10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utredningen foreslår ulike tiltak og lovendringer som skal sikre barn mer adekvate og virkningsfulle reaksjoner og bedre rettigheter og oppfølging der barn begår alvorlige straffbare handlinger. Utvalgets forslag kan sees i lys av de ulike trinn i straffesakskjeden fra pågripelse og varetektsfengsling via strafforfølging og dom til gjennomføring av straffen slik at de danner en logisk gjennomgang av alle forhold som har tilknytning til barn og straff.

Utvalget er i mandatet pålagt å avgi minst et forslag basert på uendret ressursbruk. Samtidig er mandatet utformet slik at utvalget skal utrede alternativ til å la personer mellom 15 og 18 år gjennomføre varetekt eller fengselsstraff, og finne frem til reaksjoner og tiltak som imøtekommer målgruppens behov, samtidig som de sikrer hensynet til ofrene og samfunnets vern mot kriminalitet. Enkelte av utvalgets forslag er en lovfesting av saksbehandlingsrutiner som i seg selv ikke medfører kostnader. Dette er imidlertid mindre vesentlige poster.

Det er etter utvalgets oppfatning ikke mulig å både ivareta målgruppens behov samtidig som en sikrer hensynet til ofrene og samfunnets vern mot kriminalitet uten å øke ressursbruken. Dersom ressursene ikke økes, vil det ikke være mulig å gjennomføre det alt vesentlige av utvalgets forslag, og utvalget har på denne bakgrunn ikke satt opp en særskilt liste over hva som kan gjøres uten ressurstilgang. I gjennomgangen nedenfor vil det likevel fremgå at en del av utvalgets forslag medfører få eller ingen kostnader.

I forhold til den første fasen som gjelder pågripelse og dom, fremmer utvalget ulike lovforslag som retter seg både mot politiet, påtalemyndigheten, kriminalomsorgen og barneverntjenesten.

For det første foreslår utvalget at varetektsperioden for barn skal begrenses til fengsling for to uker om gangen. Utvalget mener at forslaget kan medføre noe økt arbeidsbelastning for politiet og påtalemyndigheten i tillegg til domstolene i forbindelse med forberedelse til og gjennomføring av fengslingsmøter. Utvalget er likevel av den oppfatning at endringen får mindre økonomiske og administrative konsekvenser fordi det bare vil være i et begrenset antall saker der fengslingsfristen for barn i dag settes lenger enn to uker og fordi fengsling av barn uansett normalt skjer for en kort periode. Det vil da, etter utvalgets oppfatning, ha mindre betydning om det gjennomføres et til to flere fengslingsmøter i løpet av perioden.

Utvalget foreslår videre å pålegge barneverntjenesten i kommunene nye oppgaver i forbindelse med fengslingsmøter og oppfordrer til økt samarbeid med politi og påtalemyndigheten og økt aktivitet overfor barn som oppholder seg i fengsel, enten i forbindelse med et varetektsopphold eller under soning av en fengselsstraff. Barneverntjenestens aktivitetsplikt i forbindelse med rettsmøtene ved varetektsfengsling vil kreve at det settes av tid og ressurser. Forslaget om at barneverntjenesten har plikt til å være til stede under fengslingsmøtene, vil ikke bare innebære en plikt i forbindelse med selve fengslingsmøtet, men krever også arbeid fra barneverntjenesten både før og etter møtet. Utvalget forutsetter at den kommunale barneverntjenesten går dypere inn i de sakene der barn sitter i fengsel og at barneverntjenesten således må bruke noe mer ressurser på å fylle disse oppgavene. Dette forutsetter derfor økte overføringer til barneverntjenesten.

Forslagene om at politiet skal varsle barneverntjenesten i forbindelse med fengslingsmøter og at barn ikke skal være gjenstand for bruk av fullstendig isolasjon, antas ikke å ha nevneverdig økonomiske eller administrative konsekvenser.

Utvalget foreslår at det innføres en ny straffe­reaksjon som innebærer at domstolene kan idømme domfelte under 18 år betinget fengsel med vilkår om at saken overføres til ungdomsstormøte. Forslaget har omfattende økonomiske og administrative konsekvenser. For det første innebærer forslaget at konfliktrådene tilføres nye oppgaver som krever at det ansettes flere personer med særlig fagkompetanse. Det foreslås at hvert konfliktråd tilføres minst en stilling som skal besettes av en såkalt ungdomskoordinator. Vedkommende bør, etter utvalgets oppfatning, ha særlig kompetanse innenfor pedagogikk eller psykologi og må i tillegg gjennomgå særlig opplæring innenfor området restorative justice. Forslaget innebærer også at det skal sammenkalles til et ungdomsstormøte og senere ungdomsteam der det vil delta personer fra ulike fagfelt og med ulik tilknytning til den domfelte. Disse møtene vil kunne pålegge disse fagpersonene enkelte nye oppgaver. Det vil også bli fastsatt oppfølging overfor domfelte som vil kunne kreve bruk av ikke ubetydelige ressurser.

