13 Velferdsmodellens legitimitet

13.1 Innledning

Denne utredningen handler i all hovedsak om de økonomiske sidene av velferdsmodellens møte med økt migrasjon. Den økte migrasjonen vil imidlertid ha konsekvenser for velferdsmodellen også på andre områder. Mandatet framhever synet på ordningene og legitimitet som sentrale tema:

Spesifikt bes utvalget om å vurdere: (…) hvorvidt et større etnisk og kulturelt mangfold kan antas å påvirke synet på og bruken av dagens velferdsordninger. Dette krever at utvalget vurderer nærmere forutsetningene for legitimiteten og bærekraften i ordningene, samt normer og normdannelse.

Dette punktet kan tolkes på to forskjellige måter. Det siste leddet («forutsetninger for normer og normdannelse») kan tolkes som en invitasjon til å drøfte normative spørsmål knyttet til legitimitet i politiske prosesser og krav til begrunnelser for tiltak, mens formuleringen foran («… påvirke synet på dagens velferdsordninger (…) vurderer nærmere forutsetningen for legitimiteten …») inviterer til å legge vekten på befolkningens holdninger. Utvalget oppfatter det ikke som sin oppgave å drøfte forutsetninger for politisk legitimitet mer generelt, og vil konsentrere seg om den tolkningen som følger av setningens første del. Temaet for dette kapitlet er dermed; i hvilken grad og på hvilke måter vil større innvandring og økt kulturelt mangfold påvirke oppslutningen om velferdsordningene? Kapitlet baserer seg i all hovedsak på eksisterende litteratur og forskning; utvalget har ikke prioritert å samle inn egne data om dette temaet.

«Velferdsstat», «legitimitet» og «oppslutning» er vide begreper. Det neste avsnittet presiserer nærmere noen av de avgrensingene som er gjort for framstillingen senere i kapitlet. Videre diskuteres hvorfor globalisering kan utgjøre en potensiell trussel mot oppslutningen om velferdsstaten. Etter denne diskusjonen gjennomgås litteratur om politiske prosesser i oppbygging og nedbygging av velferdsstater, og hvordan disse kan påvirkes av etnisk heterogenitet. I avsnitt 13.4 behandles studier av hva som skjer med tilliten på mikronivå når samfunnet blir mer heterogent. Deretter, i avsnitt 13.5, presenteres holdningsundersøkelser, både norske og europeiske, som har sett på sammenhenger mellom etnisk heterogenitet i et samfunn, og faktisk oppslutning om velferdsordninger. I avsnitt 13.6 diskuteres betingelsene for legitimitet i eksport av stønader.

13.2 Velferdsstat, oppslutning og heterogenitet: Avgrensinger og hovedprinsipper

13.2.1 Hovedtemaer og avgrensninger

Spørsmål om forholdet mellom (ulike former for) heterogenitet i et samfunn og oppslutning om (forskjellige) velferdsordninger i (ulike grupper i) befolkningen er omfattende. I drøftingen nedenfor gjøres en rekke avgrensinger. For det første konsentreres diskusjonen om etnisk heterogenitet. Mye av standardlitteraturen i velferdsstatsforskningen dreier seg om forholdet mellom velferdspolitikk og sosial heterogenitet, eller klasseskiller1 – både hvordan disse har påvirket ulike velferdsstaters framvekst, og hvordan de i neste omgang er blitt påvirket av velferdsstatene. Først i de senere årene har det vokst fram en litteratur som eksplisitt tematiserer etnisk heterogenitet. Det er denne litteraturen som diskuteres her.

For det andre begrenses framstillingen til majoritetens holdninger. Det er åpenbart at de ulike minoritetsgruppenes holdninger til ulike velferdsordninger er viktige, og på sikt vil ha betydning for velferdsstatens bærekraft. Per i dag har vi lite systematisk informasjon om dette. Videre er det all grunn til å anta at innvandreres holdninger vil variere med faktorer som botid, utdanning og arbeidstilknytning, og sannsynligvis også landbakgrunn. Det er grunn til å anta at arbeidsinnvandrere fra Polen, flyktninger fra Somalia og familieinnvandrere fra Thailand kan ha til dels ulike holdninger til temaer som velferdspolitikk, velferdsordninger og arbeid. Hvilke holdninger innvandrere har til velferdsspørsmål, og hvordan disse skapes og endres over tid, er et forskningsområde som foreløpig er svært lite utviklet – både i Norge og i Europa for øvrig. Dette utelates derfor i diskusjonene i dette kapitlet.

En tredje avgrensning, som også hovedsakelig er begrunnet i mangelen på aktuell litteratur, er at kapitlet nesten utelukkende diskuterer spørsmål knyttet til omfordeling og sosialpolitikk. Som diskutert i kapittel 3, innebærer den norske velferdsmodellen også en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, et regulert arbeidsmarked og trepartssamarbeid mellom partene i arbeidslivet og staten. Videre baseres velferdsmodellen på et sett av prosessuelle regler, som f.eks. innebærer krav til likebehandling. Det er legitimitetsutfordringer knyttet til hvert av disse aspektene. Oppslutningen om trepartssamarbeidet kan svekkes dersom fagforeningene mislykkes i å rekruttere arbeidstakere med innvandrerbakgrunn. Videre kan fagforeningenes maktbase, og dermed likevekten i trepartssamarbeidet, bli svekket hvis organisasjonsgraden svekkes betraktelig. Prinsippet om likebehandling kan utfordres hvis det brer seg en oppfatning om at enkelte grupper i befolkningen systematisk utnytter de eksisterende velferdsordningene. I så fall kan andre grupper komme til å kreve at opportunistene ekskluderes, eller at det innføres strengere kontroll med de aktuelle gruppene. Legitimitetsutfordringer knyttet til trepartssamarbeidet og likebehandlingsprinsippet diskuteres likevel ikke her. Dette kapitlet avgrenses til å diskutere forutsetningene for oppslutning om inntektssikringsordninger i majoritetsbefolkningen i et samfunn med økende etnisk heterogenitet. I tillegg presenteres, som nevnt, data om holdninger til innvandring.

Hvorfor er det viktig at inntektssikringsordningene har oppslutning i befolkningen? Selv om store grupper i befolkningen er misfornøyde med velferdsstatens innretning og ønsker at denne var annerledes, er de fortsatt forpliktet av de samme lovene og reglene. Man slipper ikke å betale skatt eller trygdeavgift selv om man er uenig i måten pengene brukes på. Systemet kan dermed klare seg i lang tid selv om det oppstår misnøye. I demokratiske samfunn vil likevel misnøye i store befolkningsgrupper kunne omformes til politiske programmer, endringer i partienes prioriteringer og oppslutning om velferdsfiendtlige partier og organisasjoner. Partier og organisasjoner kan på sin side spille på innvandringsfiendtlig retorikk, og på den måten bygge opp om skepsisen. Prosessene er sjelden rettlinjede, og kan ta tid – men misnøye avdekket gjennom meningsmålinger vil ofte være et tidlig tegn på at noe slikt er i gjære. Et annet og vel så viktig poeng, er at kontroll og administrasjon av velferdsordningene må antas å være langt enklere i situasjoner der befolkningen faktisk slutter opp om ordningene. I et system med stor oppslutning vil det store flertallet følge reglene rett og slett fordi det oppfattes som den riktige tingen å gjøre. Man ønsker å bidra til å opprettholde et system som oppfattes som godt og riktig, som gir trygghet både til en selv, familien og andre mennesker man føler samhørighet med. Svekkes oppslutningen, svekkes også denne forpliktelsen til å bidra. Da står man igjen med regler, kontroll og trusler om straff, og – i verste fall – en befolkning på stadig jakt etter muligheter til å lure systemet. Legitimitet er derfor en forutsetning for at systemet skal være bærekraftig på sikt.

Mye av diskusjonen i dette kapitlet baserer seg på holdningsdata, og det er lett å argumentere for at dette er den beste kilden til kunnskap om hvilke strømninger som rører seg i befolkningen. Det er likevel en del åpenbare svakheter med bruken av holdningsdata. Svar på spørsmål i meningsmålinger gis typisk ut fra respondentens magefølelse, uten at vedkommende har inngående kjennskap til problemstillingen det spørres om. Dette innebærer at oppfatninger raskt kan endre seg når respondenten får mer informasjon. Nedenfor siteres en undersøkelse der forskerne eksperimenterte med å stille et holdningsspørsmål, deretter – etter at respondentene hadde svart – minnet de deltakerne på en enkel konsekvens av svaret de hadde gitt. Så mange som hver tredje respondent endret mening da de fikk anledning til å modifisere svaret sitt i lys av den nye informasjonen. Befolkningens meninger kan med andre ord være ustabile. En implikasjon av dette er at opinionen kan påvirkes av «sjokk» eller dramatiske enkeltbegivenheter: Sterkt eksponerte fenomener som «11. september» eller «taxiskandalen» kan utløse svingninger i opinionen, nærmest fra en dag til den neste. Hvor varige slike endringer er, og under hvilke forutsetninger holdningene endrer seg tilbake til utgangspunktet, vil variere. Oppslutning og legitimitet er i sin natur dynamiske fenomener, noe som lett kan underkommuniseres når man baserer seg på øyeblikksbilder fra meningsmålinger. Det kan likevel hevdes at når ulike undersøkelser gir noenlunde likeartede utfall, til tross for forskjeller i spørsmålsstilling, utvalg og gjennomføringstidspunkt, tyder det på at befolkningens holdninger er relativt stabile. Det er gode argumenter for å holde fast på meningsmålinger som kilde, om ikke annet i mangel av alternativer.

