4 Innvandringspolitikk og utlendingslovgivning

4.1 Innledning

En utredning om velferd og migrasjon må bygge på kunnskap om norsk innvandringspolitikk og utlendingslovgivning. I utvalgets mandat står det bl.a.:

Utvalget skal ikke gå nærmere inn på innrettingen av norsk innvandringspolitikk som sådan, men skal likevel vurdere om det er sider ved innvandringspolitikken som er spesielt relevant for den fremtidige utviklingen og utformingen av den norske velferdsmodellen.

Utvalget har som sitt utgangspunkt at innvandringspolitikk og utlendingslovgivning er rammebetingelser som har hatt og vil ha betydning for omfang og sammensetning av innvandringen til Norge. Innenfor de begrensninger internasjonale forpliktelser setter, er det gjennom endringer i politikk og lovgivning mulig å påvirke omfang og sammensetningen av innvandring til Norge på en slik måte at det vil kunne ha innvirkning på den norske velferdsmodellens bærekraft på lengre sikt.

Første del av kapitlet presenterer et historisk tilbakeblikk på norsk innvandringspolitikk, inkludert flyktningpolitikk, og tilhørende lovgivning siden rundt 1970. Dette er nødvendig som et bakteppe for analyse av situasjonen i dag og hvilken innvirkning innvandring har hatt og kan få på samfunnsutviklingen. Andre del gjør rede for gjeldende politikk med tilhørende regelverk og beskriver også enkelte sentrale internasjonale forpliktelser som begrenser handlingsrommet for politikkutforming.

Migrasjon og tilhørende politikk omtales også i andre kapitler i utredningen. Kapittel 7 skisserer det internasjonale migrasjonsbildet, beskriver både innvandring til og utvandringen fra Norge, og redegjør for demografiske kjennetegn ved innvandrere og deres etterkommere. I kapittel 11 gis det blant annet en kort gjennomgang av viktige elementer i innvandringspolitikken i Sverige, Danmark, Nederland, USA og Canada. Kapittel 12 omtaler forutsetninger for framskrivinger av migrasjon og befolkningsandelen med innvandrerbakgrunn de neste 50 årene.

4.2 Tilbakeblikk på utviklingen siden 1970

4.2.1 Bakgrunn

Utviklingen av innvandringspolitikk og utlendingslovgivning i Norge må ses i sammenheng med den øvrige samfunnsutviklingen og med internasjonale forhold. På forskjellige måter og i ulike perioder har en rekke faktorer hatt betydning for utformingen av politikk og lovgivning, blant annet:

• økonomi og arbeidsmarked

• krig og konflikt

• andre staters politikk og internasjonalt samarbeid

• klasseforhold og sosiale spenninger

• sosialpolitikk og velferdsordninger

• ideologi og holdninger

• faktisk inn- og utvandring

I utredningen drøftes sammenhengen mellom migrasjon og utviklingen av velferdsmodellen. Migrasjonsstrømmene og reguleringen av disse kan ha betydning for og bli påvirket av trekk ved velferdsmodellen. Denne sammenhengen omtales nærmere i kapittel 1.

Betydelige endringer i innvandringens omfang og sammensetning kan ses som resultat av en villet og vedtatt politikk på migrasjonsfeltet, men det er samtidig prosesser og begivenheter utenfor norske myndigheters kontroll som virker inn. Det gjaldt også tidligere tiders migrasjon, men med den viktige forskjellen at viljen til å regulere innvandring og føre en aktiv asyl- og flyktningpolitikk har blitt større, og bruken av virkemidler utover selve utlendingslovgivningen har blitt mer omfattende.

Innvandringspolitikk og utlendingslovgiving har utviklet seg gradvis over tid. Utforming av utlendingslovgivningen, slik vi kjenner den i dag, kan i alle fall spores tilbake til 1901.1 Det skal imidlertid ikke redegjøres for utviklingen så langt tilbake i tid i denne utredningen. Det vises til verket Norsk innvandringshistorie2 og til et mer kortfattet historisk tilbakeblikk på rettsutviklingen i utredningen som la grunnlaget for Utlendingsloven 2008.3 I denne utredningen begrenser vi oss til å se nærmere på utviklingen de siste 40 årene.

Figuren under illustrerer de store endringene siden 1970 i omfang og sammensetning av den delen av befolkningen som har innvandrerbakgrunn. Den viser bl.a. en økende befolkningsandel fra land i Asia, Afrika og Latin-Amerika i hele perioden, men med en klart raskere vekst siden slutten av 1980-tallet. Den betydelige veksten i andelen fra nye medlemsland i EU, som særlig skjøt fart etter utvidelsen av EØS i 2004, kommer også klart fram.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Hvilke sammenhenger finnes mellom disse endringene og utviklingen av politikk og regelverk siden 1970? Enkelte svar på spørsmålet blir antydet i den påfølgende historiske gjennomgangen.

4.2.2 Fremmedarbeidere, «innvandringsstopp» og ny lovgivning

De første tiårene etter krigen var preget av gjenoppbygging, påfølgende økonomisk vekst og et økende behov for arbeidskraft. Behovet ble dekket gjennom innenlandsk mobilitet, gjennom deltakelse i et felles nordisk arbeidsmarked fra 1954, ved omfattende bruk av utenlandske sjøfolk i skipsfarten og, fra slutten av 1960-tallet, gjennom rekruttering av det som ble kalt «fremmedarbeidere». Disse kom fra flere verdensdeler, både til den raskt voksende oljevirksomheten, til deler av den øvrige industrien og til enkelte former for tjenesteyting. Regelverket ble fortolket og praktisert liberalt, uten at det ble foretatt store endringer før midlertidig «innvandringsstopp» ble innført i 1975.

Den midlertidige stoppen gjaldt førstegangs arbeidstillatelse og i praksis såkalt ufaglært arbeidskraft. Det var tilsvarende innstramminger i flere andre europeiske land i årene før 1975, bl.a. i Sverige, Danmark og Vest-Tyskland, som innebar et visst press på Norge. Stoppen var også begrunnet med behovet for å ordne opp i bolig- og leveforholdene for «fremmedarbeiderne», i første rekke for arbeidere fra land som Pakistan, Tyrkia, India og Marokko. En rekke unntaksregler sikret adgang for ulike typer faglærte arbeidstakere, særlig i oljerelatert virksomhet, fra bl.a. USA, Frankrike og Storbritannia. Denne politikken, som i praksis innebar en form for selektiv regulering av arbeidsinnvandringen, som ikke hadde som intensjon full stopp i all innvandring, ble innført på grunnlag av den første brede gjennomgangen av hele innvandringspolitikken i Norge. Først kom det en offentlig utredning om det «nye» politikkfeltet og dernest en stortingsmelding med forslag til politikk, både når det gjaldt innvandringsregulering og tiltak for dem som kom til landet.4 Det var også betydelig offentlig debatt i samtida.5

I de første årene etter 1975 økte betydningen av familieinnvandring i tilknytning til de gruppene utenlandske arbeidere som hadde klart å få fotfeste i Norge. I tillegg mottok Norge en del flyktninger, bl.a. fra Chile og i økende utstrekning fra Vietnam. Politikkutviklingen flyttet seg over mot integreringsspørsmål i tilknytning til arbeidsliv, bolig, opplæring, helse, trygd, stemmerett, kultur, religion og informasjon. Innvandringen innebar utfordringer på alle disse områdene.

Forskriften om midlertidig innvandringsstopp med en rekke unntaksbestemmelser, med hjemmel i fremmedloven av 1956, ble en ordinær del av innvandringsreguleringen i 1981 etter forslag fra daværende regjering6 og med full oppslutning i Stortinget. Kommunal- og miljøvernkomiteen uttalte dessuten at det ikke var riktig å kalle dette en innvandringsstopp, men en «regulering av innvandringen etter bestemte retningslinjer». Det var dessuten enighet om å prioritere familieinnvandring og flyktningmottak og å føre en restriktiv arbeidsinnvandringspolitikk inntil videre.7

Allerede i 1977 startet arbeidet med å revidere fremmedloven fra 1956. Det resulterte i første omgang i NOU 1983: 47 Ny fremmedlov og seinere i Ot.prp. nr. 46 (1986–87) Om utlendingsloven. Ny utlendingslov ble vedtatt i 1988 og trådte i kraft fra 1991. Utlendingsloven 1988 inneholdt blant annet sterkere rettigheter for søkere som fylte vilkårene for opphold. De innvandringsregulerende bestemmelsene i loven bygget i stor utstrekning på prinsippene i forskriften om «innvandringsstopp», selv om denne formelt ble opphevet og de ulike unntakskategoriene ble innlemmet i ny utlendingsforskrift. Utenlandske borgere skulle fortsatt ikke kunne dra til Norge, finne arbeid og så søke om tillatelse til opphold. De måtte søke fra hjemlandet, falle inn under en av kategoriene som var listet opp i lov og forskrift og fylle øvrige vilkår. Loven ble praktisert restriktivt, og oppmykingen startet ikke før mot slutten av 1990-tallet.