Utvalget påpeker at en forutsetning for at reaksjonen skal bli vellykket, er at de fagpersoner som er rundt domfelte, tar aktivt del i møtene og bidrar til at det fastsettes en reaksjon overfor domfelte som også innebærer ressursbruk. Typisk vil dette kunne være tilbud til domfelte om å delta i program, undergis behandling eller få spesialopplæring. Utvalget mener at denne ressursbruken for det første er godt fundert idet den kan bidra til å snu en alvorlig kriminell løpebane og at samfunnet på kort sikt må være villig til å investere i unge domfelte for på lang sikt å holde dem borte fra ny kriminalitet. For det andre vil utvalget påpeke at denne reaksjon i hovedsak vil bli idømt en gruppe barn og ungdom som allerede får omfattende oppfølging på mange områder som kan være svært ressurskrevende. Utvalgets forslag går imidlertid ut på å samordne disse ressursene ut fra hva som antas å virke best for å holde den unge unna ny kriminalitet. På denne måten vil det som kan se ut som omfattende økning av ressursbruken, i realiteten kunne innebære en mer riktig bruk av ressurser som i lengden vil bli vesentlig ressursbesparende.

Utvalget påpeker at det også er nødvendig med opplæringstiltak for politi, påtalemyndighet, forsvarere og dommere for at denne nye straffereaksjonen skal bli vellykket. Det må også forventes at det vil ta noe tid før den eventuelt tas i bruk, og at det vil kreve ressurser å få tatt den nye reaksjonen i bruk.

Ut over å innføre overføring til ungdomsstormøtet, mener utvalget dagens reaksjonssystem gir gode betingelser for å idømme individuelle straffer tilpasset den enkelte siktede. Det foreslås imidlertid enkelte endringer for å bedre straffereaksjonene for unge lovbrytere. For det første foreslår utvalget at det ikke skal være anledning til å idømme barn under 18 år forvaring. Dette er et viktig prinsipielt forslag, men det antas å ha liten eller ingen økonomiske og administrative konsekvenser idet denne reaksjonen ikke har vært brukt og antas å ville blitt brukt i svært begrenset utstrekning. For det annet foreslår utvalget to justeringer som innebærer at prøvetiden for påtaleunnlatelse kan settes til kortere tid enn to år og at kompetansen til å utferdige forenklede forelegg kan delegeres til polititjenestemenn. Begge disse forslagene skal gi et mer fleksibelt og individuelt tilpasset reaksjonssystem. Utvalget viser til at forslagene krever enkelte administrative, men trolig ingen økonomiske konsekvenser. For det tredje foreslås at konfliktrådet kan mekle i saker som ikke har en part som er påført en skade, et tap eller en annen krenkelse eller der denne parten ikke ønsker å møte. Denne endringen innebærer at noen flere saker vil kunne behandles i konfliktrådet. Utvalget viser til at dette vil kunne bety en økning i konfliktrådenes saksmengde, men at den i utgangspunktet ikke vil være større enn det som kan fanges opp innenfor gjeldende budsjettrammer. Til sist viser utvalget til at bruk av ruskontroll finnes i tilknytning til flere ulike straffereaksjoner, men at slik kontroll sjelden skjer innenfor et godt og velfungerende system. Utvalget foreslår derfor at slike rusprøver skal avgis til bydelsoverlegen eller kommunelege I. Dette vil bety en økonomisk og administrativ konsekvens for denne instansen, men utvalget viser til at oppgaven kan og bør delegeres.

Når det for øvrig gjelder arbeidet forut for og under behandlingen av en straffesak for retten, viser utvalget til at det foreslås en rett for siktede som var under 18 år på handlingstidspunktet, til å få forsvarer der det er spørsmål om å idømme ubetinget fengsel eller overføring til ungdomsstormøte. Utvalget påpeker at dette vil bety noe økt bruk av forsvarere, men at det for mange slike saker allerede i dag oppnevnes forsvarere av retten etter straffeprosessloven § 100 annet ledd. Utvalget påpeker også at det er snakk om et svært begrenset antall saker der det hver år er aktuelt å idømme fengselsstraff eller overføring til ungdomsstormøte, men at denne rettigheten vil kunne få avgjørende betydning for de unge den vil omfatte.

En viktig forutsetning for utmåling og gjennomføring av en riktig straffereaksjon, er etter utvalgets oppfatning, at det utføres kartlegging av unge siktede. Utvalget foreslår derfor at det etableres en plikt til å foreta kartlegging av alle siktede før saken pådømmes av domstolen. Utvalget legger til grunn at det både vil innebære betydelig ressursbruk å utforme gode kartleggingsverktøy, gi opplæring til alle som skal gjennomføre slik kartlegging og å utføre kartlegging i alle saker som utvalget legger opp til. Slik kartlegging er imidlertid avgjørende for å oppfylle en viktig forutsetning for utvalgets konklusjoner, nemlig at straffereaksjoner overfor barn og ungdom skal idømmes ut fra risikofaktorer der det legges større vekt på inidividualpreventive enn allmennpreventive hensyn.