13.2.2 Globalisering som velferdsstatlig legitimitetsproblem

Hvorfor skulle økende globalisering eller økende mangfold potensielt underminere oppslutningen om velferdsstaten? Alle argumenter som presenteres i dette kapitlet, knytter seg på en eller annen måte til spørsmål om grensedragning, samhørighet og gjensidighet. Det grunnleggende argumentet er at den som føler at han eller hun tilhører et fellesskap, som opplever samhørighet i fellesskapet, vil være mer villig til å engasjere seg til beste for det felles gode enn en som opplever at han lever ganske isolert blant likegyldige individer. I forskningslitteraturen diskuteres ofte tre mulig betingelser for at følelsen av et slikt fellesskap skal opprettholdes:

1. at man opplever at systemet som håndterer omfordelingen har kontroll; at adgangen til rettigheter og plikter er klart definert,

2. at man opplever at andre samfunnsmedlemmer også bidrar etter evne; «jeg betaler for deg fordi du i morgen vil betale for meg»,

3. at man opplever en tilhørighet til fellesskapet, en tilhørighet som kan være basert på etnisk eller nasjonal likhet eller andre kriterier.

Litteraturen gir ingen klare svar på spørsmålet om det relative forholdet mellom disse faktorene, f.eks. hvilken faktor som veier tyngst, og om det er tilstrekkelig at en av dem er på plass, eller om alle tre betingelsene til enhver tid må være oppfylt. Dette er heller ikke noe hovedpoeng her. Nedenfor gis en kort gjennomgang av de tre hovedargumentene.

Prosesser av typen (a) ovenfor legger til grunn at staten ikke samtidig kan gi sterke rettigheter til alle som oppholder seg på territoriet, og praktisere åpne grenser.2 «Rettigheter er dyre, derfor kan de ikke være for alle».3 Et land kan åpne opp for fri innvandring, men dette lar seg vanskelig kombinere med å tilkjenne omfattende sosiale rettigheter til alle som oppholder seg på territoriet – i alle fall hvis denne politikken bare praktiseres i ett land. Det er svært mange betingelser som må være oppfylt for at en slik politikk skal være bærekraftig på sikt. Restriksjoner kan tenkes både i form av restriksjoner på innvandring, restriksjoner på tilgang til sosiale goder (f.eks. betinget av flere års botid), og restriksjoner i velferdsstatens generelle omfang og sjenerøsitet. Et land som søker å kombinere fri innvandring med sjenerøse og universelle ytelser, vil sannsynligvis oppleve problemer med oppslutning om velferdsordningen i den generelle befolkningen. Legitimitetsproblemene kan knyttes ikke bare til hvilke rettigheter innvandrere har og ikke har i en gitt velferdsstat, men også til i hvilken grad befolkningen opplever at myndighetene har kontroll over innvandringssituasjonen. Som den amerikanske filosofen Michael Waltzer har uttrykt det:

The idea of distributive justice presupposes a bounded world within which distribution takes place: a group of people committed to dividing, exchanging and sharing social goods, first of all among themselves.4

Tilsvarende skriver den italienske statsviteren Maurizio Ferrera om «Internal bonding through external bounding» som en sentral mekanisme for å skape og opprettholde solidaritet i et samfunn.5 Hvis befolkningen føler seg utrygg på at grensene til «the bounded world» – den avgrensede verdenen – faktisk lar seg opprettholde, vil den kunne trekke tilbake sin støtte til omfordelingen. Det er praktisk og prinsipielt umulig å omfordele like sjenerøst til «hele verden». Et effektivt og legitimt kontrollregime kan dermed være en forutsetning for oppslutning om sjenerøse velferdsordninger. Dette gjelder både innvandring og utvandring: En avgrenset verden der folk deler med hverandre kan ikke uten videre ta imot alle som vil inn, og befolkningen må føle seg sikre på at de som eventuelt vil ut ikke tar med seg mer enn det de med rimelighet kan gjøre krav på.

Type (b)-prosesser handler om den gjensidige forpliktelsen som velferdsstatene er basert på. Den enkelte er villig til å betale for pengeoverføringer og tjenester til mennesker han eller hun ikke kjenner, ut fra en tro på at disse fremmede vil betale for dem den dagen de trenger velferdsstatens ytelser. Velferdsstaten er et system for risikodeling, og mange av velferdsstatens ytelser kan forstås som forsikringsordninger. Innvandrere – og utvandrere – kan bli stående utenfor i denne sammenhengen hvis majoriteten i befolkningen mistenker at de ikke akter å bidra; at de vil være forsikret uten å betale forsikringspremien. Gratispassasjerer er upopulære. Hvilket bidrag inn- og utvandrere faktisk gir, kan i denne sammenhengen være mindre viktig enn hva majoritetsbefolkningen tror at de bidrar med. Et annet, beslektet, problem er at innvandrere kan møte andre risikoer – på grunn av ulike kulturelle praksiser eller av andre grunner – enn personer i majoritetsbefolkningen. Majoriteten kan være lite innstilt på å være med å betale for beskyttelse mot risikoer de selv har liten sannsynlighet for å oppleve. Grunntanken er at velferdsstatene er basert på en opplevelse av å være i samme båt. I den grad majoriteten oppfatter at innvandrerne lever liv som er så annerledes at de møter andre risikoer, kan det svekke oppslutningen om velferdsordninger som inkluderer alle. Et tilsvarende argument gjelder utvandrere: Majoriteten i opprinnelseslandet vil være lite interesserte i de problemene utvandrerne møter hvis de utelukker at de selv kan tenke seg å utvandre.

Endelig er det prosesser av typen (c), som legger vekten på det opplevde fellesskapet innenfor nasjonen. Utgangspunktet her er at mennesker er mer villige til å gi opp deler av inntekten sin til fellesskapet hvis den som mottar fellesskapsgoder er en som ser ut som, og oppfører seg som, dem selv. Dette er dokumentert gjennom flere sosialpsykologiske eksperimenter.6 Det er ulike forklaringer på hvorfor dette fenomenet opererer på nasjonal skala. En forståelse er at medlemmer av en gitt gruppe har en naturgitt skepsis til medlemmer av andre grupper.7 En annen innfallsvinkel er at velferdsstatene i Europa er dypt sammenknyttet med utviklingen av nasjonalstaten, og at nasjonsbyggingen er en fortelling om fellesskap som legitimerer omfordeling også til samfunnets svakeste medlemmer. Hvis forestillingen om det nasjonale fellesskapet må oppgis som en følge av innvandring og økt mangfold, kan også velferdsstatsprosjektet vakle. Både «naturlig utgruppeskepsis» og «nasjonale fellesskap» er omstridte begreper, og det er klart at de stabile, homogene nasjonalstatene utfordres av en rekke trekk ved moderne samfunn som ikke har direkte sammenheng med migrasjon. Forestillinger om naturgitte fellesskap kan likevel ha en betydelig retorisk kraft, og brukes av innvandringsskeptiske politikere i flere land.

13.3 Politiske koalisjoner, etnisk heterogenitet og velferd

De mest omfattende velferdsstatene finnes i land som historisk er relativt etnisk homogene. De nordiske landene, med sine svært godt utbygde velferdsstater, har hatt og har sine nasjonale minoriteter (samer, kvener, tatere mv.), men disse har vært forholdsvis små og har hatt liten politisk og økonomisk innflytelse. Land i Europa som har opplevd større spenninger, mellom ulike folkegrupper på samme territorium eller mellom ulike religiøse grupperinger, har ikke utviklet velferdsstater av den universelle «nordiske» typen, jf. kapittel 3. De store innvandringslandene, som USA, Australia og Canada, beskrives gjerne som de minst utviklede velferdsstatene i internasjonale sammenlikninger, jf. kapitlene 3 og 11.

Flere forskere og kommentatorer mener at sammenfallet av høy grad av etnisk homogenitet og sterke velferdsstater i Norden slett ikke er tilfeldig. En mye sitert studie, gjennomført av Alberto Alesina og Edward L. Glaeser fra Harvard-universitetet, dokumenterer en relativt klar empirisk sammenheng mellom etnisk heterogenitet8 og utgifter til sosiale formål i 52 land.9 De høyeste utgiftene til sosiale formål finnes i små og relativt etnisk homogene land som Belgia, Luxemburg, Nederland, Sverige og Danmark. I den motsatte enden av skalaen finnes land som Peru, Ecuador, Colombia og Guatemala – land som er svært etnisk heterogene og samtidig har svært lave sosiale utgifter. Det faktum at de mest etnisk heterogene landene i denne studien også er blant de fattigere, innebærer likevel at dette funnet i seg selv ikke er så interessant. Alesina og Glaser gjentar derfor analysen bare for rike land, og finner samme klare sammenheng. Etnisk mangfold er den faktoren som sterkest påvirker landenes sosiale utgifter, selv om det langt fra er den eneste. Blant annet finner studien at også språklig heterogenitet er forbundet med lavere sosiale utgifter. Siden hovedanliggendet til Alesina og Glaeser er å forklare forskjellene i midler brukt på sosiale formål i Europa og USA, beregner de hvor stor andel av den observerte forskjellen mellom det europeiske gjennomsnittet og USA som kan forklares i lys av USAs langt større etniske mangfold. Et relativt forsiktig anslag er at etnisk heterogenitet i USA forklarer 43 pst. av gapet mellom sosiale utgifter i USA og Europa.10