4.2.3 Asylsøkere, masseflukt i Europa og tilbakevending

I mellomtida hadde debatten om innvandring og for politikkutvikling på feltet blitt sterkt preget av den raske økningen i antall asylsøkere utover på 1980-tallet. En foreløpig topp ble nådd i 1987, med nærmere 9 000 søkere, flest fra Iran, Chile og Sri Lanka. Samtidig ble det i 1988 for siste gang lagt fram en stortingsmelding som omhandlet hele innvandrings- og flyktningfeltet, både ulike former for innvandring, flyktningmottak, regulering, integrering og inkludering.8 Den presenterte de politiske rammene for forslaget til ny utlendingslov som allerede var lagt fram, og drøftet dessuten innholdet i et særskilt, statlig mottakssystem for asylsøkere.9 Et par år seinere ble det innført en ordning med integreringstilskudd for kommuner som bosetter overføringsflyktninger10 eller asylsøkere med innvilget opphold. Et sentralt prinsipp, som fortsatt gjelder, er at tilskuddet gis på basis av antall bosatte personer, men uten øremerking. Det vil si at kommunene fritt kan disponere et eventuelt overskudd.11

Utviklingen utover på 1990-tallet var preget av de store flyktningstrømmene fra krigene på Balkan. For Norges del førte det til to nye topper i antall asylsøkere og flyktninger fra krigene i forbindelse med oppløsningen av Jugoslavia, jf. figur 4.2. Den første var i 1993 da det kom mange fra Bosnia-Hercegovina, både på egen hånd og organisert, og dernest i 1999, da mange ble evakuert direkte fra Kosovo. De aller fleste bosnierne fikk bli i Norge, og bare en begrenset andel vendte tilbake. Blant dem som i 1999 ble evakuert fra Kosovo, var situasjonen annerledes. De fleste måtte reise hjem igjen da krigen var slutt etter kort tid i Norge. Mange ville imidlertid ikke dra og søkte asyl. Noen kom tilbake hit som asylsøkere etter først å ha reist hjem.12

Etter at den kalde krigen var slutt, var det større håp om at situasjoner som forårsaket flukt, raskere kunne løses. På den måten kunne flyktninger, som ikke lenger hadde behov for beskyttelse, vende tilbake til hjemlandet. På bakgrunn av dette og de konkrete begivenhetene på Balkan ble flyktningpolitikken videreutviklet med vekt på et bredere, mer helhetlig perspektiv. Det innebar konkret at flyktningpolitikken også skulle ses i sammenheng med Norges bidrag til forebygging, konfliktløsing og gjenoppbygging. Det kom en ny bestemmelse i utlendingsloven om kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjoner der det er behov for raskt å kunne gi beskyttelse for en periode inntil det er mulig å vende hjem i trygghet. Det som ble kalt det tosporede løpet i flyktningpolitikken ble utviklet. Det vil si at tiltak for en aktiv tilværelse i Norge ble ansett å være det beste utgangspunktet for vellykket tilbakevending og reintegrering i hjemlandet.13 En mer aktiv tilbakevendingspolitikk ble utformet, først med utgangspunkt i situasjonen i Chile og deretter på Balkan.14 Det ble etablert egne støtteordninger for tilbakevendte, først spesielle ordninger for chilenere og deretter for bosniere. Etter hvert kom også generelle ordninger, uavhengig av land. Spørsmålet om regler for eksport av opparbeidete rettigheter dukket opp. Etter noen års erfaringer ble derfor tilbakevending og eksport av trygderettigheter utredet nærmere.15

Kilde: UDI

Midt på 1990-tallet, etter noen år med lavkonjunktur og mottak av svært mange asylsøkere og flyktninger, var det en opphetet offentlig debatt om de samfunnsøkonomiske virkningene av innvandring. Det ble fremmet forslag i Stortinget om et eget innvandrerregnskap.16 Dette resulterte i at daværende regjering tok initiativ til flere utredninger som drøftet forholdet mellom innvandring og økonomi.17 Spørsmålet ble nærmere omtalt i en stortingsmelding om det flerkulturelle Norge.18 Hovedbudskapet i denne var at nøkkelen til positive samfunnsøkonomiske virkninger av innvandring er å sikre at innvandrere raskest mulig blir yrkesaktive. Det ble bl.a. slått fast at denne prosessen tok lengre tid for flyktninger og asylsøkere fra land i andre verdensdeler som kommer til Norge i perioder med lavkonjunktur.

På bakgrunn av de store svingningene i asylsøkertall i løpet 1990-årene, nye flyktningpolitiske utfordringer forårsaket av masseflukt fra land i Europa, samt en rekke iverksatte ordninger og tiltak i perioden, ba Stortinget i 1999 om at regjeringen skulle gjennomgå og evaluere asyl- og flyktningpolitikken. Dette resulterte i en ny stortingsmelding om prinsippene for behandling av asylsøknader, bosetting av flyktninger, ulike finansieringsordninger for kommunenes arbeid og om erfaringer med tilbakevendingsordningen. Her ble enslige mindreårige asylsøkere omtalt særskilt.19

Stortingsmeldingen medførte ikke større endringer av asylpolitikken, men la grunnlag for en del justeringer og omorganisering og lanserte ordningen med introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger mv., jf. nærmere omtale i kapittel 5.

4.2.4 Liberalisering av arbeidsinnvandringspolitikken

Mot slutten av 1990-tallet var det igjen høykonjunktur og høy etterspørsel etter arbeidskraft på flere områder. EØS-avtalen fra 1994 hadde så langt hatt liten effekt. Arbeidskraftmobiliteten i Norden fungerte, f.eks. mellom Norge og Sverige. Det ble satt i gang utredningsarbeid som resulterte i flere oppmykinger av utlendingslovgivningen som gjaldt arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS. Det dreide seg først og fremst om faglært arbeidskraft.20

Gjennom tilslutning til EØS-avtalen i 1994 ble Norge del av et felleseuropeisk arbeidsmarked. Etter utvidelsen av EØS i 2004 ble det etablert et indre marked med nærmere en halv milliard mennesker, og med en arbeidsstyrke på 250 millioner mennesker. Det felleseuropeiske arbeidsmarkedet gir EØS-borgere formelt rett til å kunne komme, arbeide og bo i Norge uten særlige restriksjoner. Dette har gitt arbeidsgivere tilgang til en stor, potensiell arbeidsstyrke.

Norge hadde fra 2004 til 2009 overgangsregler for arbeidstakere fra åtte av de nye landene som ble medlem av EØS i 2004. Dette gjaldt Polen, Tsjekkia, Ungarn, Estland, Latvia, Litauen, Slovakia og Slovenia. Overgangsreglene for arbeidstakere fra nye EØS-land ble utvidet til å omfatte de to nyeste medlemslandene, Bulgaria og Romania, i 2007. For de sistnevnte landene vedtok Stortinget å forlenge overgangsreglene i inntil tre år, til 1. januar 2012.21

I forkant av EØS-utvidelsen var det betydelig bekymring for at mange fra de nye medlemslandene ville komme hit for å nyte godt av norske velferdsordninger, ikke primært for å arbeide. Spørsmålet ble utredet i to omganger.22 I de første årene etter utvidelsen kunne det virke som om denne bekymringen var ubegrunnet. Arbeidsinnvandringen ble rekordstor, og uttak av ulike velferdsytelser var med få unntak liten. Situasjonen ble imidlertid noe endret fra andre halvår 2008 da ledigheten økte betydelig, særlig i sektorer med mange arbeidstakere fra EØS-land, jf. kapittel 5.

