3 Den norske velferdsmodellen

3.1 Innledning

Utvalget er bedt om å utrede konsekvensene av økt inn- og utvandring for den norske velferdsmodellen. I dette ligger det en oppfatning om at (a) det finnes en norsk velferdsmodell, og (b) økt inn- og utvandring kan ha andre konsekvenser for denne modellen enn for velferdsstater basert på andre modeller.

Hensikten med dette kapitlet er å redegjøre for hva som kjennetegner den norske modellen, og diskutere hvordan modellen potensielt påvirkes av økt mobilitet over landegrensene. Først gis en rask introduksjon til modelltenkingen i velferdsstatsforskningen, og en gjennomgang av hvordan den nordiske modellen omtales som en distinkt modell, annerledes enn alternative velferdsmodeller i Europa og i OECD-området. Deretter gjennomgås mer detaljert hva som kjennetegner den norske modellen, slik den framstår i dag. Her diskuteres først finansieringsformen og kravene til finansiering, med vekt på kravet om høy yrkesdeltakelse. Deretter gjennomgås den norske arbeidslivsmodellen, kjennetegnet av en relativt høy organiseringsgrad, koordinert lønnsdannelse og begrenset lønnsspredning. Velferdsstaten karakteriseres av universelle og individuelle rettigheter, men også av en lang historisk tradisjon for vektlegging av aktivitet («arbeidslinja»). Denne velferdskonstruksjonen har betydning for hvilke insentiver arbeidsgivere og arbeidstakere står overfor, noe som diskuteres i avsnitt 3.3.5. Kapitlet avsluttes med en drøfting av globaliseringens betydning for den norske velferdsmodellen, og av hvilke sterke og svake sider den etablerte modellen har, i møte med en globalisert verden med betydelig migrasjon over landegrensene.

3.2 Modelltenkningen i velferdsstatsforskningen

Det var først tidlig på 1990-tallet det ble vanlig å snakke om ulike velferdsmodeller. I den tidlige velferdsstatsforskningen så man for seg at institusjonelle velferdsstater ville utvikle seg i alle moderne samfunn, og at eventuelle forskjeller mellom land først og fremst uttrykte at landene var på ulike stadier i moderniseringsprosessen. Velferdsstaten ble forstått som et svar på modernitetens utfordringer: Industrialisering, urbanisering og kapitalisme underminerte de tradisjonelle slektsbaserte nettverkene, og skapte et behov for andre måter å sikre sosial trygghet på. Industrialiserte land ville møte dette behovet gjennom først å innføre minimumsordninger for å avhjelpe de mest presserende behovene, og over tid utvikle disse minstesikringsordningene til omfattende velferdsstatlige institusjoner. Denne prosessen kunne ta lengre tid i noen land enn i andre, men sluttpunktet var det samme: Gitt nok tid, ville de fleste industrialiserte land utvikle likeartede, institusjonelle velferdsstater.1

Bruddet med denne tenkemåten kom for alvor i 1990, med publiseringen av Gösta Esping-Andersens bok «The three worlds of welfare capitalism».2 Boka førte til en økning i interessen for politikkens betydning, og for innflytelsen til nasjonale og regionale tradisjoner, i utformingen av velferdsstaten. Esping-Andersen kombinerte data om historisk utvikling av ulike velferdsordninger med oppdaterte data om levekår i ulike land. På basis av dette materialet identifiserte han tre velferdsstatsmodeller: Den liberale, den konservative og den sosialdemokratiske. I liberale velferdsstater gis sosiale ytelser bare til de aller fattigste, som regel etter streng behovsprøving. USA er det landet som kommer nærmest denne ytterligheten. Den konservative velferdsstaten viderefører status og hierarki skapt i arbeidslivet: Sosiale ytelser er typisk basert på en forsikringsmodell, slik at utbetalinger avhenger av hvor stor «premie» som er betalt inn. Tyskland brukes som illustrasjon på denne modellen. Den sosialdemokratiske velferdsstaten kjennetegnes i Esping-Andersens modell av sterkere inngripen i markedet og av universelle ytelser som omfatter hele befolkningen, uavhengig av tidligere opptjening, og med begrenset innslag av økonomisk behovsprøving. Her er Sverige det mest typiske eksemplet. Den sosialdemokratiske modellen kalles av og til «den nordiske», fordi Norge, Sverige og Danmark alle har sterke trekk av denne modellen. Esping-Andersens modeller er nærmere omtalt i boks 3.1.

Esping-Andersens studie ga opphav til en omfattende debatt blant velferdsstatsforskere, der både dimensjonene han klassifiserte land etter, og måten han grupperte landene på, har vært kritisert.3 Særlig er dekommodifiseringsbegrepet omstridt. En form for kritikk har kommet fra litteratur som legger vekt på kjønnsrelasjoner, som påpeker at begrepet logisk forutsetter at man har vært tilknyttet arbeidsmarkedet («kommodifisert») i utgangspunktet – noe kvinner tradisjonelt ikke har vært.4 En annen kritikk kommer fra mer økonomisk orientert litteratur, som framhever at ingen land, og slett ikke de skandinaviske, tillater borgerne å velge mellom lønnsarbeid eller trygdemottak.5 Til tross for kritikken er det tjue år etter publiseringen av studien sterk empirisk støtte for hovedargumentene: Velferdsstater grupperer seg systematisk forskjellig, og de nordiske landene skiller seg fra andre land i Europa og OECD. Det finnes, på mange områder, en nordisk velferdsstatsmodell.

I resten av dette kapitlet diskuteres mer inngående hva som kjennetegner denne modellen. Konteksten avgjør om diskusjonen viser til «den norske» eller «den nordiske» modellen. De nordiske landene kan framstå som like i sammenlikninger som inkluderer hele OECD-området, men går man nært inn på dem framkommer en rekke viktige forskjeller. Hensikten med gjennomgangen i dette kapitlet er ikke å diskutere forskjeller og ulikheter mellom nordiske land, det sentrale er situasjonen i Norge. For øvrig vises til kapittel 11 for en mer omfattende presentasjon av enkelte trekk ved politikken i Sverige og Danmark.

3.3 Den norske velferdsmodellen

Norge og de andre nordiske landene har, innenfor rammeverket av å være små og åpne økonomier, over tid klart å kombinere økonomisk vekst og stabilitet med et velfungerende arbeidsmarked med mål om høy arbeidsmarkedsdeltakelse, jevn inntektsfordeling, høy levestandard og stor grad av sosial likhet. Som hovedtrekk ved den norske velferdsmodellen framheves ofte:6

• Et mål for staten om å bidra til høy yrkesdeltakelse, bl.a. gjennom vektlegging av gratis offentlig utdanning og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk.

• Et velregulert arbeidsliv og trepartssamarbeid med sterke arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner.

• Et i hovedsak skattefinansiert offentlig velferdstilbud av høy kvalitet, herunder helse- og omsorgstjenester og utdanningstilbud, med høy grad av rettighetsfesting og som benyttes av de fleste.

• Et godt utbygd og universelt velferdssystem med relativt sjenerøse overføringer ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet og alderdom.

• En omfattende familiepolitikk som fremmer likestilling mellom kjønnene.

Den norske samfunnsmodellen er kjennetegnet ved høye velferdspolitiske ambisjoner. Høy yrkesdeltakelse for alle grupper, inkludert eldre, kvinner, innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne, er et sentralt mål, både av økonomiske hensyn og fordi arbeidslivet er en viktig arena for sosial inkludering. Samtidig er det allment akseptert at personer som ikke kan delta i arbeidsmarkedet bør sikres en levestandard på et visst nivå, og at de statlige inntektssikrings- og velferdsordningene bør legge til rette for dette. Den norske velferdsmodellen har resultert i en inntektsfordeling som i internasjonal sammenheng er svært jevn. Denne jevne inntektsfordelingen er knyttet både til arbeidslivsmodellen, og til de omfordelende funksjonene til skattesystemet, inntektssikringsordningene og tjenestesektoren, herunder utdanningssektoren. Arbeidslivsmodellen, i samspill med utdanningspolitikken og den aktive arbeidsmarkedspolitikken, legger til rette for høy yrkesdeltakelse.

Et siste kjennetegn ved de nordiske velferdsstatene er at de er preget av høy tillit, slik dette uttrykkes i meningsmålinger. Borgere i de nordiske landene uttrykker mer tillit, både til sine medborgere og til myndighetene i landet, enn det som er tilfelle noe annet sted i Europa. Tillit er et gode i markedet, og kan være et konkurransefortrinn: Det at borgere i de nordiske landene har høy grad av tillit til hverandre, til rettsvesenet og til øvrige offentlige institusjoner, bidrar til å redusere kostnadene ved økonomiske transaksjoner. Effektive samfunnsinstitusjoner er en av årsakene til at de nordiske landene skårer høyt i næringslivslederes vurderinger av hvor lett det er å drive forretningsvirksomhet i ulike land.7 Samtidig er det nærliggende å anta at tillit til myndighetene og systemet er vesentlig for den allmenne aksepten for velferdsmodellen. Dette diskuteres nærmere i kapittel 13.

Det blir ofte framhevet at det som særlig kjennetegner den norske samfunnsmodellen, er samspillet mellom de ulike elementene, i det som kan defineres som en institusjonell likevekt.8 Ordningene bidrar til å forsterke hverandres virkemåte. Sterke arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, høy sysselsetting, og en velferdsstat med gode inntektssikringsordninger og omfattende tjenester er ikke særegenheter forbeholdt den norske modellen. Det er snarere kombinasjonen av, og samvirket mellom, disse elementene som bidrar til å definere modellen.

3.3.1 Finansiering av velferdsmodellen

Kollektiv finansiering av individuelle rettigheter

Et bærende prinsipp for den norske modellen er kollektiv finansiering av individuelle rettigheter. Retten til å benytte seg av tjenestetilbudet i velferdsstaten, eller til å få utbetalt ytelser til livsopphold, er knyttet til hver enkelt person og er ikke betinget av hvor mye vedkommende tidligere har bidratt til finansieringen i form av skatt, selv om nivået på ytelsene avhenger av tidligere opptjening. På individnivå er det ingen krav om at innbetalingene skal tilsvare de samlede utbetalingene – forstått som bruk av tjenester og mottak av stønader – men på makronivå må de samlede inntektene være høye nok til å dekke de samlede kostnadene.9 Dette gjelder også for pensjonsytelsene i folketrygden: Det norske systemet med løpende finansiering av pensjonsytelser innebærer at utbetalingene i et gitt år i prinsippet finansieres av innbetalingene samme år. Dette innebærer også at modellen baserer seg på et sterkt krav til solidaritet mellom generasjoner, jf. nærmere omtale nedenfor.

