14 Vurdering av tiltak

14.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det:

På bakgrunn av utvalgets vurderinger av situasjonen i dag og velferdsordningenes betydning skal utvalget skissere forslag til eventuelle endringer/tilpasninger i virkemidlene som kan bidra til langsiktig bærekraft. Det blir spesielt viktig å klargjøre de forutsetninger og den usikkerheten som ligger til grunn for forslagene. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes.

I dette kapitlet presenteres utvalgets hovedvurderinger og forslag. Diskusjonen legger til grunn at den norske velferdsmodellen står overfor en rekke framtidige utfordringer: Den demografiske utviklingen, globalisering og migrasjon. Utvalget har blitt bedt om å vurdere én side ved globaliseringen særskilt, internasjonal migrasjon, og har derfor i mindre grad analysert de andre utfordringene velferdsmodellen står overfor. Forslagene til tiltak er preget av denne vinklingen. Utvalget vil fremme forslag, eller i noen sammenhenger, påpeke handlingsalternativer, med referanse til følger av økt mobilitet inn i og ut av Norge. Utvalget har ikke diskutert behovet for reformer som oppstår som følge av andre utviklingstrekk, men når det i utredningen forutsettes at justeringer i velferdsmodellen er nødvendige i årene som kommer, er det ikke basert på antakelser om migrasjon alene.

I utredningen diskuteres det på hvilke måter den norske velferdsmodellen er sårbar i møte med økende migrasjon. Universaliteten i modellen kan i seg selv gjøre den sårbar, fordi så å si alle som er bosatt i Norge, har eller opparbeider rett til velferdsytelser. Dette kan skape langsiktig ubalanse i forholdet mellom inn- og utbetalinger. Det legges i drøftingen vekt på at det i en velferdsmodell som den norske er viktig med høy sysselsetting, fordi statsfinansene påføres et «dobbelt tap» når innbyggere i arbeidsdyktig alder står utenfor arbeidslivet: Skatteinngangen svekkes og kravene til velferdsytelser øker. Siden skattenivået er høyt og velferdsoverføringene omfattende i Norge, kan det doble tapet bli mer merkbart enn i mange andre land. Det høye sysselsettingsnivået i Norge, både blant kvinner og menn, er dermed en forutsetning for at modellen skal være bærekraftig, spesielt når andelen i pensjonsalder øker. Denne utredningen har vist at sysselsettingen er lavere i mange innvandrergrupper enn i majoritetsbefolkningen. Om dette trekket vedvarer, og tilstrømmingen av grupper som har vansker med å komme i arbeid og stå i arbeid vedvarer eller øker, vil dette kunne få større økonomiske konsekvenser enn i dag. Kombinasjonen av en økende forsørgerbyrde og lav sysselsetting i store befolkningsgrupper kan utfordre modellens bærekraft på sikt.

Den norske velferdsmodellen kjennetegnes av relativt høye avtalte minstelønninger og høye minsteytelser i velferdsordningene. Dette kan bidra til å ekskludere innvandrere med lave eller usikre kvalifikasjoner fra arbeidsmarkedet, av to grunner. Høye minstelønninger skaper en høy terskel inn i arbeidslivet, fordi høye minstelønninger innebærer høye krav til produktivitet. Arbeidsgivere ønsker ikke å ansette arbeidstakere som ikke har høy nok produktivitet til å forsvare den lønnen de skal betales. Samtidig kan høye minsteytelser i velferdsordningene svekke arbeidstakernes insentiv til å lete etter en jobb, fordi de kan oppnå en like høy levestandard som stønadsmottakere som de ville ha som arbeidstakere.

For innvandrere fra land med vesentlig lavere levestandard enn Norge, kan det å ta en jobb til lavere lønn enn det som er gjengs i Norge, framstå som attraktivt. Arbeidsinnvandring fra lavinntektsland kan framstilles som en vinn-vinn-situasjon: Arbeidsgiveren får billig arbeidskraft, arbeidstakeren får jobb til en lønn han eller hun er villig til å akseptere og tilgang til norske velferdsrettigheter. De som kan tape på dette, er andre arbeidstakere, som risikerer å bli utkonkurrert eller å måtte godta lavere lønnsutvikling, og velferdsstaten, som kan få en ekstra belastning. I et system som det norske kan arbeidsinnvandrere fra EØS-land få rett til en del velferdsytelser (f.eks. barnetrygd, kontantstøtte, dagpenger, sykepenger, ev. supplerende sosialhjelp), og vil kunne opparbeide rettigheter til langsiktige ytelser som uførepensjon. Hvis det utvikler seg et (minoritetspreget) lavlønnssjikt i arbeidslivet, hvor det er vanskelig å leve av arbeidsinntekten alene, kan regningen på sikt ende opp i velferdsstaten og hos skattebetalerne. Samtidig kan vedvarende tilstrømming av personer som arbeider for lønninger under norsk standard, gjøre det vanskelig å integrere allerede bosatte personer med lave kvalifikasjoner i arbeidslivet.

Økt mobilitet over landegrensene kan innebære økt eksport av stønader. Utvalget ønsker ikke å foreslå generelle innstramminger i retten til stønadseksport, men påpeker at muligheten til å eksportere ytelser kan skape insentivproblemer, kontrollproblemer og problemer med oppfølging. Muligheten til stønadseksport kan endre dynamikken i den norske velferdsstaten, og gjøre stønadsmottak mer attraktivt. Blir man innvilget en ytelse, åpner det muligheten for å flytte til et land med lavere levekostnader, og dermed til å oppnå en høyere levestandard som stønadsmottaker enn det man hadde som yrkesaktiv i Norge. Utvalget mener det bør være et klart mål å unngå at adgangen til eksport fører til økt tilstrømming til ytelsene.

Selv om solide norske statsfinanser sannsynligvis vil gjøre det mulig å opprettholde hovedtrekkene i dagens velferdsstat nokså lenge, legger utvalget til grunn at dette ikke er en økonomisk og politisk bærekraftig løsning på lengre sikt, jf. kapittel 12. Utvalget legger videre dagens sammensetting i migrasjonen og sysselsettingen til grunn, og foreslår tiltak i tråd med dette. Skjer det betydelige endringer i disse forutsetningene over tid, f.eks. at innvandringen av lavkvalifiserte personer øker utover dagens nivå, kan det bli aktuelt å iverksette mer omfattende tiltak enn det utvalget argumenterer for.

Alle som har fått lovlig opphold i Norge har per definisjon legitime grunner til å være her. Utvalgets oppgave har vært å analysere velferdsmodellens økonomisk bærekraft, og drøfte mulige tiltak og strategier for å gjøre velferdsstaten og arbeidslivet mer robust til takle migrasjon. Det er for det første relevant å vurdere om det er sider ved innvandringspolitikken som gjør at sammensetningen kan bli uheldig med tanke på deltakelse i det norske arbeidsmarkedet. Med andre ord kan man vurdere om inngangsmulighetene til legitimt opphold bør endres. For det andre kan det vurderes om det er forhold internt i Norge – knyttet til trekk ved velferdsstaten og samspillet med arbeidslivsmodellen – som bidrar til at de som kommer ikke blir godt nok integrert i arbeidslivet, og dermed i for høy grad blir avhengig av økonomiske overføringer.

I det følgende struktureres diskusjonen i tre sentrale politikkområder:

• Migrasjonspolitikk

• Velferdspolitikk

• Arbeidslivs- og integreringspolitikk

Disse tre tilnærmingene har utredningens hovedmål som fellesnevner; nemlig å kartlegge forutsetninger for velferdsmodellens langsiktige bærekraft, gjennom å inkludere nye samfunnsmedlemmer på sentrale arenaer, hvor arbeidslivet har en nøkkelrolle. De tre tilnærmingene vil bli drøftet separat og i samspill. Oppsummert dreier drøftingen seg om hvor godt egnet velferdsstatens virkemidler, og de spesifikke integrerings- og arbeidsmarkedstiltakene, er til å oppnå målet om inkludering i arbeidslivet. Det er viktig å se på samspillet mellom migrasjonspolitikken, velferdspolitikken og integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken. Skattepolitikken er også viktig, men ligger utenfor utvalgets mandat.

I et avsluttende avsnitt drøftes administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag.

14.2 Migrasjonspolitikk

Resultater fra de makroøkonomiske analysene som SSB har gjennomført for utvalget, viser at det som særlig er av betydning for finansieringen av velferdsmodellen, er om nyankomne innvandrere integreres i arbeidsmarkedet og forblir yrkesaktive på linje med majoritetsbefolkningen, jf. kapittel 12. På den annen side, om innvandrere ikke blir integrert i arbeidslivet på linje med majoritetsbefolkningen, vil omfanget av innvandringen opplagt ha betydning. Dette betyr i praksis at også sammensetningen av dem som innvandrer er viktig, det vil si hvilken kompetanse nykommerne har. Hvis de som kommer i høy grad har kompetanse som etterspørres i det norske arbeidsmarkedet, og får jobber med norske lønns- og arbeidsvilkår, er ikke et høyt antall nødvendigvis et problem. Disse avveiningene trekker i retning av en fortsatt streng regulering av innvandringen der dette er mulig.

EØS-avtalen legger begrensninger på norsk politikk når det gjelder styring av både omfang og sammensetning av innvandring fra EU/EØS. Gjennom tilslutningen til det felleseuropeiske arbeidsmarkedet og utvidelsen av EØS i 2004 og 2007, er det etablert et indre marked med om lag en halv milliard mennesker og en arbeidsstyrke på om lag 250 millioner. Det felleseuropeiske arbeidsmarkedet gir EØS-borgere formelt rett til å komme til Norge og arbeide og bo her uten særlige restriksjoner. Det innvandringspolitiske spillerommet er dermed begrenset til innvandrere fra land utenfor EØS, først og fremst familie- og arbeidsinnvandrere, samt asylsøkere uten behov for beskyttelse. Handlingsrommet er derfor ikke veldig stort for omfattende endringer av norsk innvandringspolitikk. Når mulighetene for endringer er begrensede, har det å gjøre med at norsk innvandringspolitikk allerede er relativt restriktiv på de områdene der det er enklest å stramme inn. Norske myndigheter har i mange år forsøkt å begrense tilstrømmingen av personer fra land utenfor EØS, som ikke har kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, som ikke har rett på opphold gjennom familietilknytning og som ikke trenger beskyttelse. Handlingsrommet har stort sett dreid seg om en vurdering av hvor langt humanitære forpliktelser rekker. Her har tendensen stort sett vært tilstramming, selv om vekslende regjeringer har gjort små justeringer i mer liberal retning ved noen anledninger. Føringer fra andre nærliggende land har hatt økende innflytelse på definisjonen av hvor langt forpliktelsene rekker. Særlig gjelder dette hvis innstramminger i andre lands asylpolitikk har bidratt til økt antall asylsøkere til Norge.

Det har helt fra 1975 og reguleringen av særlig ufaglært arbeidsinnvandring, vært et grunnpremiss i Norge at den universalistiske velferdsmodellen og likebehandlingsprinsippet overfor lovlige innvandrere nødvendiggjør en streng regulering av hvem som får komme. Som i andre land, har man ønsket seg innvandrere som er selvforsørgende, og som kan bidra til mangfold og utvikling. Og som i andre land har man forsøkt å begrense innvandringen av personer som ikke oppfyller disse kriteriene. Innvandringen fram til 2004 ble dominert av humanitær- og familieinnvandring, som i mindre grad enn resten av befolkningen har vært selvforsørgende, og som på grunn av et relativt lavt kvalifikasjonsnivå har hatt problemer i et krevende norsk arbeidsmarked. Dette er et hovedbilde, selv om det går fram av utredningen at det finnes viktige unntak. EØS-innvandrere som har kommet etter 2004, har gjennomgående vært sysselsatt. Hva som skjer med disse gruppene på lengre sikt, er det for tidlig å si noe om.

Utvalget mener at grunnforståelsen om sammenhengen mellom regulering av innvandring og ambisjoner om å skape gode levekår for alle med lovlig opphold stadig gjelder. Det er etter utvalgets syn derfor nødvendig fortsatt å regulere innvandringen med tanke på omfang og sammensetning der dette er mulig. Det er særlig viktig å regulere tilstrømmingen av innvandrere med lav kompetanse, slik at de som kommer får mulighet til å delta i arbeidslivet, også over tid, og at de ikke i uforholdsmessig grad belaster velferdssystemet. Dette hensynet må imidlertid balanseres mot humanitære og andre internasjonale forpliktelser.

Det felles europeiske arbeidsmarkedet bidrar til å sikre norske arbeidsgivere god tilgang til arbeidskraft. I tillegg finnes ordninger som åpner for flere faglærte og spesialister fra land utenfor EØS. Det er forenklete prosedyrer for inntil 5 000 søknader om arbeidstillatelser for spesialister og faglærte arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS per år. I tillegg gis det mulighet til å søke jobb i Norge i inntil seks måneder for innvandrere med kvalifikasjoner. Utvalget understreker at dette er fornuftige ordninger, men mye tyder på at de kan fremmes mer aktivt i utlandet og overfor høykompetansemiljøer i Norge. I tråd med etterspørselen etter høyt kvalifisert arbeidskraft i norske virksomheter, bør prosedyrer og vilkår for rekruttering – saksbehandlingstid og sertifiseringsregler – effektiviseres ytterligere.

Ettersom utvalget ikke er gitt i oppdrag å vurdere innretningen på norsk innvandringspolitikk, men like fullt er bedt om å trekke fram sider ved innvandringspolitikken med relevans for velferdsmodellens bærekraft og utvikling, konkretiseres utvalgets vurderinger i følgende punkter:

• Mobilitet innenfor EØS. EØS-avtalen legger begrensninger på norsk innvandringspolitikk når det gjelder styring av både antall og sammensetning av innvandring fra EØS-land. EØS-mobiliteten kan kun påvirkes indirekte, det vil si ved tiltak som påvirker hvor attraktivt det er for innvandrere fra EØS-land å arbeide, studere og bo i Norge. Slike indirekte tiltak kan f.eks. omfatte skatt, lønns- og arbeidsvilkår, velferdsytelser mv.

• Asylpolitikken. Norge gir i tråd med internasjonale forpliktelser opphold og beskyttelse til en del mennesker på flukt. Det skjer dels gjennom et årlig mottak av overføringsflyktninger, hovedsakelig i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger. Dels skjer det ved at asylsøkere som kommer til Norge og fyller utlendingslovens vilkår for beskyttelse, innvilges flyktningstatus eller eventuelt opphold på humanitært grunnlag. Dette er følgelig kategorier som prinsipielt står i en annen stilling enn andre typer innvandrere når det gjelder vurderingen av velferdsstatlige kostnader og inntekter. Det er imidlertid viktig å opprettholde ambisjonene om en «konsekvent, rettferdig og rettssikker» asylpolitikk, der det stadig er et forbedringspotensial når det gjelder saksbehandlingstid og effektiv retur av dem som har fått avslag på asylsøknaden.

• Underholdskravet ved familieinnvandring. De internasjonale, konvensjonsforankrete forpliktelsene er svakere for familieinnvandrere enn for flyktninger. Fra den såkalte innvandringsstoppen i 1975 og fram til utvidelsen av EØS i 2004 var familierelasjoner det viktigste grunnlaget for innvandring til Norge. Gjennom de siste ti årene har det årlig kommet i gjennomsnitt om lag 8 000 familieinnvandrere til Norge fra land utenfor EØS, de fleste fra land i Afrika og Asia, jf. kapittel 7. Dette tilsvarer en femtedel av den samlede befolkningsøkningen i perioden. Som dokumentert i utredningen, har innvandrere fra disse landene i gjennomsnitt en vesentlig lavere sysselsetting enn majoritetsbefolkningen og en høyere bruk av velferdsytelser. Det er i denne sammenheng viktig å være klar over at det i dag stilles et underholdsevnekrav ved søknad om opphold fra familiemedlemmer, også når referansepersonen er norsk borger over 18 år. Det gjøres unntak for familiemedlemmer til flyktninger når søknad om familiegjenforening er fremmet innen ett år etter at flyktningen fikk oppholdstillatelse. Fordi flyktningbegrepet ble utvidet i ny utlendingslov, har andelen som får flyktningstatus og som dermed omfattes av unntaket, økt, jf. avsnitt 4.4.2. Selv om kravet skal sikre framtidig forsørgelse av familiemedlemmene, vil det at referansepersonen mister inntekten etter at familiemedlemmene har fått oppholdstillatelse, som hovedregel ikke medføre at familiemedlemmene må forlate Norge, jf. avsnitt 4.4.4. Utvalget vil anbefale at gjeldende regelverk og praksis gjennomgås. En slik gjennomgang bør vurdere hvilke inntektskomponenter som skal telle som underhold, og om kravet kan dreies i retning av et mer reelt krav om forsørgelse i en periode etter innvandring, eventuelt fram til det er innvilget permanent opphold.