Etnisk heterogenitet ser i henhold til denne forskningen ut til å ha vært en betydelig barriere mot utviklingen av en velferdsstat av europeisk type i USA. Hvorfor er det slik? Et hovedargument hos Alesina og Glaeser er at politiske bevegelser i USA som har satt sosialpolitiske spørsmål og omfordeling på dagsorden i kritiske øyeblikk er blitt underminert av motstandere som har utnyttet motsetninger mellom ulike befolkningsgrupper. Som sentrale eksempler framhever de veksten og fallet til USAs første klassebaserte parti, «the Populists», i 1890-årene, og sammenbruddet til «the New Deal consensus» i perioden 1960–1980. Populistene ønsket å bekjempe fattigdom, og siden en høy andel av de fattige var svarte, søkte partiet aktivt å bekjempe rasisme, drev valgkamp rettet mot svarte og nominerte svarte kandidater. Politiske motstandere kunne drive valgkamp som åpent spilte på frykten for de svarte. Denne strategien førte fram i Sørstatene, og bidro til Populistenes undergang som politisk bevegelse. Det neste «vannskillet» for amerikansk omfordelingspolitikk kom i 1960-årene, med innføringen av borgerrettslovene i 1964. Borgerrettslovene ble oppfattet som en kraftig provokasjon i sørstatene, og åpnet veien for republikanske kandidater som var sterke motstandere av velferdspolitikken som var innført som del av «New Deal» i 1930-årene. Selv hvite fattige i sørstatene, som i utgangspunktet hadde hatt glede av New Deal-reformene, stemte gjerne på disse kandidatene fordi de lovet å oppheve borgerrettslovene. I begge disse tilfellene, hevder Alesina og Glaeser, ble omfordelende politikk underminert og etter hvert forkastet av etnisk baserte koalisjoner, ofte med et åpent rasistisk budskap.

Europa, skriver Alesina og Glaser, har hatt sin andel rasistiske demagoger, men den generelle etniske homogeniteten i europeiske land har ført til at de har hatt langt mindre å jobbe med. Dessuten har Europas etniske minoriteter ikke nødvendigvis vært fattigere enn majoriteten, dermed har ikke rasistisk demagogi gitt næring til velferdsstatsfiendtlig politikk. Forfatterne mener imidlertid at innvandring fra fattige land, som har gitt Europa en stor gruppe fattige mennesker som er mørkere i huden enn majoriteten, vil åpne veien for rasistiske demagoger som knytter rasismen til velferdsytelser. Avdøde Pim Forteyn i Nederland og Jean-Marie LePen i Frankrike nevnes som eksempler på politikere som «føyer seg inn i det amerikanske mønsteret».11

Dette er det springende punktet i Alesina og Glaesers argumentasjon, sett med europeiske øyne: Dersom Europas fattige i økende grad vil bestå av personer med minoritetsbakgrunn – slik at Europa på denne måten blir mer lik USA – vil dette føre til at også europeiske velferdsstater blir mer like den amerikanske? Alesina og Glaeser sier på ingen måte at det er automatikk i denne utviklingen, men de ser for seg en prosess som kan lede i den retningen:

Innvandring fra Nord-Afrika og Øst-Europa vil gjøre Vest-Europa mindre homogent. Faktisk bruker det ekstreme høyre i Europa allerede «rasekortet» i sin motstand mot velferdspolitikk. Vår spådom er at ettersom den etniske heterogeniteten i Europa øker, vil også de mer «respektable» høyrepartiene bevege seg i denne retningen.12

Alesina og Glaser skriver fra et amerikansk perspektiv, og er interesserte i forskjellene mellom Europa og USA. Studien tematiserer ikke de betydelige forskjellene som finnes mellom europeiske land når det gjelder kolonihistorie og innvandringshistorie, innvandringspolitikk, velferdsmodell og eksistensen av nasjonale minoriteter. Grunnen til at denne studien er så mye sitert er ikke at den bidrar med ny kunnskap om situasjonen i Europa, men at den presenterer en klar spådom om framtidig utvikling som andre forskere og kommentatorer kan bruke som utgangspunkt for egne analyser.

Flere forskere har argumentert mot denne framtidsvisjonen for det etnisk sammensatte Europa. Det å bygge en velferdsstat ned er en svært annerledes prosess enn det å bygge den opp. Mye sosialpolitisk forskning de siste ti-årene har dreid seg om å forklare hvorfor velferdsstatene er så motstandsdyktige som de faktisk er, og hvorfor de later til å overleve selv i økonomiske nedgangstider og under velferdsfiendtlige politisk konjunkturer. En innflytelsesrik forsker innenfor denne tradisjonen er amerikaneren Paul Pierson, som har påpekt at velferdsstatlig ekspansjon innebærer å gjennomføre populære reformer i historiske perioder preget av relativt dårlig organiserte interessegrupper.13 Nedbygging av velferdsstaten, derimot, innebærer å gjennomføre upopulære reformer som må begrunnes både overfor velgere og velorganiserte interesseorganisasjoner. Den politiske dynamikken som preger opp- og nedbygging vil derfor være ganske forskjellig: Både mål og kontekst er annerledes, og i det siste tilfellet er velferdsstaten selv en del av konteksten. Interesseorganisasjoner bygges opp rundt velferdsstatsordninger, f.eks. i form av pensjonistforbund og ulike brukerorganisasjoner. Dette innebærer at selv om man kan argumentere overbevisende for at visse faktorer, f.eks. graden av etnisk mangfold, hadde avgjørende betydning i velferdsstatens oppbyggingsfase, er det ikke gitt at disse faktorene vil ha samme betydning i en periode med nedbygging av velferdsordninger. Timing blir derfor viktig, som den danske statsviteren Jørgen Goul-Andersen har påpekt: Det er ikke gitt at økende etnisk mangfold vil ha svært stor betydning, gitt at velferdsordningene allerede var på plass da innvandrerne begynte å komme.14

I tillegg blir innvandrere som etablerer seg også en del av velgergrunnlaget. De stemmer ved valg, arbeider aktivt innenfor etablerte organisasjoner og partier, og de danner egne interesseorganisasjoner. På disse måtene kan de bli en del av koalisjonen som støtter opp under de eksisterende velferdsordningene. Et kjennetegn ved de nordiske velferdsstatene er at middelklassen inngår i koalisjonen som forsvarer velferdsordningene, jf. kapittel 3. Det er grunn til å tro at innvandrergrupper på samme måte kan inngå i denne koalisjonen.

Det er ingen studier som tyder på at europeiske velferdsstater er blitt bygget ned som en følge av økt innvandring. Det er gjort forsøk på å etablere sammenhenger mellom antall innvandrere i et land og utgiftene til sosiale formål, men de forskjellene man eventuelt finner mellom land med ulik innvandringsprofil viser seg oftest å være minimale, og de forsvinner når man kontrollerer for andre relevante faktorer.15 Det finnes imidlertid en studie som hevder at veksten i oppbyggingen har avtatt i lys av økende innvandring.16 Studien sammenlikner land med høy og lav innvandring, og konkluderer med at høyinnvandringsland har en lavere vekst i velferdsutgiftene enn lavinnvandringsland. Funnene i denne studien må likevel tolkes med forsiktighet, fordi den generelle konklusjonen i stor grad framkommer på grunn av to land som skiller seg ut: USA og Nederland hadde begge hatt høy innvandring og liten utgiftsvekst i perioden. Hvis disse to landene ekskluderes fra analysen, er det ingen sammenheng mellom innvandring og vekst i utgifter til velferdsformål.17

Argumentasjonen til Alesina og Glaser hviler på en forutsetning om at det finnes en gruppe velgere i Europa – som i USA – som er positive til velferdsordninger, men negative til innvandring, og at disse vil tiltrekkes av innvandringsskeptiske partier som også er motstandere av velferdsstaten. Henning Finseraas har forsøkt å teste denne hypotesen empirisk på europeiske data fra 2006:18 finnes disse velgerne, hvor mange er de, og i hvor stor grad slutter de opp om partiene som kombinerer velferdsskepsis med innvandringsskepsis? Han finner at andelen velgere med «krysspreferanser», dvs. som er tilhengere av velferdsordninger og motstandere av innvandring, varierer fra 9 pst. i Sverige til 73 pst. i Hellas. I Norge er andelen 25 pst. Sannsynligheten for at disse velgerne stemmer på tradisjonelle sosialdemokratiske partier er 6 pst. lavere enn sannsynligheten for at velferdsstatstilhengere som ikke er innvandringsskeptikere gjør det, når hele Europa ses under ett. Dette er en signifikant, men ikke svært stor forskjell, som demonstrerer at slett ikke alle disse velgerne flokker seg til de innvandringsskeptiske partiene. Det er også svært store forskjeller mellom land. Den faktoren som slår aller sterkest ut for variasjonene i denne gruppens stemmegivning, er inntektsulikhet. Er ulikheten i samfunnet stor, vil velgere med «krysspreferanser» oftere la hensynet til økonomisk fordeling veie tyngre på vektskålen enn hensynet til innvandring.

Selv om Europas innvandringsskeptiske partier skulle lykkes i å tiltrekke velgerne med krysspreferanser, er det ikke gitt at de vil bruke den innflytelsen de oppnår til å arbeide for nedbygging av velferdsordninger. Goul-Andersen foreslår en annen dynamikk: Innvandringsskeptiske partier profiterer på økende innvandringsskepsis i befolkningen, men dette fører ikke til et oppsving for liberalistiske verdier i velferdspolitikken.19 Den økende oppslutningen har i stedet ført til at disse partiene er blitt mer velferdsorienterte, fordi de tilpasser seg velgere som ønsker å opprettholde sosiale ordninger på et høyt nivå. Tilstrømmingen av nye velgere – som liker velferd, men misliker innvandring – omformer partiene.

