10 Den norske velferdsstaten i utlandet

10.1 Innledning

Inn- og utvandringsstrømmene ble gjennomgått i kapittel 7. I dette kapitlet diskuteres noen temaer knyttet til det som kan kalles den norske velferdsstaten i utlandet, med vekt på to hovedtrekk: Stønadseksporten fra Norge, og den norske velferdsstatens rekkevidde utenfor riket.

Personer som utvandrer fra Norge kan være norskfødte personer uten innvandrerbakgrunn, innvandrere med lang botid i Norge, eller personer som har oppholdt seg i Norge på kortere arbeidsopphold. Alle disse kan ha opparbeidet rettigheter i det norske trygdesystemet. Hvor omfattende disse rettighetene er, avhenger bl.a. av botiden og lengden på arbeidskarrieren i Norge. Felles for alle disse utvandrergruppene er at eksporten av rettigheter gir opphav til visse administrative utfordringer for norske myndigheter. I den grad det er knyttet oppfølgingskrav til stønadene som utbetales, kan disse være vanskelige å gjennomføre i andre land. Det er også en utfordring å kontrollere stønadsmottakere som har flyttet ut, f.eks. om personer som har pensjon som 100 pst. uføre fra Norge har begynt å arbeide i et annet land, om de fortsatt lever og hvilke familiemedlemmer de eventuelt har. Økende utflytting skaper altså administrative utfordringer for norske myndigheter. For det andre reiser utvandringen problemstillinger knyttet til hvor langt den norske velferdsstaten skal strekke seg. Hvilket ansvar skal norske institusjoner ha for personer som har bodd perioder i Norge, og/eller som er norske statsborgere, men som ikke har bodd i Norge på flere tiår? Eller for norske statsborgere som aldri har bodd i landet, eller utenlandske statsborgere som aldri har vært i Norge, men som har vært gift med en norsk statsborger? Et tredje poeng er at muligheten til å eksportere ytelser kan innvirke på selve dynamikken i velferdsstaten, gjennom at ytelsene blir mer attraktive når de kan eksporteres til land med varmere klima og lavere prisnivå. Det er et mål i Norge at stønadene skal gi tilstrekkelig inntektssikring, samtidig understrekes det stadig fra politisk hold at lønnsarbeid skal lønne seg. Den enkelte bør ha høyere kjøpekraft som yrkesaktiv enn som stønadsmottaker. I den grad stønadene eksporteres til lavkostland, blir denne mekanismen satt ut av spill, og stønadene kan framstå som svært attraktive. En person med norsk uførepensjon bosatt i Thailand kan ha høyere kjøpekraft enn mange yrkesaktive bosatt i Norge.

I dette kapitlet presenteres først noen hovedtall om norsk stønadseksport, dvs. hvor mange eksporterer norske pensjonsytelser og hvor mye er norske ytelser verdt i populære eksportland? Deretter gis en relativt detaljert gjennomgang av stønadsutbetalinger fra NAV Internasjonalt, for å få et inntrykk av endringen i hvor mye penger som eksporteres, og utviklingen i antallet personer som eksporterer ytelser over tid. Her sammenliknes situasjonen i 2004 med situasjonen i 2008. Dette er et kort tidsspenn, men likevel interessant all den tid det norske arbeidsmarkedet ble åpnet mot EU-land i Sentral- og Øst-Europa i 2004. Nettopp åpningen mot øst, og den relativt store tilstrømmingen av arbeidstakere fra land som Polen og Litauen, satte for alvor spørsmålet om eksport av velferdsytelser på dagsordenen. Etter denne gjennomgangen av stønadseksport tematiseres et sett av utfordringer knyttet til velferdsstatlig oppfølging av utflyttede personer. Noen av disse utfordringene er knyttet til utvandrernes velferd og eventuelle krav mot Norge, andre er knyttet til problemer med administrasjon, oppfølging og kontroll.

10.2 Norske stønader i utlandet

Stønadseksport ut av Norge reguleres av nasjonal lovgivning og (bilaterale eller multilaterale) trygdekoordineringsinstrumenter, som vist i kapittel 6. Til land i EØS er de aller fleste stønadene eksportable. Norge har også inngått en rekke bilaterale trygdeavtaler som åpner for eksport av trygdeytelser. Eksport til land Norge ikke har avtale med, reguleres av norsk lovgivning. Etter folketrygdloven er pensjonsytelsene som hovedregel eksportable, på visse vilkår, mens andre ytelser som regel ikke er det. Antallet personer som eksporterer pensjonsytelser fra Norge til utlandet har økt betraktelig i de seneste årene, som figur 10.1 viser.

Kilde: NAV Internasjonalt

Antallet mottakere av pensjonsytelser i utlandet økte fra knapt 19 000 personer i 1996, til nesten 45 000 personer i 2008. Samtidig økte de samlede utbetalingene via NAV Internasjonalt fra 2,2 milliarder kroner i 1998 til 4,3 milliarder kroner i 2008, målt i 2008-kroner. Dette innebærer nesten en dobling på ti år, i en periode da de samlede trygdeutbetalingene økte med 13,2 pst.1

Stønader utbetales uten hensyn til lønns- og prisnivået i det landet mottakeren har bosatt seg. Dette innebærer at en mottaker i et lavkostland kan oppnå høye effektive kompensasjonsrater, selv med liten opptjening fra Norge. En måte å få et bilde av hvor mye norske kroner er verdt i andre land, er gjennom omregning til kjøpekraftspariteter. Denne omregningen legger til grunn at en lønn i Norge er x ganger så høy som inntekten i et gitt lavinntektsland. Det skyldes at det er forskjeller i prisnivåer mellom de ulike landene, og det er også ofte store relative forskjeller ikke bare i priser på ulike typer varer, men også i hvor store deler av inntekten man bruker på ulike varer. F.eks. er det naturlig å anta at man i Norge bruker en større andel av inntekten per år til boligutgifter, mens man i lavinntektsland bruker en større andel av inntekten på mat og andre basisvarer.

Blant andre Verdensbanken beregner kjøpekraftspariteter mot dollar for de fleste land, og det produseres to sett kurser, for BNP som helhet og for privat konsum. Tallene beregnes på bakgrunn av levekårsundersøkelser og utgiftspostene vektes etter den størrelsen disse har i de ulike lands nasjonalregnskap. Det betyr at matvareprisene vil ha et større utslag i et lavinntektsland der en større del av utgiftene går til basisvarer som f.eks. mat, mens utgifter til bolig vil få større vekt i et land som Norge.

Tabell 10.1 viser hvor mye det koster å kjøpe i utlandet det man får kjøpt for 100 norske kroner her hjemme. Tabellen viser kjøpekraftspariteter for privat konsum. Tallene kommer fra Verdensbanken, og er omregnet til norske kroner. Her er det valgt å vise tallene for et gjennomsnitt over de siste fem årene, for å unngå at de store valutakursendringene i 2009 får dominere, og at de store variasjonene i matvarepriser i perioden 2007–2009 skal få for stort utslag. Tabellen viser f.eks. at det bare koster kr 33 å kjøpe det samme på Filippinene som man må betale kr 100 for i Norge. Man får altså tre ganger mer for pengene på Filippinene.

Et alternativ til å bruke kjøpekraftspariteter, er å sammenlikne lønnsnivå i ulike land. Tabellene 10.2 og 10.3 viser hvor mye barnetrygd, kontantstøtte og minstepensjon utgjør i et utvalg av land, uttrykt som antall timer en gjennomsnittlig industriarbeider må jobbe for å tjene en tilsvarende sum (tabell 10.2) og som andel av gjennomsnittlig årslønn (tabell 10.3). For enkelhets skyld oppgis summene i tabell 10.2 som månedlige utbetalinger, mens de i tabell 10.3 oppgis som årlige summer.