Ønsket om ytterligere oppmyking og forenkling for arbeidstakere også fra land utenfor EØS ble nedfelt i en ny stortingsmelding om arbeidsinnvandring i 2008.23 I henhold til meldingen skal hovedstrategien for å oppnå full sysselsetting og lav arbeidsledighet i Norge fortsatt være å mobilisere innenlandske arbeidskraftsressurser. Som supplerende strategi for å dekke arbeidskraftsbehovet kan det rekrutteres utenlandsk arbeidskraft. Et hovedmål for arbeidsinnvandringspolitikken er å legge til rette for at bedrifter og virksomheter kan rekruttere arbeidskraft fra utlandet på en enkel og effektiv måte ved behov.I et arbeidsmarked med økte migrasjonsstrømmer over landegrensene er det særlig viktig med klare spilleregler og regelverk, nasjonalt og internasjonalt, for å hindre sosial dumping, svart arbeid og økonomisk kriminalitet, og for å sikre arbeidstakernes rettigheter.24

4.2.5 Høye asylsøkertall og innstrammingstiltak

Parallelt med arbeidet for å myke opp politikken for arbeidsinnvandring, var det svært høye asylsøkertall tidlig på 2000-tallet, jf. figur 4.2. Toppen ble nådd i 2002 med om lag 17 500 søkere, flest fra konfliktfylte land som Kosovo, Irak, Russland, Somalia og Afghanistan. I tillegg kom det enkelte år mange fra land hvor få eller ingen hadde behov for beskyttelse på dette tidspunktet, bl.a. Ukraina, Bulgaria, Kroatia og Mongolia. Andelen som fikk avslag på søknaden var derfor svært høy noen år, og var i 2002 oppe i 80 pst. av realitetsbehandlete saker i UDI. Det ble iverksatt målrettede innstrammingstiltak som raskt førte til færre søkere. For å begrense antall søkere fra i hovedsak de selvstyrte kurdiske områdene i Nord-Irak forsøkte man en ny form for midlertidig opphold uten rett til familiegjenforening, populært kalt «MUF». Det ble en svært vanskelig ordning å praktisere for forvaltningen, og trass i en del returer har de fleste med denne typen tillatelse etter hvert fått opphold i Norge.25

Etter at ulike innstrammingstiltak ble iverksatt fra 2001–2002, og asylsøkertallene gikk ned, ble det igjen mindre oppmerksomhet omkring asylpolitikken. 26 I stedet kom som nevnt arbeidsinnvandringen høyt på dagsordenen i forbindelse med EØS-utvidelsen. Fra høsten 2007 økte imidlertid asylsøkertallene sterkt igjen. En ny topp ble nådd i 2009 med ca. 17 200 søknader. Norge hadde dette året et av de høyeste asylsøkertallene i Europa og en større andel asylsøkere, sett i forhold til innbyggertallet, enn nesten alle andre europeiske stater.27 Dessuten var andelen enslige asylsøkere som oppga å være under 18 år svært høy, både sammenliknet med de foregående årene i Norge og sammenliknet med andre europeiske land. I 2009 tok Norge imot 20 pst. av alle slike søkere i Europa. 28

De siste par årene har andelen søkere fra land der svært få eller ingen har behov for beskyttelse, vært lavere enn ved forrige «topp». Det ble innvilget opphold i om lag 40 pst. av de sakene UDI realitetsbehandlet i 2008, 2009 og 2010, og en økende andel fikk beskyttelse og flyktningstatus, ikke bare opphold på humanitært grunnlag. Samtidig økte andelen søkere som allerede har vært innom et annet land som deltar i Dublin-samarbeidet i regi av EU, fram til 2010.29 Hvis Dublin-sakene tas med i beregningen, viser det at om lag én tredjedel av asylsøknadene er innvilget de siste tre årene.

En rekke nye og til dels politisk omstridte innstrammingstiltak ble iverksatt i 2008–2009 for å redusere tilstrømmingen,30 og asylsøkertallene begynte å gå ned igjen fra høsten 2009. Selv om det alltid vil være komplekse årsaker til at mange asylsøkere kommer til bestemte land, og til at tallene svinger mye fra år til år, er det mye som tyder på at flere av de iverksatte tiltakene bidro til nedgangen i 2010. Flere av tiltakene i 2009 var rettet mot det svært høye antallet enslige mindreårige asylsøkere, og reduksjonen for denne gruppa ble særlig sterk.31 I 2010 var Norge ett av landene i Europa med den mest markerte nedgangen i antall asylsøkere, men andelen sett i forhold til innbyggertall fortsatt var blant de høyeste.32

4.2.6 Familieinnvandring – i skjæringspunktet mellom ulike hensyn

Før 1975 var man lite opptatt av familieinnvandring. Krav om at en utlending for å få oppholdstillatelse måtte kunne forsørge seg selv og eventuelle familiemedlemmer, eller at underhold var sikret på annen måte, var ikke forskriftsfestet, men del av «langvarig og fast etablert praksis».33 Dette kravet om forsørgelsesevne, vanligvis kalt «underholdskravet», kom ikke inn i forskriften før i 1975 (§ 42 første ledd) og ble drøftet i sammenheng med den såkalte innvandringsstoppen. Da ble det også innført et krav om å disponere tilfredsstillende bolig, men dette ble opphevet for nærmeste familie i 1991 ved iverksetting av utlendingsloven 1988. Hovedbegrunnelsen var at kontrollen hadde vist seg vanskelig.34

Underholdskravet ble imidlertid videreført i nevnte lov og tilhørende forskrift. Det var viktig for å sikre at familiemedlemmer ikke umiddelbart ville bli en belastning for det offentlige.35 På den annen side var det et ønske om å gjøre familieinnvandring enklere, bl.a. for å bidra til integreringsprosessen i Norge. Det ble sett på som en fordel for den som hadde fått opphold i Norge, at familiemedlemmer i utlandet raskest mulig kunne komme hit slik at familien ble samlet. Underholdskravet ved familiegjenforening for personer som hadde søkt asyl og fått opphold på humanitært grunnlag ble derfor opphevet i 1997.36

Definisjonen av hvem som regnes som nærmeste familiemedlemmer, har i liten grad endret seg over tid. Ektefelle, samboer i minst to år 37 og mindreårige barn har blitt regnet som nærmeste familie med rett til opphold på visse vilkår. Andre familiemedlemmer, i første rekke gamle foreldre, søsken eller andre som forsørges av noen bosatt i Norge, har kunnet få opphold, men slike regler har stort sett blitt fortolket og praktisert relativt restriktivt.38

Familietilknytning var i perioden fra 1995 til 2006 det viktigste grunnlaget for varig innvandring til Norge (jf. kapittel 7), med unntak av 1999 da det ble innvilget kollektiv beskyttelse til et spesielt høyt antall personer på flukt fra krigen i Kosovo, jf. avsnitt 4.2.3. Det har blant annet ført til økt oppmerksomhet mot regelverket for familieinnvandring og mot sammenhengen mellom slik innvandring og andre migrasjonsstrømmer. For eksempel har reglene for familieinnvandring blitt koblet til omfang og sammensetning av asylsøkere i Norge, bl.a. fordi en stor andel av familieinnvandringen i den aktuelle perioden var gjenforeninger med personer som hadde fått opphold etter å ha søkt asyl. Ved å stramme inn på reglene, ønsket myndighetene også å påvirke asylsøkertallene.39

I 2000 ble det som nevnt i avsnitt 4.2.5 innført spesielle regler for asylsøkere fra Nord-Irak. Motivet for innføring av en midlertidig arbeidstillatelse, som ikke ga grunnlag for familieinnvandring («MUF»), var å motvirke at adgangen til familieinnvandring skulle øke tilstrømmingen.40 Underholdskravet for personer med opphold på humanitært grunnlag ble gjeninnført i 2003, i en periode med svært høye asylsøkertall og som ett av flere tiltak for å begrense antall asylsøkere. I tillegg skulle det motivere til å ta arbeid og dermed bedre integreringen. Det ble også lagt vekt på at det norske regelverket ikke skulle skille seg for mye fra andre lands regler.41

En undersøkelse av virkningene av gjeninnføring av underholdskravet i 2003 viser en klar tendens til økt selvforsørgelse for referansepersonene42 i gruppen som ble omfattet av det skjerpede underholdskravet.43 Det tyder på at det faktisk har virket som et insentiv til økt yrkesdeltakelse. Færre fikk sosialhjelp og lønnsinntekten til dem som var i arbeid, økte. Om den positive arbeidsmarkedseffekten vedvarer etter at innvandreren får bosettingstillatelse eller ektefellen kommer til Norge, er det ikke mulig å dokumentere i det tallmateriale som forelå, men det er tegn på at effekten er synkende. Det var dessuten få kvinner i datagrunnlaget, slik at konklusjonene knyttet til effekter for kvinners arbeidsdeltakelse er mindre sikre. Gjeninnføringen av underholdskravet førte videre til at referansepersoner som ble omfattet, søkte om familiegjenforening seinere. Regelendringen kan også ha bidratt til at antall innvilgede familiegjenforeninger har blitt lavere enn de ellers ville ha blitt. Imidlertid var det ikke mulig å si om dette er en permanent nedgang eller bare en tidsmessig forskyvning av søknadene.

Oversikten under oppsummerer de viktigste endringene siden 1975 av regelverket for familieinnvandring som gjelder krav til underhold mv. Bakgrunnen for endringene er antydet stikkordsmessig. Det er foretatt innstramminger i vilkårene for familieinnvandring også de siste par årene.