Mens et barn vil være en netto mottaker av overføringer (hovedsakelig i form av utgifter til for eksempel helsetjenester, barnehage, skole osv.), vil en yrkesaktiv voksen normalt være en netto bidragsyter, fordi vedkommendes bidrag i form av betalte skatter og avgifter vil være større enn verdien av de overføringer og tjenester vedkommende mottar fra staten, jf. figur 3.1. Fra pensjonsalder vil forholdet mellom bidrag og overføringer igjen snu, fordi overføringene til eldre (for eksempel gjennom pensjonsutbetalinger og omsorgstjenester) er større enn de skattemessige bidragene. For at velferdsmodellen skal være bærekraftig, kreves det at de samlede nettobidragene er tilstrekkelig store til å dekke de samlede nettooverføringene over tid. Det faktiske finansieringsbehovet vil bl.a. avhenge av befolkningens alderssammensetning.

Denne «generasjonskontrakten» innebærer at det i Norge er lite behov for å spare privat til foreldrenes eldreomsorg eller barnas universitetsutdanning – disse formene for sparing er i praksis ivaretatt gjennom kollektive ordninger. På samme måte har den enkelte et begrenset behov for å spare privat for å kunne møte vanlige risikoer, som risikoen for å bli arbeidsledig, eller for ikke å kunne arbeide fordi man er syk, ufør eller gammel, eller for å få barn, med de kostnadene det fører med seg. Velferdsstaten kan dermed også forstås som en kollektiv forsikringsordning. En del risikoer kan vanskelig dekkes i det private forsikringsmarkedet, fordi private tilbydere ikke ville kunne stole på at kundene ga dem alle relevante opplysninger om sin egen arbeids- eller helsesituasjon (asymmetrisk informasjon). Samtidig ville det være en fare for at personer endret atferd, for eksempel ble mer skjødesløse med sin egen helse, når de visste at de var forsikret. Private forsikringsselskaper er derfor svært restriktive med å selge denne typen forsikringer på individuell basis. Samtidig er denne sikringen etterspurt i befolkningen. Velferdsstatens kollektive forsikring er en måte å omgå dette misforholdet mellom tilbud og etterspørsel på. De enkelte borgerne, også de som har relativt høye inntekter, kan derfor ha en betydelig egeninteresse i å opprettholde gode offentlige sosiale forsikringsordninger.

Kilde: Finansdepartementet, Nasjonalbudsjettet 2009

Høy yrkesdeltakelse som forutsetning for modellens bærekraft

Høy yrkesdeltakelse er en forutsetning for at modellen skal fungere etter hensikten og være økonomisk bærekraftig. Det er to grunner til dette: For det første er det behov for høye skatteinntekter for å finansiere det omfattende velferdstilbudet. Jo flere som betaler skatt, desto høyere vil de samlede skatteinntektene være, og desto mer bærekraftig vil velferdsmodellen være. For det andre er hver stønadsmottaker kostnadskrevende å finansiere, fordi ytelsene er høye. Det relativt høye skatte- og ytelsesnivået innebærer at en person mindre i arbeid gir både større inntektssvikt, gjennom tapt skatteinngang, og større utgiftsvekst, gjennom økte stønadsutbetalinger, i skandinaviske velferdsstater enn i mange andre velferdsstatsmodeller. Den danske Velfærdskommisjonen har for eksempel beregnet at et fall i yrkesdeltakelsen i Danmark på 1 pst. vil svekke offentlige finanser med omtrent 0,8 pst., som følge av lavere skatteinntekter og høyere utgifter til overføringer.10 Beregninger i Perspektivmeldingen 2004 viser om lag samme virkning i Norge.11 En slik utvikling innebærer at belastningen på de øvrige yrkesaktive skattebetalerne øker tilsvarende.

Yrkesdeltakelsen i Norge er høy i internasjonal sammenheng. Tabell 3.2 illustrerer at sysselsettingsratene blant kvinner og eldre arbeidstakere er høyere enn i de fleste vesteuropeiske land, og betydelig høyere enn gjennomsnittet for EU-landene.

Samtidig er gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt i Norge lav sett i internasjonal sammenheng. Gjennomsnittlig arbeidstid i 2008 var 13 pst. lavere i Norge enn gjennomsnittet for EU-15.12 Den relativt lave arbeidstiden har til dels sammenheng med at en relativt høy andel jobber deltid i Norge. Dette må ses i sammenheng med den høye andelen av befolkningen som deltar i arbeidslivet – muligheten for å arbeide deltid fører til at personer som ellers ville stått utenfor arbeidslivet, lettere kan velge å arbeide. Den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner i Norge er også med på å forklare den relativt lave gjennomsnittlige arbeidstiden. Kvinner har høyere innslag av deltidsarbeid enn menn. Rundt 41 pst. av kvinner og 14 pst. av menn jobbet deltid i 2010. Samtidig må det antas at også relativt lav normalarbeidstid for fulltidsarbeidende og godt utbygde permisjons- og ferieordninger bidrar til å holde gjennomsnittlig arbeidstid lav i internasjonal sammenheng.

3.3.2 Den norske arbeidslivsmodellen

Et organisert arbeidsliv

Den norske arbeidslivsmodellen er kjennetegnet av nært samarbeid mellom myndighetene og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Samarbeidet bidrar til å skape en felles forståelse av hovedtrekkene i den økonomiske politikken og å legge til rette for god utnyttelse av arbeidskraftsressursene.

Organisasjonsgraden i Norge er lavere enn i de andre nordiske landene, men likevel høy sammenliknet med de fleste vestlige land. Mens organisasjonsgraden i privat sektor i 2008 lå på 38 pst., var den i offentlig sektor mer enn det dobbelte.13 Til sammenlikning var i gjennomsnitt om lag 26 pst. av arbeidstakerne i EU-15 fagorganisert i 2008.14 For arbeidslivet samlet sett viser tall fra 2008 at vel 70 pst. av arbeidstakerne i Norge var dekket av tariffavtaler.15 At dekningsgraden for tariffavtaler er høyere enn organisasjonsgraden, har sammenheng med at tariffavtaler gjøres gjeldende for hele arbeidsplasser, uavhengig av om alle arbeidstakerne er organisert.

Arbeidsgiversiden er også kjennetegnet av høy organisasjonsgrad. Målt ut fra antall arbeidstakere som er ansatt i bedrifter som er organisert i en arbeidsgiverforening, kan dekningsgraden på arbeidsgiversiden samlet anslås til om lag 71 pst. I kommune og stat er dekningsgraden på 100 pst., mens organisasjonsgraden i privat sektor, tilsvarende som for arbeidstakerne, ligger lavere, på om lag 60 pst.16

Innvandrere har generelt sett lavere organisasjonsgrad enn befolkningen for øvrig. Dette skyldes i hovedsak at denne gruppen har lavere sysselsettingsrater, mer usikker tilknytning til arbeidslivet og at de ofte arbeider i bransjer som generelt har lav grad av organisering, som for eksempel rengjøringsbransjen.17 For innvandrere fra de sentral- og østeuropeiske EU-landene er bildet noe mer sammensatt. Mange arbeider hos underentreprenører som ikke er avtaledekket, og organisasjonsgraden er lav.18

Koordinert lønnsdannelse og begrenset lønnsspredning

Lønnsdannelsesmodellen i Norge er kjennetegnet ved stor grad av koordinering mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. Partene i arbeidslivet har ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Organisasjonsstrukturen og den høye organisasjonsgraden som er beskrevet ovenfor sikrer organisasjonenes legitimitet i denne prosessen.

Den norske lønnsdannelsesmodellen tar utgangspunkt i at den samlede lønnsveksten må tilpasses den veksten konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. Dette innebærer at den eller de sektorene som har størst innslag av konkurranseutsatt virksomhet, de såkalte frontfagene, framforhandler sine avtaler først i et gitt tariffoppgjør. Utfallet av disse forhandlingene legger føringer for forhandlingene om øvrige tariffavtaler. Den sentraliserte lønnsdannelsesmodellen har ført til sammenpresset lønnsstruktur. Blant andre Barth, Moene og Wallerstein har vist at når lønnsforhandlingene skjer på nasjonalt nivå, presses lønningene sammen mellom bedrifter, bransjer og yrkesgrupper, slik at lønnsulikheten relativt sett blir lav.19 Denne prosessen virker inn fra begge ender av lønnsskalaen, slik at de laveste lønningene øker og de høyeste lønningene blir redusert. Med høy grad av koordinering i lønnsdannelsen oppnår man dermed et relativt høyt lønnsgulv og et relativt lavt lønnstak. Et høyt lønnsgulv stiller krav til at arbeidstakernes utdanning og kvalifikasjoner skal være på et visst nivå – det vil ellers kunne være vanskelig for arbeidstakerne å gjøre seg fortjent til den minimumslønnen som tilbys.

Dale-Olsen og Nilsen viser at lønnsspredningen i Norge, i likhet med mange OECD-land, har økt siden midten av 1990-tallet. Utviklingen i lønnsomhet og stramhet på arbeidsmarkedet har bidratt til denne utviklingen – både økt arbeidsmengde og -innsats og økte bonusutbetalinger har hatt betydning. Norge hadde større endring i lønnsspredningen enn mange andre OECD-land i perioden 1996–2006, likevel var Norge det OECD-landet som hadde minst lønnsspredning i 2006.20 Dette er illustrert i figur 3.2, som viser brutto lønnsfordeling for utvalgte OECD-land i siste tilgjengelige år. Mens P 90 representerer den tidelen av befolkningen som har høyest lønnsinntekt, representerer P10 den tidelen som har lavest lønnsinntekt og P50 representerer medianen i lønnsfordelingen. Det framgår av figuren at lønnssammenpressingen er sterkest i Norge, mens ulikheten er betydelig større i Storbritannia, Canada og USA. Forskjellen mellom landene er spesielt tydelig når en sammenlikner tidelene med de høyeste og laveste lønnsinntektene. Gjennomsnittslønnen i den tidelen av den yrkesaktive befolkningen som har de høyeste lønningene (P 90) er om lag dobbelt så høy som gjennomsnittslønnen i den tidelen av den yrkesaktive befolkningen som har de laveste lønningene. Tilsvarende forholdstall for USA er om lag 5, og for Canada og Storbritannia hhv. 3,7 og 3,6, jf. kolonnen P90/P10.