13.4 «Du ville gjort det samme for meg»: Tillit og sosial kapital

Sosial kapital har blitt et av nøkkelbegrepene i mye samfunnsvitenskapelig forskning, selv om – eller kanskje delvis fordi – begrepet er mangetydig og brukes litt ulikt av ulike bidragsytere. Putnam definerer sosial kapital som «sosiale nettverk, og de tilhørende normene om gjensidighet og tillit».20 Sentrale spørsmål innenfor denne forskningstradisjonen angår forholdet mellom etnisk mangfold og kvaliteten på sosiale nettverk, gjensidighetsnormer og tillit. Hvordan påvirker økende mangfold den sosiale kapitalen i et samfunn? Det er i utgangspunktet to konkurrerende teorier om dette: Konfliktteori og kontaktteori. Konfliktteorien tilsier at heterogenitet framelsker inngruppe-solidaritet og utgruppe-skepsis, og da særlig i situasjoner der det er konkurranse om knappe ressurser. Den konkurrerende teorien, kontaktteori, sier at etter hvert som flere har mer kontakt med personer med annen etnisk bakgrunn, kommer de til å stole mer på hverandre. Det finnes empirisk støtte for begge teoriene. En studie som gjerne siteres til støtte for kontaktteorien, ble gjennomført blant amerikanske soldater under andre verdenskrig. Hvite soldater ble spurt hva de ville synes om å ha en svart soldat i troppen sin. Soldatene som aldri hadde hatt kontakt med svarte soldater, var langt mer negative til dette enn soldater som faktisk hadde tjenestegjort i samme kompani som svarte soldater. Dette ble oppfattet som en klar indikasjon på at kontakt skaper sympati. Men generelt er det mer empiri til støtte for konfliktteori; f.eks. er samhold og tilfredshet lavere, og turnover høyere, på heterogene arbeidsplasser (heterogenitet med hensyn til alder, fagbakgrunn, etnisitet, lengde på arbeidskontrakten og andre faktorer) både i Europa og USA.

Putnams funn, basert på en nasjonal amerikansk studie med nesten 30 000 respondenter, vakte stor oppsikt da de ble publisert i 2007. Resultatene fra denne undersøkelsen tyder på at det å leve i et multietnisk nabolag verken fører til økt sympati eller økt konflikt mellom gruppene. Tendensen er heller at de som lever i multietniske nabolag trekker seg tilbake: De deltar mindre i felles aktiviteter og opplever mindre tillit, også til medlemmer av sin egen gruppe. Denne pessimistiske konklusjonen holder også ved kontroll for en rekke egenskaper ved individer og nabolag, f.eks. inntektsnivå, kriminalitetsrater, og den enkeltes politiske overbevisning. Putnam argumenterer likevel for at prosesser over tid vil øke toleransen for mangfold: Sentrale amerikanske institusjoner som hæren og religiøse samfunn var f.eks. sterkt segregerte så sent som på 1960-tallet, men langt mer «fargeblinde» ved årtusenskiftet, og andelen som gifter seg med en partner med annen etnisk bakgrunn har økt betraktelig. Konklusjonen er dermed at mens det er en spenning, på kort sikt, mellom mangfold og opplevelsen av samhørighet (sosial kapital), er det mulig å forbedre situasjonen på sikt.

Putnam diskuterer ikke hvilke implikasjoner hans funn har for velferdsstaten, men det virker relativt åpenbart: Tilbaketrekning, mindre deltakelse i felles prosjekter, og mindre vilje til å gi penger til felles goder, er alt sammen dårlige nyheter for velferdsstaten. Hvis samfunnet blir for heterogent, minskes evnen til å fungere som samfunn. Putnams begrensning er at han bare har amerikanske data. Man kan ikke uten videre legge til grunn at de prosessene han beskriver også vil oppstå i Europa. Forholdet mellom den afroamerikanske minoriteten i USA og majoritetsbefolkningen er fortsatt preget av historien, med slaveri og segregeringspolitikk, og etnisitet er i USA sterkt knyttet til økonomisk posisjon. I samfunn der disse trekkene mangler, kan dynamikken være forskjellig. En britisk studie viser f.eks. at negative effekter av heterogenitet i nabolaget forsvinner når man kontrollerer for økonomiske faktorer.21 Dessuten finnes det mange former for heterogenitet: Religion, klasse, etnisitet, språk, nasjonalitet. Ulike former for heterogenitet kan ha ulik betydning for samfunnets sosiale kapital; noen kulturer er åpne for mangfold i større grad enn andre, og noen minoriteter skaper mer motstand enn andre. Endelig kan politikken som føres virke inn på relasjonene mellom majoriteten og de ulike minoritetene.22

De nordiske landene skiller seg ut i internasjonale sammenlikninger med svært høy mellommenneskelig tillit.23 På spørsmålet «Tror du at man stort sett kan stole på andre mennesker» svarer 62 pst. av respondentene i de nordiske landene ja. I Sør-Europa og Midt-Østen er andelen 30 pst., og i Tyrkia, Filippinene og Bosnia-Hercegovina er andelen ned mot 10 pst. Økende innvandring til de nordiske landene later ikke til å ha svekket den generelle tilliten i majoritetsbefolkningen. Flere forskere har, på basis av funn som dette, argumentert for at velferdsstatlige institusjoner spiller en rolle i å etablere og vedlikeholde tillit:24 Homogene samfunn med høy tillit mellom mennesker har kanskje lettere for å etablere omfattende velferdsstatlige institusjoner, men omfattende velferdsstatlige institusjoner genererer også tillit. Marcus Crepaz har analysert sammenhengen mellom velferdsstatsregime, andelen utenlandsfødte bosatt i landet og tillit. Han finner at de skandinaviske landene («sosialdemokratiske velferdsstater», se kapittel 3) skiller seg ut med høye nivåer av tillit mellom mennesker, selv når det kontrolleres for andelen utenlandsfødte, og konkluderer:

Disse funnene viser at institusjonell kontekst har betydning. Det ser ut til at sosial tillit er et produkt av universelle velferdsregimer, som, gjennom å unngå stigmatisering og gi alle lik adgang til velferdsgodene, har evnen til å oppnå høyere nivåer av sosial tillit (…) Gjennom å redusere oppmerksomheten om hvem stønadsmottakerne er, gjør universelle velferdsstater det vanskeligere å avgjøre hvem som er «de andre» …25

I den grad dette resonnementet er riktig, styrker det antakelsen om at timing er viktig: Det er noe annet å motta innvandrere i godt etablerte velferdsstater, enn det er å prøve å bygge en velferdsstat i et samfunn bestående av innvandrere fra ulike deler av verden. Dette har implikasjoner for hvilke politiske koalisjoner som er mulige, og det har betydning for tilliten mellom mennesker. Innvandrere som kommer til Europa, og særlig til Skandinavia, møter samfunn med etablerte institusjoner som i stor grad er basert på tillit, og som har som ideal å likebehandle alle som er i samme situasjon. Slike institusjoner vil, ifølge dette argumentet, skape tillit. Det følger av dette at mer forskjellsbehandling, diskriminering og stigmatisering av bestemte grupper i befolkningen vil undergrave tilliten mellom mennesker, og i neste omgang underminere oppslutningen om velferdsstatens institusjoner – hos den diskriminerte minoriteten, og også i majoritetsbefolkningen. Det er nettopp fraværet av et skille mellom «oss» og «dem» som styrker oppslutningen om universelle velferdsstater.

Det er gjort en rekke sosialpsykologiske eksperimenter om samhandling, tillit og investering i felles goder. Et typisk eksperiment består i å la noen få personer håndtere en liten pengesum. De kan velge mellom å beholde pengene selv, eller legge pengene i en felles pott. Hvis alle legger pengene sammen, vil hver enkelt få mer, men hvis én deltaker beholder pengene selv, taper de andre. Forsøkspersonene vil derfor bare legge pengene sine i potten hvis de stoler på at de andre gjør det samme, og det finnes en fristelse til å være gratispassasjer – beholde pengesummen sin og la de andre tape.26 En drøfting av funn fra en rekke likeartede eksperimenter tyder på at mennesker i utgangspunktet er påfallende samarbeidsvillige, og at det å kjenne de andre deltakerne i eksperimentet – om så bare å ha tatt en kaffekopp sammen før eksperimentet starter – markant øker graden av samarbeid. Samtidig viser denne typen eksperimenter at det er relativt lett å manipulere fram mistro og konflikt. Tillit er skjørt, særlig i settinger der folk kjenner hverandre dårlig eller ikke i det hele tatt.