4.2.7 Internasjonale studenter – fra innvandringsproblem til ressurs

Utdanning som innvandringsgrunn ble viktigere på 1980-tallet. Det skjedde etter at reglene i Statens Lånekasse allerede i 1977 var blitt endret slik at studenter fra utviklingsland kunne få lån og stipend på linje med studenter og elever bosatt i Norge (iflg. «u-landsparagrafen» i låneforskriften). For mange ble folkehøyskolene en hovedinnfallsport til det norske utdanningssystemet. Det gjaldt bl.a. utdanningssøkende fra Sri Lanka og fra enkelte afrikanske land, f.eks. Ghana.44 Disse mulighetene ble imidlertid begrenset gjennom tiltak fra utlendingsmyndighetene og fra utdanningsmyndighetene. Det ble blant annet satt et «tak» på antall internasjonale studenter som kunne få oppholdstillatelse for å gå på folkehøyskole. Dessuten ble «u-landsparagrafen» fjernet i 1994 og erstattet med en kvoteordning, begrenset til studier ved universitet og høyskoler.45

Samtidig ble mulighetene for videre opphold i Norge begrenset gjennom utlendingsloven som trådte i kraft i 1991. Internasjonale studenter skulle i prinsippet forlate landet etter endt utdanning, ev. ett år med helt nødvendig praksis. Før de kunne være aktuelle for arbeidstillatelse som faglært/spesialist, måtte de være utenlands i minst fem år, dvs. en form for karantenebestemmelse. Særlig var myndighetene opptatt av at studenter fra utviklingsland skulle dra hjem og på den måten oppfylle de bistandspolitiske målsettingene som lå til grunn for de gunstige støtteordningene.46

Mot slutten av 1990-tallet begynte man å diskutere hvordan reglene for arbeidsinnvandring kunne liberaliseres. I den sammenheng så man også på den ressursen som internasjonale studenter med utdanning fra Norge utgjør og tiltak for å gjøre det enklere for disse å skifte status fra student til arbeidstaker ble lagt fram.47 Den største endringen skjedde i 2001. Da fjernet man hele karantenebestemmelsen i utlendingsforskriften. Det gjorde det mulig for utenlandske studenter å søke om arbeidstillatelse som faglært/spesialist etter endt studium, gitt at de hadde et jobbtilbud som er relevant for utdanningen. Antall studenter som benyttet seg av denne muligheten var begrenset de første årene, kanskje pga. mangelfull informasjon og til dels tvetydige signaler fra myndighetene.48 Det har likevel vært et visst antall studenter som årlig har gått over fra en midlertidig oppholdstillatelse basert på utdanning til en tillatelse basert på arbeid som kan danne grunnlag for varig opphold. I perioden 2007 til 2009 utgjorde antall slike overganger i underkant av 700 per år, omtrent ti pst. av antallet internasjonale studenter med en gyldig utdanningstillatelse i Norge det enkelte år. 80 pst. av disse gikk over til en tillatelse der arbeid var oppholdsgrunnlaget. De øvrige fikk i all hovedsak en tillatelse baserte på familietilknytning.49

4.3 Gjeldende innvandrings- og flyktningpolitikk

4.3.1 Hovedmål

Politikken når det gjelder innvandring kan deles i to hoveddeler – for det første innvandringspolitikk og for det andre asyl- og flyktningpolitikk.

Innvandringspolitikk

Innreise og innvandring til Norge reguleres og kontrolleres i samsvar med internasjonale forpliktelser og avtaler. Samtidig er det større rom for å ivareta nasjonale prioriteringer og interesser når det gjelder innvandring enn når det gjelder asylsøkere og flyktninger. Det har i flere år vært et uttalt politisk mål at innvandringen, i tillegg til å være regulert, også styres slik at den er mest mulig samfunnstjenlig på lengre sikt. Siden de omtalte innstrammingene av regelverket for arbeidsinnvandring på 1970-tallet, har man vært bekymret for at hvis innvandringen ikke i tilstrekkelig grad blir kontrollert og begrenset, vil den kunne bli svært omfattende og på sikt true stabiliteten i samfunnet.

Forskjellige hensyn ligger til grunn for ulike deler av innvandringspolitikken:

• Det skal legges til rette for økende internasjonal reisevirksomhet og kontakt over landegrenser. Samtidig må Norge ha en utlendingskontroll som sikrer oversikt over hvem som reiser inn i landet, også ut fra hensynet til nasjonal sikkerhet og bekjempelse av internasjonal kriminalitet. Som deltaker i Schengen-samarbeidet har Norge sin del av ansvaret for kontroll med yttergrensene for Schengen-området.

• Innenfor EØS gjelder retten til fri bevegelse for arbeidstakere, deres familiemedlemmer mfl. Dette innebærer at det i stor grad er utviklingen på arbeidsmarkedet og arbeidsmarkedspolitikken, ikke innvandringspolitikken og utlendingslovgivningen, som avgjør omfanget av migrasjon fra EØS-land.

• Innvandringspolitikken og tilhørende regelverk skal legge til rette for rekruttering av utenlandske arbeidstakere fra land utenfor EØS for å bidra til å dekke etterspørselen etter i første rekke kvalifisert arbeidskraft, jf. avsnitt 4.2.4.

• Familieinnvandringspolitikken har som ett viktig utgangspunkt at nære familiemedlemmer på visse vilkår bør ha mulighet til å leve sammen. Samtidig er det et mål å ha et regelverk som bidrar til at innvandrere kan bli selvforsørget så raskt som mulig, jf. avsnitt 4.2.6. I tillegg er det også et mål å motvirke tvangsekteskap og påvirke andre uheldige sider ved familieetablering blant enkelte innvandrere og deres etterkommere, f.eks. svært lav ekteskapsalder.

• Innvandringspolitikken skal videre legge til rette for kultur- og kunnskapsutveksling, herunder at internasjonale studenter kan studere i Norge for en kortere eller lengre periode. Det skal også være mulig for ferdigutdannete studenter å få videre opphold som kvalifiserte arbeidstakere, hvis de får et relevant jobbtilbud, jf. avsnitt 4.2.7.

Asyl- og flyktningpolitikk

I tråd med internasjonale forpliktelser, mål for asyl- og flyktningpolitikken og norsk lovgivning gir Norge derfor opphold og beskyttelse til mennesker på flukt. Det skjer dels gjennom et årlig mottak av overføringsflyktninger, hovedsakelig i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger, jf. boks 4.3. Dels skjer det ved at asylsøkere som kommer til Norge og fyller utlendingslovens vilkår for beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag, innvilges opphold.

For at asylordningen ikke skal svekkes og miste oppslutning i befolkningen, forsøker myndighetene i Norge og andre land å forebygge og forhindre at mennesker som opplagt ikke har behov for beskyttelse, kommer som asylsøkere. Videre er det et uttalt mål å forhindre at asylsøkere blir ofre for menneskesmugling eller menneskehandel. Det har dessuten blitt framhevet at Norge ikke bør ta imot en uforholdsmessig stor andel av asylsøkerne som kommer til Europa, slik det har vært siden 2008. En rekke innstrammingstiltak er iverksatt de siste par årene ut fra slike hensyn, jf. avsnitt 4.2.5.

Det er frivillig for asylsøkere å benytte seg av mottakstilbudet de får. Det skal være nøkternt og tilpasset ulike kategorier, blant annet enslige mindreårige. Tilbudet skal både ivareta kontrollhensyn, ikke være for kostbart og samtidig gi asylsøkerne et aktivitetstilbud mens de venter. Søkere som har sannsynliggjort sin identitet, kan få midlertidig tillatelse til å ta arbeid. De som har fått avslag, skal forberedes på retur. De som venter på bosetting i en kommune, skal kunne starte med aktiviteter med sikte på samfunnsdeltakelse.

Det finnes ordninger med siktemål å legge til rette for tilbakevending for flyktninger med innvilget opphold i Norge. Dette gjelder hvis de selv ønsker å reise til opprinnelseslandet fordi endringer der har gjort det mulig. Omfanget av slik tilbakevending av flyktninger har vært svært begrenset og i første rekke knyttet til Chile, Bosnia-Hercegovina og Kosovo.50

I tillegg blir det sett på som avgjørende for både innvandrings- og asylpolitikkens troverdighet at personer uten lovlig opphold, enten de har kommet som asylsøkere eller på annen måte, returnerer til hjemlandet så raskt som mulig. Gjennomføring av returer, om nødvendig med tvang, har derfor fått økt oppmerksomhet, og nye tiltak er iverksatt de seinere årene. Det legges vekt på at flest mulig bør reise frivillig. Det er etablert en ordning med støtte til retur og reintegrering i hjemlandet for dem som reiser gjennom programmet for frivillig, assistert retur. Dette gjennomføres i samarbeid med International Organization for Migration (IOM). Det er dessuten etablert egne returprogrammer for enkelte land.51

4.3.2 Balansering av ulike hensyn

Innvandrings- og flyktningpolitikken innebærer en balansegang mellom ulike og til dels motstridende hensyn. Hvis man f.eks. skal bruke tilgjengelige ressurser til å gi beskyttelse til flest mulig flyktninger, er det ofte mest effektivt med innsats i nærområdene til land med store flyktningproblemer. Der kan et gitt beløp bidra til å hjelpe langt flere mennesker på flukt enn det er mulig hvis det samme beløpet brukes i Norge. På den annen side vil en svært streng asylpolitikk, sammenliknet med andre land, og et minimalt uttak av overføringsflyktninger kunne bli oppfattet som at man kjøper seg fri og ikke vil ta ansvar nasjonalt for mennesker på flukt.