En industriarbeider i Norge må jobbe i 68 timer, eller knapt to uker, for å tjene tilsvarende en månedlig minstepensjon. En kollega i Sverige eller Storbritannia må jobbe 104–105 timer, mens en industriarbeider i Polen må jobbe 573 timer for å oppnå en tilsvarende sum. Mens en norsk industriarbeider må arbeide i fem timer for å tjene tilsvarende en måneds barnetrygd, må en tilsvarende arbeider i Spania jobbe i 14 timer, og i Polen 44 timer. Kontantstøtten gir en månedlig inntekt tilsvarende 18 timer arbeid for en norsk industriarbeider, 28 timer for en svensk, 49 timer for en spansk og 150 timer for en polsk industriarbeider.

På samme måte utgjør den årlige minstepensjonen 34 pst. av en gjennomsnittlig heltidsarbeiders lønn i Norge, 52 pst. i Sverige, 49 pst. i Storbritannia, 62 pst. i Spania og 191 pst. – nesten dobbelt så mye – i Polen. Den årlige kontantstøtteutbetalingen tilsvarer mer enn halvparten (53 pst.) av en gjennomsnittlig lønn i Polen, 13–17 pst. i Sverige, Storbritannia og Spania, og 9 pst. i Norge.

Sammenlikninger av inntekt og kjøpekraft mellom ulike land kan gjøres på mange forskjellige måter, som tabellene ovenfor er eksempler på. Tendensen i tabellene er imidlertid den samme.2 Norge er et høykostland med relativt sett høye lønninger, og nivået på de sosiale ytelsene gjenspeiler dette. En konsekvens er at norske ytelser gir komparativt god kjøpekraft når de eksporteres til utlandet.

10.3 Utbetalinger til utlandet fra NAV Internasjonalt

I dette avsnittet brukes data fra NAV Internasjonalt til å få et inntrykk av bruken av norske velferdsytelser i utlandet. Disse tallene kan ikke forventes å gi et fullstendig bilde av all faktisk stønadseksport, men må forstås som minimumsanslag, jf. boks 10.1. Først dokumenteres utviklingen i antallet frivillige medlemmer i folketrygden under utlandsopphold, som er et «forsikringstilbud» til nordmenn som bor og/eller arbeider i utlandet. Deretter gjennomgås data om stønadsutbetalinger, med vekt på mottaksregion og stønadsmottakerens innvandrerstatus.

10.3.1 Frivillig medlemskap i folketrygden

Som beskrevet i kapittel 6, er det mulig å være frivillig medlem i folketrygden under opphold i utlandet. Personer som har vært medlemmer av folketrygden i minst tre av de siste fem årene, og som har en «nær tilknytning til det norske samfunnet», kan på visse vilkår innvilges frivillig medlemskap i folketrygden. Som eksempler nevnes studenter i utlandet, og utenlandsbosatte personer som mottar pensjoner fra folketrygden og som har vært medlemmer i folketrygden i minst 30 år etter fylte 16 år, hvorav minst 10 år umiddelbart før de søkte om frivillig medlemskap. Tall fra NAV viser at antallet frivillige medlemmer i folketrygden har økt fra 3 159 personer i 2000 til 4 170 i 2009, altså med en tredjedel på ni år. Utviklingen i det totale antallet, samt fordelingen mellom personer som har frivillig dekning kun i helsedelen, kun i pensjonsdelen eller både i helse- og pensjonsdelen, er vist i figur 10.2. Om lag halvparten av de frivillige medlemmene har fullt medlemskap i både helsedelen og pensjonsdelene, mens den andre halvparten har delvis medlemskap. Av de som har delvis medlemskap, er flertallet kun medlemmer i helsedelen. Dette vil typisk være pensjonister.

Kilde: NAV Internasjonalt

De frivillige medlemmene i folketrygden var i 2009 fordelt på 170 land over hele verden. 4 470 bor i land utenfor EØS, mens bare 340 bor i EØS-land. De største kontingentene befinner seg i Thailand (680 personer), USA (560 personer), Qatar (310 personer) og Singapore (250 personer). Andre land med flere enn 100 frivillige medlemmer i folketrygden er Filippinene, Brasil, Kina, Sør-Korea, Kasakhstan, de Forente Arabiske Emirater og Spania.3 De fleste av disse landene har det til felles at det arbeider en del nordmenn der, og at de enten har dårlig utbygde trygdeordninger, eller trygdeordninger som ikke dekker utlendinger / ikke tillater eksport. Svært få av de som har flyttet til andre EØS-land er frivillige medlemmer i folketrygden. Pensjonister som flytter til andre EØS-land er allerede pliktige til å betale trygdeavgift etter lav sats, 4,7 pst. av inntekten, for dekning i helsedelen i folketrygden i medhold av EØS-avtalens bestemmelser om trygdekoordinering, mens yrkesaktive gjennom samme regelverk er sikret kontinuerlig trygdedekning i arbeidslandet, jf. kapittel 6.

10.3.2 Utbetalinger fra NAV Internasjonalt

Antallet pensjonsmottakere bosatt i utlandet mer enn fordoblet seg i perioden 1996–2008, som vist i figur 10.1. I tillegg bor det mange i utlandet som mottar ytelser som ikke er pensjonsytelser, som barnetrygd, sykepenger og foreldrepenger. Figur 10.3 viser de samlede utbetalingene fra NAV Internasjonalt fordelt på ytelser i 2004 og 2008.

Kilde: NAV Internasjonalt og Statistisk sentralbyrå

Utbetalingene av alle stønadstypene fra NAV Internasjonalt økte mellom 2004 og 2008. Størst er økningen i utgifter til alderspensjon, som økte med 63 pst. i løpet av disse fire årene. Utgiftene til de øvrige ytelsene økte med 25–35 pst. De samlede utgiftene til alderspensjon var 81,6 mrd. kroner i 2004 og 105,4 mrd. kroner i 2008, altså en økning på 29 pst. i samme periode.4 Økningen er et resultat av økningene i grunnbeløpet og minstepensjonen, økningen i antallet pensjonister generelt og det økte antallet med opparbeidet tilleggspensjon spesielt. At utbetalingene til utlandet øker så mye mer enn utbetalingene generelt, viser at det har vært en klar økning i antallet pensjonister bosatt i utlandet.

Eksporten av dagpenger er ikke inkludert i figur 10.2, og heller ikke i noen av de andre figurene som vises i dette kapitlet. Tabell 10.3 viser eksporten av dagpenger i perioden 2007 – 1. kvartal 2010, etter landet ytelsen er eksportert til. Det har vært en betydelig vekst i antallet eksporttilfeller til Polen, mens Sverige er det nest mest populære landet å eksportere dagpenger til. Arbeids- og velferdsetaten opplyser at de fleste som eksporterer dagpenger til Polen er polske statsborgere, mens eksporten til Sverige er omtrent jevnt fordel mellom norske og svenske statsborgere.

For ytelsene utenom dagpenger finnes det mer detaljert informasjon om hvem som eksporterer stønader, hvor mye de mottar og hvor de reiser. Figur 10.4 viser utgiftene til NAV Internasjonalt fordelt på utbetalingsregion (søyler, på primæraksen) og prosentvis endring i utgiftene til ulike regioner i perioden (trekanter, på sekundæraksen).