Velferdsstaten er avhengig av at hver enkelt har en tillit til at «alle de andre» også vil legge pengene sine i den felles potten. Hvis ikke risikerer den enkelte å tape pengene han selv har lagt i felleskassa, samtidig som de som beholdt pengene selv kom bedre ut. For den rene nyttemaksimerende aktøren vil det optimale være å satse på at alle andre vil betale for velferdsordninger som han selv bare nyter av. Hvis alle andre betaler skatt, betaler på offentlig transport og betaler sine offentlige avgifter, overlever systemet selv om den rene nyttemaksimerende aktøren er «gratispassasjer», og nyter uten å betale. Hvert enkelt medlem i en omfordelende velferdsstat kan ønske å være gratispassasjer, og mange kan føle seg fristet til å agere som gratispassasjer når anledningen byr seg – gjennom f.eks. å unndra skatt eller kjøpe svart arbeid. Det som stort sett hindrer slik atferd, er normer, eventuelt muligheten til å kontrollere at alle bidrar. Personer som stoler på at andre har de samme normene som dem, vil være mer tilbøyelige til å bidra til fellesprosjekter enn personer i sammenhenger der denne tilliten mangler. Dette er en utfordring i heterogene samfunn, der det lettere vil oppstå tvil om hvilke holdninger «de andre» har. Problemstillingen reises i epilogen til boka «Svindel uten grenser», som handler om den såkalte «taxiskandalen» som ble rullet opp i Oslo i 2006–2007, jf. boks 8.4:

Svart drosjekjøring er ikke noe nytt fenomen i Norge, men skatte- og avgiftssvindelen som er avdekket de siste årene, er på et helt annet nivå. Svindelen omfatter nå også trygd, sykepenger og sosialstøtte. Bedrageriene har vært målrettede, systematiske og av et omfang som har sjokkert den norske offentligheten (…) Tre av fire har bakgrunn fra Pakistan (…) Spørsmålet som stadig flere stiller, er: hvor ligger lojaliteten hos denne gruppen pakistanere i Norge? (…) Vår velferdsmodell sprang ut av en relativt homogen kultur der referanserammene var kjente og forståelige for de fleste. Slik er det ikke lenger. Nye befolkningsgrupper med en helt annen bakgrunn skal i framtiden bidra til å føre denne arven videre. Dette fordrer at vi bygger videre på det som har vært selve bærebjelken i systemet: tillit. 27

Det er ingen ting som tyder på at «taxi-skandalen», isolert sett, har fått flere til å stille spørsmålstegn ved den norske velferdsmodellen. En mulig årsak til dette er at saken ble oppfattet som ekstrem – både fordi den hadde et så stort omfang i et avgrenset miljø (Oslos taximiljø), og fordi metodene som ble brukt minnet om rene mafia-metoder. Sånn sett ble den neppe sett på som representativ for hvordan innvandrere flest tilpasser seg i Norge. Mediene har også rapportert om en rekke historier om systematisk trygdemisbruk som ikke har involvert innvandrere. Også i taxisaken var en av hovedmennene, regnskapsføreren som la til rette for den omfattende svindelen, norsk uten innvandrerbakgrunn. Om det blir mange historier av denne typen – ikke nødvendigvis spektakulære skandaler som involverer titalls millioner av kroner, men mange småhistorier om svindel blant enkeltpersoner og småforetak i innvandrermiljøene – er det likevel mulig at flere over tid vil stille spørsmålet Haakaas og Sæter formulerer: Hvor ligger lojaliteten til innvandrerne?28

Litteraturen som er gjennomgått så langt, gir liten støtte til en hypotese om at økende etnisk mangfold i seg selv underminerer den generelle tilliten i samfunnet. Betydningen av heterogenitet avhenger av institusjonell kontekst og av hvordan de etniske minoritetene faktisk møtes i samfunnet. Det er likevel studier som tyder på at innvandring delvis undergraver tilliten i deler av befolkningen. En ny studie av holdningsmønstre i Europa viser f.eks. at personer som er skeptiske til innvandring uttrykker mindre tillit til politiske institusjoner hvis de oppfatter at innvandringsnivået er høyt.29 De oppfatter at myndighetene åpner for en utvikling som etter deres mening vil ha sterkt negative konsekvenser, og dette gir seg uttrykk i mindre tillit til de samme myndighetene. Crepaz’ studie identifiserer en gruppe velgere i Europa som er negative til innvandring, og som er ambivalente til velferdsstaten: De har store forventinger til kvaliteten på velferdsgodene, men de uttrykker i større grad enn andre vilje til å snyte på skatten eller misbruke eksisterende velferdsordninger. En mulig tolkning av dette er at økende heterogenitet skaper polarisering innen majoriteten, og at de som er skeptiske til innvandring og til verdiene nykommerne bringer med seg, også er skeptiske til hvordan fellesgodene blir forvaltet i en ny situasjon. Dette aktualiserer i så fall det poenget som ble nevnt innledningsvis – at oppslutning om velferd, og viljen til å betale, kan knyttes til opplevelsen av om myndighetene har kontroll. Mange vil være skeptiske til å betale i en situasjon der myndighetene etter deres mening har åpnet grensene for potensielle gratispassasjerer. Befolkningen generelt, og innvandringsskeptikerne spesielt, krever kontroll både med innvandringspolitikken og med bruken av fellesgodene. Dette er også et aspekt ved spørsmålet om tillit.

Som nevnt ovenfor er gjensidighet et sentralt prinsipp i omfordelende velferdsstater. Den enkelte aksepterer å betale for svakstilte grupper under forutsetning av at «de ville gjort det samme for meg». Brer det seg en forestilling om at innvandrerne ikke ville «gjort det samme for oss», er det rimelig å anta at betalingsviljen svekkes i store deler av majoritetsbefolkningen. Inntil videre er dette likevel spekulasjon om hva som kan tenkes å skje i en gitt framtidig situasjon. Europa har hatt innvandring fra Afrika, Asia og Latin-Amerika i mer enn fire tiår, og mange europeiske land har relativt store grupper av synlige minoriteter. Er det tegn til at dette svekker oppslutningen om velferdsstaten her og nå?

13.5 Studier av befolkningens holdninger

Så langt har diskusjonen dreid seg om betingelsene for deltakelse og tillit i etnisk heterogene samfunn. Men denne diskusjonen har et annet nivå, som er lettere å måle direkte: Befolkningens holdninger. Alesina og Glaeser, som ble sitert ovenfor, presenterer en hypotese om at etter hvert som de europeiske landene blir mer heterogene, vil befolkningen i større grad slutte opp om partier som er både velferdsfiendtlige og innvandringsfiendtlige. Men, som Crepaz skriver, er befolkningens holdninger det første leddet i kjeden mellom samfunnsendringer og politikk: Før velferdsstaten bygges ned, før partiene rekker å legge om retorikken for å fange opp nye strømninger i velgermassen, må disse strømningene først ha oppstått.30 Og de vil etter all sannsynlighet først komme til uttrykk i meningsmålinger.

Man kan utvikle gode metoder for å måle holdninger, men det er vanskelig å teste enkelthypoteser om hvordan holdningsmønstre oppstår. Om forskere finner svekket oppslutning om velferdsstaten, hvordan skal man kunne slutte at dette er en effekt av innvandring og økende heterogenitet? Ulike forskere har angrepet dette problemet på ulike måter, som gjennomgangen nedenfor vil vise.

13.5.1 Oppslutning om velferdsstaten

Studier av befolkningens holdninger til velferdsspørsmål i lys av økende etnisk heterogenitet er et relativt nytt forskningsfelt, og et felt i vekst. Nedenfor gjennomgås noen av de nyere studiene.31

En mye brukt kilde til data for Europa er the European Social Survey (ESS), som ble etablert i 2001, og som gjennomføres i 22 land. ESS gjør det mulig å sammenlikne holdninger i land med ulike innvandringsmønstre. Flere studier har brukt ESS-data til å belyse, på ulike måter, sammenhengen mellom innvandring og oppslutning om velferdsstaten. En innfallsvinkel har vært å se på oppslutning om velferdsordninger og holdninger til det å inkludere innvandrere i velferdsstaten. En annen har vært å diskutere tillit i lys av innvandring. En tredje har vært å se på sammenhenger mellom hvor mange innvandrere respondentene tror det er i landet, og oppslutning om velferd.

Alle disse studiene konkluderer med at effektene av innvandring er svake eller ikke-eksisterende. For eksempel fant studien som så på antatt antall innvandrere i landet en svak tendens til at personer som opplevde at det var mange innvandrere i landet, uttrykte mindre støtte til velferdsstaten, men at sammenhengen var meget svak og ikke alltid statistisk signifikant.32 Studien fant betydelige forskjeller mellom land, men selv i de landene der denne sammenhengen var sterkest var utslagene små. En annen studie brukte ESS-data til å måle oppslutning om velferdsordninger og holdninger til det å inkludere innvandrere i velferdsstaten.33 Her ble respondentene sammenliknet etter andelen utenlandsfødte i landet de bor i, og hvor fragmentert landet deres var etter etniske og språklige skillelinjer. Verken mange utenlandsfødte eller høy grad av fragmentering lot til å svekke oppslutningen om velferdsordningene.

En av de mest omfattende studiene som er gjort på dette temaet med ESS-data, la vekt på generalisert tillit som en forutsetning for oppslutning om velferd.34 Studien brukte tre spørsmål som mål på tillit: «man kan stort sett stole på folk vs. man kan ikke være for forsiktig», «de fleste mennesker prøver å lure deg vs. de fleste prøver å være rettferdige», «som regel er folk hjelpsomme vs. de fleste tenker mest på seg selv». De fire nordiske landene lå høyest i Europa når det gjaldt å gi «tillitsfulle» svar på disse tre målene, mens Ungarn, Polen og Hellas plasserte seg lavest. Forskerne gjorde i neste omgang en omhyggelig testing for landenes innvandringsprofil, blant annet antall utlendinger, antall utenlandsfødte, tilstrømming av innvandrere, økning i tilstrømming de siste seks årene, og økninger i antallet arbeidsinnvandrere og asylsøkere. Hele 26 ulike mål ble testet i ulike modeller, og bare to av disse målene ga signifikante utslag på tillitsnivået: Tilstrømmingen av utenlandske arbeidstakere, og økningen i tilstrømmingen av utenlandske arbeidstakere. Begge disse sammenhengene forsvant når de mest ekstreme tilfellene (Tyskland og Italia) ble fjernet fra analysen. Resultatet ble altså «drevet» av to land med en spesiell situasjon. Dessuten, som forskerne bak studien påpeker, dersom man gjennomfører 26 analyser er oddsene, rent statistisk, gode for at noen av dem vil bli signifikante. Hovedkonklusjonen fra denne studien er derfor at sammenhengen mellom innvandring/etnisk mangfold og generalisert tillit er liten.