Kilde: OECD, Distribution of gross earnings of full-time employees (http://www.oecd.org/dataoecd/9/59/39606921.xls)

En sammenpresset lønnsstruktur, med høye krav til produktivitet og kvalifikasjoner blant arbeidstakerne, innebærer at de minst produktive bedriftene «presses ut», fordi de ikke har råd til å betale selv de laveste lønningene, mens de høyproduktive bedriftene lykkes og slik bidrar til høy økonomisk vekst. Lønnssammenpressingen innebærer også at bedriftene tjener mer på å benytte ny og effektiv teknologi, og at det dermed skjer en raskere modernisering i land med små lønnsforskjeller.21

En virkning av en slik mekanisme er likevel at lavproduktiv arbeidskraft, i likhet med lavproduktive bedrifter, i noen grad tvinges ut av arbeidsmarkedet. Det kan også være vanskelig for lavproduktiv arbeidskraft å få innpass på arbeidsmarkedet fordi terskelen for deltakelse blir relativt høy når minstelønningene er høye. Den høye terskelen for adgang til arbeidsmarkedet kan være med på å forklare den lave arbeidsmarkedsdeltakelsen blant innvandrerbefolkningen, sett i forhold til yrkesdeltakelsen blant befolkningen generelt. Særlig vil dette kunne gjelde innvandrere med opphold på humanitært grunnlag som er lavt kvalifiserte, eller som har problemer med å dokumentere sine kvalifikasjoner.

Den økte arbeidsinnvandringen til Norge etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, og særlig etter utvidelsen av EØS med ti nye land i 2004, har bidratt til at det i arbeidsmarkedspolitikken har blitt lagt stadig større vekt på å hindre at det utvikler seg en segmentering i arbeidsmarkedet. Det er et mål å unngå at arbeidsinnvandrere og utsendte arbeidstakere fra de nye medlemslandene arbeider for lavere lønn og med dårligere arbeidsvilkår enn øvrige arbeidstakere (sosial dumping). Innføringen av allmenngjøringsloven kan ses på som en konkret tilpasning i arbeidslivsmodellen til økt arbeidsinnvandring. Loven trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen 1. januar 1994, og har som formål å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, samt å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet. I praksis danner allmenngjøringsinstituttet et minstelønnsnivå ved at tariffavtaler gjøres gjeldende også for arbeidstakere som i utgangspunktet ikke er dekket av avtalene. Samtidig er allmenngjøringsloven kun gjort gjeldende for enkelte bransjer. Det finnes en rekke bransjer der tariffavtaledekningen er lavere og reguleringen løsere, hvor det f.eks. ikke er fastsatt minstelønninger. Allmenngjøring er nærmere beskrevet i kapittel 5.

3.3.3 Velferdsstaten i Norge

Prosessene i arbeidsmarkedet utfylles av aktive omfordelingsprosesser innenfor velferdsstaten, og av en omfattende tjenestesektor. Dette avsnittet ser nærmere på hva som kjennetegner kontantytelser og tjenester i den norske velferdsmodellen, i kontrast til velferdsmodeller i andre land. Kontantytelsene og tjenestene blir gjennomgått i større detalj i andre kapitler, men det gis her en oversikt over hvilke hovedtrekk som karakteriserer ordningene i den norske velferdsstaten.

Inntektssikring

To hovedtrekk ved inntektssikringsordningene i den norske velferdsstaten er at de er universelle og individuelle. At de er universelle, innebærer at de som hovedregel inkluderer alle som er bosatt på territoriet (bostedsbaserte rettigheter). Motsatsen til universelle systemer er selektive systemer, som typisk er begrenset til å gjelde lønnsarbeidere i den formelle økonomien (arbeidsbaserte rettigheter). At de er individuelle innebærer at den enkelte har rettigheter i kraft av seg selv og sin egen situasjon. Motsatsen er systemer der bare en person i husholdningen, typisk familiens hovedforsørger, har rettigheter i velferdsstaten, mens rettighetene til andre familiemedlemmer er avledet av hovedforsørgerens rettigheter.22

Forskjellen mellom bostedsbaserte («Beveridge-typen») og arbeidsbaserte («Bismarck-typen») rettigheter er utdypet i boks 3.2. Siden folketrygden ble innført i 1967 har den norske velferdsmodellen kombinert Beveridges og Bismarcks prinsipper. De flate, universelle ytelsene, som garanterte minsteytelser til alders- og uførepensjonister og de fleste familieytelsene, er bostedsbaserte Beveridge-inspirerte ytelser, mens de inntektsbaserte elementene i alders-, uføre- og etterlattepensjoner, samt inntektsavhengige dagpenger, sykepenger og fødselspenger, er Bismarckske elementer. Den inntektsavhengige tilleggspensjonen i det gamle pensjonssystemet, og inntektspensjonen i det nye alderspensjonssystemet, innebærer at også den voksende middelklassen føler at velferdsstatens ytelser er for dem – de vil ikke ha samme ønske om å kjøpe private tilleggspensjoner som de kanskje ville hatt i en rendyrket bostedsbasert modell med flate (lave) ytelser. Dette bidrar til å sikre oppslutningen om velferdsordningene.23

Et trekk som er verdt å merke seg med den norske folketrygdmodellen, som også ble nevnt i avsnitt 3.3.1, er det sterke kravet til solidaritet mellom generasjoner. Dette følger av finansieringsmodellen, der norske pensjoner finansieres løpende av trygdeavgifter og skatter («pay-as-you-go»-system). Motsatsen til løpende finansiering er forhåndsfinansiering ved kapitaldekning i fond, der hver enkelt betaler inn til sin egen «pensjonskonto» og trekker på denne i yrkespassive perioder. Skatter og avgifter som betales inn i Norge i dag bidrar altså til å dekke pensjonsforpliktelsene overfor dagens pensjonister, gårsdagens innbetalere. På samme måte vil de som er yrkesaktive i dag være avhengig av finansiering fra framtidige arbeidsgivere og arbeidstakere. Det er dermed et direkte avhengighetsforhold mellom de som betaler inn og de som tar penger ut av det norske pensjonssystemet.

Forholdet mellom samlede (skatte)inntekter og samlede (velferds)utgifter kan også illustreres ved å se på et livsløpsperspektiv. Det ligger implisitt i den norske velferdsmodellen at det er et avhengighetsforhold på tvers av generasjonene. For den enkelte arter kravet til solidaritet mellom generasjoner seg også som en omfordeling over livsløpet. Man betaler mye inn i visse livsfaser, og henter mye ut i andre (se ovenfor om generasjonskontrakten). Et sentralt trekk ved de skandinaviske velferdsstatene er at skattesystemet brukes aktivt i omfordelingspolitikken. Skatte- og avgiftsinntektene danner grunnlaget for finansiering av universelle velferdstjenester som utdanning og helsetilbud, og for finansiering av overføringer i inntektssikringssystemet. Dessuten bidrar skattesystemet til direkte omfordeling, gjennom progressiv inntektsbeskatning og beskatning på bl.a. formue og arv. Minstefradraget skjermer de laveste inntektene, mens stigende marginalskatter innebærer at de med høy inntekt relativt sett betaler mer. Toppskatten styrker elementet av progressivitet ytterligere.24

3.3.4 Rettigheter og plikter: Aktiv arbeidsmarkedspolitikk og sosial investering

De relativt høye minstesatsene i velferdssystemet kan være et disinsentiv til arbeid, som diskutert i avsnitt 3.3.5 nedenfor. Når yrkesaktiviteten likevel er høy i Norge, har det delvis sammenheng med at mange av de aktuelle ytelsene stiller eksplisitte krav om arbeidssøking eller arbeidsrettet aktivitet, og eventuelt tidligere deltakelse i arbeidsmarkedet. For det første kreves det en viss opptjening før man kan få ut en stønad som er tilstrekkelig høy til å leve et vanlig liv. I ordninger som sykepenger og dagpenger ved arbeidsløshet utbetales det f.eks. ikke ytelser til personer uten tilstrekkelig opptjening. For det andre stiller mange av stønadene krav om yrkesrettet aktivitet for at man skal kunne fortsette å motta dem. For å få dagpenger stilles det krav om at man må være aktiv arbeidssøker, og for arbeidsavklaringspenger kreves en jevnlig vurdering av restarbeidsevnen. For det tredje er de fleste av stønadene tidsbegrensede. Det relativt sjenerøse stønadssystemet kommer dermed ikke nødvendigvis så direkte i konflikt med ønsket om høy yrkesdeltakelse om det kunne gjort, hvis mottaket ikke var knyttet til slik arbeidsrettet aktivitet.

Utdanningssystemet i Norge har som mål at alle skal ha lik tilgang til grunnutdanning av høy kvalitet. Det foretas ingen siling av elevene i grunnutdanningen, differensieringen starter først når elevene er rundt 16 år. Elever med spesielle opplæringsbehov har så langt det er mulig vært inkludert i de alminnelige utdanningsinstitusjonene. Grunnskolesystemet er desentralisert, med mange små lokale kretser som (i prinsippet) fanger opp alle barna som bor i området. Videregående og høyere utdanning er i all hovedsak gratis, og studenter har tilgang til stipender og subsidierte lån, jf. kapittel 6. Hensikten er å sikre tilgang til utdanning for flest mulig – både som et ledd i den enkeltes velferd, og for å sikre at samfunnets menneskelige ressurser blir best mulig utnyttet. Nyere reformer i norsk utdanningspolitikk har styrket prinsippene om utdanning for flest mulig og mulighet til livslang læring. Blant annet ga Reform 94 all ungdom med fullført grunnskole eller tilsvarende rett til videregående opplæring, og kompetansereformen (1999) ga voksne født før 1978 med fullført grunnskole rett til videregående opplæring dersom de ikke hadde slik utdanning fra før.