Utvalget foreslår en rekke endringer av rammevilkårene som gjelder barns opphold i fengsel, for å sikre at slike opphold skal bli minst mulig belastende for barnet. Dette er forslag som krever tilføring av ikke ubetydelige ressurser til kriminalomsorgen. For det første forslår utvalget at fengsel som skal ta imot barn, innrettes særlig med dette for øye både når det gjelder det fysiske miljøet og i forhold til bemanning og innhold av fengselsstraffen.

Utvalget foreslår for det annet at barn bare skal kunne plasseres i mindre enheter. Utvalget påpeker også at det er viktig at fengsel beregnet på barn, bør ha flere ansatte per innsatt enn det som er vanlig i andre fengsel for å kunne gi barna en bedre miljøterapeutisk oppfølging og for å stimulere til bedre utvikling. Samtidig foreslår utvalget at fengselsansatte som skal arbeide med barn i fengsel, må ha en toårig utdanning fra Kriminalomsorgens utdanningssenter eller annen relevant fagkompetanse. Det forutsettes også at slike fengsel eller enheter skal ha fagteam som er sammensatt av ulike fagpersoner, herunder en miljøarbeider og en barnevernspedagog. Utvalget foreslår at det som et minimum opprettes ett fengsel eller en fengselsenhet beregnet på å ta imot barn i hver region. Utvalget viser til at forslagene krever investeringer for å opprette eller oppgradere allerede eksisterende enheter. Videre krever endringen økte årlige utgifter for å drive disse enhetene i forhold til nye krav til innhold og bemanning. Nøyaktig hvor stor ressursøkning som kreves, overlates til kriminalomsorgen å beregne ut fra de rammer kriminalomsorgen vil sette for dette basert på de føringer som forslagene fra utvalget gir. Utvalget påpeker imidlertid at dette vil innebære nødvendige ressursoverføringer for å kunne gjøre det forsvarlig å plassere barn i fengsel ut fra barnekonvensjonen og andre overordnede hensyn som skal ivareta barnets beste.

Utvalget foreslår også at det skal etableres mulighet for at innsatte under 18 år kan motta besøk av nær familie som tar opphold i nær tilknytning til fengselet. Nær familie skal også gis rett til reisegodtgjørelse innenfor statens regulativ for reiser i innlandet. Dette krever både en investering i ny bygningsmasse i tilknytning til fengslene og en viss avsetning til årlige utgifter innenfor denne rammen. De årlige utgiftene vil imidlertid ikke dreie seg om betydelig og vesentlige utgifter, og det vises til det relativt lave antall barn som faktisk plasseres i fengsel hvert år, at denne plasseringen normalt skjer for en kort tid, og at utvalgets øvrige forslag tar sikte på ytterligere reduksjon i antall barn i fengsel.

Utvalget mener at det er av stor betydning å sikre at tiden fra saken er rettskraftig avgjort til soning av fengselsstraff gjøres så kort som mulig. Det foreslås derfor å lovfeste kriminalomsorgens mål om at det ikke skal gå mer enn to måneder fra dom foreligger til domfelte innsettes. Utvalget mener at dersom denne rettigheten skal oppfylles, kreves det bedring av visse administrative rutiner, men at det ikke vil medføre noe krav om økte økonomiske ressurser.

Forslaget om at enkelte administrative avgjørelser overfor innsatte under 18 år skal treffes på regionalt nivå, krever en administrativ omlegging av rutinene, men ikke økning av de totale ressurser som kriminalomsorgen har til rådighet. Utvalget antar at det samme også vil gjelder rett til informasjon om rettigheter i forbindelse med soningsoppholdet for domfelte under 18 år, rett for domfelte under 18 år til å få vurdert om vilkårene for innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller direkte i overgangsbolig, er oppfylt og rett for domfelte under 18 år til å få vurdert om vilkårene for overføring til gjennomføring av straffen utenfor fengsel er oppfylt når halvdelen av straffetiden er gjennomført. Utvalget har også foreslått at tvangsmidlene overfor barn i fengsel bør tilrettelegges spesielt for denne gruppen. Utvalget mener at dette ikke i seg selv vil innebære en ekstra kostnad sett i sammenheng med de endrede betingelsene som gis for de enhetene som særlig tilrettelegges for barn. Forslaget vil imidlertid innebære en viss administrativ håndtering fra kriminalomsorgens side, idet kriminalomsorgen gis hjemmel til å gi særlige reaksjoner ved brudd overfor innsatte under 18 år.