Analyser av ESS-data tyder altså på at det er svake, om noen, sammenhenger mellom innvandringen til et land og majoritetens oppslutning om velferdsordninger. Det er, derimot, mulig at slike sammenhenger kan identifiseres på regionalt nivå. To nye studier, en av Sverige35 og en av Tyskland36, tyder på at det er en negativ sammenheng mellom antallet innvandrere i en region, og majoritetsbefolkningens entusiasme for utgifter til velferdsformål i denne regionen. En mulig forklaring på dette avviket – at man finner effekter på regionalt, men ikke nasjonalt nivå – kan være at man ved å fokusere på nasjoner tildekker sterke motsetninger mellom ulike distrikter innenfor samme land. Fenomenet kan også ha sammenheng med karakteristika ved innvandrerne i nabolaget: I USA er det påvist at personer som bor i nærheten av trygdemottakere med en annen etnisk bakgrunn enn dem selv, er mindre positive til velferdsordninger enn andre.37 Bor de i nærheten av mottakere med samme etniske bakgrunn som dem selv, er de mer positive. Også i Norge er det påvist en sammenheng mellom regional innvandrertetthet og støtte til velferdsformål.38 Den norske studien brukte data fra Norsk Monitor, som inneholdt spørsmål blant annet om utbygging vs. nedbygging av trygdeordninger, statens ansvar for fortsatt omfordeling, og oppslutning om et høyt skattenivå. Respondentenes svar på disse spørsmålene ble sett opp mot innvandrertettheten i kommunen/bydelen de bodde i. Resultatene viste at respondenter som bor i innvandrertette områder er noe mer negative til videreutvikling av trygd og omfordeling enn andre. Effekten er imidlertid liten, og klart mindre enn f.eks. effekten av utdanningsnivå eller egenopplevd økonomisk situasjon. Den observerte effekten er en direkte effekt; studien finner ingen effekter av innvandrertetthet på tillit til andre mennesker eller til myndighetene, i motsetning til det Putnam fant i USA, og heller ingen sammenheng mellom innvandrertetthet i kommunen og holdninger til innvandrere. Den mer negative holdningen til trygd og omfordeling i innvandrertette kommuner kan derfor ikke forklares som en effekt av økt mistillit eller innvandrerskepsis. Forskerne bak denne studien har ingen forklaring på hvorfor dette mønsteret oppstår, men antyder at «det foreligger andre mekanismer enn de som er undersøkt som formidler denne påvirkningen», og utfordrer framtidig forskning til å søke å finne ut av disse mekanismene.

Endelig kan det være nyttig å se på hvilke holdninger folk flest i Norge uttrykker til velferd og velferdsstat. Valgundersøkelsen som ble gjennomført til Stortingsvalget i 2005 er en kilde til data om dette.39 Her ble respondentene bedt om å si seg enige eller uenige i utsagnet «Her i Norge har vi kommet langt nok i å redusere økonomiske forskjeller». 30 pst. sa seg helt uenige i dette, mens 36 pst. var delvis uenige. Bare 7 pst. var helt enige. Lengre ut i skjemaet kom påstanden «Forskjellene i nordmenns økonomiske evne er fortsatt så store at myndighetene må se det som en hovedoppgave å minske dem». 32 pst. var helt enige i dette, 37 pst. delvis enige, 8 pst. helt uenige.

Respondentene ble også bedt om å si seg enige med A eller B i en diskusjon. A sier: «Vi har gått for langt med sosiale reformer her i landet. Folk burde i større grad enn nå klare seg uten sosiale trygder og bidrag fra samfunnet.» B sier: «De sosiale reformer som har blitt gjennomført bør opprettholdes i minst samme omfang som nå.» 11 pst. var mest enige med A, mens 79 pst. var mest enige med B. 10 pst. var litt enige med begge, eller ville ikke svare. Alt i alt framstår respondentene i Valgundersøkelsen 2005, som utgjør et representativt utvalg av velgerne i Norge, som svært velferdsorienterte. Denne undersøkelsen gir ikke grunnlag for å hevde at oppslutningen om velferdsstaten svikter.

13.5.2 En todelt velferdsstat?

Så langt har diskusjonen dreid seg om oppslutning om velferdsstaten som system. Man kan imidlertid tenke seg at mange kan ønske seg en velferdsstat med «to spor»: Et hovedspor, med den etablerte sjenerøsiteten intakt, for majoritetsbefolkningen, og et sidespor med mer restriktive ytelser for innvandrere. Den britiske statsviteren David Miller skisserer en mulig utvikling i den retningen, dvs. at oppslutningen om omfordeling som sådan svekkes, men at majoriteten vil ønske å opprettholde velferdsstaten som et sosialforsikringssystem.40 Flertallet vil ønske å videreføre ordninger som de selv har, eller antar at de vil få, nytte av, men de vil ønske å bygge ned ordninger som driver med aktiv omfordeling til «de andre». Dette vil svekke legitimiteten til bostedsbaserte minimumspensjoner og sosialhjelpsordninger, men ikke berøre oppslutningen om tilleggspensjoner og andre avgiftsbaserte ytelser. Miller finner en viss støtte for denne hypotesen i internasjonale (europeiske) holdningsdata, som viser at andelen som sier seg enige i at staten absolutt bør ta ansvar for helsestell og «en anstendig levestandard for de gamle» er konstant over tid, mens andelen som sier seg enige i at staten skal ta ansvar for «en anstendig levestandard for arbeidsledige», «skaffe arbeid til alle som ønsker jobb» og «redusere inntektsforskjellene mellom rike og fattige» reduseres over tid. Denne utviklingen knyttes ikke eksplisitt til innvandring, så det er svært usikkert om endringene i holdningsmønstre i Europa har sammenheng med økende innvandring eller andre faktorer. Utviklingen er likevel i tråd med Millers hypotese, og minner om at generell oppslutning om velferdsstatlige institusjoner kan maskere et økende krav om en «tosporet» tilnærming.

En studie Ann-Helen Bay og Axel West Pedersen publiserte i 2006 skiller seg ut ved at den introduserte innvandreres sosiale rettigheter direkte i spørreundersøkelsen.41 Undersøkelsen dreide seg om holdninger til garantert minsteinntekt, som er et radikalt omfordelende tiltak. I utgangspunktet sa 66 pst. av de spurte at de syntes garantert minsteinntekt var en «meget god» eller en «ganske god» ide, mens 30 pst. mente det var en «dårlig» eller «meget dårlig» ide. 3 pst. hadde ingen mening. De av respondentene som hadde uttrykt en mening fikk så et oppfølgingsspørsmål. De som i utgangspunktet var positive til garantert minsteinntekt, fikk spørsmålet «vil du også støtte en slik ordning hvis den ble gitt også til personer som ikke er norske statsborgere?», mens de som i utgangspunktet var negative fikk spørsmålet «vil du fortsatt være mot en slik ordning hvis den bare ble gitt til norske statsborgere?» Referansen til «ikke norske statsborgere» ble valgt framfor «innvandrere» eller «minoriteter» for å gjøre spørsmålet så lite provoserende som mulig. Hele 32 pst. av respondentene endret standspunkt da spørsmålet om ikke-norske statsborgere ble introdusert: 34 pst. av de som opprinnelig var for, og 26 pst. av de som opprinnelig var mot. Forfatterne konkluderer med at «den høye graden av sosial solidaritet som kunne skape støtte for garantert minsteinntekt omfatter ikke nødvendigvis nyankomne innvandrere og/eller etniske minoriteter.»

Flere generelle holdningsundersøkelser i Norge har plukket opp dette mønsteret i holdninger. I Valgundersøkelsen 2005, som ble nevnt ovenfor, sa henholdsvis 16 pst. og 23 pst. – til sammen 39 pst. – seg «helt uenig» eller «nokså uenig» i påstanden «Flyktninger og innvandrere bør ha samme rett til sosialhjelp som nordmenn, selv om de ikke er norske statsborgere». Bare 25 pst. var helt enige i denne påstanden. IMDis Integreringsbarometer 2009 spurte respondentene hvor enige de var i påstanden «norskfødte bør prioriteres foran innvandrere når det gjelder tilgang på offentlige velferdsgoder».42 I 2009 sa 12 pst. at denne påstanden «passet helt» med deres oppfatning, mens 20 pst. sa at den passet «ganske godt». Til sammen 32 pst. var altså tilhengere av å sortere adgangen til offentlige velferdsgoder etter innvandrerstatus. Et tilsvarende mønster gjør seg gjeldende i European Social Survey,43 der respondentene ble spurt om når innvandrere burde få rett til sosiale ytelser og tjenester. I Norge svarte 26 pst. at innvandrere burde ha full tilgang fra ankomsttidspunktet, uavhengig av om de var i jobb eller ikke. 34 pst. mente at de burde få tilgang først når de hadde vært i jobb og betalt skatt i ett år, mens 39 pst. mente at de ikke burde få tilgang før de ble norske statsborgere. Andelen som gir uttrykk for det mest liberale synet, at innvandrere bør få tilgang uten hensyn til innbetaling, er høyest i Sverige (36 pst.), Danmark (30 pst.) og Norge, og lavest i Ungarn (5 pst.), Slovenia (9 pst.) og Storbritannia (11 pst).