De nordiske landene har lange tradisjoner for å vektlegge «arbeidslinja» i de sosiale stønadene.25 I Norge er det historiske linjer tilbake til de først par tiårene av 1900-tallet og de mange lovene og reformene innen arbeidslivet. Et gjennombrudd for denne tenkningen kom under de omfattende krisene på 1930-tallet anført av arbeiderbevegelsens krav om krisetiltak og underskuddsbudsjettering som førte fram til det såkalte kriseforliket mellom Arbeiderpartiet og Bondepartiet. Forliket ryddet veien for regjeringen Nygaardsvold og etablering av ny industri og flere velferdsreformer og for økonomiske virkemidler innen landbruket. Arbeidslinja ble søkt innarbeidet i velferdspolitikken også etter andre verdenskrig. Skiftende regjeringer førte en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med veiledning, arbeidsformidling, jobbsubsidier, arbeidstrening, rehabilitering og støtte til flytting for å komme i arbeid. Arbeidslinja ble forsterket i 1990-årene.26 Samtidig ble det gjennomført innstramminger blant annet ved innskjerping av de medisinske kriteriene for å få uførepensjon, og nedkorting av perioden med overgangsstønad for enslige forsørgere. Samtidig ble uførepensjonen gjort mer fleksibel med hensyn til deltakelse i arbeidslivet, mulighetene til å kombinere pensjon og arbeid for alderspensjonister ble bedret, innsatsen for yrkesrettet attføring økte, og det ble lagt større vekt på tidlig oppfølging av sykmeldte.

De nordiske landene holdes ofte fram, både i EU- og OECD-sammenheng, som eksempler til etterfølgelse når det gjelder aktiv arbeidsmarkedspolitikk og sosial investering. Det sosiale investeringsparadigmet, som iallfall fram til finanskrisen hadde en sterk posisjon i Europa, har blant annet ført til en markant større vekt på familiepolitikk i EU-området. Tanken er at man gjennom å legge et godt grunnlag hos alle barn kan oppnå en framtidig arbeidsstokk som både har evne og vilje til å lære raskt. De skandinaviske landene har en lang tradisjon for offentlig barneomsorg (se nedenfor), og dette oppfattes i økende grad som et sentralt kjennetegn ved den nordiske modellen.

Aktiv likestillings- og familiepolitikk, og en stor tjenestesektor

En omfattende familiepolitikk med vekt på likestilling mellom kjønnene har etter hvert blitt et av kjennetegnene ved de nordiske velferdsstatene, inkludert Norge. I The World Economic Forum Gender Gap Index 2009 ble Island, Finland, Norge og Sverige (i den rekkefølgen) rangert som verdens fire mest kjønnslikestilte land, mens Danmark ble rangert som nummer sju.27

En viktig grunn til denne statusen, er at alle de nordiske landene har utviklet en omfattende infrastruktur for offentlig omsorg. Sverige og Danmark startet investeringene i offentlig barnetilsyn alt på 1970-tallet, mens Norge kom etter i 1980-årene. Gjennom 1980-årene, og inn i 1990-årene, ble også foreldrepermisjonene relativt kraftig utvidet i de nordiske landene. Sammenliknet med de 27 medlemslandene i EU bruker de nordiske landene store summer på familiepolitikk. I 2006 brukte et gjennomsnittlig EU-land 2,1 pst. av BNP på familiepolitiske formål, mens andelene i Norden varierte mellom 2,7 pst. (Norge) og 3,7 pst. (Danmark). Utgifter til barnehager utgjør en høy andel av disse utgiftene. En annen betydelig utgiftspost er foreldrepermisjonene, som er lange i Norden, og som gir høy lønnskompensasjon. De fem nordiske landene har i dag Europas høyeste sysselsettingsrater blant kvinner, samtidig som fødselsratene i alle disse landene ligger godt over gjennomsnittet for hele EU-området.28 Kombinasjonen av høy yrkesaktivitet og høy fertilitet tilskrives ofte den aktive familiepolitikken.

Den sterke investeringen i barnehager kan ses på som et ledd i politikken for å øke arbeidsstyrken, som diskutert ovenfor. Barnehager er viktig i denne sammenhengen av to årsaker. De bidrar til å frigjøre foreldrenes arbeidskraft, slik at begge foreldrene kan være i arbeid samtidig. På lengre sikt er det også en ambisjon at barnehagene skal øke barn og unges læringspotensiale. Dette kan særlig være viktig for barn som kommer fra problembelastede familier, eller familier der foreldrene har spesielle problemer på arbeidsmarkedet. For innvandrerfamilier kan barnehagen være en viktig arena for språkopplæring og integrering, jf. kapittel 9. De nordiske landene har høy barnehagedekning i internasjonal sammenheng (jf. figur 3.3), særlig for de minste barna (under tre år).

Kilde: OECD Family data base, http://www.oecd.org/els/social/family/database

Generelt er det store variasjoner mellom land i hvordan velferdstjenestene – omsorg for små og større barn, gamle og syke, samt mer spesialiserte tilbud som rusomsorg og barnevern – er organisert og finansiert. Hvilke roller offentlige institusjoner, frivillige organisasjoner, markedsbaserte aktører og familier forventes å spille i tilretteleggingen, organiseringen og finansieringen av ulike tjenester, varierer fra land til land. Det offentlige tjenestetilbudet i Norge er universelt, det vil si at tjenestene er tilgjengelige for alle innbyggerne uten hensyn til kjønn, inntekt/betalingsevne eller bosted.29 Tjenestene er også stort sett skattefinansierte, med begrensede egenandeler.

Helsevesenet i Norge, i likhet med utdanningssystemet (se ovenfor), kjennetegnes av universell tilgang, desentralisering og offentlig finansiering. Målet er lik tilgang til tjenester uavhengig av bosted, sosial klasse eller inntekt. Helsetjenestene er offentlig eide, og stiller små krav til egenbetaling. Det offentlige både tilbyr tjenestene og betaler for dem. Ulempen med dette systemet er at rasjonering av tjenester må skje gjennom køer. Nyere reformer har innført noe større grad av markedstenking – forstått som komplekse økonomiske styringsmekanismer i et offentlig drevet kvasimarked – men grunntrekkene i systemene består.

Norge, Sverige og Danmark er de tre landene i Europa som bruker mest penger på omsorgstjenester til barn under skolealder, syke og gamle.30 Tjenestene i Norge er stort sett organisert gjennom det offentlige: Enten staten eller kommunen. Særlig kommunene spiller en betydelig rolle i tjenesteproduksjon, mens statens direkte innsats er begrenset. Dette innebærer at markedet, frivillige organisasjoner og familien i prinsippet har en mindre rolle. Det er stor oppslutning i Norge om at omsorg for gamle og syke er et offentlig ansvar, og også stor oppslutning om det offentlige barnehagetilbudet.

3.3.5 Økonomiske insentiver og inntektssikring

Som poengtert i avsnitt 3.3.1 er høy yrkesdeltakelse en forutsetning for den norske velferdsmodellens bærekraft. For den enkelte kan en rekke faktorer, som f.eks. utdanning, helsetilstand eller prioritering mellom arbeid og fritid, være med på å påvirke ønsket om, og muligheten til, å delta i arbeidslivet. Samtidig kan også utformingen av inntektssikringsordningene, og samspillet mellom disse ordningene og skattesystemet, ha innvirkning for den enkeltes valg. Også for arbeidsgivere kan økonomiske insentiver være av betydning i ansettelsesforhold, f.eks. når det gjelder ansettelse av personer med nedsatt arbeidsevne eller antatt lavere produktivitet.

Etterspørsel etter arbeidskraft – økonomiske insentiver for arbeidsgiver

For de fleste virksomheter er det et overordnet mål å sikre best mulig lønnsomhet, eller, dersom det er snakk om en offentlig virksomhet, å sikre best mulig utnyttelse av ressursene innenfor gitte budsjettrammer. Dersom en arbeidssøker eller arbeidstaker ikke kan forventes å bidra mer til virksomhetens produksjon enn det koster å lære opp og lønne vedkommende, vil arbeidsgiver isolert sett ha svake økonomiske insentiver til å ansette eller beholde denne personen. Hvis stillingsvernet i tillegg er sterkt, innebærer det en risiko for arbeidsgivere å ansette personer med usikker produktivitet. Trekk ved utformingen av stillingsvernet og annen lovgivning som regulerer arbeidsforhold, måten lønnsdannelsen foregår på og utformingen av inntektssikringssystemet, bidrar sammen til å forme insentivene for arbeidsgivere i møte med arbeidssøkere med lav eller usikker produktivitet.

Som beskrevet tidligere i dette kapitlet, er den norske lønnsstrukturen sammenpresset, med relativt høyt lønnsgulv og relativt lavt lønnstak. Dette har sammenheng med målet om at alle skal sikres en anstendig inntekt, slik at man unngår at det utvikler seg en gruppe arbeidstakere med lave inntekter («working poor»). Ett resultat av en slik politikk er at det stilles relativt høye krav til produktivitet for alle arbeidstakere. Det er i mindre grad enn i land med større lønnsforskjeller, mulig å differensiere lønnen ut fra produktivitet eller arbeidsevne, for slik å redusere arbeidsgivers økonomiske risiko ved å ansette personer med usikker produktivitet. Ifølge OECD, er stillingsvernet i Norge noe sterkere enn gjennomsnittet for OECD-landene.31 Sammenliknet med de fleste andre land i OECD har Norge en mer begrenset adgang til å ansette midlertidig, men langt fra den mest begrensede, mens stillingsvernet for faste stillinger om lag er på linje med gjennomsnittet. Stillingsvernreglene gir virksomhetene relativt store muligheter til oppsigelse av økonomiske eller markedsmessige forhold, men det oppfattes som vanskelig å si opp personer av individuelle grunner. Lovgivingen knyttet til stillingsvern har bl.a. til hensikt å trygge arbeidstakernes ansettelsesforhold, men samtidig tyder studier på at et strengere stillingsvern bidrar til å redusere fleksibiliteten og gjennomstrømmingen i arbeidsmarkedet (i form av færre ansettelser og oppsigelser), og til å gi svakere produktivitetsvekst og lavere sysselsetting blant utsatte grupper.32 De empiriske resultatene er mindre tydelige når det gjelder virkningen av et strengt stillingsvern på det samlede sysselsettingsnivået.

Utformingen av inntektssikringssystemet kan bidra til å svekke de økonomiske insentivene til å holde på lavproduktiv arbeidskraft. De norske trygdeordningene er, med enkelte unntak, som begynnelsen av sykepengeperioden, utformet slik at den enkelte arbeidsgiver ikke har noe medfinansieringsansvar for ytelsene hans ansatte tar ut. Dette innebærer at det f.eks. i en situasjon der virksomheten er i økonomiske vanskeligheter, vil være mulig å overføre ordinære lønnskostnader til statlige budsjetter. Et eksempel er at personer som blir sykmeldt før de blir permittert, beholder sykepengene også etter at de er blitt permittert. Dette kan redusere terskelen for arbeidsgivere til å permittere personer som allerede er sykmeldte. Samtidig bidrar de samme trekkene ved utformingen av inntektssikringssystemet til å redusere risikoen for arbeidsgiver knyttet til ansettelse av personer med usikker produktivitet sammenliknet med land der arbeidsgivere har et direkte ansvar for å finansiere ytelser til sine (tidligere) ansatte. Dette kan balansere noe av risikoen som følger av et relativt sterkt vern mot oppsigelse.