• Rekruttering av kvalifisert arbeidskraft. Norge bør etterstrebe å være et attraktivt land for kvalifisert arbeidskraft. Tilretteleggingen for rekruttering av slik arbeidskraft bør gjennomgås, bla. med sikte på effektivisering av saksbehandlingen for innvandrere fra land utenfor EØS og av ordningene for godkjenning av utdanning og andre kvalifikasjoner.

Gitt vurderingen av handlingsrommet for å gjøre endringer i innvandringspolitikken, legger utvalget hovedvekten på forhold knyttet til selve velferdsmodellen, det vil si forhold knyttet til samspillet mellom systemet av velferdsordninger og arbeidslivets virkemåte.

14.3 Velferdspolitikk

Hovedtrekkene i den norske velferdspolitikken er utviklet i en periode der man kunne gå ut fra at de fleste ble født, utdannet seg, arbeidet og betalte skatt, hevet velferdsytelser og tilbrakte pensjonstilværelsen i samme land. I dag opplever Norge en betydelig innvandring; både av arbeids- og familieinnvandrere fra andre europeiske land, og av flyktninger og familieinnvandrere fra land utenfor EØS. Noen av disse utvandrer etter en kortere eller lengre periode, mens mange blir i Norge. I tillegg benytter mange som er født og oppvokst i Norge seg av muligheten til å utvandre og eksportere ytelser. Analysene i kapittel 8 viser at innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl. har en vesentlig lavere yrkesdeltakelse enn majoritetsbefolkningen. Gjennom EØS-avtalen er Norge medlem av EUs indre marked, på lik linje med landene i EU. Det åpne indre arbeidsmarkedet innebærer at Norge ikke kan regulere migrasjonen av EØS-borgere. Dette representerer nye utfordringer for den norske velferdsstaten, og kommer i tillegg til de utfordringene staten allerede møter i form av befolkningsaldring og generelt større forsørgelsesbyrde.

Den aldrende befolkningen, kombinert med utsiktene til en langsiktig nedgang i petroleumsinntektene, tilsier at statens utgifter vil vokse raskere enn inntektene fra omkring 2020. Dette er vist i beregninger blant annet i Perspektivmeldingen.1 Disse beregningene tematiserer ikke innvandring, men viser at det er utsikter til en langsiktig ubalanse i offentlige finanser. Økt migrasjon kan bidra til å forsterke behovet for innstramminger, siden norske inntektssikringsordninger vil kunne gi opphav til velferdsmotivert innvandring til Norge, eventuelt med påfølgende eksport av opparbeidede velferdsytelser. I tillegg kommer de dokumenterte vanskelighetene med å integrere allerede etablerte innvandrere fra Asia, Afrika mfl. i det norske arbeidslivet.

Nedenfor diskuteres først kort noen problemstillinger knyttet til eksport av stønader. Deretter gjennomgås tre handlingsalternativer for å fremme bærekraft: Generelle innstramminger i velferdsordningene (innstrammingsalternativet), innstramminger rettet særlig mot personer med kort botid og/eller liten opptjening (tosporsalternativet), og en generelt sterkere vekt på aktivisering i velferdsordningene (aktiviseringsalternativet). Utvalget oppfatter aktiviseringsalternativet som det mest treffsikre av disse, og bruker derfor mest plass på å presentere dette.

14.3.1 Eksportabilitet

Muligheten til å reise inn i og ut av Norge og ta med seg opparbeidede rettigheter, gir større frihet og større trygghet for den enkelte. Eksportadgangen fremmer internasjonal mobilitet, særlig innenfor EØS og til andre land Norge har trygdeavtaler med. Muligheten til å eksportere alderspensjon gir også innvandrere fra tredjeland mulighet til å returnere til opprinnelseslandet når de kommer i pensjonsalder. Norsk økonomi påvirkes på flere måter ved eksport av trygdeytelser. Etterspørselen etter varer og tjenester reduseres og statens skatte- og avgiftsinntekter avtar. På den andre side kan også etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester i Norge avta. Den samlede økonomiske effekten av eksport av trygdeytelser er komplisert å beregne, og utvalget har ikke gått inn i dette. Det sentrale må være at migrasjon er et trekk ved moderne samfunn, og at muligheten til å flytte mellom land fremmer velferden til den enkelte. Det er likevel nødvendig å være oppmerksom på den norske modellens sårbarhet når det gjelder internasjonal mobilitet, en sårbarhet som har sammenheng med relativt høye ytelsesnivåer, begrensede krav til opptjening og muligheten til å ta med ytelsene til andre land. Det å få innvilget stønader med lang varighet, gir adgang til å flytte til det landet man ønsker å bo i, uten krav om at man må jobbe i det nye landet. Tilsvarende kan eksportadgangen gjøre Norge mer attraktivt for potensielle innvandrere, når de kan eksportere sjenerøse velferdsytelser etter til dels kortvarige arbeidsforhold i Norge.

Norge er et høykostland, og norske ytelser er høye, sett i forhold til pris- og lønnsnivåene i mange andre land. I kapittel 10 vises noen beregninger som illustrerer dette. I tillegg utbetales norske stønader med bruttobeløp, og skattlegges. Hvis stønadsmottakere flytter til et land der slike ytelser ikke beskattes, eller skattlegges lavt, kan det disponible beløpet øke betraktelig. Kildeskatten, som ble omtalt i kapittel 10, kan forstås som et forsøk på å redusere denne muligheten.

Som vist i kapittel 10, er stønadseksporten fra Norge økende. Den registrerte eksporten utgjør likevel en liten andel av de samlede utgiftene som kanaliseres gjennom Arbeids- og velferdsetaten. Utvalget ønsker ikke å fremme konkrete forslag, verken for å begrense eller tilrettelegge for eksport, men ønsker å peke på noen sentrale mekanismer som kan innebære press på norske ytelser. En slik mekanisme er at når EØS-borgere jobber eller har opptjening i Norge, kan myndighetene ikke nekte dem ytelser med den begrunnelsen at de ikke er norske borgere eller har for kort botid, og kan heller ikke nekte eksport til personer bosatt i EØS-land. Den eneste måten å begrense denne eksporten på, er å redusere ytelsene for alle, inkludert norske borgere med livslang botid. Tilsvarende innebærer dette at alle økninger i stønader vil innebære noe økt eksport. Det er behov for å øke bevisstheten om dette, både blant beslutningstakere og i den offentlige debatten.

I noen sammenhenger kan det være aktuelt å dreie den offentlige innsatsen fra kontantytelser til tjenester. Satsing på tjenester vil minske eksporten til EØS-området, siden tjenester i langt mindre grad enn kontantytelser er eksportérbare. Om man ønsker å begrense eksporten, bør man derfor satse på tjenester framfor kontantytelser, der dette er mulig. Dette gjelder mest opplagt med hensyn til barnetilsyn: Kontantstøtte og barnetrygd kan eksporteres innenfor EØS, barnehagene kan det ikke. Også mer generelt vil det å nedprioritere offentlig subsidierte tjenester til fordel for kontanttilskudd til å kjøpe tjenester i markedet, være uheldig i lys av eksportproblematikken. I noen sammenhenger kan det være hensiktsmessig å redusere kontantytelser til husholdninger og kompensere dette gjennom en satsing på aktive tiltak rettet mot barn og ungdom i utsatte familier. Slike tiltak kan bidra til å fremme integrering, og til å dempe negative effekter av dårlig familieøkonomi. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har gjennomført flere prøveordninger med slike tiltak på kommunalt nivå. Tiltakene har blant annet vært ferie- og fritidsaktiviteter, etablering av utstyrsbanker med adgang til lån av sports- og fritidsutstyr, og dekning av kontingenter i frivillige organisasjoner og idrettslag.2 Denne tilnærmingsmåten kan utvikles videre.

En velutbygd og i hovedsak offentlig finansiert tjenestesektor kan imidlertid i noen tilfeller virke tiltrekkende på personer som ellers ikke har tilknytning til landet. Dette gjelder blant annet høyere utdanning, hvor de aller fleste andre land har innført skolepenger, iallfall for utlendinger. Universitetene i Norge er pålagt å ha kurstilbud på engelsk, og slike tilbud finnes også på mange høyskoler. Utvalget mener at internasjonal studentmigrasjon er positivt, og kan bidra til økt internasjonalisering og mangfold på norske læresteder. Det vil likevel være en samfunnsøkonomisk belastning å utdanne store studentgrupper som ikke akter å bruke utdanningen sin i Norge. Det faktum at de fleste land i Europa, inkludert andre nordiske land, har innført eller vurderer å innføre betaling for høyere utdanning for utlendinger, reiser spørsmål om også Norge burde følge etter. Utvalget ønsker å peke på problemstillingen, men oppfatter at det ligger utenfor mandatet å drøfte om det bør innføres egenbetaling for internasjonale studenter ved høyere utdanningsinstitusjoner i Norge. Dette må blant annet vurderes i lys av erfaringene fra nabolandene, studenttilstrømmingen, og i hvilken grad internasjonale studentene bruker utdanningen sin i Norge.

I kapittel 10 ble omfanget av stønadseksporten fra Norge gjennomgått. Videre ble noen temaer av betydning for personer med tilknytning til Norge som er bosatt i utlandet diskutert; tilgangen til helse-, pleie- og omsorgstjenester, rettighetene til familiemedlemmer uten botid i Norge, samt skatt. Spørsmål om helsetjenester og skatt er marginale i utvalgets mandat, og det har derfor ikke vært prioritert å gå nærmere inn i dette. Spørsmålet om pensjoner til gjenlevende ektefeller og barn diskuteres i avsnitt 14.3.6.

Innvandring fra EØS, og fra land Norge har trygdeavtaler med, krever høy kompetanse på spørsmål om lovvalgsregler, sammenlegging av trygdetid og andre forhold som dekkes av trygdekoordineringsinstrumentene. Lovverket Arbeids- og velferdsetaten forvalter, herunder folketrygdloven, må forstås i sammenheng med de internasjonale forpliktelsene Norge har og de avtalene staten har inngått.

Utvandring og stønadseksport innebærer også nye utfordringer for Arbeids- og velferdsetaten. En betydelig utvandring av personer med rettigheter i det norske velferdssystemet, kan gi et økt informasjonsbehov, og andre krav til service. I tillegg skaper økt eksport av norske velferdsytelser nye kontrollutfordringer for etaten. Økt eksport og utvandring av personer med norske velferdsytelser stiller krav til både etatens tilgjengelighet og administrative system, og det kan føre til økt pågang hos de norske utenriksstasjonene. Kontroll med utbetalingene reiser spørsmål om samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og andre instanser (herunder norske utenriksstasjoner), selektiv kontroll av særlig risikoutsatte stønader og brukergrupper, (ambulerende) kontrollenheter i land med mange bosatte mottakere av stønader fra Norge, innføring av meldeplikt mv. Økt internasjonalisering aktualiserer også spørsmålet om Arbeids- og velferdsetaten burde ha et register over medlemmer i folketrygden. Utvalget har ikke kunnet gå inn i disse problemfeltene i sin fulle bredde, men ønsker å peke på at Arbeids- og velferdsetaten står overfor mer krevende oppgaver med hensyn til service, administrasjon og kontroll når flere brukere bor i utlandet, eller oppholder seg i utlandet store deler av året. Et økende antall EØS-borgere som har tilgang på norske ytelser som følge av koordineringsreglene, krever også ny kompetanse og økt kapasitet.

14.3.2 Innstrammingsalternativet

En generell og omfattende innstramming i velferdsordningene, vil redusere det offentliges ansvar for inntektssikring og dermed senke de offentlige utgiftene. Dette kan bl.a. oppnås gjennom reduserte ytelsesnivåer, gjennom kortere ytelsesperioder eller gjennom en kombinasjon av disse.

Generelle innstramminger kan bidra til å øke arbeidsstyrken, gjennom å redusere antallet som mottar for eksempel uførepensjon. Tilsvarende kan en slik strategi bidra til at flere av de som er i arbeidsstyrken jobber, gjennom å redusere midlertidig fravær med mottak av sykepenger eller foreldrepenger. Generelle innstramminger kan dermed forventes, i alle fall på kort sikt, å øke sysselsettingen og produksjonen i norsk økonomi, samtidig som fellesskapet sparer utgiftene til velferdsytelser. Reduksjoner i ordningene vil kunne gjøre dem mindre attraktive, og dermed minske risikoen for at potensielle stønadsmottakere tilpasser seg på bestemte måter for å oppnå en stønad. Sysselsettingen kan dermed antas å øke. Dette er derfor en strategi som vil kunne styrke velferdsmodellens økonomiske bærekraft.

Strategien vil på den annen side ha vesentlige omkostninger. Innstramminger i de helserelaterte inntektssikringsordningene vil ramme mennesker som er avhengige av disse ytelsene, og dermed vil en generell innstrammingsstrategi forsterke problemet med vedvarende lavinntekt. Personer som reelt er arbeidsudyktige på grunn av helseplager vil få en lavere levestandard hvis de fratas velferdsytelsene, eller hvis disse ytelsene kuttes til et lavt nivå. Tilsvarende er det en mulig risiko for at kutt i familieytelsene vil føre til en nedgang i fødselstallene, som er høye i Norge sammenliknet med de fleste andre land i Europa. Som påpekt i kapittel 3, kan familieytelser forstås ikke bare som offentlig forbruk, men som sosial investering. Videre vil en generell innstramming i velferdsordningene, iallfall på kort sikt, føre til at flere husholdninger får inntekter under fattigdomsgrensen.

En betydelig reduksjon i inntektssikringsytelsene vil utfordre likevekten i den norske modellen, jf. kapittel 3. Slik situasjonen er i dag, gir inn- og utvandringsmønstrene etter utvalgets mening ikke grunnlag for å foreslå en så vidt dyptgripende reform. Dette er likevel ikke til hinder for at utvalget vil foreslå kutt i enkelte ordninger, som for eksempel kontantstøtten og ektefelletilleggene i uførepensjonen, eller for at det i tilknytning til aktiviseringsalternativet i de helserelaterte ytelsene anbefales at man også gjennomgår inngangsvilkårene med sikte på innstramming. Der utvalget foreslår kutt, er disse ikke begrunnet i et generelt ønske om å redusere offentlige ytelser. Utvalget åpner likevel for at mer generelle innstramminger kan bli nødvendige på lengre sikt, hvis de demografiske og økonomiske forutsetningene utvalget har lagt til grunn viser seg å være for optimistiske.

14.3.3 Tosporsalternativet

Et alternativ til generelle innstramminger er å innføre høyere opptjeningskrav i flere velferdsytelser, enten i form av økte krav til botid (trygdetid) eller økte krav til tidligere sysselsetting/skattebetaling, eller gjennom å si at ytelsene bare er tilgjengelige for norske statsborgere. Universelle velferdsytelser som omfatter alle bosatte er dyre, og det kan være gode argumenter for å innføre ordninger med «to spor»: Et hovedspor for majoriteten, og et sidespor for nyankomne innvandrere, personer som aldri har betalt skatt i Norge og/eller utenlandske statsborgere. Basert på norske holdningsundersøkelser, finnes det en viss oppslutning for en slik avgrensing i Norge, jf. kapittel 13. Flere ulike meningsmålinger har vist at mellom en fjerdedel og en tredjedel av de spurte ønsker å avgrense velferdsytelsene til personer som enten er norske statsborgere, eller som har en viss botid i Norge. Flere andre land har slike systemer. Blant annet reserverer USA de fleste velferdsytelsene for amerikanske borgere, mens Danmark stiller krav om botid og en viss minste yrkesaktivitet før man får full tilgang til sosialhjelp.

I det eksisterende norske systemet har statsborgerskap ingen betydning for tilgangen til ytelser, men flere sentrale ytelser stiller krav om en viss trygdetid, som beskrevet i kapittel 6. Dette gjelder blant andre uførepensjon og alderspensjon. I flere av inntektssikringsordningene gjelder også generelle krav til opptjening, som f.eks. i sykepenger og dagpenger.

Tospor som hovedstrategi kan innføres gjennom ulike former for karensperioder i inntektsuavhengige ytelser. Økte krav til opptjening i ytelser som sykepenger og dagpenger vil i utgangspunktet måtte gjøres gjeldende for alle, og vil dermed ikke innebære en ren todeling av velferdsytelsene, selv om noe av det samme kan oppnås gjennom å endre opptjeningsreglene. Etter dagens regler har man f.eks. rett til sykepenger hvis man har vært i arbeid i minst fire uker. Det er teoretisk mulig å supplere med et botidskrav, men dette ville bryte med den generelle logikken i sykepengeordningen, og dessuten innebære en åpenbar diskriminering av ulike arbeidstakergrupper. Det er dermed et mer nærliggende alternativ å vurdere karensperioder i inntektsuavhengige ytelser som i dag ikke stiller krav til opptjening eller botid. To åpenbare eksempler er barnetrygd og sosialhjelp. Barnetrygden utbetales til alle familier som har barn under 18 år, uten spørsmål om opptjening, botid eller andre kriterier. Det er mulig å begrense denne ytelsen til familier som har f.eks. tre eller fem års botid i Norge, men det er sterke argumenter mot en slik strategi. For det første vil slike krav til trygdetid, ev. til norsk statsborgerskap, bare kunne gjøres gjeldende for innvandrere fra land utenfor EØS, siden Norge ikke har anledning, under EØS-regelverket, til å ekskludere EØS-borgere fra norske ytelser. Forbruket av de aktuelle ytelsene blant EØS-borgere, inkludert eksporten til EØS-land, vil altså ikke berøres av botidskrav. For det andre har mange nyankomne innvandrere lav inntekt, og barnetrygden kan utgjøre en viktig del av den samlede inntekten. Bortfall av barnetrygd ville presse flere over på sosialhjelp, og øke sosialhjelpsytelsene både for nye og gamle brukere som kompensasjon for de bortfalte ytelsene. Utgiftene overføres i så fall fra stat til kommune, og det er fare for at den reelle innsparingen blir liten. For det tredje vil det å erstatte barnetrygd med sosialhjelp føre til at den effektive marginalskatten ved overgang til arbeid blir høyere: Barnetrygden mottas uavhengig av hvilke inntekter den enkelte ellers har, mens sosialhjelpen avkortes, ofte krone for krone, mot alternative inntekter. For det fjerde vil det å begrense adgangen til barnetrygd ramme barnefamilier, og særlig barnefamilier med mange barn, mens det ikke vil ha noen betydning for personer med kort botid som ikke har barn. Denne fordelingsvirkningen er neppe hensiktsmessig.

Om man vil hindre at innsparinger oppnådd gjennom todeling av trygdeordningene kompenseres gjennom merforbruk av sosialhjelpsytelser, er det et alternativ å innføre «to spor» også i sosialhjelpssystemet. For eksempel kan man stille som kriterium at sosialhjelpsmottakeren må ha et gitt antall års botid i Norge for å få utbetalt sosialhjelp på samme nivå som andre. I Danmark har man delvis innført en slik politikk, gjennom å differensiere sosialhjelpssystemet i kontanthjælp og en lavere starthjælp, og å stille som vilkår for å få kontanthjælp at man har bodd i Danmark i minst sju av de siste åtte årene.3 De danske erfaringene med denne reformen er sammensatte: Flere evalueringer har vist at mottakere av starthjælp kommer raskere i arbeid enn mottakere av kontanthjælp. En studie viste f.eks. at etter 52 måneders opphold i Danmark var 30 pst. av kontanthjælpmottakerne, og 42 pst. av starthjælpmottakerne, i betalt arbeid. Den relative forskjellen mellom de to gruppene lot imidlertid til å avta over tid. Samtidig viser studier at starthjælpmottakere til dels har svært dårlige levekår. Det er også påvist at starthjælpmottakere ofte mottar tilleggsytelser gjennom sosialhjelpssystemet, knyttet til bestemte – ofte helserelaterte – behov, slik at den reelle forskjellen i disponibel inntekt mellom mottakere av starthjælp og kontanthjælp er mindre enn ytelsesnivåene i seg selv skulle tilsi. Endelig må det påpekes at starthjælpen har betydning for en relativt marginal gruppe personer: I perioden 2004–2009 var om lag 0,2 pst. av arbeidsstyrken i Danmark på starthjælpsytelser.

Den høyere overgangen til betalt arbeid blant starthjælpmottakere enn blant kontanthjælpmottakere kunne være et argument for å innføre et slikt system også i Norge. Det er et sentralt mål å få folk ut av sosialhjelp og over i selvforsørgelse. Etter mer enn fire år i Danmark var likevel 58 pst. av starthjælpmottakerne fortsatt avhengige av starthjælpen. Dette indikerer at mangelen på økonomiske insentiver til arbeid ikke er hovedproblemet i denne kategorien, men at det er andre faktorer som (også) hemmer overgangen til arbeid. Dette er et argument for å fortsette satsingen på kvalifisering og norskopplæring for nyankomne innvandrere, samt å stimulere arbeidsgivere til å ansette personer med innvandrerbakgrunn. Det kan argumenteres for at denne kvalifiseringsprosessen vanskeliggjøres hvis innvandrerne må bruke mye av energien sin på å håndtere en vanskelig familieøkonomi.

Analysene referert i kapitlene 8 og 9 tyder på at yrkesaktiviteten blant nyankomne innvandrere øker relativt raskt i alle grupper de første årene etter ankomst. Etter om lag ti år i Norge flater veksten ut, og i de fleste gruppene avtar den. I denne perioden skjer en betydelig overgang til uføreytelser. Det er mulig at en reduksjon i sosialhjelpen ville økt tilstrømmingen til lønnsarbeid enda mer i de første årene, men dette ville neppe ha betydning for den senere «utstrømmingen». På den bakgrunnen virker det lite hensiktsmessig å differensiere sosialhjelpssystemet – en reform som vil være i strid med grunntrekk i den norske modellen, øke fattigdommen blant allerede sårbare grupper, og – etter danske erfaringer å dømme – ha relativt moderat effekt på sysselsettingen.

Sosial inkludering er et grunnleggende mål for den norske velferdsmodellen. Det at de fleste ytelser enten er universelle eller har lave inngangskrav er en bevisst politikk for å inkludere alle. Å differensiere ytelsene etter botid, utover de relativt beskjedne kravene som allerede er innarbeidet i de varige ytelsene, vil bryte med prinsippet om universalitet. I tillegg vil slike krav øke forekomsten av vedvarende lavinntekt ytterligere blant familier med innvandrerbakgrunn, noe som vil kunne hemme integreringen. På bakgrunn av disse betraktningene vil utvalget ikke gå nærmere inn på spørsmålet om å innføre sterkere differensiering av rettigheter etter botid for innvandrere.

14.3.4 Aktiviseringsalternativet

Utvalgets analyser dreier seg om utfordringer skapt av økende migrasjon over landegrensene, og gitt dette perspektivet er det særlig to forhold som gir grunn til bekymring. Det første, og viktigste, dreier seg om sysselsettingen blant innvandrere. Selv om sysselsettingen i Norge er høy, også blant innvandrere, sammenliknet med de fleste land i OECD-området, har innvandrere som gruppe betydelig lavere sysselsetting enn personer uten innvandrerbakgrunn. De relative forskjellene er større for kvinner enn for menn, og sysselsettingsratene er særlig lave blant grupper som har kommet som flyktninger. Det er avgjørende å øke yrkesaktiviteten blant innvandrere generelt, og særlig i de gruppene der sysselsettingsratene er svært lave. Dette er viktig for integreringen, både på kort og lang sikt, og også for norsk økonomi. Det andre forholdet utvalget legger vekt på, er stønadseksport. Denne er foreløpig av begrenset omfang, men øker raskt – ikke minst til EØS-området. I og med at Norge ikke kan forskjellsbehandle EØS-borgere, må eventuelle tiltak for å begrense denne eksporten komme som reduksjoner i ytelser som omfatter alle mottakere.

Aktivisering for stønadsmottakere er utvalgets alternativ til generelle innstramminger og til dualisering av velferdsordningene. Utvalget mener at en slik aktiviseringslinje som tilnærming i størst mulig grad bør gjelde i inntektssikringsordningene allment. I dag gjelder prinsippet mest systematisk i dagpengeordningen; gjennom kravene om å være disponibel for arbeidsmarkedet, og å delta på tilbudte arbeidsmarkedstiltak; i introduksjonsstønaden, som skal kombineres med deltakelse i introduksjonsordningen; og gjennom den attføringssatsingen som skjer mens man mottar arbeidsavklaringspenger. Utvalget mener at prinsippet i større grad kan videreføres til – og utvides i – de helserelaterte ytelsene generelt, i overgangsstønaden til enslige forsørgere, og i sosialhjelpen.

Det er en utfordring å utforme inntektssikringsordningene slik at de gir den tryggheten de er ment å gi mot ufrivillig inntektsbortfall, f.eks. på grunn av arbeidsledighet eller sykdom, uten at de samtidig bidrar til at potensielle mottakere anstrenger seg for lite for å greie seg selv. Ordningene utfordres av at Norge er en integrert del av det felles europeiske arbeidsmarkedet, og av økende migrasjon til og fra Norge mer generelt. Innstrømmingen til inntektssikringsordningene i Norge er høy i internasjonal sammenheng, særlig til de helserelaterte ytelsene, og potensialet er stort som følge av EØS-avtalens bestemmelser om likebehandling og koordinering. Utvalget mener derfor at det er behov for tiltak som gjør de helserelaterte ordningene mer robuste overfor et fortsatt høyt nivå på inn- og utvandringen.

Selv om innvandrergruppen totalt sett har lavere uttak av helserelaterte ytelser enn majoritetsbefolkningen, noe som bl.a. må ses i sammenheng med at innvandrere i snitt er yngre, så viser forskning som er referert til i kapitlene 8 og 9 at innvandrere i enkelte landgrupper blir uførepensjonert tidligere enn personer uten innvandrerbakgrunn. For enkelte innvandrergrupper er det en bekymringsfull stor utstrømming fra arbeid til helserelaterte ytelser etter om lag 10–15 års botid. Det kan være ulike grunner til at dette mønsteret oppstår, men tendensen tilsier likevel at tiltak for å dempe slik utstrømming vil være viktige for å sikre ordningenes robusthet, også ut fra et integreringsperspektiv.

Dette hensynet blir enda mer sentralt hvis det over tid viser seg at arbeidsinnvandrere fra EØS-land får en liknende trygdeatferd. Siden EU-utvidelsen i 2004 har innvandringen fra de nye medlemslandene, særlig Polen, skutt i været. Innvandrere fra EØS får hurtig tilgang til norske velferdsytelser gjennom opptjening fra hjemlandet (sammenlegging av trygdetid). Store forskjeller i kostnadsnivået mellom Norge og de nye EU-landene innebærer at norske velferdsytelser – som er beregnet ut fra et norsk inntektsnivå – har en betydelig verdi i land med lavere inntekts- og prisnivå. Potensialet for framtidig belastning er omfattende når ytterligere EU-medlemsland kommer til.

Utvalgets tilnærming til disse problemstillingene har utgangspunkt i migrasjonsproblematikken. En generell gjennomgang av den norske velferdsmodellen ligger utenfor utvalgets mandat, men utvalget noterer seg at det er behov for å redusere utstrømmingen fra arbeid og overgangen til helserelaterte ytelser i befolkningen mer allment. Mange av de samme mekanismene og problemstillingene som gjelder for majoritetsbefolkningen gjelder også for innvandrere, skjønt noen mekanismer forsterkes i en del innvandrergrupper. Dette understøtter betydningen av en generell reform når det gjelder helserelaterte ytelser. Etter utvalgets vurdering bør retten til ytelser i større grad knyttes til en rett og plikt til deltakelse.

En slik omlegging til mer generell bruk av aktivisering innebærer flere vanskelige avveininger, og vil kunne bli kostbar. Det er derfor viktig med nærmere utredning og konkretisering. Problemstillingene inngår også i pågående prosesser som blant annet følger opp uføreutvalgets innstilling.4 Nedenfor drøftes noen prinsipper og mekanismer som vil være sentrale i et videre arbeid med å utvikle en klarere aktiviseringslinje.

14.3.5 Aktiviseringsalternativet i de helserelaterte ytelsene

Utvalget støtter seg på forskning som tyder på at tilpasset arbeid og aktivitet i mange sammenhenger har positive effekter, også for personer med helseproblemer. Dette gjelder spesielt for de sykdomsdiagnosene som er dominerende blant norske langtidssykmeldte og uførepensjonister, herunder rygg- og skjelettsykdommer og lettere psykiske lidelser.5 Nyere forskning tyder på at gradert sykmelding bidrar til å redusere kostnadene ved sykepengeordningen, og også redusere risikoen for at langtidssykmeldte arbeidstakere faller helt ut av arbeidsmarkedet.6

Både i Norge og andre land har det over tid funnet sted en dreining av sosiale forsikringsordninger i aktivitetsorientert retning.

Utvalget mener at en satsing på aktivisering må understøttes av at de generelle inngangskriteriene gjennomgås. Sammenliknet med andre land er innstrømmingen til de helserelaterte ytelsene høy i Norge, samtidig som få søknader om uføretrygd ender med avslag. Bruken av uavhengige legeuttalelser ved langvarig fravær er lav i Norge. Derfor bør en gjennomgang av inngangskriteriene også vurdere legens rolle. Gradering bør bli hovedregelen i de helserelaterte ytelsene, fra sykepenger til uførepensjon. I dag har over 80 pst. av sykepengemottakerne og uførepensjonistene 100 pst. syke- eller uføregrad. Økt vekt på gradering var også hovedkonklusjonen til den faglige ekspertgruppen som i 2010 vurderte tiltak for å redusere sykefraværet.7 For at bruken av gradering skal kunne økes, må det vurderes om inngangskriteriene må tydeliggjøres slik at de som har mulighet til å arbeide styres over mot aktivitet. Erfaringene med den danske fleksjobbordningen illustrerer at dette er en reell utfordring, jf. kapittel 11. Videre bør det legges større vekt på tidlig aktivisering. Det kan innebære at aktiviseringen i større grad bør starte mens personer mottar sykepenger, og ikke – som i dag – hvor den aktive attføringssatsingen i hovedsak settes inn etter at sykepengeperioden er over. Utvalget ser for seg at en større aktivisering i sykepengeperioden kan skje gjennom en kombinasjon av økt bruk av graderte ytelser og framskyvning av en del av attføringssatsingen.

Økt bruk av graderte ytelser bør kombineres med rett og plikt til deltakelse, både på midlertidig og på mer permanent basis. Ambisjonen bør være at arbeidsevnen i størst mulig grad skal utnyttes i det ordinære arbeidsmarkedet på ordinære vilkår, men det vil trolig også være behov for å supplere med offentlig subsidierte ordninger for dem som ikke kommer i ordinært arbeid. Ordningen med tidsubestemt lønnstilskudd, varig skjermede arbeidsplasser og tilrettelagte arbeidsplasser i offentlig sektor kan være eksempler på slike tilbud. I vurderingen av slike tiltak er det særlig viktig å lete etter ordninger som hindrer at arbeidsgiver kan føre ordinære lønnskostnader over på det offentlige.

Alle aktører i en slik aktiviseringslinje, dvs. den enkelte stønadsmottaker, saksbehandler i Arbeids- og velferdsetaten, lege og arbeidsgiver, må bli stilt overfor rammebetingelser som støtter opp om en aktiviseringslinje, herunder utvikling av troverdige sanksjoner som understøtter plikten til aktivitet. Rett og plikt til deltakelse bør derfor kombineres med virkningsfulle sanksjonsmuligheter overfor de stønadsmottakerne som vegrer seg for å stille opp, for eksempel slik en har innenfor dagpengeordningen i dag. En nødvendig konsekvens av en troverdig aktiviseringslinje vil være at noen vil oppleve at stønaden helt eller delvis faller bort i perioder. Uten å akseptere dette, vil det være vanskelig å lykkes med en aktiviseringslinje.