Flere studier finner altså at mer enn en tredjedel av norske velgere på en eller annen måte slutter opp om ideen om en velferdsstat med «to spor», der norske statsborgere / personer uten innvandrerbakgrunn / personer med lang botid får forrang framfor andre. Det er likevel grunn til å understreke at dette er en annen problemstilling enn den som ble diskutert ovenfor: Oppslutningen om velferdsstaten svekkes ikke av økende innvandring, men en del velgere ønsker å reservere velferdsstatens ytelser til personer som ikke har innvandret. Dette kan igjen forstås i lys av undersøkelser av hvem som oppfattes som «verdig trengende» i velferdssamfunnet: Når velgere i Europa spørres i hvilken grad de er opptatt av levekårene til henholdsvis de eldre, arbeidsløse, innvandrere og syke/uføre, uttrykker de størst omtanke for de eldre, tett fulgt av syke og uføre. Arbeidsløse kommer på tredje plass, mens innvandrere er den gruppen befolkningen uttrykker minst omtanke for.44 Dette behøver ikke i seg selv være uttrykk for negative holdninger til innvandrere som sådan, men snarere følge av oppfatninger om hvem som har fortjent å nyte fellesskapets goder.

13.5.3 Norske holdninger til innvandrere

Diskusjonen så langt har dreid seg om befolkningens holdninger til velferdspolitikk i lys av innvandring. Et vanligere forskningstema er holdninger til innvandring som sådan, uten at dette er knyttet til velferdsspørsmål eller andre temaer. Statistisk sentralbyrå gjennomfører årlige undersøkelser av holdninger til innvandrere og innvandring i Norge, i tillegg har OECDs Migration Outlook 2010 et eget kapittel som diskuterer holdninger til innvandring i ulike OECD-land. Dette avsnittet gjennomgår noen hovedfunn fra disse holdningsundersøkelsene.

Norge er ett av landene innenfor OECD der flest går inn for å redusere innvandringen til landet.45 Nesten 70 pst. av respondentene i Norge gir dette svaret, som er den fjerde høyeste andelen i OECD (etter Russland, Storbritannia og Tyskland). Høyeste andeler som vil øke innvandringen finnes i Canada, Finland, Korea og Israel. Studien finner at andelen som ønsker å øke innvandringen er høyere i land der mange mener at innvandring bidrar positivt til økonomien, og at oppfatningen av innvandrernes bidrag i neste omgang varierer med arbeidsledigheten i landet. I land med lav arbeidsløshet er det flere som oppfatter at innvandring bidrar positivt til økonomien, og flere som ønsker å øke innvandringen. Dette forklarer likevel ikke hvorfor andelen som vil redusere innvandringen i Norge er så høy som den er – andelen som mener at innvandring bidrar positivt til økonomien er høy i Norge.46 Andelen av personer som mener at innvandrere har en positiv innvirkning på landets kultur, er verken høyere eller lavere i Norge enn i andre land i Europa.

Hvilke trekk ved enkeltindividet som har betydning for holdninger til innvandring, varierer i noen grad mellom land. F.eks. har politisk orientering, målt langs den tradisjonelle høyre-venstre-aksen, betydning i alle land unntatt Irland, Japan, Australia og USA. Dette tyder på stor grad av konsensus i disse landene mht. hvordan innvandring påvirker økonomien. I alle andre land er likevel tendensen at jo lenger til «høyre» den enkelte står, jo mer skeptisk er vedkommende til innvandring. Kjønn har betydning i den forstand at kvinner har mer negative oppfatninger av innvandreres betydning for økonomien enn det menn har, mens det ikke finnes tilsvarende kjønnsforskjeller for oppfatninger om innvandringens betydning for kulturen. Det er en viss tendens til at eldre mennesker er mer skeptiske til innvandring enn de yngre, men denne er svært usikker. Personer med lav utdanning er klart mer negative til innvandring enn høyt utdannede i så å si alle land, det samme er arbeidsledige. Et interessant trekk i OECDs analyser er at personer som selv har innvandret, oftere enn andre ser positive økonomiske og kulturelle følger av innvandring.

Som nevnt gjennomfører Statistisk sentralbyrå årlige undersøkelser av befolkningens holdninger til innvandring og innvandringspolitikk i Norge. Utvalget til undersøkelsene er i utgangspunktet representativt for befolkningen, men det er rimelig å anta at det kan være noe selektivt frafall. Her gjengis noen av resultatene for perioden 2002–2010.47

På et spørsmål om flyktningers adgang til Norge, mente i 2010 knapt halvparten av de spurte at det burde bli vanskeligere for flyktninger og asylsøkere å få opphold i Norge. 42 pst. mente det burde være som i dag, mens 6 pst. mente at det burde bli lettere. Holdningene til asylpolitikken avspeiler i noen grad asylsøkertallene over tid. I perioder med mange asylsøkere, ønsket flere en strammere politikk. Når antallet asylsøkere gikk ned, ble holdningene mer liberale.

I et av spørsmålene i undersøkelsen blir respondentene bedt om å si seg helt enige, delvis enige, verken enige eller uenige, delvis uenige eller helt uenige i ulike utsagn om innvandrere. Figur 13.1 viser andelen som sier seg helt eller nokså enige i hvert av utsagnene. Det synes å råde stor enighet om at «innvandrere bør ha samme muligheter til arbeid som andre». Om lag ni av ti er av denne oppfatningen, og denne andelen har vært stabil gjennom hele undersøkelsesperioden. Det har heller ikke vært noen nedgang av betydning etter finanskrisen. Det har vært en svak økning i andelen som mener at «innvandrere flest gjør en nyttig innsats i norsk arbeidsliv». Nesten åtte av ti sa seg helt eller delvis enige i dette utsagnet i 2010. I 2009 ble det innført et nytt spørsmål i undersøkelsen: «Arbeidsinnvandring fra land utenfor Norden bidrar for det meste positivt til den norske økonomien». 68 pst. var helt eller delvis enige i dette i 2009, 70 pst. i 2010. Også når oppmerksomheten vendes fra arbeidslivet til kulturelle forhold, viser undersøkelsen gjennomgående positive holdninger: Andelen som sier seg enige i at «Innvandrere flest beriker det kulturelle livet i Norge» var 72 pst. i 2010, og har økt noe siden de første undersøkelsene.

Andelen som sier seg helt eller delvis enige i at «innvandrere flest misbruker de sosiale velferdsordningene» har gått ned med 10 prosentpoeng i perioden. I 2010 var det om lag tre av ti som var av denne oppfatningen. Det har likevel vært en svak økning i de senere årene i andelen som sier seg enige i dette utsagnet – fra 27 pst. i 2008 til 31 pst. i 2010. I overkant av tre av ti sier seg også helt eller delvis enige i at «innvandrere flest er en kilde til utrygghet i samfunnet». Også her har det vært en svak økning i andelen i de seneste årene. Andelen som sier seg helt eller delvis enige i at innvandrere bør bestrebe seg på å bli mest mulig lik nordmenn sank mellom 2003 og 2007, deretter økte den igjen, til 51 pst. i 2010.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Analysen peker på at kontakt og utdanningsnivå påvirker holdningene til innvandring og innvandrere i mer positiv retning. Lavt utdannede og eldre er langt mindre positive til innvandrere enn høyt utdannede og yngre eller middelaldrende. Personer i de mest tettbygde strøkene, og særlig i Oslo og Akershus, er mer positive til innvandrere enn folk andre steder i landet. Det samme gjelder personer med bred kontaktflate til innvandrere. Kontakt med innvandrere på minst én samfunnsarena, har stor betydning for hvilken holdning vedkommende inntar. Kjønn er av underordnet betydning, men kvinner tenderer til å være mer velvillig innstilt enn menn til innvandreres kulturelle bidrag, mens menn noe oftere uttrykker tro på at arbeidsinnvandring er bra for økonomien. Denne kjønnsforskjellen likner på den som ble funnet i OECDs undersøkelse (se over).

Alt i alt er den norske befolkningens holdninger til innvandrere og innvandring relativt stabile over tid, og holdningene framstår som overveiende positive.

13.6 Eksportabilitet og legitimitet

At personer fra andre land kommer til Norge og slår seg ned, er en sentral del av det problemkomplekset som velferd, legitimitet og globalisering utgjør. En annen side ved dette komplekset er at mange ytelser kan eksporteres til mottakere som oppholder seg i andre land i kortere eller lengre tid, jf. kapittel 6. Det finnes ingen empirisk basert kunnskap om hvordan muligheten til å eksportere velferdsordninger spiller inn på ordningenes legitimitet. Diskusjonen av dette må derfor nødvendigvis bli relativt kort, og baseres på de prinsippene for oppslutning som ble skissert ovenfor: Opplevelsen av at myndighetene har kontroll, gjensidighet og tilhørighet til fellesskapet.

Som vist i kapittel 10, eksporteres det velferdsytelser ut av Norge til utflyttede nordmenn uten innvandrerbakgrunn, til gjenutvandrede innvandrere og til personer som har vært i Norge på kortere arbeidsopphold. I tillegg skjer en viss eksport til EØS-arbeidstakeres familier som aldri har bodd i Norge, og til etterlatte etter norske trygdede som har stiftet familie i utlandet. Det kan knytte seg ulike legitimitetsutfordringer til hver av disse gruppene.

Det at arbeidsinnvandrere med korte arbeidskarrierer i Norge får med seg opptjente rettigheter ut av landet, framstår som lite omstridt. Det oppstår ikke store offentlige debatter om dette. Dette har sannsynligvis sammenheng med at eksporten i utgangspunktet begrenser seg til de opptjente stønadene. Gjensidigheten er med andre ord tydelig, og de eksporterte stønadene kan betraktes som en del av lønnen.