Arbeidstilbud – økonomiske insentiver for arbeidstaker

De fleste inntektssikringsordningene for friske mennesker i arbeidsfør alder er tidsbegrensede, og mange av dem innebærer aktivitetskrav. Den enkelte kan ikke velge fritt om han eller hun ønsker å delta i arbeidslivet. Innenfor de rammene som gjelder, har likevel stønadsmottakere visse muligheter til selv å påvirke hvor fort de kommer i arbeid, blant annet gjennom mer eller mindre aktiv jobbsøking. Det er en rekke momenter som kan påvirke hvor viktig det framstår for den enkelte å komme raskt tilbake til yrkeslivet. Helsetilstand, muligheten til å velge arbeidstype og preferansen for hhv. arbeid eller fritid vil kunne være av betydning, det samme vil økonomiske insentiver.

De norske inntektssikringsordningene har som mål å sikre en akseptabel inntekt når arbeidsinntekten faller bort av årsaker den enkelte ikke har kontroll over, som arbeidsledighet eller sykdom. Samtidig skal ordningene være utformet på en slik måte at de motiverer til deltakelse i arbeidslivet framfor mottak av ulike stønader. Selv om det på lang sikt vil være slik at de fleste tjener på å være i arbeid framfor å motta trygdeytelser, vil det å gå over til å arbeide i mange tilfeller medføre liten eller ingen økonomisk gevinst for en stønadsmottaker. I enkelte tilfeller kan det også bli slik at noen på kort sikt kan tape økonomisk på å gå over til arbeid.33 Den disponible inntekten til en gitt person blir påvirket på flere måter ved overgangen fra stønad til arbeid: Inntekten fra arbeid vil øke, samtidig som den økonomiske stønaden vil bli redusert. Skattleggingen kan også være av betydning – uførepensjon skattlegges for eksempel med en lavere skattesats enn arbeidsinntekt. For personer som har fått innvilget full uførepensjon, vil minstepensjonen normalt tilsvare 2 G (kr 151 282). Personer med lave (faktiske eller potensielle) arbeidsinntekter vil dermed kunne få svært høye kompensasjonsgrader i trygdesystemet. Dette kan også beskrives som en høy effektiv skattesats ved en eventuell overgang til arbeid for personer i lavinntektsgruppen, hvilket vil kunne gjøre det mindre attraktivt for dem å vende tilbake til arbeidslivet dersom de først har falt ut. I Fordelingsutvalgets utredning vises det at den effektive gjennomsnittskatten ved overgang fra stønad til arbeid er betydelig høyere i Norge enn gjennomsnittet i OECD.34 Figur 3.4 viser effektiv gjennomsnittsskatt ved overgang fra trygd til fulltidsjobb for henholdsvis et par med to barn der bare den ene jobber, og en enslig forsørger med to barn. Når den effektive gjennomsnittskatten er anslått til for eksempel 90 pst., betyr det at husholdningen sitter igjen med 10 pst. mer i samlet inntekt etter skatt ved å gå fra trygd til jobb. I beregningene er det lagt til grunn at den personen som går fra trygd til jobb tjener 67 pst. av en gjennomsnittslønn. For husholdninger med utsikter til høyere inntekter ved å gå fra trygd til jobb vil gevinsten være større. Figuren illustrerer at det kan være svært liten gevinst for en del grupper å gå fra trygd til jobb, og at gevinsten er liten for disse gruppene også i en del andre land. Det vises for øvrig til kapittel 11 for en sammenlikning mellom kompensasjonsgradene i Norge og enkelte andre land.

Kilde: OECD Benefits and Wages

Figur 3.5 viser kompensasjonsgraden etter skatt for en enslig uten barn og for en enslig forsørger med ett barn på 2 år, som mottar 100 pst. uførepensjon fra folketrygden.35 Figuren illustrerer at den reelle kompensasjonsgraden for uførepensjon i Norge i mange tilfeller kan overstige 100 pst., særlig for personer i lavere lønnskategorier. Den bratte kurven viser at de potensielle problemene knyttet til svake økonomiske insentiver i inntektssikringsordningen har særlig betydning for lavtlønte. Kompensasjonsgradene er generelt særlig høye for enslige forsørgere, hvilket har sammenheng med det høye behovsprøvde barnetillegget som ytes i uførepensjonsordningen. For enslige med barn, viser figuren f.eks. en kompensasjonsgrad på mer enn 100 pst. for tidligere pensjonsgivende inntekt opp til kr 350 000. Også for enslige forsørgere med inntekter over dette nivået er kompensasjonsgradene høye. For eksempel anslås det en kompensasjonsgrad på om lag 80 pst. for enslige forsørgere med en tidligere pensjonsgivende inntekt på om lag kr 500 000.

Kilde: Finansdepartementet

3.4 Migrasjon og den norske modellens framtid

3.4.1 Globalisering, migrasjon og velferdsmodeller

Globalisering som begrep favner vidt. Sett fra et økonomisk perspektiv, er nedbygging av hindringer for bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft på tvers av landegrensene en sentral del av globaliseringen, og bidrar til å øke både den gjensidige avhengigheten og konkurransen mellom land. Globalisering følger dels av politiske beslutninger, men er også teknologisk og økonomisk drevet, i den forstand at det kan ligge betydelige gevinster i for eksempel økt kunnskapsutveksling eller handel over landegrensene.

Økonomisk globalisering har vært avgjørende for velstandsutviklingen i Norge. Globalisering bidrar til økt markedsadgang og tilgang til arbeidskraft, varer og kapital i andre land, samtidig bidrar det også til økt konkurranse i det hjemlige markedet og i eksisterende eksportmarkeder. En konsekvens av den økte globale arbeidsdelingen kan være at etterspørselen etter høykompetent arbeidskraft øker, mens etterspørselen etter ufaglært eller lavkompetent arbeidskraft blir redusert, f.eks. som følge av teknologisk utvikling.36 Arbeidsmarkedet påvirkes også gjennom spesialisering av oppgaver og flytting av virksomheter fra høykostland til land med lavere produksjonskostnader. Dette kan påvirke både muligheten til å finne lønnet arbeid og lønnsnivået i samfunnet produksjonen flyttes bort fra. Det kan argumenteres for at dette isolert sett kan bidra til økt ulikhet og en skjevere fordeling i de tradisjonelle høykostlandene, gjennom at alternativene for lavkvalifisert arbeidskraft blir innskrenket, mens høykompetent arbeidskraft får en rekke nye muligheter.

For at bedrifter i relative høykostnadsland som Norge skal lykkes i en situasjon med økende konkurranse, er det avgjørende å sikre den nødvendige kompetansen blant arbeidstakerne, både ved å holde på kompetent hjemlig arbeidskraft og gjennom å tiltrekke kompetent arbeidskraft fra utlandet. Den sammenpressede lønnsstrukturen i Norge som er beskrevet tidligere i dette kapitlet, kan isolert sett være en utfordring i så måte.

Mer generelt vil det kunne være slik at mange land vil ønske å legge til rette for at bedriftene kan tiltrekke den ønskede arbeidskraften gjennom ulike politikktilpassinger. Dette kan føre til konkurranse mellom land, som får form av et «race to the bottom» – dersom konkurransen blir hard, kan det være fristende å bygge ned potensielle konkurranseulemper, som et høyt skattenivå eller et strengt regulert arbeidsmarked. Disse tilpassingene kan også være knyttet til sosiale forhold, f.eks. senking av minstelønnsnivået.

For Norges vedkommende kan det høye skattenivået, kombinert med den stadig økende mobiliteten til skattbar kapital som følge av globaliseringsprosessen, medføre at Norge stiller svakere enn land med lavere skattenivå, når det gjelder å tiltrekke seg kapital og arbeidskraft fra andre land eller å holde på arbeidskraft som allerede er i landet. Tilsvarende kan man tenke seg at det høye lønnsgulvet i Norge vil være vanskelig å opprettholde dersom lavkvalifisert hjemlig arbeidskraft blir presset ut av arbeidsmarkedet, som følge av stor innstrømming av utenlandsk arbeidskraft.

Selv om en ser tegn til skattekonkurranse mellom land, blant annet på formelle selskapsskattesatser, er det flere andre forhold enn skattenivå som spiller inn på personers valg av bosted og virksomheters lokalisering. For virksomheter kan øvrige rammebetingelser også være avgjørende, som hvor lett det er å starte og drive virksomhet, tilgangen på kvalifisert arbeidskraft eller samferdsel og annen kommunikasjon, også være avgjørende.37

3.4.2 Migrasjon og velferdsmodeller

Migrasjon er en naturlig del av globaliseringsprosesser. Selv om Norge, som er en liten, åpen økonomi og i relativt lang tid har operert i en internasjonal økonomisk sammenheng, vil økende migrasjon likevel skape nye utfordringer for den norske velferdsmodellen i tiden framover.

En artikkel av den danske statsviteren Petter Nannestad sammenfatter en rekke studier av sammenhengen mellom innvandring og ulike velferdssystemer.38 Nannestad framhever fire hovedtemaer for denne forskningen: Velferdssystemer som «magneter», velferdssystemets innvirkning på innvandreres tilpassing, virkningen av innvandring på de offentlige finansene i mottakerlandet og andre, ikke-økonomiske sider knyttet til innvandring. Velferdssystemene er for Nannestads formål begrenset til å omfatte ulike inntektssikringsordninger og offentlige tjenester, som helse- og omsorgstjenester og utdanning.

Nannestads analyse konsentrerer seg hovedsakelig om virkningene av innvandring fra lavinntektsland på vestlige velferdsstater. Mange av de samme momentene vil imidlertid også være relevante for andre grupper innvandrere, som f.eks. arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene i Sentral- og Øst-Europa. Den samlede velferdseffekten knyttet til økt arbeidsinnvandring fra disse landene vil i stor grad avhenge av om innvandrernes nettobidrag til offentlige finanser i mottakerlandet er positivt eller negativt over tid.39

På bakgrunn av de økonomiske betraktningene som ofte, men ikke alltid, ligger bak en migrasjonsbeslutning, har George Borjas framsatt en hypotese om at migranter som har lave kvalifikasjoner og som stiller svakt i arbeidsmarkedet, søker til land med en relativt sammenpresset lønnsstruktur og jevn inntektsfordeling.40 Land med sammenpresset lønnsstruktur betaler lavkvalifisert arbeidskraft relativt godt. Dette gjør dem attraktive for personer med lave kvalifikasjoner. Tilsvarende er lønningene til høykvalifiserte arbeidstakere relativt lavere, noe som gjør land med liten lønnsspredning mindre attraktive for de høyest kvalifiserte. Fordi vestlige velferdssystemer generelt, og de nordiske velferdssystemene spesielt, har mindre lønnsspredning og mer omfattende omfordeling enn i mange andre land, kan en generell forventning være at disse velferdsstatene vil være mer attraktive for lavkvalifiserte enn for høykvalifiserte innvandrerne.

Også omfanget av, og kvaliteten på, velferdsytelsene kan tenkes å bidra til selvseleksjon blant innvandrere. Den såkalte «velferdsmagnethypotesen» innebærer at velferdsmodellen i seg selv kan fungere som en magnet på innvandrere, slik at land som tilbyr omfattende velferdsgoder i større grad tiltrekker seg lavkvalifiserte innvandrere, fordi disse kommer bedre ut enn om de hadde flyttet til land uten disse godene.41 Hypotesen om «velferdsmagneter» er omtalt nærmere i boks 3.3.

Magnethypotesene, enten de legger vekt på lønnsspredning eller velferdsytelser, vil ha mest relevans i sammenhenger der mennesker kan flytte uten restriksjoner. Immigranter som kommer som asylsøkere kan ha preferanser for enkelte land framfor andre, men er som regel ikke i en situasjon der de kan velge fritt mellom ulike land. En studie av asylsøkeres valg av destinasjon tyder på at mange asylsøkere forlater opprinnelseslandet uten å ha noen klar formening om hvor de skal, og at hendelser underveis og i transitt ofte avgjør hvor de reiser.42 Det er ikke noe i denne studien som tyder på at asylsøkerne har inngående kunnskap om relative forskjeller i europeiske lands lønns- og velferdssystemer, eller at slike faktorer spiller en avgjørende rolle for hvor de ender med å søke asyl. Det må likevel bemerkes at asylsøkere ofte får bistand av mellommenn («agenter»), som kan være vesentlig bedre informert om levevilkårene i ulike mottakerland enn det asylsøkerne er.

Egenskaper ved velferdssystemet i mottakerlandet kan være med på å påvirke innvandreres arbeidsmarkedsintegrasjon etter at innvandrerne først har ankommet. Integrasjon på arbeidsmarkedet innebærer visse kostnader (i form av penger, tid og anstrengelser) for den enkelte, f.eks. knyttet til språkopplæring eller annen kvalifisering. Dersom forskjellen mellom innvandrerens forventede lønnsinntekt og den alternative inntekten som er tilgjengelig gjennom inntektssikringsordningene i velferdssystemet, ikke er tilstrekkelig høy til å veie opp for disse integrasjonskostnadene, vil det være mer økonomisk rasjonelt for vedkommende å avstå fra å jobbe.43 Tilsvarende avveining mellom forventet arbeidsinntekt og inntekt gjennom inntektssikringsordningene, gjelder naturligvis også for mottakerlandets innbyggere, men for innvandrere kan ekstrakostnaden («integrasjonskostnaden») knyttet til å komme seg inn på mottakerlandets arbeidsmarked forsterke de potensielle atferdsrisikoproblemene. I henhold til økonomisk tankegang vil det være en negativ sammenheng mellom nivået på velferdsytelsene og innvandreres arbeidsmarkedsdeltakelse i et gitt land.44 I hvilken grad lavere arbeidsmarkedsdeltakelse blant innvandrere faktisk har sammenheng med antatte «integrasjonskostnader», er imidlertid ikke lett å fastslå empirisk. Det er en rekke andre forhold som spiller inn, ikke minst adgangen til arbeidsmarkedet, diskriminering og andre forhold individet har liten kontroll over.

Økt bevegelse av arbeidskraft og kapital kan også føre med seg økonomiske gevinster, jf. f.eks. velstandsutviklingen vi har sett i Norge. Den samlede virkningen av innvandring, eller økt arbeidskraftsmobilitet, på mottakerlandets offentlige finanser vil avhenge av sammensetningen av innvandrergruppen og denne gruppens tilpassing til arbeidsmarkedet i mottakerlandet, se nærmere drøfting i kapittel 12.

Også andre hensyn enn de rent økonomiske kan være av betydning for de samlede konsekvensene av innvandring for et gitt velferdssystem. Dersom innvandring har negativ innvirkning på offentlige finanser, vil dette kunne påvirke holdningene til innvandring, eller oppslutningen om velferdssystemene. Dette perspektivet er drøftet nærmere i kapittel 13.

Studier av sammenhengen mellom migrasjon og velferdssystemer bygger i stor grad på data knyttet til innvandring. Det er viktig å påpeke at også utvandring kan påvirke velferdssystemer på ulike måter. Velferdsmagnethypotesen som er drøftet over, kan i prinsippet også anvendes på utvandrere – det kan være trekk ved andre velferdssystemer enn det norske, som gjør dem attraktive for personer bosatt i Norge, og som kan føre til at disse personene velger å utvandre. På samme måte som sammensetningen av innvandrergruppen er avgjørende for virkningen på mottakerlandets velferdssystem og offentlige finanser, vil sammensetningen av utvandrergruppen være av betydning for avsenderlandet. En kan f.eks. tenke seg at personer med høye kvalifikasjoner av rene økonomiske hensyn vil ønske å utvandre fra et land med sammenpresset lønnsstruktur til et land der lønnsforskjellene er større og gevinstene for høyt kvalifiserte personer er større. Dersom utvandringen primært skjer i denne gruppen, vil dette kunne ha negative virkninger for de offentlige finansene i avsenderlandet, bl.a. som følge av at en går glipp av det potensielle bidraget til statsfinansene i form av skatt av framtidig arbeid.

De potensielle utfordringene som er skissert ovenfor gjelder i prinsippet for alle land, men de konkrete konsekvensene for det enkelte land vil avhenge av bl.a. velferdssamfunnets innretning. Den norske velferdsmodellen har blitt bygget opp i et relativt homogent samfunn og er som vist i dette kapitlet kjennetegnet av stor grad av solidaritet, f.eks. gjennom aktiv omfordelingspolitikk. Både innvandring og utvandring kan være med på å forrykke balansen i velferdssystemet. Et viktig spørsmål for utvalget er derfor i hvilken grad de potensielle utfordringene som følger av økende migrasjon kan håndteres innenfor den eksisterende velferdsmodellen.

3.4.3 Utfordringer for den norske modellen i lys av økende migrasjon

Det er flere forhold som kan komme til å sette den norske velferdsmodellen under press i tiden framover. Det som oftest trekkes fram i den offentlige debatten, er at den økende andelen eldre i befolkningen vil føre til en høyere forsørgelsesbyrde for den delen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder. Det legges langt mindre vekt på effektene av globalisering. Som vist ovenfor vil både økt handel på tvers av landegrensene, relokalisering av økonomisk virksomhet og økende migrasjon kunne skape utfordringer for den norske modellen. I denne utredningen er det migrasjonens innvirkning på den norske velferdsmodellen som er hovedtema.

Migrasjon og den norske velferdsmodellen: Arbeidslivet

Arbeidslivet i Norge, og i de andre nordiske landene, er i høy grad regulert, organisasjonsgraden er relativt høy både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, og det uformelle arbeidslivet har lite omfang. Arbeidsorganiseringen er gjennomgående lite hierarkisk, og arbeidsstokken preges generelt av en vilje til fleksibilitet.45 Samtidig er lønnsspredningen begrenset: Den er i utgangspunktet mindre enn i mange andre land, og det progressive skattesystemet bidrar gjennom omfordelende mekanismer til å gjøre spredningen i netto lønnsinntekter enda mindre.

Virkningen av den begrensede lønnsspredningen i den norske modellen på migrasjonsstrømmene er ikke klar. Samtidig som det er relativt høye gjennomsnittslønninger i Norge, er fordelingen mellom toppen og bunnen av inntektsskalaen annerledes enn i en rekke andre land: De lave lønningene er relativt sett høye, mens de høye lønningene relativt sett er lave. Dette innebærer at lavkvalifiserte arbeidere vil ha relativt mer å tjene på å komme til Norge enn høykvalifiserte arbeidere, jf. diskusjonen ovenfor. Fordi det gjennomsnittlige lønnsnivået i Norge er så høyt som det er, vil også en del høykvalifiserte arbeidstakere fra utlandet kunne øke inntekten sin i Norge.

Hvis det er slik at Norge er et mer attraktivt land for lav- enn for høykvalifiserte arbeidere, er ikke dette nødvendigvis et problem i seg selv. Problemet oppstår dersom lavt kvalifiserte innvandrere har tilsvarende kompetanse som den opprinnelige arbeidsstyrken, og dermed kan fortrenge andre lavkvalifiserte arbeidstakere og presse disse over på velferdsytelser, eller det økte samlede arbeidstilbudet fører til lavere lønninger. I den grad den innvandrede arbeidskraften har kompetanse som utfyller kompetansen til den hjemlige arbeidsstyrken, vil imidlertid utfallet kunne bli annerledes, både ved at arbeidsstokkens produktivitet øker som følge av denne komplementariteten, og ved at både den samlede etterspørselen og lønnsnivået for den lokale arbeidskraften øker. Dette diskuteres videre i kapittel 8.

Flyktninger og familieinnvandrere som har fått opphold i Norge, mangler ofte grunnleggende kvalifikasjoner og snakker ofte dårlig norsk. Disse kan ha spesielt store problemer med å finne arbeid, siden lønnsstrukturen er sammenpresset og selv de laveste lønningene er relativt høye. Det vil ikke være lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer som tar mer ut i lønn enn det de produserer av verdier. Dermed blir terskelen inn i arbeidslivet, i form av krav til produktivitet og kvalifikasjoner, høy. Dette kan være noe av årsaken til at mange innvandrere i Norge står utenfor arbeidslivet. Disse innvandrerne kan ha et sterkt ønske om å jobbe og en forventning om å øke den disponible inntekten sin gjennom arbeid, uten at lønnet arbeid i praksis er tilgjengelig for dem.46 Det at store grupper kan bli stående varig utenfor arbeidslivet, kan delvis sees som en konsekvens av høye minstelønninger, og kan på sikt komme til å få konsekvenser for velferdsmodellens bærekraft.