Kilde: NAV Internasjonalt og Statistisk sentralbyrå

De største summene fra NAV Internasjonalt går til land i Norden. Dette var tilfelle både i 2004 og i 2008. 34 pst. av utbetalingene fra NAV Internasjonalt gikk til mottakere i Norden i 2004, og i 2008 var tallet 39 pst. De nest største utgiftene, på begge tidspunkter, gikk til mottakere i ikke-nordiske land i Vest-Europa. Utbetalinger til disse landene utgjorde 32 pst. av utbetalingene fra NAV Internasjonalt i 2004, og 29 pst. i 2008. I 2008 gikk altså 68 pst. av alle utbetalinger fra NAV Internasjonalt til mottakere i Norden og Vest-Europa. 9 pst. gikk til Nord-Amerika og Oseania, i tillegg gikk 12 pst. til mottakere som ikke hadde registrert oppholdsland. Mottakere i Sentral- og Øst-Europa i og utenfor EU, Afrika, Asia, Mellom- og Sør-Amerika deler 11 pst. av utbetalingene fra NAV Internasjonalt. Av disse regionene går de største utbetalingene (7 pst.) til Asia. De øvrige regionene mottar, som figuren illustrerer, bare små beløp.

Utbetalingssummene fra NAV Internasjonalt har økt for alle regionene. Den samlede økningen er på 40 pst., men økningen er svært ulikt fordelt mellom ulike deler av verden. Selv om beløpene som utbetales til Sentral- og Øst-Europa, Asia og Afrika utgjør små andeler av totalutgiftene til NAV Internasjonalt, har det skjedd en klar økning i utgiftsnivået i perioden som studeres. Dette er særlig tydelig for EU-land i Sentral- og Øst-Europa, hvor utgiftene er mer enn fordoblet i fireårsperioden. Årsaken er at det ble åpnet opp for fri bevegelse av arbeidskraft fra disse landene fra 2004, og at det senere har vært en sterk økning i antallet øst- og sentraleuropeiske EU-borgere som arbeider i perioder i Norge, jf. kapittel 8. Utgiftene til utbetalinger i personer i disse landene utgjør likevel bare 1 pst. av de samlede utgiftene til utbetalinger gjennom NAV Internasjonalt (0,74 pst. i 2004, 1,22 pst. i 2008). Den nest største prosentvise økningen i perioden kom for Asia, der utgiftene økte med 85 pst.

Siden det har vært en så sterk økning i utbetalinger til nye EU-land i Sentral- og Øst-Europa, kan det være nyttig å se på hvilke ytelser som utgjør de største eksportbeløpene til personer i disse landene. Dette er vist i figur 10.5.

Kilde: NAV Internasjonalt og Statistisk sentralbyrå

Igjen viser figuren at utgiftsøkningene har kommet på alle postene. Det mest påfallende er kanskje økningen i utgifter til sykepenger, som var minimale i 2004, men som hadde økt til 10 millioner kroner i 2008. Samtidig økte utgiftene til alderspensjon fra 5 til 19 millioner kroner, målt i nominelle kroneverdier.

Oppsummert viser tallene så langt at det aller meste av eksporten av norske trygdeytelser skjer til land i Norden og Vest-Europa. Den sterkeste økningen har kommet for EU-land i Sentral- og Øst-Europa, men dette er lite oppsiktsvekkende gitt at eksporten var minimal i 2004, og at Norge har tatt imot svært mange arbeidsinnvandrere fra denne regionen i årene etterpå. I perioden 2004–2008 fant det imidlertid sted en sterk økning (85 pst.) i eksporten til Asia. Ut fra gjennomgangen så langt er det vanskelig å si om denne økningen skyldes at nordmenn uten innvandrerbakgrunn i økende grad reiser ut, typisk til Thailand, eller at innvandrere returnerer til opprinnelseslandet, typisk Pakistan eller Tyrkia. Konsekvensene for den norske velferdsstaten er de samme uansett hvilken av disse tendensene som dominerer, men motivasjonen og mekanismene kan være forskjellige. I neste avsnitt gis en nærmere framstilling av hvem stønadsmottakerne i utlandet er.

10.3.3 Hvem er stønadsmottakerne i utlandet?

Mottakerne av de aktuelle ytelsene i utlandet er dels personer som er født i Norge, men som senere har valgt å flytte ut, og dels innvandrere med kort- eller langtidsopphold som har returnert til sine opprinnelsesland eller flyttet videre til et tredje land. En viktig forskjell på disse to gruppene er at innvandrere med relativt korte yrkeskarrierer i Norge har begrenset pensjonsopptjening, og derfor vil få utbetalt relativt mindre beløp.

I den følgende beskrivelsen skilles det mellom (a) befolkningen utenom innvandrere, (b) innvandrere med norsk personnummer, og (c) personer med D-nummer. D-nummer gis til personer som ikke er bosatte i Norge, dvs. normalt personer på korttidsopphold.5 Skillet mellom «innvandrere» og «personer med D-nummer» kan være litt tilfeldig, det dreier seg i begge tilfeller hovedsakelig om personer født i utlandet som har oppholdt seg kortere eller lengre perioder i Norge. Mange innvandrere tildeles D-nummer først, og søker om personnummer senere. Hovedforskjellen på de to vil være at personer med D-nummer som gruppe har oppholdt seg kortere perioder i Norge, eller aldri bodd her, og har en svakere tilknytning til landet enn innvandrere med personnummer.

I 2008 utbetalte NAV Internasjonalt i alt drøyt 55 000 ytelser til i underkant av 48 000 personer. Antallet ytelser er høyere enn antallet mottakere fordi en del personer fylte vilkårene for flere ytelser, f.eks. både uførepensjon og grunn- og hjelpestønad. 44 pst. av disse var norskfødte uten innvandrerbakgrunn. Disse mottok i gjennomsnitt kr 127 000 i stønad, noe som i 2008 tilsvarte omtrent 1,7 G.6 23 pst. av mottakerne av stønader via NAV Internasjonalt var innvandrere med norsk personnummer. I gjennomsnitt mottok hver av disse kr 80 000, altså noe over 1 G. De resterende 34 pst. var personer med D-nummer, som i snitt mottok kr 45 000 (0,6 G). De gjennomsnittlige stønadsutbetalingene har sammenheng med hvor lang botid personene i gjennomsnitt har i Norge.

I figur 10.6 vises antallet stønadsutbetalinger fra NAV Internasjonalt etter bostedsregion og tilknytning til Norge, samt gjennomsnittlig utbetalt totalbeløp. Det er grunn til å minne om at dette er de utbetalingene som går til personer som har meldt flytting, jf. boks 10.1, figuren omfatter ikke personer som bor hele eller deler av året i utlandet uten å ha meldt fra om dette.

Kilde: NAV internasjonalt og Statistisk sentralbyrå

Søylene i figur 10.6 viser antall ytelser. Fordelingen mellom verdensregionene blir dermed annerledes enn i figur 10.4, som viste utbetalingsbeløp. Forholdet mellom søylene, som viser antall utbetalinger, og diamantene, som viser gjennomsnittlige beløp, i figur 10.6 gir en indikasjon på hva denne forskjellen skyldes. F.eks. er antallet utbetalinger til Asia relativt lavt, men de gjennomsnittlige utbetalingene per mottaker er høye. Det motsatte er tilfelle for Nord-Amerika og Oseania7 – det foretas mange utbetalinger til disse regionene, men hver enkelt utbetaling er liten. Det er altså langt flere mottakere av ytelser i Nord-Amerika og Oseania enn i Asia, men en mottaker i Asia mottar i gjennomsnitt vesentlig større beløp enn en mottaker i Nord-Amerika/Oseania. Asia framstår dermed som en viktigere eksportregion når man sammenlikner utgifter enn når man sammenlikner antall mottakere. Hovedgrunnen til dette er at den gjennomsnittige mottakeren i Asia har lengre botid og sannsynligvis også lengre yrkeskarriere i Norge, enn den gjennomsnittlige mottakeren i Nord-Amerika og Oseania.