EØS og EUs indre marked, med sterk vekt på fri bevegelighet, har lagt nye dimensjoner til dette. Innenfor EU er de fleste stønader eksportable, ikke bare de som er klart opptjeningsbaserte, og medlemslandene må anerkjenne botid i andre EØS-land når de vurderer om inngangskriteriene til stønaden er oppfylt. Debatten om dette, f.eks. om utbetaling av kontantstøtte til barn i Polen, blusser opp med ujevne mellomrom i Norge. Flere aktører har uttrykt ønske om å begrense denne eksporten, men debatten har så langt ikke blitt omformet til en diskusjon om velferdsordningene som sådanne (eller, for den saks skyld, om Norges tilknytning til EU). På sikt er det likevel mulig å tenke seg at en betydelig økning av eksporten av ulike trygdeytelser til EØS-land kan være egnet til å skape en forestilling om at stønadseksporten er ute av kontroll, som i neste omgang kan bidra til å undergrave legitimiteten til velferdssystemet som helhet.

Hva så med norskfødte personer som utvandrer, og tar med seg velferdsgoder ut av landet? Velferdsgoder i denne sammenhengen kan være pensjon og andre kontantytelser, men kan også omfatte utdanningskvalifikasjoner som man har fått gjennom gratis skolegang i Norge. Hensynet til den avgrensbare personkretsen later til å skape begrensede legitimitetsutfordringer når norskfødte personer eksporterer velferdsgoder. Spørsmålet om gjensidighet er mer kontroversielt. Unndrar utvandrerne seg forpliktelser? Har de «betalt for» de godene de tar med seg ut? Alderspensjonister som flytter til utlandet etter at de har nådd pensjonsalderen, kan argumentere for at de har tjent til sin egen pensjon, men argumentet er vanskeligere å bruke for en ufør 35-åring. Utvandrere som bruker dette argumentet må regne med å bli utfordret: Hvor mye har de egentlig bidratt, og hvor mye tar de med seg ut? Har de bidratt nok?

Ovenfor ble det omtalt studier som viste at mellom en fjerdedel og en tredjedel av befolkningen i Norge åpner for å begrense velferdsytelsene kun til personer som har norsk statsborgerskap. I disse undersøkelsene var det underforstått at de aktuelle norske statsborgerne også bodde på norsk territorium. Det er et åpent spørsmål hvordan disse respondentene ville forholdt seg til spørsmål om rettighetene til norske statsborgere som bor andre steder. Det er likevel ikke utenkelig at denne argumentasjonen gir resonans i deler av den norske befolkningen: Som norske statsborgere kan og bør de forvente god oppfølging av den norske staten, uavhengig av hvor i verden de bor. Dette reiser potensielt store prinsipielle spørsmål. I praksis kan det tenkes at spørsmålet om hvor store ressurser staten bør sette inn på å støtte norske borgere i utlandet, varierer fra sak til sak. Det avhenger av hvem de aktuelle personene er, hvor de befinner seg, hva slags oppfølging de behøver, og i hvilken grad behovene skyldes de involvertes egne valg. Det er derfor vanskelig å trekke generelle konklusjoner om hvor sterkt forestillingen om det nasjonale fellesskapet står i møte med vurderingen av rettighetene til norske borgere som oppholder seg permanent eller i lange perioder i utlandet.

Eksport av velferdsytelser reiser nye utfordringer med hensyn til administrasjon og kontroll. Det vil svekke legitimiteten til systemet om det skapes et inntrykk av at stønadseksporten er ute av kontroll, og at store beløp utbetales over landegrensene til mottakere som unndrar seg de norske reglene.

De momentene som er gjennomgått her viser at stønadseksport potensielt kan gi opphav til legitimitetsproblemer. Det er likevel lite debatt om dette. Årsaken til dette kan være at det er lite oppmerksomhet rundt problemstillingen. De færreste har detaljerte kunnskaper om omfanget av, og formen på, eksport av ytelser fra Norge. Samtidig er valgfrihet en sterk verdi i det moderne Norge, og flertallet vil antakelig mene at også trygdemottakere må få lov til å bo hvor de vil.

13.7 Oppsummering

Er det grunn til å anta at majoritetsbefolkningens oppslutning om omfordelende velferdsstater svekkes når samfunnet blir mer etnisk heterogent? Mønsteret i de studiene som er omtalt i dette kapitlet er flertydig. I de fleste studiene finner man bare svake sammenhenger mellom graden av etnisk mangfold i et samfunn og befolkningens oppslutning om velferdsordninger, og de sammenhengene som antydes forsvinner gjerne helt når man kontrollerer for andre relevante faktorer som økonomisk situasjon, trekk ved det politiske systemet eller velferdsmodellen. Likevel er det ingen av studiene som peker i retning av at innvandring og etnisk mangfold styrker oppslutningen om velferdsordninger. I den grad man finner sammenhenger, går de i retning av at økende etnisk mangfold gir mindre oppslutning. Dette gir en viss støtte til hypotesen om at innvandring kan svekke oppslutningen om velferdsstaten, i visse kontekster og under visse betingelser, også i Europa. Studiene som er sitert tyder likevel på at dette ikke er noe akutt problem: Velferdsstatene er fremdeles populære i Europa, etter tiår med relativt høy tilstrømming av folk fra andre kontinenter. Dette er ikke minst situasjonen i Norge og de andre nordiske landene.

Samtidig er det mellom en tredjedel og en fjerdedel av opinionen i Norge som trekkes mot ideen om den «tosporede» velferdsstaten. Utfallet av Bay og West Pedersens studie av garantert minsteinntekt viser at en relativt høy andel spurte trekker tilbake støtten til en kostnadskrevende reform når de blir minnet om at denne reformen også vil komme innvandrere til gode – eller de er villige til å gå inn for den dyre reformen, gitt at innvandrerne kan holdes utenfor. Flere studier anslår at mellom 30 og 40 pst. av den norske befolkningen er åpne for å begrense tilgangen til velferdsordningene til å gjelde norske statsborgere, eller for å prioritere norskfødte framfor innvandrere. Selv om støtten til velferdsstaten som sådan er høy og stabil, er befolkningens vilje til å inkludere innvandrere mer usikker.

I holdningsundersøkelser svarer folk på basis av den informasjonen de har, eller tror at de har. Undersøkelsene blir ofte uinformerte i den forstand at respondentene vet lite om hvilke rettigheter og plikter den enkelte faktisk har. Holdninger kan være ustabile, og svinge i lys av nye opplysninger eller høyprofilerte saker. Oppslutningen kan også variere med andre utviklingstrekk. De aller fleste undersøkelsene som er referert her, er gjennomført i en periode med høykonjunktur og lav arbeidsledighet. En vedvarende lavkonjunktur vil kunne føre til at holdninger endres, ikke minst når det gjelder så følsomme spørsmål som innvandring og velferd. At spørsmålet om innvandreres rettigheter ikke er høyt på dagsordenen i Norge nå, er dermed ingen garanti for at det ikke kan bli et kontroversielt tema.

Det samme gjelder spørsmålet om rettigheter ved utvandring, som heller ikke er høyt på den politiske dagsordenen i Norge. Det er ikke gjennomført meningsmålinger om dette i Norge, så det foreligger ingen kunnskap om hva majoriteten mener. Det generelle inntrykket fra den offentlige debatten er at interessen er liten. Dette kan imidlertid endre seg, i kjølvannet av dramatiske enkeltsaker eller en påfallende økning i eksporten av bestemte ytelser.

Norges tilknytning til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen reiser problemstillinger som er interessante i et legitimitetsperspektiv. EØS-avtalen har åpnet det norske arbeidsmarkedet for arbeidstakere fra hele EØS-området. Den tilrettelegger også for at disse arbeidstakerne kan få tilgang til norske trygdeordninger, og for at de kan eksportere stønader til andre EØS-land. I hvilken grad dette er legitimt i den norske opinionen, finnes det lite kunnskap om. Som EØS-medlem har Norge uansett begrenset handlingsrom i denne sammenhengen. Selv om det skulle utvikles en sterk opinion mot EØS-innvandring og stønadseksport, er Norge fortsatt forpliktet av EUs grunnprinsipp om fri bevegelighet. I hvilken grad og på hvilken måte denne erkjennelsen vil påvirke oppslutningen om velferdsordningene, er vanskelig å forutsi.

Utvalget er av den oppfatning at de foreliggende undersøkelsene, både norske og europeiske, ikke gir grunnlag for sterk bekymring for oppslutningen om velferdsordningene og velferdsstatens legitimitet. Det er svakheter i datagrunnlaget som foreligger, men samlet er inntrykket relativt klart: Velferdsstaten er populær i Norge, og manglende oppslutning framstår ikke som et presserende problem. Utvalget merker seg likevel at et relativt stort mindretall er lite villige til fullt ut å inkludere innvandrere (ev. personer som ikke er norske statsborgere) i velferdsordningene. Det kan derfor være tilslutning til å begrense velferdsstatens ordninger til personer som har bodd i landet i et visst antall år. Spørsmålet om hvem som skal inkluderes og ekskluderes kan potensielt bli en viktig skillelinje i framtidige debatter om velferdsstatens utforming. Dette kan tolkes som en modernisert utgave av en gammel problematikk i velferdsdebatten: Skal man skille mellom en «verdig» og en «ikke verdig» trengende, og når er man eventuelt «verdig»? Utviklingen framover i majoritetens (og minoritetenes) holdninger til velferdsstaten vil trolig avhenge av en rekke generelle forhold av samfunnsmessig og politisk art, inkludert – men ikke begrenset til – størrelsen på innvandringen, innvandrernes deltakelse på arbeidsmarkedet og stønadsbruk, samt omfanget av stønadseksport.