Som vist, er den norske arbeidslivsmodellen i stor grad basert på utbredt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Samarbeidet er forankret i sterke arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. Dersom økende innvandring fører til en generell svekkelse av organisasjonsgraden i Norge, vil dette kunne være av betydning for måten arbeidslivet er organisert på. Mest opplagt kan lavere organisasjonsgrad påvirke myndigheten og legitimiteten til organisasjonene i arbeidslivet, og dermed svekke de sentrale lønnsfastsettelsesprosessene, jf. avsnitt 8.5.3.

Et godt regulert arbeidsliv kan være et fortrinn i konkurransen om den mest attraktive arbeidskraften. Betingelser som regulert arbeidstid og betalt, men begrenset, overtidsarbeid kan oppfattes som attraktive av mange, også høyt kvalifisert arbeidskraft som i prinsippet har mulighet til å ta jobb andre steder i verden der lønningene kan være høyere enn i Norge. Også fagarbeidere, som for eksempel bygningsarbeidere fra EU-landene, kan tiltrekkes av et ryddig arbeidsmarked med gode betingelser, sikre arbeidskontrakter og gode helse-, miljø- og sikkerhetsforhold. Det er likevel viktig å påpeke at enkelte grupper i realiteten har dårligere arbeidsbetingelser. Ikke alle deler av det norske arbeidslivet er like godt regulert, og det finnes også eksempler på at eksisterende regler blir brutt.

Migrasjon og den norske velferdsmodellen: Velferdspolitikken

Høye velferdsytelser kan i seg selv påvirke ønsket om å delta i betalt arbeid, jf. avsnitt 3.3.5. I den grad sosiale ytelser nærmer seg eller overstiger forventet arbeidsinntekt, som de kan gjøre for stønadsmottakere med stor familie (jf. kapittel 9), blir de økonomiske insentivene til å jobbe svake. Det kan argumenteres for at sjenerøse velferdsstater medfører svakere insentiver for den enkelte til å investere i utvikling av humankapital eller kvalifikasjoner, fordi man med en slik velferdsmodell er sikret en relativt god levestandard, også uten slike investeringer.47 Videre kan den subjektive oppfatningen av nivået på velferdsytelser være annerledes for innvandrere enn for befolkningen for øvrig. Gitt at en innvandrer sammenlikner nivået på velferdsytelsene med lønnsnivået i opprinnelseslandet, mens befolkningen ellers sammenlikner nivået med en lønnsinntekt i mottakerlandet, vil en velferdsytelse kunne framstå som relativt sett mer attraktiv for en innvandrer, og slik sett påvirke insentivene til å søke eller stå i arbeid. Dette er en annen type argument enn «terskel-argumentet» som ble skissert ovenfor: Høye produktivitetskrav gir en høy terskel inn i arbeidslivet, som kan bidra til å stenge innvandrere ute. Svake insentiver til å jobbe kan bidra til å svekke arbeidsmotivasjonen i denne gruppen. «Insentiveffektene» og «terskeleffektene» kan dessuten bidra til å forsterke hverandre. Gode inntektssikringsordninger kan innebære at arbeidsgivere føler mindre ansvar for å sysselsette innvandrere, og erfaringen med hvor vanskelig det er å komme inn i arbeidslivet, kan få et liv som stønadsmottaker til å framstå som ganske attraktivt tross alt.

Et annet trekk ved den norske velferdsmodellen som er framhevet i dette kapitlet, er at mange av de sentrale rettighetene er basert på bosted. Man opptjener rett til ytelser gjennom lovlig opphold i Norge, til dels uavhengig av om man er i arbeid. Det er visse koblinger mellom hva man betaler inn (gjennom trygdeavgift og skatt) og hva man henter ut (i form av pensjoner eller andre livsoppholdsytelser), men denne koblingen er svakere enn i mange andre land, og de som har liten eller ingen innbetaling har likevel rett til minsteytelser. Prinsippet er, som nevnt ovenfor, kollektiv finansiering av individuelle rettigheter. Slike bostedsbaserte modeller er mindre robuste enn arbeidsbaserte sosialforsikringsmodeller, der rettigheter avhenger direkte av tidligere innbetalinger, og denne sårbarheten forsterkes av den økte migrasjonen. Hvis store grupper av innbyggerne i landet ikke deltar i arbeidslivet, men likevel har mulighet til å heve stønader og pensjon basert på bosted, vil dette få konsekvenser for de offentlige finansene. Det kan likevel påpekes at personer med kort botid generelt sett utløser lave stønader. Innenfor EØS er systemet for pensjonsytelser at man får delpensjoner fra de forskjellige landene hvor man har hatt opptjening, jf. kapittel 6. Ytelser som dagpenger og sykepenger utbetales imidlertid i sin helhet fra det landet hvor man er trygdedekket.

De nordiske landene har lange tradisjoner for «sosial investering», som vist ovenfor. I global sammenheng har borgere i de nordiske landene høye kvalifikasjoner. Alle har vært gjennom sju til ti års grunnskole (avhengig av fødselsår), og svært mange har videregående eller høyere utdanning. Samtidig har utdanningssystemet en homogeniserende effekt: De som har vært igjennom det norske utdanningssystemet har i prinsippet opparbeidet de samme basiskunnskapene, herunder ferdighetene og kodene som forventes i det norske samfunnet. For innvandrere som kommer fra land der utdanning i liten grad er tilgjengelig, innebærer dette at veien fram til selv det «laveste forventede» kunnskapsnivået kan bli lang. Samtidig kan både Norge, Sverige og Danmark sies å ha overført den sosiale investeringstankegangen til integreringsfeltet, gjennom å etablere ulike former for integreringsprogrammer for nyankomne innvandrere, jf. kapittel 11. Dette er standardiserte opplegg som tar sikte på å tilføre innvandrere de basiskunnskapene de trenger om landenes språk og kultur. I neste omgang inkluderes personer med innvandrerbakgrunn i det alminnelige utdanningssystemet, herunder voksenopplæringen, mens barn av innvandrere kan få plass i en godt utbygget barnehagesektor eller i norsk skole. Tradisjonen for sosial investering kan dermed være en styrke i integreringsarbeidet, og ikke minst i arbeidet for å inkludere innvandrerbarn og norskfødte barn med innvandrerforeldre i samfunnet.

Et annet trekk ved den norske velferdsmodellen, som i økende grad er kommet i forgrunnen, er vekten på likestilling mellom kjønn og en aktiv familiepolitikk. Dette framheves i Arbeidsinnvandringsmeldingen som et mulig fortrinn i konkurransen om arbeidskraft, også kvalifisert arbeidskraft.48 Det skal i utgangspunktet være like lett for kvinner som for menn å finne arbeid i Norge, og godt utbygde og rimelige barnetilsynsordninger gjør det mulig for begge foreldre å delta i arbeidslivet. Begge deler kan gjøre arbeidsmigrasjon lettere og mer attraktivt for velutdannede par.

Generelt kan en godt utbygd offentlig tjenestesektor, med høy kvalitet og lave egenandeler, være et konkurransefortrinn for å tiltrekke innvandrere. Det å investere i tjenester framfor kontantytelser (for eksempel tilby barnehage framfor et tilskudd til kjøp av slike tjenester i et marked) kan dessuten være økonomisk rasjonelt i en globalisert verden, fordi tjenestene ikke kan eksporteres slik kontantytelser kan.

Migrasjon og den norske velferdsmodellen: Eksportabilitet

Økende befolkningsforflytninger innebærer ikke bare at flere flytter inn til Norge, men også at et økende antall flytter ut, jf. avsnitt 7.4 og kapittel 10. Også utflytting og eksport av velferdsgoder kan ha særlige implikasjoner for den norske modellen.

Kombinasjonen av høye lønninger og høye levekostnader kan gjøre det attraktivt å tjene penger i Norge og forbruke dem et annet sted. Det finnes lite kunnskap om hvordan moderne arbeidsinnvandrere fordeler forbruket sitt mellom Norge og opprinnelseslandet, men forskjellene i prisnivå mellom Norge og opprinnelseslandet gjør det i mange tilfeller lønnsomt for den enkelte å sende penger «hjem». Dette gjelder særlig i den grad arbeidsinnvandreren har familie i opprinnelseslandet, og akter å vende tilbake innen relativt kort tid. Denne eksporten av lønn og pensjoner representerer isolert sett et tap for Norge: Pengene forsvinner ut av norsk økonomi, og staten taper inntekten fra skatt på forbruk (merverdiavgift). Kombinasjonen av høye inntekter og høye levekostnader gjør dette tapet vanskelig å unngå i en globalisert verden.

Minsteytelsene i Norge er fastsatt i forhold til lønningene i arbeidslivet, og er dermed også relativt høye i internasjonal sammenheng. Et sentralt mål for norske velferdsytelser er at de skal gi mottakeren og deres familier anledning til å delta i samfunnet på mest mulig like fot med andre, selv om de ikke er selvforsørgede gjennom arbeid. Dette argumentet bortfaller når stønadsmottakeren emigrerer. Det finnes likevel ingen tradisjon i Norge for å avkorte ytelsene til utflytterne på basis av levekostnadsberegninger.

EØS-avtalen har fastsatt prinsippet om at alle nasjonale sosiale ytelser skal eksporteres innenfor EØS, med mindre det er svært gode argumenter for noe annet, jf. kapittel 6. Dette åpner opp for langt mer eksport av sosiale ytelser enn tidligere. Åpningen av det norske arbeidsmarkedet mot Europa, kombinert med den utstrakte adgangen til stønadseksport, kan føre til et press på den norske velferdsstaten. Eksportabiliteten kan dessuten skape sin egen magneteffekt: Det at penger sendes til arbeidsinnvandrernes opprinnelsesland, eller at arbeidsinnvandrere returnerer fra Norge med relativt sjenerøse rettigheter (for eksempel til dagpenger eller sykepenger), kan få Norge til å framstå som mer attraktivt for andre potensielle innvandrere.