De aller fleste utbetalingene via NAV Internasjonalt går likevel til personer som er bosatt i andre nordiske land. Dette gjelder nesten halvparten av alle utbetalingene. Mottakerne i de andre nordiske landene er relativt jevnt fordelt mellom personer uten innvandrerbakgrunn og personer med D-nummer, med en mindre andel innvandrere med personnummer. Gjennomsnittlige utbetalinger til personer i Norden var knapt kr 74 000 i 2008, altså i overkant av 1 G. Den nest største gruppen er bosatt i vesteuropeiske land utenfor Norden. Dette gjelder rundt 10 000 personer, de fleste er norskfødte uten innvandrerbakgrunn. Gjennomsnittlig utbetaling til personer i Vest-Europa var 1,6 G. Den fjerde største regionen, målt etter antallet utbetalte ytelser fra NAV Internasjonalt, er Nord-Amerika og Oseania. De fleste utbetalingene til disse landene går til personer med D-nummer, noe som indikerer at mottakerne typisk har vært relativt korte perioder i Norge. Dette gjenspeiles i det lave nivået på de gjennomsnittlige utbetalingene, som er 0,7 G.

De fem gjenværende regionene – Sentral- og Øst-Europa i og utenfor EU, Afrika, Asia, Sør- og Mellom-Amerika – har få utbetalinger fra NAV Internasjonalt. Ikke til noen av disse regionene ble det foretatt mer enn 600 utbetalinger i 2008. Fordelingen på norskfødte, innvandrere og personer med D-nummer er forskjellig for de fem regionene: Norskfødte utgjør den største andelen i Asia og Sør- og Mellom-Amerika, innvandrere med personnummer utgjør de største gruppene i Afrika og i Sentral- og Øst-Europa utenfor EU, mens personer med D-nummer mottar de fleste utbetalingene i EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Sjablongmessig kan det dermed sies at en typisk mottaker i Afrika og Sentral- og Øst-Europa utenfor EU er en gjenutvandret innvandrer som i en periode har vært registrert som bosatt i Norge, en typisk mottaker i Asia og Sør- og Mellom-Amerika er en utflyttet norskfødt person, mens den typiske mottaker i EU-land i Sentral- og Øst-Europa har vært i Norge på kortere arbeidsopphold. Høyeste gjennomsnittlige utbetalingsbeløp finnes for Asia (2 G) og Afrika (1,8 G). I disse regionene er det altså få personer som mottar utbetalinger, men hver enkelt mottaker har relativt høy opptjening og dermed også høye utbetalinger.

I figur 10.4 ble det gitt en oversikt over hvordan personer som mottar stønader fra NAV Internasjonalt fordeler seg på ulike verdensregioner. I tabell 10.5 vises de ti vanligste bosettingslandene for utflyttede norskfødte personer uten innvandrerbakgrunn og for innvandrere.

Det framgår av tabell 10.5 at Sverige er det vanligste bosettingslandet, både for innvandrere og personer uten innvandrerbakgrunn. På andreplass for utflyttere uten innvandrerbakgrunn kommer Spania, deretter USA, Danmark og Thailand. Innvandrere og personer med D-nummer holder seg i enda større grad enn personer uten innvandrerbakgrunn i Nord-Europa. Danmark, Storbritannia og Finland er henholdsvis tredje, fjerde og femte mest populære utflyttingsland, mens USA ligger på andreplass, etter Sverige. Først på 12. plass, målt etter popularitet som utflyttingsland for innvandrere i Norge, finnes et asiatisk land – Tyrkia. Drøyt 330 innvandrere med norsk personnummer/D-nummer mottok stønader fra NAV Internasjonalt i Tyrkia i 2008. Det vanligste afrikanske utflyttingslandet for innvandrere i Norge med stønad fra NAV Internasjonalt er Marokko – her bodde knapt 130 stønadsmottakere med norsk personnummer i 2008. Norskfødte personer uten innvandrerbakgrunn flytter i liten grad til Afrika, men det finnes både asiatiske og latinamerikanske land blant de 20 mest populære utflyttingslandene for stønadsmottakere også fra denne gruppen: Drøyt 600 norskfødte uten innvandrerbakgrunn mottok stønad i Thailand, drøyt 200 på Filippinene, mens i underkant av 100 personer som mottok stønad via NAV Internasjonalt var bosatt i Brasil i 2008.

Hvorfor er akkurat disse landene populære? Utflyttingsland for innvandrere må antas i stor grad å tilsvare opprinnelsesland. Når Sverige er det vanligste utflyttingslandet, har dette sammenheng med at svenskene gjennom mange år har utgjort den største innvandrergruppen i Norge. Liknende resonnementer gjelder de andre nordiske landene. USAs popularitet skyldes sannsynligvis i stor utstrekning amerikanere som vender hjem, men USA er samtidig et attraktivt tilflyttingsland for personer fra andre deler av verden – inkludert personer som er født og oppvokst i Norge, og innvandrere som har reist videre etter en periode i Norge. Samtidig reflekterer innvandreres utflytting ulike innvandrergruppers vilje til å returnere til opprinnelseslandet. Når Tyrkia er et mer populært utflyttingsland for innvandrere enn Pakistan, til tross for at det er flere pakistanske enn tyrkiske innvandrere i Norge, kan dette skyldes at Tyrkia er et rikere og mer stabilt land enn Pakistan og derfor mer attraktivt å flytte til. Tyrkia er dessuten geografisk nærmere Norge enn det Pakistan er, slik at pendling mellom de to landene er lettere. Endelig er det grunn til å minne om at disse dataene kun omfatter personer som faktisk har meldt flytting til utlandet, som forklart i boks 10.1. Insentivet til å unnlate å melde flytting – slik man etter reglene skal – er større når man flytter ut av EØS, på grunn av trygdekoordineringsregler og adgang til eksport av stønader. Dette kan være noe av bakgrunnen for at få land utenfor EØS finnes på «topp ti»-listene over de mest populære registrerte utflyttingslandene.

Det er rimelig å anta at de fleste innvandrere som mottar stønader i utlandet, bor i det landet de faktisk kommer fra, men det er ingen automatikk i at det må være slik. Av i alt 47 845 personer som mottok stønader fra NAV Internasjonalt i 2008, var drøyt 11 000 innvandrere med norsk statsborgerskap og over 16 000 personer med D-nummer. Fødelandet til personer med D-nummer framgår ikke av registrene, men innvandrere med personnummer er registrerte med fødelandsbakgrunn. I figur 10.7 vises de drøyt 11 000 personene med innvandrerbakgrunn som mottar stønader via NAV Internasjonalt etter fødelandsregion.

Kilde: NAV Internasjonalt og Statistisk Sentralbyrå

Den klart største gruppen innvandrere som mottar utbetalinger fra NAV Internasjonalt er født i et nordisk land utenfor Norge, mens den nest største gruppen er født i et annet land i Vest-Europa. Likheten mellom denne figuren og figurene ovenfor som viste at de fleste mottakerne av disse utbetalingene bodde i Norden eller i Vest-Europa for øvrig, styrker antakelsen om at dette i stor grad handler om utenlandske statsborgere som har returnert til opprinnelseslandet etter et opphold i Norge. Det framgår av figur 10.7 at det i 2008 var nesten dobbelt så mange innvandrere fra Vest-Europa som mottok stønad fra NAV Internasjonalt, som det var innvandrere fra Asia som mottok slike stønader.