Når det gjelder arbeidsmigrasjon, kan det virke mest rasjonelt – hvis man tenker rent økonomisk og statsfinansielt – at størstedelen av arbeidsmigrantene kommer uten medfølgende familiemedlemmer, og at de forlater landet så fort det ikke er behov for dem som arbeidskraft. Mye av arbeidsmigrasjonen fra Sverige og enkelte andre land har i praksis langt på vei fungert slik. En rendyrket «gjestearbeider-politikk» kommer imidlertid i konflikt med bl.a. retten til familieliv og oppfatningen av at mennesker er noe mer enn bare arbeidskraft. Det har heller ikke vist seg å være en særlig realistisk politikk hvis man vil tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft som flere land konkurrerer om. Da må man legge til rette for at det er mulig å bringe med seg familien og få permanent opphold. På den annen side har enkelte ordninger for midlertidige, relativt kortvarige tillatelser for å utføre ulike typer arbeidsoppdrag aspekter som kan minne om en gjestearbeiderpolitikk. Det finnes f.eks. arbeidsrelaterte tillatelser som kan innvilges for inntil to år uten at det gis mulighet til familieinnvandring, jf. avsnitt 4.4.3.

I utformingen av politikken for familieinnvandring er det på den ene side viktig for alle parter at politikk og regelverk bidrar og stimulerer til at også familieinnvandrere, så langt det er mulig, kan bli aktive deltakere og bidragsytere i samfunnet. Dette er hovedbegrunnelsen for ulike typer krav som stilles som vilkår for tillatelse til familieinnvandring. På den annen side må politikken ta hensyn til at muligheten for å leve sammen med den nærmeste familien er et sentralt gode og i en viss forstand en rettighet. At familiemedlemmer ikke må leve atskilt i mange år, kan også føre til at voksne og barn fungerer bedre og dermed – på sikt – bidra positivt til raskere integreringsprosesser og større samfunnsdeltakelse i Norge.

Hvordan norsk politikk på området ser ut sammenliknet med andre relevante land, er nærmere omtalt i kapittel 11. Hovedinntrykket er at Norge ikke skiller seg vesentlig fra den typiske «europeiske modellen». Den innebærer at tillatelse til lovlig opphold avhenger av at man har en bestemt tilknytning til landet, enten det er arbeid, familie, studieplass e.l. Land innenfor denne modellen har bare i svært begrenset grad åpnet for å gi opphold til innvandrere som ikke har en konkret tilknytning gjennom arbeid, utdanning eller familie.52 Poengsystemer og liknende ordninger som innebærer at personer som oppfyller bestemte vilkår (f.eks. knyttet til utdanning, yrkeserfaring, alder) som tilsier at de vil klare seg godt på egen hånd og bli velintegrerte innbyggere er på den annen side et sentralt element i den «oversjøiske modellen», i land som USA, Canada og Australia.53 I Europa er det heller ikke vanlig å ha et innvandringspolitisk mål om at årlig innvandring skal ha et visst omfang, fordelt på ulike kategorier, slik det gjerne er i oversjøiske land.

I Norge er det tre tallmessige «kvoter» på avgrensete områder av innvandrings- og flyktningpolitikken:

• Kvoten eller måltallet for antall overføringsflyktninger. De siste årene har kvoten vært 1 200 per år. Regjeringens mål har siden 2005 vært å øke den til 1 500 personer.

• Kvoten eller maksimumstallet for faglærte og spesialister – med et konkret arbeidstilbud – som kan få behandlet søknaden uten at det gjøres en vurdering av behovet for arbeidskraft i hvert tilfelle (individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering). Siden denne bestemmelsen ble innført i 2002, har tallet vært 5 000. Antall innvilgete tillatelser har aldri nådd «taket».

• Kvoten eller maksimumstallet for sesongarbeidstillatelser i jord- og skogbruksnæringen som innebærer at søknaden behandles etter en forenklet prosedyre. Denne var tidligere fordelt på fylker, men fra 2010 ble det en nasjonal kvote som utgjorde 2 500 tillatelser. Vel 1 200 av sesongarbeidstillatelsene samme år var innenfor jordbruk mv.

Det har i enkelte sammenhenger blitt diskutert om det kunne være aktuelt også i norsk sammenheng å utvide bruken av kvoter eller liknende ordninger og å fastsette måltall for ønsket nivå på innvandringen.54 Slike modeller har hittil ikke hatt noe politisk gjennomslag.

4.4 Gjeldende utlendingslovgivning

4.4.1 Hovedprinsipper

Ny utlendingslov55 ble vedtatt i 2008 og trådte i kraft sammen med nye forskrifter i 2010. Dette kapitlet redegjør for hovedprinsipper i loven, med særlig vekt på enkelte elementer som kan være relevant for velferdspolitikken.

Utlendingsloven 2008 regulerer utlendingers adgang til Norge, blant annet gjennom regler om innreise, visum, arbeidsinnvandring, familieinnvandring, asylsaksbehandling og studieopphold, samt gjennom regler om bortvisning og utvisning. Loven har også særskilte regler for gjennomføring av EØS-rettens regler om fri bevegelse.

Det overordnede formålet med loven er å oppnå en regulert og kontrollert innvandring i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser. Loven skal også ivareta de behov som den globaliserte utviklingen fører med seg, og legge til rette for lovlig bevegelse over landegrensene og ivareta rettsikkerheten til berørte utlendinger.56

Norge tiltrådte Schengen-avtalen i 2001 og er forpliktet til å følge regler om grensekontroll og visum som følger av avtalen, og til å harmonisere praksis på disse feltene med EU-landene.

Når det gjelder oppholdstillatelser er det generelle utgangspunktet at tillatelsene gir rett til å delta i arbeidsmarkedet på linje med norske borgere, med mindre annet er særskilt fastsatt. For arbeidsinnvandrere vil f.eks. tillatelsen kunne være knyttet til en bestemt type arbeid eller til en bestemt arbeidsgiver. For studenter vil det som utgangspunkt bare gjelde en rett til deltidsarbeid, mens det for noen kategorier overhodet ikke vil gjelde noen lovlig adgang til arbeidsmarkedet. Dette er bare noen eksempler på en rekke særordninger som følger av regelverket.

Utgangspunktet er videre at oppholdstillatelser gir rett til permanent opphold etter tre års botid. Også her gjelder det imidlertid en rekke unntak. Det gjelder oppholdsgrunnlag som ut fra sin art og sitt formål er tidsbegrensede, f.eks. sesongarbeid, studieopphold, au pair-kontrakter mv. For opphold på slike grunnlag gis det bare tidsbegrensede tillatelser som ikke kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

4.4.2 Beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag

På flyktningfeltet er Norge bundet av både FNs flyktningkonvensjon og flere sentrale menneskerettskonvensjoner, som f.eks. Den europeiske menneskerettskonvensjon, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs torturkonvensjon, FNs barnekonvensjon mv. Mens man etter den tidligere utlendingsloven opererte med ulik status og ulike rettigheter for dem som falt inn under flyktningbegrepet i FNs flyktningkonvensjon, og andre med rett til beskyttelse, har man i den nye loven valgt å gi alle med rett til internasjonal beskyttelse status som flyktninger. De innebærer at flere enn tidligere får unntak fra underholdskravet når det søkes om gjenforening fra familiemedlemmer som flyktningen hadde allerede før vedkommende kom til Norge. Tidligere var reglene slik at de som fikk beskyttelse, men ikke falt inn under FNs flyktningkonvensjon, måtte vente tre år før det ble gitt unntak fra underholdskravet. Dessuten får flere også rettigheter som flyktning i henhold til folketrygdloven, jf. kapittel 6.

Utenom beskyttelsestilfellene er det også tilfeller hvor individuelle humanitære forhold, f.eks. helse eller sosial situasjon, er av en slik karakter at sterke menneskelige hensyn tilsier at det bør innvilges opphold. Tilsvarende kan også sterk tilknytning til Norge i visse tilfeller gi grunnlag for opphold. I likhet med den tidligere utlendingsloven, inneholder derfor utlendingsloven 2008 en egen bestemmelse om at opphold kan innvilges i slike tilfeller. I utlendingsloven 2008 er det også inntatt en presisering i selve bestemmelsen om at det kan legges vekt på innvandringsregulerende hensyn ved vurderingen av om opphold faktisk skal innvilges. Loven nevner i denne sammenheng særlig:

1. mulige konsekvenser for omfanget av søknader på liknende grunnlag,

2. de samfunnsmessige konsekvensene,

3. hensynet til kontroll, og

4. hensynet til respekten for lovens øvrige regler.