Samtidig er det klart at ytelser fra høykostlandet Norge kan gi grunnlag for en relativt høy levestandard i land med lavere kostnadsnivå, jf. beregninger i kapittel 10. Utformingen av inntektssikringsordningene skal i utgangspunktet gjøre det attraktivt å delta i arbeidslivet; det skal lønne seg for den enkelte å jobbe (med unntak og korte og klart begrunnede fravær, jf. fødsels- og sykepenger). Hvis den potensielle stønadsmottakeren har en reell mulighet til å eksportere stønaden til et land med lavere levekostnader, undergraves dette prinsippet. Selv om en person vil ha høyere materiell levestandard som arbeidstaker i Norge enn som uførepensjonist i Norge, kan vedkommende samtidig ha høyere materiell levestandard som norsk uførepensjonist i Spania enn som arbeidstaker i Norge. Dette kan i seg selv bidra til å gjøre mottak av stønadene mer attraktive, og dermed ha betydning for antallet som ønsker å gå av med uførepensjon eller alderspensjon.

Et siste poeng i denne sammenhengen er at sosiale ytelser i Norge som regel utbetales med et bruttobeløp, og skattlegges – enten som lønnsinntekt, eller med en lavere sats. Dette gjør systemet mer oversiktlig enn om man utbetalte skattefrie «nettoytelser», og man unngår høye og sammensatte marginalskatter. Nivået på ytelsene tar hensyn til denne skatteplikten, og også til indirekte skatter på varer og tjenester som ytelsene skal dekke. Ved eksport oppstår dermed en reell økning i ytelsen, hvis ytelsen ikke skattlegges (like mye) i tilflyttingslandet – og om ytelsen skattlegges i tilflyttingslandet, tilfaller skatteinntekten uansett ikke Norge. Denne gevinsten kommer i tillegg til gevinsten av lavere levekostnader i tilflyttingslandet. Den nylig innførte kildeskatten er et forsøk på å begrense denne reelle økningen i ytelsen ved utflytting, og på å hente noe av skatteprovenyet til Norge, jf. kapittel 10.

De fleste offentlige tjenester i Norge, inkludert utdanning, pleie og omsorg, er gratis eller nesten gratis. Tjenestene finansieres over skatteseddelen, som nevnt ovenfor. Det er underforstått at de fleste som utdanner seg i Norge finner en jobb her etter endt utdanning, og betaler tilbake kostnadene ved utdanning gjennom skatteinnbetaling. Tilsvarende er pleie- og omsorgstjenester tiltak man betaler for i årene som yrkesaktiv. Hvis et tilstrekkelig antall mennesker oppholder seg i Norge i årene de bruker gratis tjenester, men oppholder seg i utlandet i livsfaser der de er produktive og betaler skatt, undergraves velferdsstatens bærekraft. Den norske velferdsstaten har likevel regler som begrenser slike tilpassinger, for eksempel kan man være skattepliktig til Norge selv om man har flyttet til utlandet (jf. kapittel 10), og personer som returnerer til Norge etter flere års utenlandsopphold må etablere bosted i en kommune for å få tilgang til omsorgstjenester, jf. kapittel 6.

Det er knyttet oppfølgingskrav til flere av de sosiale ytelsene i Norge, blant andre sykepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger. Disse er vanskelige å opprettholde for utflyttere. Videre motsvares de relativt omfattende rettighetene innbyggere i Norge har, av plikt til å oppgi nøyaktige opplysninger om inntekt, familieforhold og, for enkelte ytelser, formue og eiendomsforhold. Dette er i noen grad basert på tillit, men den enkeltes opplysninger kan kontrolleres mot offentlige registre, oppgaver fra arbeidsgivere, banker og andre uavhengige instanser. Denne formen for kontroll er langt mer komplisert overfor personer som har emigrert. Det kan innebære store administrative problemer å sikre emigranter den informasjonen, og de sosiale godene, de faktisk skal ha. Samtidig vil det være lettere for emigranter å oppgi feil opplysninger om inntekts- og formuesforhold, enn det er for bosatte i Norge. Også kontrollen med emigranter kan kreve et større apparat enn det som er nødvendig innenlands i Norge.

3.5 Oppsummering

Den «norske velferdsmodellen» har noen kjennetegn som skiller den fra velferdsmodeller i andre land i Europa og resten av verden. Det er ikke hvert enkelt av disse særtrekkene som kjennetegner modellen – de fleste kan gjenfinnes i større eller mindre grad i andre land – det er helheten, og samspillet mellom de ulike elementene, som danner den norske velferdsmodellen. Dette innebærer at omfattende endringer på ett område vil ha ringvirkninger på andre områder, slik at modellen må finne en ny likevekt. En ny likevekt kan få form av «den norske modellen, versjon 2», eller den kan bli mer lik andre velferdsmodeller i eller utenfor Europa. I denne utredningen legges det ikke opp til å drøfte hvilke trekk som må være på plass for at systemet i Norge skal kunne omtales som en «norsk modell». Hensikten er snarere å påvise hvordan økende migrasjon, inn i og ut av Norge, utfordrer modellen slik den framstår i dag. Når mulige tiltak diskuteres i kapittel 14, er det likevel lagt til grunn at det er ønskelig å bevare de sentrale grunntrekkene i den eksisterende norske modellen. Dette oppfattes som en føring i mandatet.

Blant de sentrale kjennetegnene ved den norske modellen, er en høy yrkesdeltakelse. Det å opprettholde yrkesdeltakelsen på et høyt nivå er et sentralt mål for politikken, og søkes oppnådd blant annet gjennom vekt på utdanning, aktiv arbeidsmarkedspolitikk, og, i de senere årene, gjennom aktiv familiepolitikk og likestillingspolitikk. Familiepolitikken og likestillingspolitikken utgjør en viktig del av bakgrunnen for at yrkesdeltakelsen er høy blant kvinner i Norge, sammenliknet med de fleste andre land i OECD-området. Arbeidslivet er relativt godt regulert, med høyere organisasjonsgrad både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden enn i de fleste andre land med unntak av de nordiske nabolandene. Lønnsspredningen er begrenset, mye på grunn av trepartssamarbeidet og de sentraliserte lønnsforhandlingene. Samtidig preges modellen av en omfattende sikring mot sosiale risikoer, som risikoen for å bli syk, ufør, arbeidsløs eller enslig forsørger. Viktige deler av denne sikringen, deriblant alle pensjonsytelsene, omfatter også personer som ikke har vært i arbeid eller har egen opptjening. Endelig omfatter den norske velferdsmodellen en stor offentlig tjenestesektor, der både utdanning, helsetjenester, barnetilsyn og omsorg for eldre tilbys i offentlig regi.

Flere av disse kjennetegnene, og kombinasjonen av dem, kan innebære at modellen har særegne utfordringer i møte med moderne migrasjon. Trekk ved den norske modellen kan påvirke hvilke innvandrere som velger å komme til landet i første omgang, og disse trekkene kan påvirke innvandrernes tilpasning når de først er i landet. «Tilpasning» kan vise både til deltakelse i utdanning og arbeid, og til eventuell gjenutvandring. Blant de sentrale trekkene som kan antas å gjøre Norge mer sårbart i møte med økende migrasjon, er den norske kombinasjonen av høye minstelønninger og gode sosiale sikringsordninger. Dette kan gjøre den norske modellen mer attraktiv for arbeidskraft med lave formelle kvalifikasjoner, enn for høykvalifiserte arbeidstakere. I så fall taper Norge i den globale konkurransen om attraktiv arbeidskraft, mens landet tiltrekker seg arbeidskraft med lav eller usikker produktivitet, som kan være vanskelige å sysselsette over tid. Vanskene med å sysselsette arbeidstakere med lav eller usikker produktivitet har sammenheng med kombinasjonen av høye minstelønninger og sterkt stillingsvern. Det er risikabelt for arbeidsgivere å ansette arbeidstakere med lav eller usikker produktivitet, fordi det er vanskelig å si dem opp hvis det viser seg at de ikke mestrer arbeidsoppgavene, og fordi disse arbeiderne uansett har krav på lønn på et visst nivå. Insentivstrukturen på arbeidsgiversiden kan dermed utgjøre et potensielt problem. Det samme kan insentivstrukturen på arbeidstakersiden, fordi nivået på minsteytelsene i velferdssystemet er relativt høyt. Høye minsteytelser kan svekke insentivene til å ta arbeid, særlig for arbeidstakere med dårlige lønnsutsikter, som gjelder mange arbeidstakere fra land i Asia, Afrika mfl. Videre er de høye minsteytelsene attraktive å eksportere, fordi Norge er et høykostland, og man får mer igjen for pengene i land med lavere levekostnader. Adgangen til eksport kan i seg selv gjøre de sosiale ytelsene mer attraktive, og dermed bidra til et mulig overforbruk.

Samtidig er det trekk ved velferdsmodellen som kan gjøre den mer robust i møte med internasjonal migrasjon. I Norge preges både arbeidslivet og velferdsstaten av solide institusjoner som kan opptre som partnere i integreringsarbeidet. Dette øker sjansene for å lykkes med integreringen. Det samme gjør den lange tradisjonen for sosial investering: Den generelle vekten på utdanning og kvalifisering kommer også innvandrerne til gode. De får en mulighet til å øke, eller dokumentere, sine kvalifikasjoner, og vil dermed kunne komme forbi de ulempene som «lavkvalifisert» arbeidskraft har på det norske arbeidsmarkedet. Samtidig har Norge viktige konkurransefortrinn i den globale konkurransen om attraktiv arbeidskraft: Norge preges av et i hovedsak godt regulert arbeidsliv, og gode arbeidsforhold kan gjøre det lettere å tiltrekke og beholde attraktiv arbeidskraft. Det samme gjelder den aktive familie- og likestillingspolitikken, som gjør det lettere for kvinner å delta i arbeidslivet. Muligheten til å jobbe for begge parter kan gjøre Norge til et attraktivt land for høykvalifiserte par.

I hvilken grad den norske modellen kan tilpasses en situasjon med høy migrasjon, kommer an på hvem som kommer til Norge og velger å slå seg ned her, hvilke muligheter de opplever i Norge og hvordan de tilpasser seg, og ikke minst, hvordan det går med barna deres. Migrasjonsstrømmene kan endre seg over tid, det samme kan dynamikken i forholdet mellom majoriteten og de etter hvert mange ulike minoritetene. Det er ikke mulig å spå om framtida, men det er mulig å kartlegge noen utviklingstrekk og mulige risikoområder. Dette er utredningens hovedanliggende.