Endelig gis det i figur 10.8 en oversikt over mottakerne av stønader fra NAV Internasjonalt fordelt på innvandringsbakgrunn, alder og kjønn. Det er noe færre kvinner enn menn som mottar stønader fra NAV Internasjonalt, men forskjellen er ikke stor. Kjønnsforskjellen er størst blant personer uten innvandrerbakgrunn – blant nordmenn som flytter til utlandet og mottar stønad, er det altså en liten overvekt av menn. Forskjellen blant innvandrerne er mindre. I alle kategoriene, uavhengig av kjønn og innvandringsbakgrunn, er det de eldste aldersgruppene som dominerer. Denne dominansen er særlig påfallende blant personer med innvandrerbakgrunn. Godt over halvparten av stønadsmottakerne med innvandrerbakgrunn er 67 år eller eldre. Dette illustrerer at mange eksporterer alderspensjon. Det er svært få personer yngre enn 35 år som mottar stønader i utlandet via NAV Internasjonalt.

Kilde: NAV Internasjonalt og Statistisk Sentralbyrå

Særskilt om alderspensjon utbetalt i utlandet

Som nevnt varierer utbetalingsbeløpene fra NAV Internasjonalt bl.a. med stønadsmottakerens botid i Norge. Arbeids- og velferdsetaten har gjennomført en analyse av utbetaling av alderspensjon i utlandet som går nærmere inn på variasjoner i opptjeningstid.8 Som beskrevet i kapittel 6 kan folketrygdens alderspensjon på visse vilkår eksporteres, og – som figurene ovenfor viser – relativt mange velger å benytte seg av dette. I 2007 var det om lag 27 000 alderspensjonister med pensjon fra Arbeids- og velferdsetaten som var bosatt i utlandet. Rundt 75 pst. av disse kom fra andre land, og hadde arbeidet og opptjent pensjonsrettigheter i Norge i noen år før de returnerte til hjemlandet. Av disse hadde over halvparten begynt opptjeningen før de fylte 40 år, og gjennomsnittlig opptjeningstid var ca. 12 år. En «typisk» utenlandsbosatt alderspensjonsmottaker har altså arbeidet i Norge i 12 år relativt tidlig i livet, med ankomst før fylte 40 år, og deretter returnert til opprinnelseslandet. På denne måten har de naturligvis ikke oppnådd full opptjening, og gjennomsnittlige pensjonsutbetalinger til personer bosatte i utlandet er også vesentlig lavere enn gjennomsnittlige pensjoner utbetalt til personer i Norge. Gjennomsnittlig utbetalt pensjon til utenlandsbosatte var i underkant av 1 G i 2007, mens den var 2,3 G for bosatte i Norge på samme tidspunkt, ifølge tall fra Arbeids- og velferdsetaten.

Særskilt om kontantstøtten

Kontantstøtten har vært særlig omstridt med hensyn til eksport. Kontantstøtten er spesiell fordi mottak av denne stønaden er så sterkt knyttet til bruken av en velferdstjeneste i Norge – kontantstøtten utbetales for barn som ikke går i barnehage med offentlig tilskudd. Stønaden er ikke eksportabel etter norsk regelverk, men EØS-regelverket krever likevel at den blir eksportert innenfor EØS. Arbeids- og velferdsetaten har gjort en studie av utviklingen i utbetalingen av kontantstøtte til EØS-land i perioden 2004 til 2008. 9 I denne perioden lå de samlede utgiftene til eksport av kontantstøtte til personer bosatt i andre EØS-land på mellom 18 og 27 mill. kroner. Første halvår 2008 utgjorde eksporten i overkant av 2 pst. av de totale kontantstøtteutbetalingene. De første utbetalingene av kontantstøtte til utlandet kom i gang i september 2003, og antallet mottakere økte raskt. I juni 2008, som var siste observasjonstidspunkt i denne studien, nærmet antallet utenlandsbosatte mottakere seg 700. Økningen er kommet i en periode da den generelle bruken av kontantstøtte har gått ned, som vist i kapittel 9. Figur 10.9 viser fordelingen av utenlandsbosatte kontantstøttemottakere etter statsborgerskap. Ved starten av perioden (juni 2004) var flertallet av mottakerne – 54 pst. – norske statsborgere. De fleste av disse var utsendte arbeidstakere fra Norge. På samme tidspunkt utgjorde personer med nordisk statsborgerskap utenom Norge 41 pst. av mottakerne. De fleste av disse var svenske. 5 pst. av eksportmottakerne var statsborgere i EU-land i Vest-Europa. Ved utgangen av perioden (juni 2008) var dette bildet endret: Norske statsborgere utgjorde 18 pst. av de utenlandsbosatte kontantstøttemottakerne, andre nordiske borgere 21 pst., EU-land i Vest-Europa 8 pst., mens statsborgere i nye EU-land utgjorde 52 pst. av mottakerne av kontantstøtte i utlandet. Polakkene dominerte kraftig blant de sistnevnte: Hele 88 pst. av mottakerne i EU-land i Sentral- og Øst-Europa var polske statsborgere i 2008.

Endringene kan se store ut, men det må understrekes at det er snakk om store forskyvinger i en liten gruppe. Som nevnt utgjorde samtlige utenlandsbosatte kontantstøttemottakere færre enn 700 personer i 2008, og utgiftene til denne gruppa utgjør bare så vidt over 2 pst. av de samlede utgiftene til kontantstøtten.

Kilde: Bjørnstad, A.F. og J. Ellingsen (2008), Eksport av kontantstøtte til EØS-området. I: Arbeid og velferd nr. 3, 2008

10.4 Den norske velferdsstatens rekkevidde: Sentrale politikkområder

Det bor et relativt høyt antall personer utenfor Norges grenser som mottar stønader fra Norge, og som i varierende grad opplever at Norge er «deres» land. Denne gruppen omfatter – som vist i eksporttallene ovenfor – nordmenn uten innvandrerbakgrunn, innvandrere som har gjenutvandret, og personer som har vært i Norge på kortere arbeidsforhold. For noen utgjør utbetalingene fra Norge en vesentlig andel av livsgrunnlaget, for andre er den norske stønaden eller pensjonen et marginalt tilskudd til en inntekt som er opparbeidet et annet sted.

Diskusjonen av velferdsstatens rekkevidde utenfor riket vil i hovedsak handle om rettigheter og plikter overfor norske pensjonsmottakere i utlandet. Ett tema er adgangen til stønadseksport, og argumentene for og mot å redusere denne adgangen. Et annet tema er at utvandrere i økende grad fremmer krav mot den norske staten, blant annet om tjenester i utlandet. Et tredje tema er utvandrernes plikt til, i visse situasjoner, å betale skatt til Norge. Endelig har stønadseksporten gitt Arbeids- og velferdsetaten nye utfordringer knyttet til service og kontroll rettet mot mottakere av norske stønader i utlandet. Informasjonskildene avsnittet baseres på er presenterte i boks 10.2.

10.4.1 Tilrettelegging for eksport av velferdsytelser

Muligheten til å eksportere velferdsytelser gir økt valgfrihet for den enkelte, og også økt fleksibilitet i arbeidsmarkedet. Det er en fordel, både for Norge og den enkelte arbeidstaker, at det er lett å flytte ut når arbeidet i Norge er avsluttet. Det er sannsynlig at Norge ville bli et mindre attraktivt land å arbeide i hvis stønadseksporten ble vesentlig vanskeliggjort, fordi arbeidstakere som har avsluttet arbeidsforhold i Norge da stilles ovenfor valget om enten å bli boende i Norge, eller reise ut av landet og miste opparbeidede rettigheter. Et høyt nivå på eksporten av velferdsytelser kan likevel på sikt undergrave den norske velferdsstatens bærekraft.