4.4.3 Arbeidsmigrasjon

Norge fører en regulert og behovsstyrt arbeidsinnvandringspolitikk overfor land utenfor EØS. Reguleringen skal gi fleksibel tilgang til arbeidskraft til virksomhetene, samtidig som en beholder en samfunnsmessig kontroll på sammensetning og antall. Det meste av rekrutteringen av utenlandsk arbeidskraft fra land utenfor EØS gjelder faglært arbeidskraft (med krav til fagkompetanse og relevant jobbtilbud) eller spesialister (med et lønnstilbud over kr 500 000 årlig) med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold. Kvoten for å rekruttere faglært arbeidskraft og spesialister fra land utenfor EØS etter en forenklet prosedyre er, som nevnt i avsnitt 4.3.2, på inntil 5 000 tillatelser i året.

Regelverk og praksis som gjelder arbeidsinnvandring, er utformet med sikte på å ivareta arbeidskraftbehovet på det norske arbeidsmarkedet. Samtidig skal reglene beskytte mot sosial dumping og uheldig fortrengning av norsk arbeidskraft. Som følge av et stramt norsk arbeidsmarked, ble det med utlendingsloven 2008 og utlendingsforskriften 2009 lagt opp til en enklere adgang til det norske arbeidsmarkedet enn tidligere for faglærte og høytlønnede spesialister. For ufaglært arbeidskraft er utgangspunktet fortsatt at det bare gjelder begrensede muligheter for oppholdstillatelse, og de tillatelsene som gis, innebærer bare en adgang til tidsbegrenset opphold.

En faglært person fra et land utenfor EØS/EFTA, som ønsker å sondere arbeidsmarkedet i Norge, kan innvilges oppholdstillatelse for inntil seks måneder.

Fra 1. oktober 2009 ble kravet om oppholdstillatelse for borgere fra EØS-/EFTA-land erstattet med en enklere registreringsordning. Registreringsordningen bygger på et EU-direktiv som skal sikre EØS-borgere og deres familiemedlemmer rett til fri bevegelse og opphold innad i EØS-området, jf. avsnitt 4.5.3. Alle EØS-borgere som skal oppholde seg her i mer enn tre måneder, plikter å registrere seg.57

For utsendte arbeidstakere fra EØS-land er det særskilte regler med det siktemål å fremme tjenesteyting over landegrensene, sikre arbeidstakernes rettigheter og fremme rettferdig konkurranse, jf. kapittel 5.

Det er lagt til rette for mobilitet av arbeidskraft i nordområdene, gjennom større mulighet for personbevegelser over grensen mellom Russland og Norge, blant annet gjennom utvidet ordning for ufaglært arbeidskraft, forenkling for grensependlere og det kommende grenseboerbeviset.58

Med ny utlendingslov ble dessuten overgang fra studenttillatelse til videre opphold som ferdig utdannet arbeidstaker gjort enklere. Det er mulighet til å få oppholdstillatelse for å ta alle typer arbeid i en seks måneders periode mens man søker arbeid i samsvar med egne kvalifikasjoner som faglært eller spesialist.

4.4.4 Familieinnvandring og underholdskrav mv.

Retten til familieinnvandring utenfor EØS-rettens område, er styrt av nasjonale regler, selv om folkerettslige regler og prinsipper om respekt for familiens enhet og barns rettigheter, setter visse rammer.

Utgangspunktet er at ektefeller, samboere gjennom minimum to år og barn under 18 år av personer med opphold, tilhører den personkretsen som har rett til oppholdstillatelse. Videre gjelder det enkelte særregler for blant annet samværsforeldre og omsorgsforeldre for barn som er norske borgere, enslig eldre foreldre uten andre omsorgspersoner i hjemlandet, foreldre til enslige mindreårige flyktninger med opphold i Norge mv.

I utgangspunktet gjelder det et underholdskrav ved søknad om opphold fra familiemedlemmer. Om kravet er oppfylt vurderes når det første gang søkes om slik tillatelse, men ikke ved søknad om fornyelse på samme grunnlag. Når en utlending har fått innvilget førstegangstillatelse og ankommet Norge, er det i praksis ingen etterkontroll om at underholdskravet faktisk blir oppfylt for hele tillatelsesperioden. Kontrollen av evne til underhold opphører derfor etter innvandring. At det er stilt krav om underhold ved søknad om opphold, får heller ingen konsekvenser for vurdering av en eventuell søknad om økonomisk sosialhjelp eller liknende fra noen av de involverte.

Kravet til sikret underhold ble skjerpet gjennom nye vilkår i utlendingsforskriften fra 1. januar 2010:

• Det er som utgangspunkt bare referansepersonens, dvs. den bosatte personens, inntekt som medregnes når man skal vurdere om underholdskravet er oppfylt. Tidligere kunne det også legges vekt på søkerens forventede inntekt.

• Det er ikke lenger tilstrekkelig at inntekt er dokumentert framover i tid. Det gjelder også et vilkår om at referansepersonen hadde inntekt på tilstrekkelig nivå i siste likningsår, og at dette kan dokumenteres med likningsattest.

• Det er innført et nytt vilkår om at referansepersonen ikke kan ha mottatt sosialhjelp det siste året.

• Tidligere praksis og regelverk om at det skulle gjøres unntak fra underholdskravet når referansepersonen var norsk borger over 23 år, er opphevet.

• Tidligere regler om unntak fra underholdskravet for ektefelle/ samboer gjennom tre år av nordisk borger bosatt i riket de siste tre år eller av utlending bosatt i riket med permanent oppholdstillatelse, er opphevet.

• Tidligere regler om unntak fra underholdskravet for barn av nordisk borger bosatt i riket de siste tre år eller av utlending bosatt i riket med permanent oppholdstillatelse, er opphevet.

Formålet med innstrammingene ble oppsummert slik i høringsbrevet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om de aktuelle regelendringene 59:

• Øke sannsynligheten for at de vilkårene som oppstilles gir en reell sikkerhet for at den som får oppholdstillatelse vil ha tilstrekkelig midler til forsørgelse og ikke trenger støtte fra det offentlige. (…)

• Sørge for at forholdene ligger bedre til rette for integrering. Ut fra et integreringsperspektiv er det av betydning at den som får opphold i Norge, ikke er avhengig av sosialhjelp for å få midler til livsopphold, men at vedkommende er del av en familie som er selvforsørget.

• Motvirke tvangsekteskap. Underholdskravet kan stimulere unge mennesker til å skaffe seg et fundament i livet gjennom utdanning og arbeid, slik at de er mer økonomisk uavhengige av familien og derved har bedre forutsetninger for å motsette seg eventuelt økonomisk press fra familien i ekteskapssammenheng.

• Tiltak for å møte utviklingen med økt asyltilstrømning. Norge ser i 2008 en betydelig økning i antallet asylsøkere. Hvordan norsk innvandrings- og asylpolitikk oppfattes utad, spesielt sammenliknet med nærliggende land, synes å ha stor betydning for å forklare fordelingen av asylsøkere mellom ulike europeiske land.

Kravet til sikret underhold gjelder ikke når referansepersonen er flyktning, hvis søknaden gjelder gjenforening med familie som flyktningen hadde før han eller hun kom til Norge. Med den nye forskriften kom det imidlertid inn en ny regel om at unntak bare skal gjøres dersom søknaden om familiegjenforening er framsatt innen ett år etter at flyktningen fikk oppholdstillatelse.

I tillegg til et skjerpet underholdskrav, er det gjennom den nye loven og forskriften innført et vilkår om at den som skal hente ektefelle eller samboer til Norge gjennom familieetablering, må ha fire års arbeid eller utdanning i Norge, også kalt fireårskravet. Formålet er å redusere antall asylsøkere og å bidra til at regelverket virker som et insentiv til å ta arbeid eller utdanning. Vilkåret gjelder bare for utlendinger som er:

• flyktning

• utlending med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag

• utlending med kollektiv beskyttelse

• utlending som selv har fått opphold gjennom regelverket om familieinnvandring

• utlending som har fått permanent oppholdstillatelse på ett av grunnlagene nevnt over

Kravet gjelder ikke for utlendinger som har kommet gjennom arbeidsinnvandring eller som studenter siden disse må ha vært i arbeid og/eller utdanning i Norge. Det gjelder heller ikke der referansepersonen er norsk borger.

4.4.5 Permanent oppholdstillatelse

For å få rett til permanent oppholdstillatelse i Norge, fastsetter utlendingsloven et krav om at utlendingen må ha bodd her i tre år med en tillatelse som kan danne grunnlag for permanent opphold. I forbindelse med utlendingsloven 2008 ble det drøftet om botidskravet burde heves, eller om man burde operere med ulike botidskrav, alt etter hva slags grunnlag utlendingen har for sitt opphold. Man kom imidlertid til at de hensyn som talte for å øke botidskravet ikke var noe mer tungtveiende enn de hensyn som talte for å beholde kravet til tre års botid fra tidligere lov. Videre mente man at både hensynet til et enkelt regelverk og hensynet til å likestille utlendinger som har fått oppholdstillatelse i riket, talte for at man burde operere med ett og samme botidskrav, uavhengig av utlendingens oppholdsgrunnlag.