Vekt på deltakelse i det ordinære arbeidslivet

Så langt det lar seg gjøre, bør det framskaffes tilbud om vanlige jobber i det ordinære arbeidsmarkedet til stønadsmottakere som skal omfattes av aktivitetstilbudet. Det vil imidlertid ikke la seg gjøre å skaffe arbeid på ordinære vilkår til alle personer i målgruppen. Personer med nedsatt arbeidsevne vil typisk kunne ha behov for andre aktiviteter før de er klare for arbeidsmarkedet på ordinære vilkår, som for eksempel medisinsk rehabilitering, kvalifisering, omskolering eller tilpasset arbeid. Slike aktiviteter bør i størst mulig grad tilrettelegges med ordinær jobb i sikte. Utvalget vil likevel påpeke at det i forbindelse med lønnstilskuddsordninger som kompenserer for tapt arbeidsevne kan ligge insentiver for arbeidsgivere til å overdrive arbeidsevnetapet. I Danmark har evalueringer av fleksjobbordningen avdekket at denne type tilpasninger forekommer, og at fleksjobber i noen grad erstatter ordinært arbeid istedenfor å erstatte passiv inntektssikring, jf. kapittel 11. Den danske regjeringen har derfor foreslått å legge om ordningen noe, slik at den blir mindre attraktiv som alternativ til ordinært arbeid.

Noen personer vil ha behov for mer varige aktive løsninger. Samtidig bør en også utforske muligheten for å tilrettelegge de generelle vilkårene i det ordinære arbeidslivet på en slik måte at personer med nedsatt arbeidsevne i størst mulig grad kan få innpass her. Tiltak for å redusere arbeidsgivers risiko for å ansette personer med lav eller usikker produktivitet bør også vurderes. Tilbud om varige tiltak bør heller ikke være til hinder for å revurdere mulighetene for overgang til det ordinære arbeidslivet etter en stund. Gruppen som permanent anses å ha lav produktivitet bør derfor både avgrenses og revurderes jevnlig.

Samtidig vil det fortsatt være personer som ikke vil kunne utføre en jobb eller delta i en aktivitet på en meningsfull måte. De skal selvsagt ha 100 pst. sykepenger eller uførepensjon. Men utvalget mener at nåløyet for å tilkjennes 100 pst. dekning bør bli trangere enn i dag. Ordningen bør derfor kombineres med et samarbeid mellom myndigheter og parter for å gjennomgå lønns- og arbeidsvilkårene, med sikte på at disse tilpasses på en slik måte at flest mulig kan delta i det ordinære arbeidslivet.

En forsterket innsats

Det foregår allerede i dag en stor satsing på aktive tiltak i de helserelaterte ytelsene, særlig gjennom attføringstiltakene, jf. omtalen i kapittel 5. OECD rangerer Norge sammen med Danmark på topp når det gjelder aktivisering i de helserelaterte ytelsene. Videre er det i den reviderte avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) lagt opp til økt bruk av gradert sykmelding, og det er enighet om at full sykmelding bare skal gis i unntakstilfeller dersom fraværet varer utover åtte uker. Utvalget mener likevel at denne linjen kan forsterkes.

For at dette skal fungere, må aktiviseringsalternativet gjennomføres konsekvent. Det innebærer at også personer som eksporterer sykepenger til andre EØS-land må omfattes av en slik strategi. I de fleste andre EØS-land er det for eksempel ikke mulighet for graderte sykmeldinger. Personer som oppholder seg i disse landene når de blir syke, og som benytter seg av andre EØS-lands helsevesen og får sykmeldinger utstedt i disse landene, vil derfor normalt ikke bli vurdert for gradering, selv om de har rettigheter til norske sykepenger. Erfaringer viser også at personer som har eksportert sykepenger til andre EØS-land ikke blir fulgt opp som i Norge, jf. kapittel 6. Utvalget forutsetter at en aktiviseringsstrategi også må omfatte disse, og at personer med sykmelding fra utlandet stilles overfor de samme krav til oppfølging og dialog med arbeidsgiver som personer som sykmeldes i Norge. Arbeids- og velferdsetaten bør ikke godkjenne sykmeldinger som ikke forholder seg til gjeldende regelverk vedrørende aktiviseringsplikt, enten de er skrevet ut i Norge eller i utlandet. Det samme gjelder kravet om gradering av sykmelding. Dette er nødvendig også for å sikre likebehandling innenfor EØS.

Økonomiske konsekvenser og problemstillinger som må avklares

Det ligger utenfor utvalgets mandat å utforme hvordan et slikt hovedgrep kan gjennomføres i detalj. Utvalget begrenser seg derfor til å peke på noen prinsipper og elementer som bør gjelde for en generell aktiviseringslinje i flere av velferdsytelsene, med særlig oppmerksomhet rettet mot de helserelaterte ytelsene, og understreker at dette må vurderes nærmere. Dette bør f.eks. vurderes nærmere i tilknytning til de prosessene som nå pågår med å tilpasse uføreordningen til det nye pensjonssystemet. Noen av disse problemstillingene vil trolig også kunne bli fulgt opp mer konkret av det utvalget som nå vurderer rollen skjermede virksomheter har i attføringsarbeidet, og som skal levere sin innstilling innen utgangen av 2011.

Det er potensielt store økonomiske gevinster knyttet til utnyttelse av den arbeidskraften personer med redusert arbeidsevne fortsatt er i besittelse av. Atferdsrisikoproblemene knyttet til høye kompensasjonsgrader vil kunne bli dempet gjennom en slik strategi. Den kan redusere innstrømmingen til de helserelaterte ytelsene, og gi økonomiske gevinster. Det blir også mindre attraktivt å eksportere ytelser til andre land, fordi ytelsene reduseres og kombineres med et aktivitetstilbud. Muligheten til å kombinere stønad med svart arbeid vil også kunne reduseres.

Samtidig er det mange problemstillinger – og potensielt viktige kostnadsdrivende faktorer – som må vurderes og avklares i det videre arbeidet. For den samfunnsøkonomiske holdbarheten i en slik ordning er det avgjørende at den ikke bidrar til en utilsiktet overføring av kostnader fra arbeidsgiver til det offentlige, ved at personer som ellers ville ha vært ansatt på ordinære vilkår isteden mottar lønnstilskudd og/eller graderte ytelser. Utvalget vil påpeke at utgangspunktet for et aktivitetsorientert inntektssikringssystem for personer med nedsatt arbeidsevne skal være at det offentlige kun kompenserer for den arbeidsevne som reelt har gått tapt på grunn av sykdom, skade, eller lyte. Dette vil normalt kunne skje ved bruk av graderte uføreytelser, eventuelt i kombinasjon med lønnstilskudd som kompenserer for dokumenterte merkostnader forbundet med utnyttelse av den gjenværende arbeidsevnen. En slik praksis vil også sikre at etablering av arbeidsplasser for personer med helseproblemer, ikke får en konkurransevridende karakter, og dermed heller ikke kommer i konflikt med statsstøtteregelverket som Norge er bundet av etter EØS-avtalen. I den grad personer med redusert arbeidsevne garanteres arbeid eller aktivitet gjennom en slik aktiviseringslinje, kan det også få virkninger for lønnsdannelsen ved at arbeidslivets parter tar et mindre ansvar for sysselsettingskonsekvensene ved lønnsøkninger. Det er derfor viktig at ordningen kombineres med et samarbeid mellom myndigheter og parter for å gjennomgå lønns- og arbeidsvilkårene i arbeidslivet generelt, med sikte på at disse tilpasses på en slik måte at flest mulig kan delta i det ordinære arbeidslivet.

Oppsummering

Utvalget anbefaler at det arbeides videre med å utvikle en generell aktiviseringslinje i de helserelaterte ytelsene. Utredningen bør legge vekt på å kombinere flere virkemidler:

• gjennomgang av inngangsvilkårene i de helserelaterte ytelsene

• økt bruk av gradering i alle de helserelaterte ytelsene for å synliggjøre arbeidsevnen, inkludert et trangere nåløye for å fastsette 100 pst. arbeidsudyktighet

• framskyving av mer av den aktive attføringssatsingen til sykepengeperioden

• utvikling av flere tilbud for personer med varig nedsatt arbeidsevne

• utvikling av troverdige sanksjoner

14.3.6 Aktivisering i de familiepolitiske ordningene

De familierelaterte ytelsene er prinsipielt forskjellige fra de helserelaterte ytelsene i den forstand at de ikke har til hensikt å kompensere for tapt arbeidsevne, men å kompensere for noen av utgiftene ved å ha barn og tilrettelegge for at foreldre kan trekke seg tilbake fra arbeidslivet i en periode der de har særlige omsorgsforpliktelser. Retur til arbeidslivet vil være vanskeligere jo lengre den yrkespassive perioden har vart, og mange familier vil ha vanskelig for å oppnå akseptable inntekter hvis den ene forelderen varig står utenfor yrkeslivet. Yrkeslivet er dessuten en viktig arena for integrering og for språkopplæring. Utvalgets grunntenking er at de velferdspolitiske virkemidlene i størst mulig grad bør oppfordre til deltakelse i utdanning og arbeid, og denne tenkemåten ligger også til grunn for diskusjonen av familieytelsene.

De siste årenes utvikling i Norge, med forlengelser av foreldrepermisjonen og sterk utbygging i barnehagesektoren, legger til rette for at både kvinner og menn kan ha nærmest uavbrutte yrkeskarrierer selv om de har barn. Denne politiske vektleggingen av likestilling i hjemmet og på arbeidsmarkedet er relativt ny i Norge, og kan oppleves som fremmed i mange andre kulturer. Slik det framgår av kapittel 8, er yrkesaktiviteten langt lavere blant innvandrede kvinner i en del grupper, enn den er blant kvinner i majoritetsbefolkningen. Det er liten tvil om at visjonen om «det gode liv» for mange innflyttere til Norge inkluderer mulighetene til å være hjemmeværende eller ha ektefellen som heltids omsorgsperson, i alle fall så lenge man har hjemmeboende barn. Utvalget forholder seg pragmatisk til dette. Hvis familiene kan opprettholde en levestandard de selv opplever som akseptabel på én arbeidsinntekt, må dette – som nå – være deres eget valg, men utvalget stiller seg kritisk til offentlige stønader som subsidierer langvarig tilbaketrekning fra arbeidslivet.

Ovenfor ble det, ut fra et eksportperspektiv, argumentert med at det bør satses på tjenester framfor kontantytelser der dette er mulig. Dette prinsippet vil ha relevans for flere av de familiepolitiske ordningene, som vist nedenfor.

Overgangsstønad til enslige forsørgere

Som vist i kapittel 9, er forbruket av overgangsstønad høyt i en del innvandrergrupper, særlig blant kvinner fra Somalia. Bruken av overgangsstønad i akkurat denne innvandrergruppen framheves i flere sammenhenger som problematisk. Samtidig later stønaden, slik den er utformet i dag, til å ha viktige svakheter som hindrer oppnåelsen av målet om å sette mottakerne i stand til å forsørge seg selv. Dette gjelder ikke minst i møte med brukere med innvandrerbakgrunn. Overgangsstønad kan gis til det yngste barnet fyller åtte år, men ikke i mer enn sammenlagt tre år etter at det yngste barnet ble født. I tillegg til overgangsstønad kan enslige forsørgere ha rett til stønad til barnetilsyn, utdanningsstønad og tilskudd til flytting for å lette overgangen til arbeid. Overgangsstønad og andre stønader til enslige forsørgere kan ikke eksporteres, heller ikke innenfor EØS, jf. kapittel 6. Formålet med overgangsstønaden er å sikre inntekt for personer med aleneomsorg for barn, samt å gi disse hjelp til selvhjelp slik at de settes i stand til å forsørge seg selv.

Enslige forsørgere kan i dag motta overgangsstønad uten betingelser så lenge de har barn under tre år. Tre år er lang tid å stå utenfor arbeid og utdanning, ikke minst for stønadsmottakere som kjenner det norske samfunnet dårlig og snakker lite norsk. Barnehagetilbudet har blitt kraftig utbygd i de senere årene, også for de aller minste barna. Utvalget mener på denne bakgrunnen at det er rimelig å stille aktivitetskrav til enslige forsørgere når det yngste barnet har passert ett år, ikke tre som i dag.

For mottakere med barn eldre enn tre år gjelder i dag aktivitetskrav. Aktivitetskravet anses oppfylt bl.a. hvis man er tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som «reell arbeidssøker», altså et tilsvarende krav som gjelder for mottakere av dagpenger. Vilkårene for bortfall av stønad hvis man nekter å delta på arbeidsmarkedstiltak eller ta tilvist arbeid, er likevel mindre tydelige enn i regelverket som gjelder dagpenger. Utvalget anbefaler at det vurderes om stønaden bør gjøres mer lik dagpengeordningen når det gjelder konsekvensene av brudd på aktivitetskravet.

Utvalget mener at et strengere krav til aktivitet må følges opp tettere og mer omfattende av Arbeids- og velferdsetaten. Mange mottakere av overgangsstønad trenger mer hjelp og veiledning enn det de får under det eksisterende systemet. Et annet poeng, som er viktig for mottakere med innvandrerbakgrunn, er at norskopplæring per i dag vanligvis ikke regnes som «nødvendig utdanning», fordi denne opplæringen sjelden gis som et tilbud som utgjør minst halvparten av full tid. For mange innvandrerkvinner er norskopplæring grunnleggende for å klare å komme i gang med et utdanningsløp, og bli selvforsørget på sikt. Utvalget anbefaler at strengere krav til aktivitet kombineres med et reelt bedre aktivitetstilbud, og et bredere perspektiv på hva som utgjør tilstrekkelig «aktivitet». Det er behov for en større innsats for å lage gode aktiveringsløp, på måter som også ivaretar behovene til mottakere med innvandrerbakgrunn.

For enslige forsørgere som ønsker å være hjemmearbeidende, også på lengre sikt, eller som mangler evnen til å sette seg inn i mulighetene og begrensningene som ligger i stønadssystemet, fungerer overgangsstønaden – som regel i kombinasjon med kontantstøtte – som en ubetinget inntektssikring så lenge de har barn under tre år. Det er ingen begrensing på hvor mange treårsperioder den enkelte kan ha, så mottakere som får et nytt barn som enslig forsørger før treårsperiodens utløp, kan fortsette å motta stønad. Utvalget anbefaler å vurdere begrensning i antall treårsperioder der den enkelte kan motta overgangsstønad.

Barnehager og kontantstøtte

Norge har i dag full barnehagedekning, i den forstand at alle som ønsker barnehageplass til sine barn kan få dette, hvis barnet fyller ett år før september det året det søkes om plass. Foreldrebetalingen skal ikke overstige et nasjonalt definert maksimum, for tiden kr 2 330 per måned. Familier i enkelte særlig innvandrertette områder får tilbud om gratis kjernetid, som beskrevet i kapittel 5. Foreløpig er gratis kjernetid et tiltak av lite omfang, som ikke har blitt evaluert grundig for å se på de langsiktige effektene. Det kan likevel dokumenteres at tiltaket har ført til at barnehagedeltakelsen har økt i de aktuelle bydelene. Skoler i de aktuelle områdene gir tilbakemeldinger om at skolestarterne som har fått tilbud om gratis kjernetid, har bedre norskkunnskaper enn barn som ikke har fått et slikt tilbud. Barnehagedeltakelsen har også hatt effekt på sosialiseringen av barna, f.eks. ved at de er mer vant til å fungere i gruppe. Tiltaket inkluderer også foreldretiltak, og det meldes om stor interesse blant foreldre – i hovedsak mødre – for å delta på ulike kurstilbud i norsk og foreldreveiledning.

Utvalget mener at gratis kjernetid er et godt tiltak for barn med språklig minoritetsbakgrunn, og anbefaler at tiltaket opprettholdes, og eventuelt utvides til å omfatte barn i yngre aldersgrupper enn i dagens ordning som omfatter fire- og femåringer, og i innvandrertette regioner og bydeler som ikke er omfattet av tilbudet i dag. Tiltaket bør etter utvalgets vurdering alltid kombineres med aktiviseringstiltak for å få foreldrene ut i arbeid eller utdanning.

Kontantstøtten øker den reelle kostnaden for familien ved å ha ett- og toåringer i barnehage. Aksepterer man plass i en barnehage med offentlig tilskudd for disse barna, mister man kontantstøtten. Kontantstøtten er en rettighet som tilkjennes hvis man avstår fra å bruke et offentlig tilbud. I praksis fungerer kontantstøtten for mange mottakere som en støtte til hjemmearbeidende mødre. Bruken av kontantstøtte har gått klart ned de senere årene, men innvandrerkvinner er overrepresenterte blant brukerne. Dette bidrar til den lave yrkesaktiviteten blant kvinner i enkelte innvandrergrupper, og det bidrar til at barn av innvandrerforeldre i mindre grad går i barnehagen. Barnehage kan være et viktig tilbud for barn med innvandrerbakgrunn, særlig med tanke på språkopplæring. Kontantstøtten kan ha bidratt til å redusere forekomsten av vedvarende lavinntekt, fordi den i stor grad utbetales til familier som i utgangspunktet bare har én lønnsinntekt. På kort sikt kan fjerning av kontantstøtten bidra til mer økonomisk ulikhet. På lengre sikt er det derimot grunn til å tro at avvikling av kontantstøtten vil bidra til bedre integrering av innvandrerfamilier og høyere yrkesaktivitet blant innvandrerkvinner. Det kan dermed bli et middel til å hindre at innvandrere låses inne i en langvarig lavinntektssituasjon.

Utvalget vil generelt argumentere for at det er uheldig å opprettholde velferdsytelser som bidrar til å minske arbeidstilbudet. Familier som velger at bare en av de voksne skal ha betalt arbeid bør henvises til ordninger der behovet vurderes individuelt, som sosialhjelp, hvis de trenger offentlig støtte. Utvalget går inn for flere tiltak for å øke yrkesaktiviteten blant innvandrerkvinner, som samlet vil kunne bidra til å bedre økonomien i barnefamilier med innvandrerbakgrunn. Også hensynet til eksportabiliteten tilsier en utfasing av kontantstøtten, og en fortsatt satsing på utvikling av barnehagetilbudet for barn i de aktuelle aldersgruppene. Utvalget slutter seg derfor til forslaget som er fremmet både av Fordelingsutvalget og Østberg-utvalget, om å fase ut kontantstøtten. Utvalget antar at tre år vil være en rimelig periode for en slik utfasing.

Barnetrygd

Barnetrygden er en universell ytelse som utbetales til alle foreldre med barn under 18 år, som er bosatt i Norge. I 2011 er barnetrygdsatsen kr 970 per barn per måned. EØS-borgere som jobber i Norge, har rett til barnetrygd for barn som er bosatt i hjemlandet. Dersom det foreligger rett til barnetrygd fra to land, har EØS-avtalen regler for å hindre at familien får dobbel utbetaling. Ved opphold utenfor EØS-området utbetales barnetrygd bare i unntakstilfeller, jf. kapittel 6.

Barnetrygden er enkel å administrere, og lite sårbar for misbruk, fordi den utbetales til alle i målgruppen etter enkle kriterier. Det at den utbetales til alle, innebærer imidlertid at ordningen er relativt kostbar, og også gis til familier som økonomisk klarer seg godt uten stønaden. I den grad målet er å avhjelpe sosial ulikhet, er det lite treffsikkert å utbetale samme sum til alle. Et annet argument er eksporthensynet: Barnetrygden eksporteres innenfor EØS, slik at høyere barnetrygd vil innebære mer eksport. Dette er derfor et område hvor utvalget mener at utvikling av tjenestetilbudet bør kunne prioriteres framfor opptrapping av kontantoverføringer.

Forsørgingstillegg i uførepensjon

Forsørgingstilleggene i uførepensjonen regnes vanligvis ikke som en del av familiepolitikken, men er likevel et familierelatert tiltak som har problematiske sider i et migrasjons- og integreringsperspektiv. Som påpekt flere ganger i denne utredningen, kombinerer innvandrere oftere enn personer i den øvrige befolkningen svake lønnsutsikter med høye forsørgelsesbyrder. Uførepensjon og alderspensjon utbetales med forsørgingstillegg til mottakere som forsørger en ektefelle eller barn under 18 år, jf. kapittel 6. Det er flere uheldige virkninger av forsørgingstilleggene. For det første kan disse tilleggene gi svært høye kompensasjonsgrader for personer med lav inntekt, som diskutert i kapittel 3 og mer utførlig i kapittel 8. Dette gir særlig uheldige utslag for personer som har utsikter til lav inntekt ved overgang til lønnsarbeid, og som forsørger ektefelle og mange barn, noe som er mer vanlig blant innvandrere enn blant personer uten innvandrerbakgrunn. For denne gruppen blir de økonomiske insentivene til lønnsarbeid svake, i noen tilfeller vil de tape inntekt på å erstatte uførepensjon med lønnsinntekt. For det andre skaper forsørgingstilleggene disinsentiver for ektefellenes overgang til betalt arbeid: hvis ektefellen blir sysselsatt, taper familien tillegget. Forsørgingstilleggene skaper dermed økonomiske disinsentiver til lønnsarbeid for begge ektefeller. For det tredje skaper tilleggene ekstra kontrollproblemer for personer som eksporterer stønad til utlandet. De norske forsørgingstilleggene utgjør store pengebeløp i lavkostland, og i mange land kan det være vanskelig å få brakt på det rene om de barna stønadsmottakeren påberoper seg å ha, faktisk eksisterer. Endelig kan det påpekes at ektefelletillegget er basert på et familiesyn som er forlatt i de fleste andre velferdsytelsene i Norge, altså forestillingen om at funksjonene i husholdningen er delt mellom en hovedforsørger og en forsørget ektefelle.

Ektefelletillegg og barnetillegg får en annen betydning hos innvandrere med hjemmearbeidende ektefeller, mange barn og svake lønnsutsikter, enn de typisk vil få for uførepensjonister i majoritetsbefolkningen. I tillegg kommer kontrollproblemene når uførepensjonen eksporteres. Sett fra et migrasjonsperspektiv mener utvalget at disse tilleggene skaper så store problemer at de bør endres. Utvalget viser til Uføreutvalget,8 hvor et flertall gikk inn for å fjerne ektefelletilleggene og redusere barnetilleggene, og slutter seg til dette forslaget. Ut fra tankegangen om at kontantytelser i mange sammenhenger kan erstattes med tjenester og tilbud om aktivitet, mener utvalget at yrkespassive ektefeller til uførepensjonister heller bør få tilbud om aktivisering og hjelp til å komme i arbeid på sikt.

Kutt i ytelser til barnefamilier kan, iallfall i overgangsfaser, bidra til forverrede lavinntektsproblemer og sosial eksklusjon av barn. Dette berører det sentrale velferdspolitiske dilemmaet som er nevnt tidligere i denne utredningen: Man ønsker å skape insentiver til arbeid, samtidig som man ønsker å bekjempe fattigdom. En måte å løse opp dette dilemmaet på, er gjennom delvis å erstatte kontantytelser med tjenester, samt å rette disse tjenestene direkte mot barna. Betaling av barnehage og skolefritidsordning, samt målrettet støtte til barnas fritidsaktiviteter, er eksempler på slike tiltak. På den måten kan man i noen grad skjerme barna fra konsekvensene av lave familieinntekter, og samtidig fremme integreringen av barn i sårbare familier. Som påpekt i avsnitt 14.3.1 vil en vridning fra kontantytelser mot tjenester også bidra til å redusere stønadseksporten.

Ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon

Ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon har til hensikt å sikre inntekten til gjenlevende ektefeller og til barn som har mistet en eller begge foreldrene ved dødsfall. Ytelsene er eksportable innenfor EØS, og kan også på visse vilkår utbetales til mottakere utenfor EØS, jf. kapittel 6.

Bruken av disse ytelsene, særlig ytelsene til gjenlevende ektefelle, har gått markant ned over tid. Dette skjer både fordi levealderen øker, og fordi flere av de som mister ektefellene sine er i jobb og ikke har behov for pensjon som gjenlevende. Utvalget kjenner ikke til studier som har sett spesielt på bruken av disse ytelsene blant innvandrere sammenliknet med befolkningen uten innvandrerbakgrunn.

Retten til sikring av nære familiemedlemmer er en del av tryggheten den norske folketrygden gir. Det vil være vanskelig å argumentere for at denne retten skal falle bort for pensjonister som bor i andre land. Samtidig er det klart at en norsk pensjon representerer en svært god inntekt i mange land. Ytelsen er utformet slik at den skal oppmuntre til lønnsarbeid for mottakere under 55 år, men denne effekten vil ikke oppnås for mottakere i utpregede lavkostland. Stønaden er ikke ment som en livslang erstatning for arbeidsinntekt for relativt unge gjenlevende. Hvis man ønsker å sikre gjenlevende ektefeller etter utvandrede pensjonsmottakere, og samtidig vil unngå at denne pensjonen utbetales på et etter lokale forhold uforholdsmessig høyt nivå, er det en mulighet å prisjustere ytelsene. Dette innebærer at utbetalingen beregnes etter norske regler, men omregnes ved bruk av kjøpekraftpariteter, slik at den gir samme kjøpekraft i utbetalingslandet som i Norge. Prisnivåjustering er et virkemiddel som ikke brukes i dag, og som etter EØS-regelverket vil være vanskelig å bruke innenfor EØS. Utvalget anbefaler at det utredes om det er praktisk og juridisk mulig å utbetale kjøpekraftjusterte ytelser til gjenlevende bosatt i land utenfor EØS, uten egen botid i Norge.

Oppsummering

Oppsummert foreslår utvalget på det familiepolitiske området at:

• Det innføres aktivitetskrav i overgangsstønaden for mottakere med barn eldre enn ett år, og det vurderes om mottakere av overgangsstønad som oppfyller aktivitetskravet gjennom å melde seg som arbeidssøkere bør underlegges krav og sanksjoner som er mer i tråd med dem som gjelder for mottakere av dagpenger.

• Deltakelse i norskopplæring bør anses som en måte å oppfylle aktivitetskravet på for mottakere av overgangsstønad, og det bør legges større vekt på å skape reelt gode aktiviseringsløp.

• Det vurderes å begrense hvor mange treårsperioder den enkelte kan motta overgangsstønad.

• Gratis kjernetid i barnehagen videreføres, og vurderes utvidet til yngre barn og til flere geografiske områder. Tiltaket bør alltid kombineres med tiltak for å få foreldrene i arbeid.

• Kontantstøtten fases ut gjennom en treårsperiode.

• Ektefelletilleggene i uførepensjonen avvikles, og barnetilleggene reduseres. Det vurderes om disse midlene kan omdirigeres til tiltak som går direkte til barn og unge, og til aktiviseringstiltak for yrkespassive ektefeller.

• Det vurderes om det er praktisk og juridisk mulig å kjøpekraftsjustere ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon der mottakerne er bosatt utenfor EØS, og ikke har egen botid i Norge.

14.3.7 Aktivisering i sosialhjelpssystemet

For å gjennomføre utvalgets målsetting med vekt på aktivisering og insentiveffekter, er det viktig at så mange virkemidler som mulig støtter opp om denne tenkemåten. Tilnærmingen vil ikke fungere tilfredsstillende hvis økonomisk sosialhjelp motvirker de aktiviseringsgevinstene som oppnås ved endring i andre deler av velferdssystemet. Det er derfor viktig også å vurdere sosialhjelpens rolle, med vekt på aktivisering og arbeidsinsentiver.

Sosialhjelpen er det økonomiske sikkerhetsnettet som skal sikre personer som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid eller andre økonomiske overføringer. Stønaden er behovsprøvd, og hjemles i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Før man kan få tildelt sosialhjelp, skal alle andre muligheter til forsørgelse være vurdert. I tillegg kan mottakeren ikke ha formue, og de daglige utgiftene må holdes på et relativt lavt nivå. Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad, f.eks. at mottakeren i stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen. Sosialhjelp er en individuell ytelse, men dersom en søker er gift, skal retten til forsørgelse fra ektefellen utnyttes før stønad er aktuelt. Samboere har ingen juridisk plikt til å forsørge hverandre, og dette kan arbeids- og velferdsforvaltningen heller ikke pålegge dem i forbindelse med søknad om sosialhjelp. Størrelsen på ytelsen er basert på skjønn, men Arbeidsdepartementet fastsetter nasjonale veiledende retningslinjer. Veiledende retningslinje for stønad til livsopphold for en enslig person er kr 5 288 per måned. I tillegg gis mellom kr 2 017 og kr 3 361 per måned for hvert barn mottakeren forsørger, avhengig av barnets alder. Veiledende retningslinjer innebærer at kommunene kan yte større eller mindre summer. Som vist i kapittel 9, utgjør sosialhjelp en vesentlig del av inntekten i mange innvandrergrupper. Høyest andel sosialhjelpsmottakere finnes blant innvandrere fra Afrika, der hele 25 pst mottar sosialhjelp.

Fordi sosialhjelpen utbetales med høyere beløp for par og for personer med barn (gitt at de veiledende retningslinjene iallfall delvis følges), oppstår liknende insentivproblemer som drøftet under forsørgingstilleggene i uførepensjonen. Igjen er problemstillingen mer aktuell i mange innvandrergrupper enn i befolkningen for øvrig, fordi innvandrere oftere har store familier og utsikter til lave lønninger. Retningslinjene tilsier f.eks. at et ektepar med fem barn i ulike aldersgrupper kan få kr 269 808 i året i sosialhjelp. Til sammenlikning var tarifflønn9 i 2009 for yrkesgruppene assistent ved skolefritidsordningen, elevassistent, bud, portør, kommunalt ansatt renholder og kommunalt ansatt hjemmehjelp på kr 223 700 (før skatt). Barnehageassistenter i private barnehager hadde tariffestet lønn på kr 242 000.10 Det kan derfor diskuteres om de veiledende barnetilleggene burde reduseres også for mottakere av økonomisk sosialhjelp, eventuelt at det settes et tak på hvor mange barn det gis støtte for.

Disse insentivhensynene må veies opp mot at kutt i den økonomiske sosialhjelpen vil kunne få betydelige konsekvenser for den enkelte, og bidra til å øke lavinntektsproblemene blant barnefamilier i Norge. På den andre siden er det svært uheldig for barns oppvekstvilkår at begge foreldrene står utenfor både arbeidsliv og utdanningssystem. De uheldige virkningene av en reduksjon i barnetilleggene i sosialhjelpssatsene vil dessuten kunne motvirkes av en vridning av ressursbruken over mot tjenester: Rimeligere barnehage og skolefritidsordning, samt gratis fritidsaktiviteter vil redusere de negative konsekvensene av dårlig foreldreøkonomi for barns oppvekstvilkår. Samtidig vil slike tilbud kunne bidra til ønsket deltakelse på felles arenaer. Økt deltakelse på slike arenaer vil i tillegg ha en viktig likestillingspolitisk gevinst, ved at jenter som i dag ikke deltar i fritidsaktiviteter får slike tilbud gratis og delvis som en del av skoledagen. Dette kan være særlig viktig for jenter med minoritetsbakgrunn, som nevnt i kapittel 9.

Det kan stilles vilkår for sosialhjelp, for eksempel krav om deltakelse i aktivisering eller aktiv jobbsøking. Det foreligger lite systematisk kunnskap om i hvilken grad denne muligheten brukes. Mange langtidsmottakere av sosialhjelp, inkludert innvandrere med svært lave kvalifikasjoner, står langt fra arbeidslivet. Det er avgjørende at de virkemidlene som ligger i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen tas i bruk, slik at sosialhjelp ikke i praksis blir en ytelse som kan mottas i lange perioder uten betingelser. Dette forutsetter igjen egnede tilbud i et tilstrekkelig omfang.

Kvalifiseringsprogrammet er et relativt nytt tilbud til langtidsmottakere av sosialhjelp, som nå er under evaluering. Deltakelse i programmet baseres på en skjønnsmessig vurdering hos den enkelte kommune/saksbehandler. Utvalget ser positivt på kvalifiseringsprogrammet, men vil peke på behovet for en mer systematisk aktiviseringsinnsats overfor alle som har vært sosialhjelpsmottakere over en viss periode (for eksempel seks eller tolv måneder). Her kan det være behov for å vurdere samspillet mellom kommunal og statlig innsats, og mellom kommunale og statlige virkemidler. I praksis står mange brukere av økonomisk sosialhjelp langt fra arbeidslivet, og «aktivisering» kan kreve betydelige ressurser og oppfølging over lang tid. På den andre siden er det også svært kostbart med store barnefamilier som er langtidsmottakere av sosialhjelp.

Oppsummering

Oppsummert foreslår utvalget, når det gjelder sosialhjelp, at:

• Kommunenes oppfølging av sosialhjelpsmottakere bør bli bedre, og at de mulighetene til å kreve aktivitet som allerede ligger i loven, bør utnyttes mer systematisk.

• Det vurderes å innføre et øvre tak på hvor mye sosialhjelp den enkelte kan få, formulert enten som et maksimalt kronebeløp eller som et tak på hvor mange barn man kan få støtte for.

• Negative konsekvenser av lavere sosialhjelpsutbetalinger avhjelpes gjennom å vri ressursbruken over mot tjenester til barn og ungdom.

• Sosialhjelp er samfunnets siste sikkerhetsnett for personer som står uten evne til selvforsørging. Personer som befinner seg i akutte nødssituasjoner må fortsatt kunne få sosialhjelp. I slike situasjoner må behovsvurderingen, som i dag, overlates til saksbehandleres skjønn.

14.4 Arbeidslivs- og integreringspolitikk

Deltakelse i arbeidslivet og kvalifisering til deltakelse i arbeidslivet er viktige forutsetninger for velferdsmodellens bærekraft, jf. kapittel 3. Personer som ikke kommer inn på arbeidsmarkedet utgjør en betydelig arbeidskraftsreserve. Utredningen, og de analysene som utredningen bygger på, gir ingen entydige forklaringer på hvorfor yrkesdeltakelsen er så mye lavere i enkelte innvandrergrupper enn i andre, men landbakgrunn, innvandringsgrunn, botid og kompetanse ser ut til å ha betydning. Dette kan igjen ha sammenheng med at gruppene i ulik grad har adgang til uformelle rekrutteringskanaler, at de i ulik grad diskrimineres, at de som følge av ulike yrkesmuligheter og familiestørrelser står overfor ulike insentivvirkninger av velferdsordningene, og at det er kulturelle ulikheter i vurderingen av attraktiviteten av ulike typer arbeid.

Utvalget mener det er viktig å introdusere tiltak som både rettes mot tilbudssiden (arbeidstaker) og etterspørselsiden (arbeidsgiver) i arbeidsmarkedet, for å øke sysselsettingen blant innvandrere, både nyankomne og de som er bosatt og står utenfor arbeidslivet. Tiltak på tilbudssiden kan f.eks. rettes mot kompetanseheving eller insentivøkning hos den enkelte. Det kan også diskuteres om skatteinstrumenter kan øke fortjenesten ved å gå ut i jobb, og dermed øke insentivene. Dette omtales ofte som in-work benefits i den internasjonale litteraturen, og kan være supplerende stønadsordninger for personer som lykkes med en overgang fra velferdsytelser til inntektsgivende arbeid. Norge har ikke slike arbeidsbetingende stønader, men ifølge OECD ble slike stønadsformer benyttet i om lag halvparten av alle OECD-land i 2007.11 En vridning i skattesystemet i retning av arbeidsbetingede stønader er potensielt en stor reform. En dreining av skattesystemet i en slik retning må ses i sammenheng med den generelle utformingen av både skattesystemet og trygdesystemet, noe som ligger utenfor utvalgets mandat.

Tiltak på etterspørselssiden skal motvirke diskriminering og legge til rette for at etterspørselen etter lavkompetent arbeidskraft øker. Både tiltak på tilbuds- og etterspørselssiden har som mål å heve innvandreres relative posisjon i arbeidsmarkedet.

14.4.1 Arbeidstakerrettede tiltak

Integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken er nasjonale anliggender, og henger sammen med den øvrige velferdsmodellen, der arbeid og kvalifisering er sentralt. En del innvandrere som kommer til Norge som voksne, mangler formell grunnutdanning. Disse kan ha større problemer enn andre med å komme inn på arbeidsmarkedet, og kan være mest utsatt for ledighet i lavkonjunkturer og varig utstøting fra arbeidslivet. Utvalget har valgt å konsentrere seg om tiltak som rettes særskilt mot voksne innvandrere med det formål å bedre arbeidstilknyttingen blant disse. Ikke desto mindre vil utvalget understreke betydningen av et best mulig utdanningsløp så tidlig som mulig, slik både Østberg-utvalget og Fordelingsutvalget har framhevet.12 Et overordnet mål med de særskilte integreringstiltakene for nyankomne innvandrere er å bidra til at disse kommer raskt ut i jobb etter ankomst, men også å motvirke utestenging og utstøting fra arbeidslivet på sikt. Arbeidsmarkedstiltakene, både de generelle og de som er særskilt rettet mot innvandrere, har også som mål å øke kompetansen til deltakerne.

Introduksjonsordningen

Utvalget mener at introduksjonsordningen er et riktig metodisk grep for å forberede innvandrere på å møte det norske arbeidslivet, og at introduksjonsordningen har gitt mer systematikk i arbeidet med nyankomne flyktninger. En viktig begrunnelse for innføringen av introduksjonsordningen var at tiltaket skulle være mer likt det ordinære arbeidslivet, og at nyankomne innvandrere i mindre grad skulle motta sosialhjelpsytelser uten krav til aktivitet eller deltakelse. Introduksjonsordningen og hvem som har rett og plikt til å delta, er beskrevet i større detalj i kapittel 5.

Introduksjonsloven pålegger kommunene å utforme en individuell plan for den enkelte som deltar i introduksjonsordningen. Utvalget mener at en rask integrering i arbeidslivet avhenger av at det i løpet av kort tid etter bosetting skjer en kompetanseavklaring og behovsvurdering. Det foreligger lite systematisk dokumentasjon på hvordan behovsvurderingen gjennomføres i kommunene, og hvor konkrete de individuelle planene er. Det er klare indikasjoner på at kommunenes arbeid med den individuelle tilretteleggingen har et stort forbedringspotensiale, og evalueringer viser at kvaliteten i planene varierer mye. Tilretteleggingen vil kunne bli bedre, med klarere mål både for kommunene og for den enkelte deltaker i introduksjonsordningen. En kombinasjon av språkundervisning, språkpraksis, arbeidserfaring og annen nødvendig kvalifisering bør ideelt sett føre fram til en ordinær jobb. Utvalget mener det er et potensiale for å bedre måloppnåelsen ved å tilrettelegge ordningens innhold og varighet for ulike grupper av deltakere, avhengig av deltakernes forutsetninger.

Introduksjonsordningen varer normalt i to år, med mulighet for ett års forlengelse, jf. kapittel 5. Ordningen skal inneholde opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt tiltak som forbereder til videre utdanning eller arbeid. Tidlige evalueringer har påpekt at innholdet i introduksjonsordningen varierer mye mellom de enkelte kommunene, og at innholdet i mange kommuner er begrenset til språkopplæring. En tydelig arbeidsretting bør etter utvalgets vurdering være et hovedprinsipp, og det bør gis veiledning om det norske arbeidsmarkedet, hjelp til jobbsøking, bistand til å få godkjent utenlandsk utdanning og eventuelt rådgivning mht. egen bedriftsetablering. Disse elementene bør inngå som en sentral del av introduksjonsordningen. Utvalget påpeker at det så langt som mulig må legges til rette for at opplæring kan skje i arbeidslivet. Innenfor den eksisterende norske modellen vil dette stille krav til et tett samarbeid mellom kommunene og Arbeids- og velferdsetaten tidlig i prosessen. Utvalget mener at det i tillegg kan være hensiktsmessig at det utvikles konkrete kvalifiseringsløp som programdeltakerne kan rettes inn mot helt fra starten av, og som gir en spesifikk kompetanse eller kvalifisering til konkrete jobber. Konkrete kvalifiseringsløp kan være et nyttig redskap for programrådgivere i den enkelte kommune, men vil kunne kreve et større samarbeid mellom kommuner, og mellom kommunene og det statlige tiltaksapparatet. Utvalget er klar over at det her kan være en særlig utfordring knyttet til grensedragningen mellom utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken.

Utvalget understreker videre at en tidsramme på to år kan være for mye for enkelte, og for lite for andre. I prinsippet stiller Introduksjonsloven krav til gjennomføring av en individuell plan for deltakerne i ordningen. Dette skal sikre at de som mer eller mindre er klare for å gå direkte ut i jobb, ikke gjennomfører de samme kvalifiseringstiltak som de som f.eks. mangler grunnutdanning. Personer med dokumenterbar kompetanse vil først og fremst ha behov for å lære arbeidsrettet norsk – gjerne i bedrifter, få bistand til å få godkjent sin utenlandske utdanning i Norge, og så raskt som mulig komme inn i et ordinært arbeidsforhold.

Utvalget er bevisst at overgang til arbeid ikke er et realistisk mål for enkelte spesielt utsatte grupper. Personer som helt eller delvis mangler utdanning fra hjemlandet kan ha behov for et kvalifiseringsløp for å kunne tilegne seg tilstrekkelige norskkunnskaper. Eksempelvis kan personer som er analfabeter forut for introduksjonsordningen gå et særskilt tilpasset forkurs, for å ha en noe bedre forutsetning for å delta i det ordinære norsktilbudet som gis i løpet av introduksjonsordningen.

Mye tyder på at den individuelle tilretteleggingen fra kommunenes side er mangelfull. Det har nylig blitt lagt fram et forslag til lovproposisjon, der det foreslås endringer i introduksjonsloven, noe som innebærer innføring av et statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av introduksjonsloven, jf. kapittel 5. Utvalget understreker at det må sikres at dette bidrar til en bedre behovsvurdering og mer individuell tilrettelegging av ordningen for deltakerne.

Deltakere mister retten til introduksjonsordningen dersom ordningen avbrytes før toårsperioden er over. Dette kan ha en innlåsningseffekt, siden det i prinsippet ikke gis mulighet for å vende tilbake til ordningen etter f.eks. å ha vært i jobb. Selv om den enkelte kommune kan velge å tilby ordningen til personer som har avbrutt deltakelsen, er det stor variasjon i hvordan dette praktiseres. Det er også en åpning i loven for at ordningen midlertidig kan stanses. Intensjonen med denne åpningen, er at den enkelte kommune kan stanse ordningen for en deltaker, som følge av fravær eller adferd som hindrer andre deltakeres gjennomføring av ordningen. Utvalget tilråder at permisjon for overgang til ordinære stillinger blir en rettighet for den enkelte programdeltaker. En mulighet for å få permisjon kan senke terskelen for å prøve seg i det ordinære arbeidslivet.

Utvalget mener at flere innvandrere bør tilbys introduksjonsordningen, og vil derfor anbefale utvidelse av målgruppen. Utvidelsen bør omfatte de som i dag kun har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnsfag, det vil si familiegjenforente med norske eller nordiske borgere, jf. kapittel 5. I flere innvandrergrupper der mange har bakgrunn som familieinnvandrere, er det lav sysselsetting. Denne gruppen bør fanges opp tidlig og kvalifiseres for deltakelse i arbeidslivet. Forutsetninger for å utvide introduksjonsordningen til en større krets, er at det gjøres grundige behovsvurderinger og at utvalgets andre anbefalinger blir etterfulgt mht. individuell tilrettelegging og arbeidsretting. Utvalget tilråder at den nye gruppen tilbys introduksjonsordningen gratis, men uten rett til introduksjonsstønad. Dette er en gruppe som forutsettes forsørget av ektefelle ved innvandring.

Norskopplæring

Norskkunnskap er viktig for deltakelse i norsk arbeids- og samfunnsliv. Studier utvalget har vist til, understreker sammenhengen mellom språkkunnskap og deltakelse i arbeidslivet, selv om det kan se ut til at språkkunnskap er av mindre betydning for om arbeidsinnvandrere fra EØS er i jobb eller ikke. Innvandreres rett og plikt til norskopplæring er regulert av introduksjonsloven, og ansvaret for gjennomføringen ligger i kommunene, jf. kapittel 5. Utvalget vil understreke betydningen av at innvandrere lærer norsk for å bedre sin relative posisjon på arbeidsmarkedet. Språkopplæring er viktig for å unngå velferdsavhengighet og marginalisering. Det er derfor positivt at retten til norskundervisning er foreslått utvidet fra 300 til 600 timer. Utvalget anbefaler imidlertid at det utvikles alternative læringsmetoder f.eks. ved at språkopplæring kan gjennomføres i arbeidspraksis, eller i nær tilknytning til de konkrete målene som kursdeltakeren har.

Migrasjonen til Norge preges i dag av stor innvandring fra de nye EØS-landene i Sentral- og Øst-Europa, og per i dag utgjør polske innvandrere den største innvandrergruppa bosatt i Norge. Foreløpig er den registrerte gjenutvandringen relativt lav, og mange som i utgangspunktet kom som arbeidsinnvandrere, lever nå i Norge med sin familie, jf. kapittel 7. Arbeidsinnvandringen fra EØS er i stor grad drevet av arbeidsgiveres etterspørsel. Både virksomhetene og arbeidsinnvandrerne selv har økonomiske gevinster ved arbeidsinnvandringen. Dette er også begrunnelsen for at det ikke gis tilbud om gratis språkopplæring til EØS-borgere i dag. Et generelt offentlig tilbud om gratis språkopplæring til EØS-borgere vil være en statlig subsidiering av bedrifter som rekrutterer fra utlandet, og vil være kostnadskrevende.

Utvalget ser at det kan være integreringsutfordringer knyttet til manglende språkopplæring blant EØS-innvandrere. Manglende norskkunnskap kan bli en alvorlig inngangsbarriere for arbeidsledige EØS-innvandrere når de søker ny jobb. Arbeidsinnvandrere som mister jobben i Norge, kan ha opptjent rett til dagpenger og andre velferdsytelser. Arbeidsinnvandrere som blir registrert ledige og som velger å bli boende i Norge kan potensielt bli en velferdsstatlig belastning, om de ikke lærer tilstrekkelig norsk til å få en ny jobb. Arbeidsledige som velger å bli boende i Norge vil imidlertid kunne benytte de eksisterende arbeidsmarkedstiltakene, og i Oslo og Akershus tilbys dessuten egne arbeidssøkerkurs med noe arbeidsrettet språkopplæring for polskspråklige, jf. kapittel 5.

Flertallet i utvalget vil ikke tilråde at det gis noe generelt tilbud om gratis språkundervisning til voksne EØS-borgere som bosetter seg i Norge. Det bør imidlertid vurderes om norskopplæringstilbudene som gis kan tilrettelegges bedre, gjennom for eksempel større muligheter for nettbasert språkopplæring, for å hindre at arbeidstakere faller ut av arbeidsmarkedet. Norskkurs tilbys i dag av kommunene eller private aktører, og med en god tilrettelegging av undervisningen og en målrettet opplæring i bedriftene, kan dette være et tilstrekkelig tilbud. Slike språkopplæringstilbud bør ikke være fullfinansiert av det offentlige. Flertallet mener at det bør vurderes om f.eks. kursdeltakere kan gis skattefradrag for kursavgift ved bestått prøve. Med private egenandeler vil man kunne sikre at det er de arbeidsinnvandrerne som har planer om å bli i Norge i en lengre periode, og som det er viktig å integrere, som benytter seg av tilbudet. Det bør unngås å bygge opp et generelt og dyrt apparat, og det bør utredes nærmere hvordan man kan stimulere arbeidsgivere til å tilby norskopplæring i virksomheten. Endelig foreslår flertallet at det bør vurderes å la yrkesrettet språkopplæring bli et sterkere innslag i de ordinære arbeidsmarkedstiltakene, for arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne som har svake norskferdigheter.

Mindretallet i utvalget, utvalgsmedlem Niemi, vil tilråde at det gis gratis språkopplæring til voksne EØS-borgere som bosetter seg i Norge, med unntak for svenske og danske statsborgere med tilstrekkelige svenske eller danske språkkunnskaper og andre EØS-borgere som i tilstrekkelig grad behersker et skandinavisk språk. Mindretallet har erkjent at avgrensingen av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap forbeholdt spesielt utvalgte grupper innvandrere utenfor EØS, er problematisk særlig tatt i betraktning de store behov den nye og omfattende innvandringen fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa reiser. For eksempel vil innvandrere fra denne delen av EØS-området som ikke forlater landet etter endt arbeidsoppdrag eller ved arbeidsledighet, oppleve alvorlige inngangsbarrierer når de søker ny jobb som krever norskkunnskaper. OECD har også påpekt denne problemstillingen, jf. avsnitt 5.4. For øvrig tilbys gratis språkopplæring til EØS-borgere både i Danmark og Sverige, jf. avsnittene 11.4 og 11.5. På basis av nokså mange års erfaringer kan mindretallet ikke se at systematisk og rask tilegnelse av norskkunnskaper for EØS-borgere i Norge på kort sikt kan løses gjennom tiltak finansiert av arbeidsgivere, språkkurs som er egenfinansiert mv.

Mindretallsforslaget baserer seg på en vurdering av at norskkunnskaper er grunnleggende i et vidt integreringsperspektiv, herunder integrering i arbeidslivet. Rask og grunnleggende tilegnelse av norsk språk er avgjørende forutsetning for deltakelse i velferdssamfunnet, med rettigheter, plikter, frivillig arbeid og sosialt liv. Opplæring i norsk for innvandrere må således betraktes som et ledd i integreringspolitikken og må derfor anses som et statlig anliggende. Mindretallet framhever at kunnskaper i norsk språk også har klare familie- og kjønnspolitiske dimensjoner. Kunnskaper i norsk er en forutsetning for at foreldre skal kunne være delaktig i barnas barnehage- og skolehverdag. Særlig for kvinner vil grunnleggende norskkunnskaper være en faktor av stor betydning for økt likestilling og samfunnsdeltakelse – og selvsagt for deltakelse i arbeidslivet. Og endelig bør språkundervisningstilbudet sees i sammenheng med de besparelser for offentlige finanser som god integrering i arbeidslivet innebærer, som påpekt i kapittel 12.

Mindretallet vil understreke at en slik utvidelse av språktilbudet vil kunne gjennomføres uten altfor omfattende kostnader, på en fleksibel måte der nåværende opplegg suppleres med bl.a. nettbasert undervisning, slik Østberg-utvalget forslår i sin vurdering av introduksjonsordningen. Mindretallet vil for øvrig understreke at dette tilbudet må komme i tillegg til ulike andre eksisterende tilbud, f.eks. i regi av voksenopplæringen og i form av arbeidsmarkedstiltak. Mindretallet mener for øvrig at det bør utredes nærmere hvordan arbeidsgivere kan stimuleres til å utvikle norskopplæring i arbeidslivet.

Arbeidsmarkedstiltakene

Arbeids- og velferdsetaten samarbeider med kommunene om å tilby tiltak til deltakerne under introduksjonsordningen. Under halvparten av kommunene har lagt arbeidet med introduksjonsordningen for flyktninger til NAV-kontorene i kommunen. Det er grunn til å tro at samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene ikke fungerer tilfredsstillende mht. de særskilte utfordringene som innvandrere møter. Manglende samarbeid mellom kommunene og Arbeids- og velferdsetaten kan bl.a. føre til at deltakerne i introduksjonsordningen får et mindre arbeidsrettet tilbud, og dårligere individuell oppfølging enn det som burde være mulig med de tilbudene som foreligger per i dag.

Utvalget mener det kan være mye å hente ved å ha nærmere samarbeid mellom de statlige og kommunale forvaltningsområdene i dette arbeidet. Det er kommunene som har styringsrett over den faktiske organiseringen av og arbeidsmåtene til introduksjonsordningen, innenfor de rammene som er gitt i introduksjonsloven. Programrådgiverne i kommunene er ansvarlige for å utforme skreddersydde løsninger for den enkelte deltaker, men har som regel liten innflytelse på det lokale tilbudet fra Voksenopplæringen og Arbeids- og velferdsetaten. Evalueringer viser at det kan innebære mye merarbeid mht. samarbeid og forhandlinger mellom ulike forvaltningsnivå. Det bør etter utvalgets vurdering utredes om ulik organisering av samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene har betydning for integreringsarbeidet.

Arbeids- og velferdsetaten har videre ansvar for arbeidslivsintegrering av innvandrere som er meldt arbeidsledige. Innvandrere skal prioriteres for arbeidsmarkedstiltakene til Arbeids- og velferdsetaten. I hovedsak viser foreliggende evalueringer at det er de tiltakene som ligger nærmest opp til det ordinære arbeidslivet som har best effekt, og at innvandrere er blant de grupper som har størst nytte av å delta på arbeidsmarkedstiltak. Utvalget mener derfor at innvandrere fortsatt bør være en prioritert gruppe i arbeidsmarkedspolitikken, og at Arbeids- og velferdsetaten må settes bedre i stand til å håndtere en mer sammensatt brukergruppe. Det er utviklet flere arbeidsmarkedstiltak som rettes særskilt mot innvandrere. Innvandrere kan dessuten delta på de generelle arbeidsmarkedstiltakene dersom de har tilstrekkelige norskkunnskaper. Utvalget mener at yrkesrettet språkopplæring bør bli en større del av det ordinære arbeidsmarkedstilbudet til arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne som har svake norskkunnskaper.

Evalueringer viser at lønnstilskudd synes å ha mest positiv effekt for innvandrere, jf. kapittel 5. Men det er viktig å være klar over at seleksjonen til denne typen tiltak kan være skjev, og at det kan være vanskelig å korrigere nok for slike seleksjonseffekter i evalueringer. Lønnstilskudd gis i dag til arbeidsgivere for å bedre bedrifters mulighet til å ansette personer med lave kvalifikasjoner, og er ment for personer som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Lønnstilskudd kan stimulere arbeidsgiver til å ansette personer med lavere kompetanse og en mer usikker produktivitet, som drøftet videre i avsnitt 14.4.2.

Utvalget vil også påpeke at det kan tilrettelegges for mer entreprenørskap blant innvandrere. Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig å benytte tiltak som er rettet mot bedriftsetablering både i integreringsarbeidet og som en del av de ordinære arbeidsmarkedstiltakene i Arbeids- og velferdsetaten. Utvalget tror at noen innvandrere som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet, kan ha godt utbytte av slike tiltak.

Nettverksbygging er også et felt som kan utredes nærmere i Norge. For eksempel kan en mentor gi tilgang til personlige nettverk og vanskelig tilgjengelig informasjon om arbeidsmarkedets virkemåte. For myndighetene er det dessuten gjerne lave kostnader forbundet med slike ordninger. Utvalget viser til at det i dag eksisterer ulike nettverksprogram i Norge i regi av ulike private aktører. Et slikt nettverksprogram er f.eks. Globale Future-programmet i regi av NHO, som er et mentorprogram for høykvalifiserte innvandrere. Ellers ble det i Sverige i 2010 etablert en ordning kalt «etableringslos». Losen skal følge personer i introduksjonsordningen fram til de kommer i jobb. Danmark er et annet land hvor det er etablert relativt omfattende mentorordninger, jf. kapittel 5.

Oppsummering

Oppsummert foreslår utvalget som arbeidstakerrettede tiltak at:

• Kommunene, i arbeidet med introduksjonsordningen, forbedrer den individuelle tilretteleggingen og tydeliggjør ordningens arbeidsretting. Det innføres permisjonsrett i introduksjonsordningen i forbindelse med overgang til ordinært arbeid.

• Personkretsen for rett til introduksjonsordningen utvides til dem som i dag har rett og plikt til norskopplæring. Utvidelsen forutsetter en grundig behovsvurdering, og at utvalgets forslag med hensyn til individuell tilrettelegging og arbeidsretting blir etterfulgt. Tilbudet foreslås å være gratis, men uten rett til introduksjonsstønad.

• Det utredes om styringsmodellene for det lokale integreringsarbeidet er egnet til å sikre nødvendig kvalitet i tilbudet, inklusive samarbeidet mellom kommunale og statlige aktører.

• Et flertall i utvalget ønsker ikke å gi gratis språkopplæring til voksne EØS-innvandrere, men det bør vurderes om det er mulig å tilrettelegge undervisningen som allerede tilbys bedre, delfinansiere opplæringen og la yrkesrettet norskopplæring bli en større del av det ordinære arbeidsmarkedstilbudet til arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, som har svake norskkunnskaper. Et mindretall i utvalget tilråder at det gis gratis språkopplæring til voksne EØS-borgere i Norge, med visse unntak.

• Innvandrere fortsatt skal være en prioritert gruppe i arbeidsmarkedspolitikken, og at lønnstilskudd benyttes i større grad enn i dag.

• Det ses nærmere på tiltak som kan rettes mot stimulering til entreprenørskap og nettverksbygging.

14.4.2 Arbeidsgiverrettede tiltak

Det er etter utvalgets vurdering behov for å introdusere tiltak som kan ha effekt på etterspørselssiden, dvs. tiltak som kan stimulere arbeidsgiver til å ansette personer med lave kvalifikasjoner eller udokumenterbar kompetanse og usikker produktivitet.

Stillingsvern

I enkelte sammenhenger blir det sterke stillingsvernet pekt på som et hinder for å komme inn på arbeidsmarkedet for innvandrere med lave eller udokumenterbare kvalifikasjoner, jf. kapittel 3. Et sterkt stillingsvern kan øke den økonomiske risikoen ved å ansette personer med usikker produktivitet. Lovverket knyttet til stillingsvern har bl.a. til hensikt å trygge arbeidstakernes ansettelsesforhold, men samtidig tyder studier på at et strengere stillingsvern bidrar til å redusere fleksibiliteten og gjennomstrømmingen i arbeidsmarkedet. Det kan drøftes om stillingsvernet er for sterkt, og om det eventuelt burde gis rom for flere midlertidige tilsettinger. Dette kunne ideelt sett føre til at flere fikk prøvd seg i arbeidsmarkedet, uten at arbeidsgiver tok for stor risiko. Det kan i foreliggende forskning ikke klart påvises noen systematiske effekter på samlet sysselsetting eller arbeidsledighet av stillingsvernet, men det ser ut til at et strengt stillingsvern kan redusere arbeidstakerstrømmene både ut av og inn i arbeid.13 Dette innebærer at nykommere i arbeidsmarkedet, som ungdom eller innvandrere, kan få større problemer med å etablere seg i arbeidsmarkedet når stillingsvernet er strengt. Motstykket er at etablerte arbeidstakere i mindre grad vil stå i fare for å miste jobben.

Stillingsvernsreglene gir beskyttelse mot usaklig oppsigelse, men gir samtidig virksomhetene muligheter til oppsigelse, f.eks. ved manglende oppdrag og etterspørselsendringer mv. eller på grunnlag av mer individuelle forhold. Selv om stillingsvernreglene gir virksomhetene relativt store muligheter til oppsigelse av økonomiske eller markedsmessige forhold, kan arbeidsgiveres villighet til å ansette personer med usikker produktivitet påvirkes negativt, dersom det oppfattes som vanskelig å si opp personer av individuelle grunner.

Stillingsvernsreglenes ulike dimensjoner må ses i sammenheng. Sammenliknet med de fleste andre land i OECD har Norge en mer begrenset adgang til å ansette midlertidig, men langt fra den mest begrensede, mens stillingsvernet for faste stillinger er om lag på linje med gjennomsnittet, jf. kapittel 3. Hvis adgangen til å ansette midlertidig blir liberalisert samtidig som stillingsvernsreglene for fast ansatte holdes uendret, kan det føre til at faste stillinger over tid konverteres til midlertidige stillinger uten at det langsiktige sysselsettingsnivået endres. Flere personer vil på denne måten kunne få prøve seg i arbeidsmarkedet gjennom midlertidige stillinger, men de midlertidige stillingene er mer usikre enn de faste, og mange kan bli værende i midlertidige stillinger i lang tid. Dette kan virke stigmatiserende og gjøre det vanskeligere å få fotfeste i det ordinære arbeidsmarkedet. Utvalget vil også peke på at et mer omfattende marked av midlertidige stillinger vil kunne bidra til å skjerme fast ansatte arbeidstakere fra svingninger i arbeidskraftetterspørselen, og dermed gjøre lønnsdannelsen mindre fleksibel. Utvalget vil på dette grunnlag ikke anbefale en generell liberalisering av regelverket for midlertidige ansettelser, men påpeke at det kan være behov for å utvikle nye og forbedrede mekanismer for utprøving og innslusing av arbeidskraft med særlig svake eller usikre kvalifikasjoner.

Arbeidsgiverrettede tiltak

På bakgrunn av de evalueringene som foreligger, mener utvalget at lønnstilskudd for innvandrere bør kunne benyttes i større grad enn i dag, jf. avsnitt 14.4.1. Samtidig er utvalget oppmerksom på at ordningens utforming kan innebære begrensninger i hvordan dette kan gjøres i praksis. Tiltakets utforming stiller i hovedsak krav til fast ansettelse. Dette kan føre til at arbeidsgiver vegrer seg for å tilby jobb med lønnstilskudd til personer som har lav kompetanse eller som ikke kan dokumentere sin kompetanse. Det kan dermed være grunn til å tro at det er de mest «integrerbare» som får lettest tilgang til jobber med lønnstilskudd.

Utvalget mener derfor at det er behov for å utvikle tiltak som kan bidra til å øke etterspørselen etter personer med lave kvalifikasjoner, eller som har problemer med å dokumentere sine kvalifikasjoner, i tillegg til lønnstilskudd. Analyser viser at det framover trolig vil bli mindre etterspørsel etter personer med lavere kvalifikasjoner i arbeidslivet. Innvandring vil på sin side kunne føre til en stadig tilførsel av personer som har svakere kompetanse enn den innenlandske arbeidskraften. Derfor bør det utvikles ordninger som demper arbeidsgivers opplevde risiko i ansettelsesprosesser der produktiviteten til innvandret arbeidskraft skal vurderes, samtidig som disse arbeidstakerne kan kvalifiseres til det ordinære arbeidslivet. Dessuten bør arbeidslivets parter ta et større ansvar for å utvikle trainee-program og særskilte opplæringsjobber rettet mot personer som har lave kvalifikasjoner, eller har problemer med å dokumentere sine kvalifikasjoner. Innvandrere vil være overrepresentert i denne gruppen. Trainee- eller opplæringsjobbene bør være midlertidige, og må utformes slik at de så langt som mulig ligger nært det ordinære arbeidslivet. Stillingene bør samtidig ha et klart opplæringsaspekt. I motsetning til jobbene som inngår i lønnstilskuddsordningen, bør dette være jobber som kommer i tillegg til de ordinære stillingene, og heller ikke medføre en forpliktelse for arbeidsgivere til fast ansettelse etter at trainee-programmet er over. Om slike ordninger skal bli en realitet, må partene i arbeidslivet legge til rette for at det kan skapes rom for slike jobber. I tillegg bør myndighetene vurdere å delfinansiere kostnadene.

Etter utvalgets vurdering kan den danske trappemodellen være interessant også i norsk sammenheng, jf. kapittel 11. Denne modellen representerer en metode for målrettet integrering i arbeidslivet. Trappemodellen har en helhetlig og systematisk tilnærming til en gradvis innslusing i arbeidslivet, og har både en risikodempende effekt for arbeidsgiver og et målrettet kvalifiseringsløp for deltakeren. Det vil si at modellen kombinerer tiltak på tilbuds- og etterspørselssiden. Modellen er rettet mot personer som i utgangspunktet enten har introduksjonsydelse, kontanthjælp (tilsvarende sosialhjelp) eller starthjælp i de første fasene. Deretter benyttes lønnstilskudd og arbeidsgiver får et større ansvar. Målet er at deltakerne skal gå over i et ordinært ansettelsesforhold.

I Norge er det også etablert metoder for å styrke aktivitetslinja – fra ytelse til aktivitet. Introduksjonsordningen er allerede drøftet. I tillegg skal kommunene tilby et kvalifiseringsprogram for personer som har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, jf. kapittel 5. I praksis er dette personer som er avhengige av økonomisk sosialhjelp som langvarig hovedinntektskilde. I tillegg finnes det et forsøksprosjekt kalt «Ny sjanse» rettet mot innvandrere (18–55 år) uten fast tilknytting til arbeidslivet, jf. kapittel 5. Dette er i prinsippet gode grep. Etter utvalgets vurdering bør man imidlertid ha en mer systematisk tilnærming gjennom konkrete kvalifiseringsløp og gradvis innfasing til en ordinær ansettelse. Utvalget anbefaler at myndighetene utreder nærmere om det er mulig å etablere en mer helhetlig og felles tilnærming til arbeidslivsintegreringen gjennom en form for trappemodell, der det kommunale og statlige samarbeidet systematiseres.

Oppsummering

Oppsummert foreslår utvalget under de arbeidsgiverrettede tiltakene at:

• Partene i arbeidslivet ser på muligheten for å etablere midlertidige trainee-program eller opplæringsstillinger i det ordinære arbeidslivet med konkrete opplæringsløp.

• Det utredes nærmere om det kan gjøres mer helhetlige grep i arbeidet med integrering i arbeidslivet, gjennom f.eks. en metode som den danske trappemodellen. Den danske trappemodellen innebærer en gradvis innslusing i arbeidslivet, opplæring, og et gradvis sterkere ansvar hos arbeidsgiver.

14.4.3 Tiltak for å bevare norske lønns- og arbeidsforhold

Den norske modellen kjennetegnes blant annet av et velregulert arbeidsliv med sterke arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, og forholdsvis høy avtaledekning. Organisasjonsgraden og avtaledekningen varierer etter bransje og næring, og denne er typisk lavere i bransjer og næringer der innvandrere er overrepresentert, jf. kapittel 3.

Arbeidsinnvandringen fra EØS-landene har hittil gitt et positivt bidrag til norsk økonomi og bidro trolig til å forlenge den sterke høykonjunkturen fram til høsten 2008, ved å dempe lønns- og kostnadsveksten som følge av høy etterspørsel etter arbeidskraft. Gjennomgangen av internasjonal og norsk litteratur viser også at det er vanskelig å finne belegg for at innvandring i seg selv påvirker lønnsdanningen i særlig negativ retning, men enkelte nyere norske og internasjonale studier finner visse negative effekter på lønnsutviklingen som følge av økt innvandring. Det gjelder særlig arbeidstakere som jobber i de bransjene som har vært mest berørt av arbeidsinnvandring.

Arbeidsmobiliteten fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa har ført til bekymring for at det kan utvikle seg et segment i arbeidsmarkedet der arbeidsinnvandrere og utstasjonerte arbeidstakere arbeider for lavere lønn og med dårligere arbeidsvilkår enn øvrige arbeidstakere, såkalt sosial dumping, jf. kapittel 5. Innføringen av allmenngjøringsloven var en konkret tilpasning i arbeidslivsmodellen til forventet vekst i arbeidsinnvandring ved åpningen av EØS-markedet i 1994. Loven trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen, 1. januar 1994, og har som mål å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkårene norske arbeidstakere har, og å motvirke uheldig konkurransevridning for norske virksomheter og arbeidstakere. Allmenngjøring av minstelønn og enkelte andre minimumsbetingelser omfatter i dag bygge- og anleggsbransjen, landbruk og skips- og verftsindustrien. I de områdene der det ikke er allmenngjøring, kan arbeidsgivere – innenfor rammen av gjeldende lover, tariffavtaler og EØS’ likebehandlingskrav – fritt ansette arbeidstakere fra nye medlemsland til de lønns- og arbeidsvilkår de blir enige om.

Det er et uttalt mål i den norske velferdsmodellen at heltids lønnsarbeid skal gi en inntekt som muliggjør selvforsørgelse på et rimelig nivå. Målsettingen om at det skal lønne seg bedre for den enkelte å jobbe enn å motta stønader, tilsier fortsatt oppmerksomhet mot lønns- og arbeidsforhold i de dårligst betalte jobbene. Det er foreløpig ikke påvist at den store tilstrømmingen av arbeidssøkere og tjenesteytere som kan tilby arbeid til lavere kostnader enn den innenlandske arbeidskraften, kombinert med den lave organisasjons- og avtaledekningen i deler av arbeidsmarkedet, har ført til at det er etablert et mer permanent lavlønnsmarked i deler av arbeidslivet. I Norge, som i andre nordiske land, har det imidlertid i en del bransjer vært eksempler på urimelig lavlønnskonkurranse og omgåelse av regelverk knyttet til skatt, HMS, lønn, arbeidstid, bolig mv., særlig i forbindelse med utstasjonering, arbeidsutleie og enmannsbedrifter. Tilstrømmingen rommer dermed potensialer for utvikling av et lavlønnsmarked i deler av arbeidslivet, der velferdsytelsenes utforming vil kunne spille en sentral rolle. I sektorer der det viser seg å bli et stort lavtlønnsmarked, bør myndighetene og partene derfor vurdere om allmenngjøringsordningen, som administreres av partene i arbeidslivet, fungerer tilfredsstillende eller om den eksisterende ordningen – eventuelt også kontrolltiltakene – kan og bør styrkes. Dersom dette ikke er mulig må det vurderes om det er ønskelig å supplere med minstelønninger, nasjonale eller bransjevise. I en slik vurdering må en også se på hvordan eventuell minstelønn kan påvirke lønnsdannelsen og inngangen til arbeidsmarkedet for grupper med svake kvalifikasjoner, og hvordan det vil kunne påvirke mål om å opprettholde en akseptabel levestandard.

Innvandrere er ofte overrepresentert i bransjer der svart arbeid er forholdsvis utbredt, som i byggenæringen, drosjenæringen og restaurantbransjen. Dette er bransjer som myndighetene prioriterer i kontrollsammenheng. I Regjeringens nye handlingsplan mot økonomisk kriminalitet er det flere tiltak, og forslag til tiltak, rettet mot svart arbeid. Blant annet framgår det at byggebransjen skal prioriteres for kontroll og andre tiltak framover, og at det vurderes å innføre nye og strengere krav for kassasystemer, først og fremst i restaurantbransjen. Utvalget mener det er viktig med tiltak som bidrar til å redusere skatteunndragelse og omfanget av den svarte økonomien for å opprettholde legitimiteten og bærekraften i velferdsordningene, men også for å beskytte utsatte yrkesutøvere i berørte bransjer, og å beskytte ærlige bedrifter/aktører mot useriøs konkurranse. Opptjening av rett til velferdsytelser gjennom inntektsgivende arbeid er trolig en av de viktigste sporene til å jobbe i det regulære arbeidslivet.

14.5 Økonomiske og administrative konsekvenser ved utvalgets forslag

Utvalgets forslag har ulik karakter og ulike tidsperspektiver. Noen av tiltakene er tilrådinger om metode og innretning eller anbefalinger om videre utredning. Andre tiltak er mer konkrete. Siden tiltakene har så ulike tidsperspektiv og konkretiseringsnivå, har utvalget ikke hatt mulighet til å lage effektvurderinger. Følgelig kan det ikke sies noe eksplisitt om provenyeffekter, men utvalget antar at tiltakene vil gi provenygevinst på sikt. At store befolkningsgrupper varig mister tilhørigheten til arbeidslivet, utgjør uansett en betydelig belastning på offentlige ressurser. Tiltak for å hindre en slik utvikling kan dermed oppfattes som investeringer, der utgifter på kort sikt gir gevinst på lengre sikt.

I det følgende gjennomgås økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til de mest konkrete forslagene.

Økonomiske og administrative konsekvenser ved økt aktivisering

Innføring av en mer gjennomgående aktiviseringslinje i flere av velferdsytelsene, bl.a. i de helserelaterte ytelsene, kan i utgangspunktet framstå som en stor og potensielt kostbar reform, særlig dersom varige aktivitetstilbud skal realiseres gjennom offentlig subsidierte tiltak. Utvalget vil understreke at en slik reform vil måtte skje gradvis. Kostnadene vil bli langt mindre dersom arbeidstilbudet utløses gjennom produktiv virksomhet i det ordinære arbeidslivet uten offentlig støtte. Et stort volum av offentlig subsidierte, varige deltidsarbeidsplasser vil bli kostbart. I tillegg vil det bli krevende for Arbeids- og velferdsetaten å framskaffe slike tilbud i stort omfang.

Økt gradering og aktivisering i flere av velferdsytelsene er en stor reform med potensielt store økonomiske og administrative konsekvenser. Aktiviseringsalternativet må imidlertid utredes videre før de konkrete kostnadene kan vurderes nærmere.

Utvalget anbefaler også at de mulighetene som loven gir til å kreve aktivitet av sosialhjelpsmottakere gjennomføres mer systematisk, og at det vurderes å sette et tak på hvor mye sosialhjelp den enkelte kan få. De konkrete innsparingene ved slike tiltak må på kort sikt antas å være relativt små, siden det er snakk om relativt få personer. I den grad en slik omlegging av sosialhjelpen bidrar til å motvirke at personer og familier blir varig utstøtt, må tiltakene likevel antas å gi lavere stønadsutbetalinger og høyere skatteinntekter på sikt.

Økonomiske og administrative konsekvenser ved de familiepolitiske tiltakene

Utvalget anbefaler en del innstramminger i overgangsstønaden til enslige forsørgere: Aktivitetskrav for mottakere med barn eldre enn ett år, strengere praktisering av aktivitetskravet og en begrensning på antallet treårsperioder den enkelte kan motta overgangsstønaden. Hvis disse tiltakene gjennomføres, bør det kunne føre til et noe redusert mottak av overgangsstønad. Det vil likevel være snakk om små summer, siden utgiftene til overgangsstønad på om lag 2,7 milliarder kroner årlig utgjør under en pst. av utgiftene over trygdebudsjettet, og siden flertallet av stønadsmottakere bruker stønaden på en måte som er i tråd med intensjonene. På den annen side anbefaler utvalget at det settes inn mer krefter på å følge opp de mottakerne av overgangsstønad som står lengst fra arbeidslivet. Dette vil kreve økte ressurser i Arbeids- og velferdsetaten. Utvalget anslår at forslagene på eneforsørgerområdet er provenynøytrale, altså at innsparingene gjennom de foreslåtte kuttene kan bidra til å finansiere de økte ressursene til bedre oppfølging.

Utvalget ønsker å videreføre gratis kjernetid i barnehagen, og foreslår at tilbudet eventuelt utvides til flere innvandrertette områder, eventuelt til å omfatte yngre barn. Tiltaket bør i størst mulig grad kombineres med tiltak for å få foreldrene ut i arbeid. Her foregår det allerede et omfattende arbeid i de aktuelle bydelene. Hvis man tar utgangspunkt i høyeste sats for oppholdsbetaling i beregningen av refusjon for gratis kjernetid, blir årlige kostnader i underkant av kr 12 000. Dette innebærer at et tilbud om gratis kjernetid til 5 000 flere barn årlig, vil medføre en merutgift på 50 millioner kroner. Kostnader knyttet til utbygging av nye plasser vil påløpe. Kompensasjonen for dette er imidlertid lagt inn som en del av kommunenes frie inntekter. I tillegg vil det være behov for en egeninnsats i kommunene bl.a. til rekrutteringstiltak og tiltak rettet mot foreldre. Disse kostnadene har utvalget ikke beregnet.

Utvalget foreslår at kontantstøtten avvikles. Dette vil innebære en innsparing på kontantstøttekapitlet. For 2011 er det budsjettert med i overkant av 1,4 milliarder kroner i samlede kontantstøtteutbetalinger. Fordelingsutvalget anbefalte også å avvikle kontantstøtten, og viste i den sammenhengen til at etterspørselen etter barnehageplasser ville øke hvis kontantstøtten ble avviklet. Fordelingsutvalget anslo at kostnadene ved å bygge ut og drive disse barnehageplassene trolig vil være betydelig høyere enn provenyøkningen av å fjerne kontantstøtten, men at noe av dette ville oppveies av økt yrkesdeltakelse blant foreldre med barn i kontantstøttealder. De samlede økonomiske effektene er vanskelig å beregne. Utvalgets anbefaling om å avvikle kontantstøtten er ikke motivert av ønsket om innsparing, men av ønsket om å oppmuntre til tidlig integrering gjennom barnehage, og til å skape insentiver til lønnsarbeid for foreldre.

Utvalget anbefaler å avvikle ektefelletillegget i uførepensjonen, og redusere barnetillegget. Den sterke vektleggingen av aktivisering innebærer at endringer kan bli nødvendige i uførepensjonsordningen som sådan. Reduksjoner i forsørgingstilleggene må ses i sammenheng med de øvrige endringene. I 2009 (siste tilgjengelige år) ble det for uførepensjonsordningen utbetalt til sammen 84 millioner kroner som ektefelletillegg og 6,2 milliarder kroner i barnetillegg. Ektefelletillegget tilsvarer maksimalt 0,5 G per år, og barnetillegget maksimalt 0,4 G per barn per år.

Videre har utvalget foreslått at det vurderes om det er praktisk og juridisk mulig å kjøpekraftsjustere ytelser til gjenlevende ektefelle og barn som er bosatt utenfor EØS. Utgiftene til slike ytelser er små, og Arbeids- og velferdsetaten har ingen erfaring med å foreta kjøpekraftsjustering av utbetalingsbeløp. På kort sikt vil et slikt tiltak kreve noe tilrettelegging, men på lengre sikt vil dette bli en relativt enkel rutine som trolig ikke vil kreve for mye administrasjon.

I diskusjonene av sosialhjelp og forsørgingstillegg i uførepensjon har utvalget lansert muligheten for delvis å vri bruken av offentlige midler fra kontanttilskudd til foreldrene eller til husholdningene, over mot tiltak som kommer barna til gode direkte. Slike tiltak kan være redusert oppholdsbetaling for barnehage eller SFO, dekking av kontingenter til sports- og fritidsaktiviteter, gratis kollektivtransport eller andre tiltak som øker barnas mulighet til å delta i samfunnet. Utvalget foreslår dette som en tenkemåte, uten å presentere konkrete planer for hvordan dette best kan gjøres eller anslå hvor mye penger som trengs.

Økonomiske og administrative konsekvenser ved integrerings- og arbeidslivstiltakene

Utvalget foreslår flere endringer i introduksjonsordningen, bl.a. å gjøre den individuelle tilretteleggingen i introduksjonsordningen bedre, og å introdusere en sterkere arbeidsretting tidlig i ordningen. Disse intensjonene er allerede nedfelt i loven, men gjennomføringen av dem kan etter utvalgets mening bli bedre enn de er i dag. Det kan i så fall gjøre det nødvendig å ansette flere saksbehandlere.

Mer konkret foreslår utvalget at kretsen av personer med rett til introduksjonsprogram utvides til å omfatte de som i dag har rett og plikt til gratis norskopplæring. Selv om dette tilbudet etter utvalgets vurdering ikke skal inneholde rett til introduksjonsytelse, vil en utvidelse omfatte administrative merkostnader. Dette vil i første omgang være knyttet til den første behovsvurderingen for tilbudet, deretter for den individuelle tilretteleggingen av ordningen i kommunene. Her er det viktig å påpeke at disse allerede i dag har rett og plikt til gratis undervisning i norsk og samfunnskunnskap. Sett i lys av den foreslåtte utvidelsen fra 300 til 600 timer, vil mange trolig ikke ha behov for mer enn dette tilbudet. I dag foreligger det en rett til utvidelse opp til 3 000 timer i norsk også for denne gruppa, og dette ligger inne i beregningene av statstilskuddet til kommunene. Etter utvalgets vurdering vil et tilbud om et introduksjonsprogram kunne gi en sterkere arbeidsretting enn språkopplæring alene.

Tilbud om introduksjonsprogram i tillegg til opplæring i språk og samfunnsfag, vil medføre noe større utgifter for kommunene. Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger har anslått at kommunenes gjennomsnittlige netto driftsutgifter til administrasjon av introduksjonsprogram i 2009 lå på kr 14 300 per person i målgruppen. Gjennomsnittsutgiften for kommunene til sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening lå i 2009 på kr 2 500 per person. Dersom 2 000 personer ekstra blir vurdert til å ha behov for introduksjonsprogram, er det grunn til å anta at en slik utvidelse av personkretsen kan koste kommunene i underkant av 34 millioner kroner. Kostnadsoverslaget har betydelig usikkerhet, særlig med tanke på at det er de personene som har sterkest behov, som bør få dette tilbudet. De med størst behov vil sannsynligvis også være de som vil kreve mer og tettere oppfølging gjennom ordningen.

Utvalget drøfter flere forhold ved de arbeidsmarkedstiltakene som i dag tilbys. Utvalget er av den oppfatning av at lønnstilskudd bør benyttes for flere innvandrere og at yrkesrettet språkopplæring bør bli et mer dominerende innslag i de ordinære arbeidsmarkedstiltakene for arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalget foreslår videre at det bør tilbys kurs i bedriftsetablering og eventuelt sees nærmere på om mentorordninger kan brukes mer enn i dag. Generelt anbefaler utvalget at det bør utvikles konkrete kvalifiseringsløp som kan brukes i integreringsarbeidet. Også disse tiltakene vil innebære utgifter på kort sikt – utgifter som i noen grad kan dekkes gjennom omprioriteringer – men kan antas å gi økonomisk gevinst på lengre sikt.

Utvalget har vært opptatt av å komme med forslag som er rettet også mot arbeidsgiver, og har i den forbindelse anbefalt å utrede en mer helhetlig tilnærming til arbeidslivsintegreringen, der både tilbudssiden og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet stimuleres. Det vil være utgifter knyttet til delfinansiering av trainee-program eller opplæringsstillinger, men hvor store disse vil bli vil avhenge av hvordan partene i arbeidslivet vil utforme dem. Utvalget ser også at det kan være utfordringer ved den etablerte arbeidsdelingen mellom statlige og kommunale organer i velferds- og arbeidslivspolitikken, og anbefaler at det gjennomføres evalueringer av samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene i integreringsarbeidet.