Tilrettelegging for eksport kan skje gjennom nasjonal lovgivning, eller gjennom avtaler med de aktuelle landene. Adgangen til fri bevegelighet for personer, herunder retten til å eksportere trygderettigheter, er et kjernepunkt i EØS-avtalen. Innenfor denne avtalen er det lite rom for nasjonal tilpasning. Et unntak gjelder adgangen til eksport av dagpenger i forordning nr. 883/2004. I EU-landene avløste denne forordningen 1. mai 2010 rådsforordning (EØF) nr. 1408/71, jf. kapittel 6, og den vil på et senere tidspunkt få virkning også for EØS/EFTA-landene. I det vesentlige videreføres gjeldende prinsipper om overføring av opparbeidete trygderettigheter i den nye forordningen. En endring i den nye forordningen er at den åpner for å utvide adgangen til å ta med dagpenger fra et medlemsland for å søke arbeid i et annet fra tre til seks måneder. Det er imidlertid opp til medlemslandene selv om de ønsker å implementere denne utvidede eksportperioden. Et argument for å gjøre dette, kan være at returmigrasjon blir lettere for en arbeidsinnvandrer med dagpengerettigheter dersom dagpengene kan eksporteres i et lengre tidsrom. Et motargument er at utvidet eksportadgang kan tenkes å gi større rom for, og insentiver til, misbruk av ordningen.

Utenfor EØS er det de bilaterale trygdeavtalene som legger til rette for gjensidig eksport av opptjente ytelser mellom Norge og andre land, jf. kapittel 6. En mulig strategi for å tilrettelegge for returmigrasjon kan være å inngå trygdeavtaler med flere land, for å bedre regulere eksportadgangen. Slike avtaler vil i en viss utstrekning gjøre det lettere å føre kontroll med stønadsmottakerne i disse landene, da bilaterale trygdeavtaler normalt inneholder en klausul om informasjonsutveksling mellom de to avtalelandenes myndigheter. Imidlertid vil slik informasjonsutveksling først og fremst være av verdi mellom gjennomregulerte land med detaljerte og oppdaterte dataregistre. Trygdeavtaler med land som mangler slike registre – hvilket gjelder de fleste land i Asia og Afrika – vil dermed i liten grad gi tilgang til verdifullt kildemateriale. Motargumenter mot mer utstrakt bruk av bilaterale trygdeavtaler er at det å framforhandle trygdeavtaler er forholdsvis ressurskrevende. Instrumentet brukes i hovedsak mellom land som utveksler arbeidskraft, og der det er behov for koordinering av nasjonenes trygderegler. Mye av eksporten som er omtalt i dette kapitlet skjer når pensjonister med opptjening kun i Norge flytter ut, f.eks. til Thailand eller Pakistan. De fleste som eksporterer ytelser til disse landene har lang opptjeningstid i folketrygden, slik at de har rett til å eksportere sin norske pensjon med direkte hjemmel i norsk lovgivning. Dette er også grupper som normalt vil ha liten eller ingen opptjening i tilflyttingslandet. De fleste som flytter til land i Asia og Afrika er dessuten pensjonister, slik at fortsatt opptjening i tilflyttingslandet ikke er et tema. Det er dermed ikke behov for bilateralt å regulere sentrale temaer som eksportabilitet, sammenlegging og proratisering, jf. kapittel 6.

10.4.2 Helse, pleie og omsorg – utvandrede pensjonister til EØS-land

Med økende alder øker behovet for helsetjenester, og i neste omgang for pleie- og omsorgstjenester. I utvalgets kontakt med norske utvandrermiljøer i Spania har behovet for pleie- og omsorgstjenester vært løftet fram som et hovedpunkt (se også vedlegg 4). Diskusjonen nedenfor tar utgangspunkt i situasjonen til det norske miljøet i Spania, siden dette er det største norske utvandrermiljøet, men de samme problemstillingene kan være relevante for norske utvandrere i andre EØS-land.

EØS-avtalen regulerer adgangen til helsetjenester for EØS-borgere. Norske borgere i Spania, og i andre land i EØS, har rett til helsetjenester på lik linje med landets egne borgere. Pleie- og omsorgstjenester er derimot ikke berørt av EØS-avtalen. Disse tjenestene har forblitt et nasjonalt ansvar, uten krav til koordinering. Det betyr at norske pensjonister som bosetter seg i et annet EØS-land, skal bruke det omsorgstilbudet som tilbys i sitt nye hjemland.

Den spanske velferdsstaten er svært forskjellig fra den norske, og institusjoner for eldreomsorg finnes i liten grad. De institusjonene som finnes, legger også ofte opp til at familien skal bidra langt mer aktivt i omsorgen enn det som typisk forventes i Norge. De tilbudene som i praksis er aktuelle for nordmenn bosatt i Spania i dag, er enten institusjoner som drives på rent privat basis, eller institusjoner som drives av private interesseorganisasjoner.10 Sistnevnte tilbyr i liten grad langtidsplasser. Private institusjoner krever brukerbetaling på omtrent samme nivå som tilsvarende institusjoner i Norge. Enkelte norske kommuner har bygd sykehjemsplasser i Spania, som et tilbud til egne innbyggere som antas å få en helsegevinst av å komme til et varmere klima.

Nordmenn som bor i Spania, som trenger et langsiktig omsorgstilbud, men ikke har økonomi til å betale for en privat sykehjemsplass, har dermed vanskelig for å få dekket sine behov i Spania. Fraværet av langsiktige omsorgstilbud for eldre og pleietrengende nordmenn i Spania er framhevet som en utfordring i flere studier.11 Helsedirektoratet anslår at det i 2009 var mellom 100 og 200 eldre pleietrengende nordmenn i Alicante-provinsen som hadde behov for mer hjelp enn det de fikk.12

Stortingsmeldingen «Mestring, muligheter og mening: Framtidas omsorgsutfordringer»13 inneholder et avsnitt om behovene til nordmenn bosatt i utlandet, med vekt på miljøet i Spania. Stortingsmeldingen gjør det klart at Helse- og omsorgsdepartementet ikke har noen prinsipielle innvendinger mot utbygging av kommunale omsorgstjenester i utlandet, rettet mot kommunenes egne innbyggere. Stortingsmeldingen diskuterer ikke utbygging av omsorgstjenester i statlig regi i Spania, som kunne gitt et tilbud til nordmenn som bor fast i landet.

Pleie- og omsorgstjenester er en kommunal oppgave i Norge, og kvaliteten på tilbudet varierer fra en kommune til en annen. «Tilfeldigheter» knyttet til bosted avgjør hvilket tilbud den enkelte får, også innenfor Norges grenser – denne problemstillingen er ikke begrenset til nordmenn bosatt i Spania. Utvalget oppfatter at det ligger utenfor mandatet å gå dypere inn i spørsmålet om sykehjemsplasser til nordmenn i utlandet. Det ville i tilfelle innebære en drøfting av kommunens ansvar som ligger langt utenfor utvalgets mandat.

10.4.3 Helsetjenester til utvandrede til land utenfor EØS

Mens spørsmålet om helsetjenester i stor grad er ivaretatt innenfor EØS, er det et sentralt tema for utvandrere til land utenfor EØS. Personer som flytter ut av EØS har ikke automatisk adgang til å få dekket behandling i tilflyttingslandets helsevesen. Dette kan være en viktig motivasjon for å tegne frivillig medlemskap i folketrygdens helsedel, hvilket er noe bl.a. pensjonister som flytter til land utenfor EØS har adgang til å gjøre, gitt at de oppfyller visse betingelser, jf. kapittel 6. Frivillige medlemmer har rett til helsestell i Norge på lik linje med andre medlemmer i folketrygden. Videre har frivillige medlemmer i folketrygden adgang til få refundert utgifter til legehjelp og kjøp av medisiner i utlandet etter gjeldende takster, samt rett til å få refundert opphold på sykehus på inntil kr 3 000 per døgn.

For frivillige medlemmer i folketrygden som er bosatte i utlandet er hovedprinsippet at de, når de trenger helsetjenester i ikke-akutte tilfeller, kommer til Norge og får den aktuelle behandlingen her. Av ulike årsaker er det imidlertid vanlig å ønske å få behandlingen i det landet man er bosatt. Når frivillige medlemmer av folketrygden mottar behandling i utlandet, kan det oppstå et betydelig avvik mellom de faktisk påløpte kostnadene ved behandlingen, og det NAV Internasjonalt har anledning til å refundere. Refusjonssatsen er som nevnt ovenfor en ren døgnsats, som er uavhengig av kostnadene forbundet med den aktuelle behandlingen. Flere kilder hevder at dette fører til en praksis der sykehus lar pasienter bli liggende i langt flere døgn enn det som er nødvendig ut fra en medisinsk vurdering, i den hensikt å få dekket utgifter til operasjonen gjennom å øke antallet liggedøgn. Utvalget har ikke grunnlag for å si om og ev. i hvilken grad dette forekommer, men erkjenner at systemet kan invitere til en slik praksis.

I tillegg til spørsmål om helsetjenester oppstår spørsmål knyttet til omsorgstjenester i utvandrermiljøer utenfor EØS. Også i land utenfor EØS bor det norske pensjonister som kan ha behov for omfattende pleie- og omsorgstjenester, og som henvises til bostedslandets institusjoner (som kan være dårlig utbygd) og ulike private løsninger.

Utvalget legger til grunn at systemet med helsetilbud og refusjon bør organiseres på en mest mulig smidig måte, og åpner for at det eksisterende systemet kan ha visse svakheter. Utvalget ser at det kan være behov for å utrede problemstillingene knyttet til helsetjenester for frivillige medlemmer i folketrygden bosatt utenfor EØS nærmere. I en slik vurdering må det legges til grunn at eventuelle regelendringer må gjelde alle frivillige medlemmer av folketrygden, uavhengig av hvor i verden de oppholder seg. Helsespørsmål har en marginal plass i utvalgets mandat, og utvalget ønsker ikke å gå nærmere inn på dette. Hva gjelder omsorgstjenester, gjelder det samme prinsippet som ble anført for utvandrere til EØS-land: Problemstillingen ligger utenfor mandatet, og utvalget ønsker ikke å fremme forslag som på dyptgripende måter endrer arbeidsdelingen mellom stat og kommune.

10.4.4 Familiemedlemmer uten botid i Norge

En del alders- og uførepensjonister som utvandrer, gifter seg på nytt i sitt nye hjemland. Etter gjeldende regler har norske pensjonister i utlandet krav på forsørgertillegg for ektefelle og eventuelle barn. Når den norske pensjonisten dør, vil en etterlatt ektefelle på visse vilkår ha rett til etterlattepensjon, og mindreårige barn vil ha rett til barnepensjon, jf. kapittel 6.

Den norske pensjonen til gjenlevende ektefeller er inntektsprøvd, og avkortes mot inntekter over et minimum (½ G). Det legges til grunn at etterlatte under 55 år normalt kan forventes å tjene minst 2 G, slik at unge etterlatte med lav eller ingen inntekt som hovedregel får trekk i pensjonen som om de hadde inntekter på dette nivået. I mange land med et vesentlig lavere pris- og lønnsnivå enn Norge kan 2 G tilsvare mer enn en vanlig årslønn, som vist i tabell 10.3. Pensjonen reduseres dermed i forhold til en forventet inntekt pensjonsmottakeren ikke realistisk kan forventes å oppnå. Samtidig er det klart at selv en redusert pensjon kan utgjøre et ganske betydelig beløp i en slik sammenheng, og den kan mottas som tillegg selv til det som lokalt oppfattes som høye inntekter.

Det kan stilles spørsmålstegn ved om det er rimelig at en ung etterlatt får pensjon fram til fylte 67 år utelukkende fordi vedkommende har vært gift med et medlem i folketrygden / en mottaker av norsk pensjon. Pensjon til gjenlevende er en av få ytelser der mottakerens egen botid i Norge ikke har betydning. I en situasjon med økende migrasjon mener utvalget at man bør vurdere om det bør foretas lovendringer på dette området. Denne problemstillingen diskuteres nærmere i avsnitt 14.3.6.

10.4.5 Skattlegging i utlandet

Skatteloven regulerer når en person er å anse som skattemessig bosatt i Norge. Disse reglene er uavhengige av om vedkommende i folkeregistret er registrert som bosatt i Norge. En person som flytter til Norge anses som skattemessig bosatt her dersom han eller hun oppholder seg i Norge i mer enn 183 dager i enhver tolvmånedersperiode, eller mer enn 270 dager i enhver trettiseksmånedersperiode. Personer som er skattemessig bosatte i Norge er skattepliktige til Norge for alle sine inntekter og all sin formue, uansett hvor i verden disse er opptjent (globalskatteplikten). Norges beskatningsrett kan likevel være begrenset av skatteavtaler med andre stater. Dette må det tas stilling til i hvert enkelt tilfelle. En person som ikke er skattemessig bosatt i Norge fordi oppholdet er av kortere varighet enn nevnt, vil likevel kunne være skattepliktig hit for visse inntekter med kilde i Norge, som nærmere beskrevet i boks 10.4.

For en person som har vært skattemessig bosatt i Norge i mer enn ti år før han eller hun flytter permanent til utlandet, vil det skattemessige bostedet i Norge opphøre etter utløpet av det tredje inntektsåret etter utflyttingen. Dette forutsetter imidlertid at verken personen eller dennes nærstående disponerer bolig i Norge i denne perioden, og at han ikke oppholder seg i Norge i mer enn 61 dager i hver av disse inntektsårene. Personer som har flyttet til utlandet, men som disponerer bolig i Norge (eller en av hans/hennes nærstående disponerer bolig) eller som oppholder seg i Norge i mer enn 61 dager i løpet av et år, er skattepliktige til Norge.

For en person som har bodd i Norge i mindre enn ti år før vedkommende tar fast opphold i utlandet, opphører skattemessig bosted i det inntektsåret han kan dokumentere at han ikke har oppholdt seg i riket i mer enn 61 dager og at verken han eller hans nærstående disponerer bolig i Norge.

Utvalget oppfatter generelt at tekniske og juridiske spørsmål knyttet til skatt og skatteavtaler ligger utenfor mandatet, og går derfor ikke inn i problemstillingene på dette området.

10.4.6 Kontrollnivå ved (økt) migrasjon

Arbeids- og velferdsetaten har etablert en egen spesialenhet, NAV Kontroll og innkreving, som bl.a. arbeider for å forebygge og avdekke misbruk.14 De aller fleste sakene enheten jobber med er nasjonale, men antallet saker som har en eller annen form for internasjonal komponent, øker. Saker som involverer migrasjon over landegrensene er et prioritert område i enhetens strategiplan for perioden 2010–2013, sammen med økonomisk kriminalitet og risikovurderte stønadsområder.

Trygdemisbruk avdekkes gjennom maskinelle kontroller, løpende saksbehandling i Arbeids- og velferdsetaten, tips og samarbeid med andre etater. NAV Kontroll og innkreving har hjemmel til å innhente opplysninger fra bl.a. arbeidsgivere, offentlige myndigheter, Posten, Statens Lånekasse for utdanning, banker og forsikringsselskaper. Videre samarbeider enheten med en rekke andre offentlige etater. I tillegg gjennomfører NAV Kontroll og innkreving målrettede kontroller basert på risikovurderinger. Typiske former for misbruk er det å motta uførepensjon/sykepenger/dagpenger samtidig som man er i jobb (svart eller hvitt), og å motta stønad som enslig forsørger selv om man ikke er alene om omsorgen for barnet. I tillegg kommer mer systematisk svindel, som opprettelse av fiktive firmaer, ansettelse av fiktive medarbeidere og behandlere som bevisst skriver erklæringer med feilaktig innhold for at noen personer skal få utbetalt sykepenger eller uførepensjon. Det skjer også at stønadsmottakere opererer med flere fiktive identiteter.

På utenlandsområdet hadde NAV Kontroll og innkreving 700 saker til vurdering i perioden januar 2008 – april 2009. Av disse førte nærmere 100 saker til tilbakebetalingskrav, opphør eller reduksjon av stønad, mens 228 saker fortsatt var under behandling i 2010. De aller fleste av disse sakene gjaldt mistanke om opphold i utlandet kombinert med mottak av stønader som ikke er eksporterbare, mens et mindretall gjaldt mistanke om arbeid i utlandet. De fleste sakene var knyttet til Polen og Marokko, men NAV Kontroll og innkreving hadde også flere saker angående personer i Pakistan, Sverige, Spania og Thailand.

Den omfattende arbeidsinnvandringen fra EU-land etter 2004, med påfølgende returmigrasjon og stønadseksport, gir opphav til spesielle utfordringer for kontrollarbeidet i Arbeids- og velferdsetaten. Typiske utfordringer på dette området dreier seg om kontantstøtte, dagpenger og sykepenger. Informasjonsinnhenting fra andre lands myndigheter må basere seg på eksisterende registre, og disse dekker ikke alltid Norges informasjonsbehov. Mottakere av dagpenger kan søke jobb i andre EØS-land i inntil tre måneder uten å miste retten til stønad, men det er en utfordring at en del mottakere returnerer til opprinnelseslandet uten å melde fra. Sykepenger krever oppfølging, hvilket er vesentlig vanskeligere å gjennomføre når stønadsmottakeren oppholder seg i utlandet. Det er også vanskelig å kontrollere om sykmeldte tar jobb i andre land. Noen blir sykmeldt med legeerklæring fra en utenlandsk lege, som kan vurdere sykelighet og egnethet for arbeidsmarkedet annerledes enn norsk helsepersonell.

Uførepensjonister kan tjene inntil 1 G uten avkorting i stønaden. I en del tilflyttingsland tilsvarer 1 G flere ganger vanlig årsinntekt. Stønadsmottakeren kan dermed jobbe full tid i bosettingslandet, uten fratrekk i stønaden, uten å bryte norsk lov. Det kan argumenteres for at en person som er i stand til å være i fast jobb på full tid ikke (lenger) kvalifiserer til uførepensjon, uavhengig av om jobben utføres i Norge eller i utlandet. Det kan likevel være krevende for Arbeids- og velferdsetaten å trekke tilbake stønaden på et slikt grunnlag, all den tid lønnsinntekten er lavere enn 1 G. I tillegg oppstår kontrollutfordringer for mottakere som krever forsørgertillegg for familiemedlemmer. I mange land, og særlig land der offisielle papirer kan kjøpes, er det vanskelig å finne ut av om disse kravene er berettigede. Endelig kan det være vanskelig å kontrollere mottakerens faktiske yrkesaktivitet og inntekt.

10.5 Oppsummering

I dette kapitlet ble det først gitt en oversikt over stønadsutbetalinger fra NAV Internasjonalt. Gjennomgangen så både på utbetalingsbeløp og antallet mottakere, med vekt på hvilke regioner utbetalingene går til og hva som kjennetegner personene som mottar ytelsene. Funnene i avsnittet kan oppsummeres slik:

• Antallet frivillige medlemmer i folketrygden, og antallet utenlandsbosatte personer som har krav på ytelser fra Norge, øker. Antallet frivillige medlemmer har økt med en tredel bare i fireårsperioden mellom 2004 og 2008.

• De aller største utbetalingene går til land i Norden, med Sverige på topp. Bare 11 pst. av utbetalingene går til østeuropeiske land utenfor EU, Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika.

• Utbetalingene til EU-land i Sentral- og Øst-Europa økte med 132 pst. mellom 2004 og 2008, hvilket er den klart største økningen for noen region. Utbetalingene til Asia økte med 85 pst. For andre regioner er økningene mer moderate.

• Alderspensjonen fra folketrygden er den største enkeltytelsen som utbetales gjennom NAV Internasjonalt, etterfulgt av uførepensjonen. Dette gjenspeiles i aldersfordelingen på mottakerne, der en svært høy andel er eldre enn 67 år.

• 43 pst. av mottakerne av stønader som utbetales via NAV Internasjonalt er nordmenn uten innvandrerbakgrunn. 23 pst. er innvandrere med norsk personnummer, mens 34 pst. er personer med D-nummer.

• Gjennomsnittlig stønadsutbetaling varierer betydelig mellom disse tre kategoriene: Personer uten innvandrerbakgrunn mottar i gjennomsnitt 1,6 G, innvandrere med personnummer mottar i gjennomsnitt 1 G, mens personer med D-nummer i gjennomsnitt mottar 0,6 G i årlig stønadsutbetaling.

• De høyeste gjennomsnittlige stønadsutbetalingene går til personer bosatt i Asia og Afrika. Dette er relativt få personer, slik at de samlede utbetalte beløpene til disse regionene likevel er beskjedne. De fleste mottakerne i Asia er nordmenn uten innvandrerbakgrunn.

Tallene viser en klar tendens i retning av mer utvandring, og gjenutvandring, fra Norge. De demonstrerer dynamikken i migrasjonen: Mange innvandrere til Norge blir i landet bare i relativt korte perioder, opparbeider stønadsrett, gjenutvandrer og tar rettighetene med seg. Mange av disse har begrenset opptjening og mottar relativt små utbetalingsbeløp. Innvandrere fra Asia og Afrika har typisk lengre botid, og dermed rett til høyere stønader hvis de bestemmer seg for å returnere til opprinnelseslandet sent i livet. En klar trend er at stønadseksporten til EU-land i Sentral- og Øst-Europa øker. Særlig har det vært en sterk vekst i eksporten av sykepenger. Dette er en konsekvens av den frie bevegeligheten i Europa, og de tilhørende reglene om eksportabilitet og annen trygdekoordinering. Med mindre Norge sier opp EØS-avtalen uten å søke medlemskap i EU, vil denne eksporten bare avta i den grad Norge opphører å være et attraktivt marked for østeuropeiske arbeidsinnvandrere. En annen trend er økende eksport til Asia. Et flertall av stønadsmottakerne i Asia er personer uten innvandrerbakgrunn, og det mest populære bosettingslandet er Thailand.

Kapitlet har gjennomgått en del av de sentrale politikkområdene som angår nordmenn bosatt i utlandet: Tilgang til helse- og omsorgstjenester, rettigheter til familiemedlemmer som aldri har bodd i Norge og skatt. Helse- og omsorgstjenester og skatt er temaer som er perifere i utvalgets mandat eller faller helt utenfor mandatet, og diskuteres derfor ikke videre. Spørsmålet om rettigheter til familiemedlemmer uten egen botid i Norge diskuteres i avsnitt 14.3.6.