I tillegg til botidskravet er det krav om at en utlending som har plikt til å gjennomføre norskopplæring i henhold til introduksjonsloven, må ha gjennomført slik opplæring for å kunne få permanent oppholdstillatelse, jf. omtale av introduksjonsloven i kapittel 5.

EØS-/EFTA-borgere og deres familiemedlemmer, uavhengig av statsborgerskap, har rett til varig opphold etter fem års opphold i landet. Det stilles ikke krav om gjennomført norskopplæring. Alternativt kan de få rett til permanent oppholdstillatelse etter regelverket for borgere fra land utenfor EØS/EFTA, men svært få søker om dette.

4.5 Internasjonale forpliktelser og handlingsrom

4.5.1 Generelt

I stortingsmeldingen om flyktning og migrasjonspolitikken i et europeisk perspektiv er handlingsrommet for nasjonal politikkutvikling beskrevet slik:

Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk bestemmes av norske politiske myndigheter, basert på nasjonale premisser, og i overensstemmelse med internasjonale konvensjoner. For Norge, som for alle land, legger imidlertid hendelser og utviklingen i land rundt oss viktige føringer for handlingsrommet vi har for den nasjonale politikkutviklingen. Innvandringen til Norge betinges i stor grad av ytre omstendigheter: krig og konflikt, verdensøkonomien og etterspørsel etter internasjonal arbeidskraft, og ikke minst politikken som våre naboland fører. 60

Det siste momentet innebærer f.eks. at det ofte er problematisk å føre en politikk som skiller seg markant ut fra andre europeiske stater, særlig å føre en klart mer liberal politikk. Det kan føre til flere asylsøkere, visumsøkere, personer som søker om familieinnvandring mfl. og komme i konflikt med mål om en mest mulig balansert og kontrollert innvandring.61 På den måten begrenses også handlingsrommet.

Meldingen drøfter særlig betydningen av Norges forhold til EU når det gjelder utforming av nasjonal politikk, både formelle forpliktelser/ avtaler og mer uformelle samarbeidsformer. De viktigste formelle begrensningene av handlingsrommet består av EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og Dublin-forordningen, som omtales i dette kapitlet. Norge ønsker også å delta i EU-samarbeid som vi ikke formelt er bundet av, og legger vekt på å ta hensyn til ulike EU-direktiver i utformingen av nasjonalt regelverk.

Utover forpliktelser og samarbeid med EU deltar Norge i mange former for regionalt og globalt internasjonalt samarbeid og har sluttet seg til konvensjoner mv. som setter begrensninger på handlingsrommet for utforming av innvandrings- og flyktningpolitikken. Dette har i første rekke betydning for regulering av innvandring fra land utenfor EØS og for asyl- og flyktningpolitikken.

Nedenfor redegjøres det nærmere for begrensninger av handlingsrommet for nasjonal politikkutforming som EØS-avtalen innebærer, med vekt på arbeidsmigrasjon. Videre omtales enkelte andre relevante internasjonale forpliktelser på innvandrings- og flyktningområdet.

4.5.2 Nordisk samarbeid

Siden 1954 har det vært et felles arbeidsmarked innen Norden. Det innebærer at det ikke stilles noen krav om tillatelse eller registrering for nordiske borgere, utover det som gjelder for norske borgere. Det betyr at denne delen av migrasjonen til Norge ikke kan reguleres. Det medfører at det er vanskeligere å få full oversikt over omfanget av nordisk migrasjon, fordi ikke alle melder flytting. Det er heller ikke mulig å fordele innvandringen fra nordiske land på ulike innvandringsgrunner, jf. kapittel 7.

4.5.3 Fri bevegelighet innenfor EØS/EFTA

Når det gjelder mulighetene til å utforme en egen innvandringspolitikk innenfor EØS-området er Norge i stor grad begrenset av EØS-avtalen.62 Den innebærer en forpliktelse for Norge til aktivt å innarbeide EUs regelverk i nasjonal lovgivning. Dersom en rettsakt fra EU blir ansett for å være EØS-relevant og vedtas i EØS-komiteen, er Norge forpliktet til å gjennomføre reglene i norsk rett. I det følgende omtales to viktige slike rettsakter.

Forordning (EØF) nr. 1612/68 omhandler den retten arbeidstakere i EØS-området har til å ta lønnet arbeid i hele området, uavhengig av hvilket land de er bosatt i. De sentrale grunnprinsippene i fellesskapsretten om proporsjonalitet og ikke-diskriminering er nedfelt i denne forordningen. Proporsjonalitetsprinsippet krever et rimelig forhold mellom det målet som ønskes oppnådd, og de midlene som tas i bruk for å nå målet. Prinsippet viser i hvor stor grad myndighetene kan begrense handlefriheten til hver enkelt etter prinsippet om fri bevegelse. Hovedpoenget er at restriksjonene ikke kan gå lenger enn det som er nødvendig for å sikre offentlige interesser. Ikke-diskrimineringsprinsippet forbyr forskjellsbehandling av borgere fra de ulike EØS-landene på grunnlag av nasjonalitet.

Direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium regulerer retten til fri bevegelse for EØS-borgere og familiemedlemmene deres i EØS-området. Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom utlendingsloven 2008.63 Direktivet inneholder klare bestemmelser om hvem som er omfattet, hvem som har rett til innreise og hvem som kan hevde rettigheter etter direktivet. Utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, har oppholdsrett i inntil tre måneder, forutsatt at de har gyldig identitetskort eller pass. Det samme gjelder for familiemedlem til EØS-borgeren uavhengig av statsborgerskap. Oppholdsretten gir rett til opphold og arbeid. For opphold utover tre måneder er det et vilkår at EØS-borgeren er arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, skal yte tjenester, råder over tilstrekkelig egne midler til å forsørge seg selv og eventuelle medfølgende familiemedlemmer eller er student. For disse gruppene og for familiemedlemmer som selv er EØS-borgere, gir direktivet en mulighet for medlemslandene til å kreve registrering innen tre måneder fra innreise.

Innvandringspolitikk er ikke omfattet av EØS-avtalen. Bosettingsrettigheter for borgere fra land som ikke er med i EØS, faller derfor som hovedregel utenfor avtalens anvendelsesområde. Rettigheter som gis gjennom direktivet til borgere fra land utenfor EØS som er familiemedlemmer av en EØS-borger som utøver sin rett til fri bevegelighet, er imidlertid omfattet av avtalen. For familiemedlemmer av EØS-borgere, som selv ikke er EØS-borger, innebærer direktivet en obligatorisk ordning med søknad om oppholdskort for opphold utover tre måneder.

4.5.4 Grensekontroll og visum – Schengen-samarbeidet

Schengen-samarbeidet64 bygger på en EU-konvensjon for et styrket samarbeid om kontroll av de felles ytre Schengen-grensene, visumregler, et styrket politisamarbeid og rettslig samarbeid. Norge inngikk den første samarbeidsavtalen om å delta i 1996 og ble fullt medlem fra 2001. Samarbeid om kontrollen på de ytre grensene og utstedelse av visum til Schengen-området er grunnpilarene. Schengen-landenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre ulovlige grensepasseringer. Personkontrollen på de indre grensene mellom medlemslandene er avskaffet.

Det er utarbeidet felles regler for hvordan grensekontroll skal utføres og opprettet et felles informasjonssystem – Schengen Information System (SIS) – som blant annet inneholder informasjon om personer fra land utenfor EØS som av ulike grunner er nektet innreise i Schengen-området.

4.5.5 Asyl- og flyktningpolitikken

FNs flyktningkonvensjon

Den viktigste internasjonale konvensjonen for personer som søker beskyttelse i et annet land enn sitt eget er FNs flyktningkonvensjon fra 1951 med tilleggsprotokoll av 1967. Konvensjonen og prinsippene som trekkes opp her er grunnpilaren i internasjonal flyktningbeskyttelse. Kjernen i flyktningkonvensjonens flyktningbegrep finnes i artikkel 1A(2) i konvensjonen:

… enhver person som (…) på grunn av at han har en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse …

Det eksisterer ikke noe internasjonalt overprøvingsorgan som kan avgjøre individklager over statenes manglende overholdelse av forpliktelser etter flyktningkonvensjonen. Det fremgår imidlertid både av statuttene til konvensjonen og av konvensjonsteksten selv, at statene er forpliktet til å samarbeide med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR).

Den europeiske menneskerettskonvensjon

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven. EMK har et generelt forbud mot å returnere noen som risikerer dødsstraff, tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Returforbudet etter EMK skiller seg fra returforbudet i flyktningkonvensjonen ved at det ikke stiller noe krav til at det skal være bestemte årsaker for forfølgelsesfaren; vernet etter EMK gjelder enhver, uavhengig av forfølgelsesgrunn.

Andre sentrale globale og regionale beskyttelsesregler

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs barnekonvensjon og FNs torturkonvensjon, er eksempler på andre folkerettslige beskyttelsesregler som forplikter statene. Også menneskerettsbestemmelser i blant annet kvinnekonvensjonen og konvensjonen mot rasediskriminering vil kunne ha relevans, uten at konvensjonene inneholder noen egne bestemmelser som direkte gir rett til beskyttelse.

Samarbeid med EU

Asyl- og flyktningpolitikken er, med unntak av Dublin-samarbeidet, et område hvor Norge per i dag ikke har inngått samarbeidsavtaler med EU. Norge har ingen formelle rettigheter eller forpliktelser overfor EU i denne sammenheng. Samarbeid med EU er derfor primært et uformelt samarbeid der det er gjensidig interesse for informasjonsutveksling. EU-landenes politikk på innvandringsområdet har ofte betydning for utviklingen i Norge. Dette gjelder særlig hvor mange og hvilke asylsøkere som kommer hit, men kan også få betydning for andre typer utlendingssaker.65

EU-landene er bundet av ulike direktiver som gjelder hvem som har rett til beskyttelse, prosedyrene for asylsaksbehandlingen og om krav til mottaksforhold mv. Disse direktivene er ikke bindende for Norge. Norge ble imidlertid tilknyttet Dublin-samarbeidet i 2001, jf. avsnitt 4.2.5. Konkret betyr det at Norge er bundet av Dublin II-forordningen, som Norge gjennom Schengen-samarbeidet er forpliktet til å følge. Forordningen gir regler om hvilken medlemsstat (EU, Island eller Norge) som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. En asylsøker har rett til å få behandlet søknaden i ett medlemsland. Vanligvis skal det første medlemslandet asylsøkeren kommer til, ta ansvar for søknaden. Statene står imidlertid fritt til å ta saker til realitetsbehandling selv om de ikke har plikt til det etter Dublin-regelverket. Dublin-samarbeidet omfatter også bestemmelser om registrering av fingeravtrykk i en felles database, EURODAC.

Norge ønsker å utvide samarbeidet med EU på dette området.66 Det gjelder f.eks. å delta i utviklingen av en felles politikk for gjenbosetting/overføring av flyktninger. Norge søker dessuten tilknytning til EUs støttekontor på asylfeltet, European Asylum Support Office (EASO). Slikt mindre formelt samarbeid kan også innebære begrensninger av handlingsrommet.

4.5.6 Andre forpliktelser – innvandring fra land utenfor EØS

Menneskerettighetskonvensjoner

Retten til familieliv er vernet etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Det vil si at Norge i visse tilfeller kan være forpliktet til å gi opphold til familiemedlemmer. Tilsvarende beskyttelse av familielivet følger av EMK. Barnekonvensjonen, og særlig prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, kan også få betydning i saker om familieinnvandring.

Internasjonale og bilaterale handelsavtaler

Norge er bundet gjennom GATS-avtalen til å gi alle medlemmer av WTO en viss tilgang til det norske arbeidsmarkedet. Ett eksempel gjelder ansatte i internasjonale selskaper, hvor vi ikke kan stille krav om arbeidsmarkedsmessige vurderinger ved søknad om oppholdstillatelse for ansatte i internasjonale selskaper som kommer fra land som er med i WTO. Øvrige forpliktelser gjelder forretningsreisende, tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende.

Tidligere inneholdt ikke bilaterale handelsavtaler noe om personbevegelser, men det er nå blitt mer vanlig. Avtalene inneholder forpliktelser på de samme områdene som GATS-avtalen (ansatte i internasjonale selskaper, forretningsreisende, tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende). Forpliktelsene i avtalene er utformet slik at de ikke gir borgerne bedre rettigheter enn det som allerede følger av utlendingsloven, dvs. at de må følge de alminnelige reglene i loven og forskriften for å få oppholdstillatelse. Konsekvensen av forpliktelsene ligger i at de begrenser våre muligheter til å stramme inn regelverket overfor borgere av disse landene på et senere tidspunkt.

4.6 Oppsummering

Innvandrings- og flyktningpolitikken har utviklet seg i flere faser siden 1970. Ulike typer innvandring har vært i søkelyset for politikk og lovgivning gjennom disse fasene som dels griper inn i og overlapper hverandre. Det gjelder f.eks. de siste ti årene hvor tidvis både arbeidsmigrasjon, asylpolitikk og familieinnvandring har vært gjenstand for viktige endringer og tiltak.

I løpet av disse 40 årene har innvandringspolitikk og utlendingslovgivning vært kontroversielle spørsmål som har skapt mye debatt og påvirket politisk klima, partier og velgeratferd. Samtidig har det vært relativt bred enighet i Stortinget om hovedprinsippene for politikken.

Gjennom hele perioden har myndighetene forsøkt å utforme tiltak for å påvirke omfang og sammensetning av innvandringen til Norge. Innføring av «innvandringsstopp» i 1975, som i realiteten ikke var en stopp, men i hovedsak en mer restriktiv regulering av arbeidsinnvandringen, er det mest markerte uttrykket for slike tiltak. På den annen side utgjør den etterspørselsdrevne arbeidsinnvandringspolitikken, som ble lagt fram i St.meld. nr. 18 (2007–2008) og som fikk bred tilslutning i Stortinget, en form for grensedragning når det gjelder myndighetenes ambisjonsnivå og ansvar. Politikk og regelverk skal legge til rette for virksomhetenes rekruttering, og arbeidsgiverne skal ha et større ansvar. Det innebærer at etterspørselen etter arbeidskraft langt på vei avgjør omfang og sammensetningen av rekrutteringen av arbeidskraft fra utlandet.

Det er gjennomført to gjennomgripende revisjoner av utlendingslovgivningen i perioden, i henholdsvis 1988 og 2008. Ved begge anledninger var det mange endringer, men kontinuiteten i forhold til tidligere lovgivning er likevel betydelig. Regelverket er bygget ut og langt flere hovedprinsipper er blitt nedfelt i loven, i tillegg til at lovgivningen i langt større grad reflekterer internasjonale konvensjoner og avtaler. Mens vilkårene for arbeidsinnvandring ble liberalisert ved den siste lovrevisjonen, ble særlig reglene for familieinnvandring innskjerpet. For øvrig var det ingen entydig innstramming eller liberalisering. Det er imidlertid en viktig endring at alle med rett til internasjonal beskyttelse, iht. ny lov får status som flyktninger med de rettighetene det innebærer.

Dessuten er det gjort en rekke mindre omfattende regelverksendringer i periodene før og etter lovrevisjonene. Enkelte av dem kan ha virket inn på migrasjonen til Norge. Det gjelder f.eks. innføringen av ordningen med kollektiv beskyttelse som svar på flyktningproblemene på Balkan på 1990-tallet. Det gjelder i noen grad også ulike former for oppmyking og innstramming av reglene for familieinnvandring de siste ti-femten årene. Klart størst betydning fikk imidlertid en endring av de internasjonale rammebetingelsene, utvidelsen av EU og derved EØS i 2004. Trass i at det ble innført overgangsordninger for arbeidstakere fra de fleste av de nye medlemslandene, førte utvidelsen svært raskt til et nytt migrasjonsbilde i Norge, jf. kapittel 7.

Handlingsrommet for nasjonal politikkutforming er minst når det gjelder innvandring fra EØS-land, noe større i asyl- og flyktningpolitikken og familieinnvandringspolitikken, og størst når det gjelder øvrig innvandring fra land utenfor EØS. Uansett hva slags innvandring det er snakk om, spiller andre lands politikk en viktig rolle for hva som er mulig å gjøre i Norge. Det kan være vanskelig å ha en politikk som skiller seg markert ut fra andre land.

Det er et vedvarende samspill mellom regulering av innvandring og uttrykte intensjoner om å skape gode levekår for alle med lovlig opphold i landet. En sjenerøs og likebehandlende rettighetspolitikk på velferdsområdet forutsetter en regulert innvandring.

Utvalget ser det som et mål å påvirke innvandringen til Norge slik at flest mulig av innvandrerne bidrar til å opprettholde grunnlaget for den norske velferdsmodellen. Dette hensynet må imidlertid ses i sammenheng med humanitære og andre internasjonale forpliktelser.

Det kan på denne bakgrunn være behov for å justere innvandringspolitikken på enkelte områder. Siktemålet med eventuelle endringer er å bidra til at omfang og sammensetningen av innvandringen ikke blir en belastning for velferdsmodellen. Handlingsrommet er imidlertid lite, noe som drøftes nærmere i kapittel 14. De viktigste tiltakene for å sikre langsiktig bærekraft for modellen er følgelig å finne på andre politikkområder, det vil si velferds-, integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken.