11 Utviklingstrekk og reformer i andre land

11.1 Innledning

Utvalget ble bedt om å ha et komparativt perspektiv, der utvikling i andre nordiske land og andre land skulle vurderes og ses opp mot relevante utviklingstrekk i Norge. Utvalget ble også bedt om å se utviklingen opp mot land som har velferdsmodeller som på vesentlige punkter er forskjellige fra den norske. Formålet med en slik sammenlikning er dels å plassere Norge i det internasjonale landskapet og dels å se om det er noen erfaringer fra andre land som det kan tas lærdom av.

Kapitlet innledes med en generell gjennomgang av innvandringsstrømmer, sysselsetting blant innvandrere og ulike inntektssikringsordningers kompensasjonsnivå i ulike land. Deretter er det valgt ut fem land for en nærmere presentasjon, og ulike sider ved innvandrings- og integreringspolitikken og minstesikringsordninger gjennomgås. Danmark og Sverige er med fordi de er to av våre nærmeste naboland, og fordi de har velferdssystemer som likner på det norske. De to landene har likevel utviklet forskjellig politikk på innvandrings- og integreringsfeltet.1 Nederland har i likhet med Danmark gjennomført gjennomgripende reformer i innvandrings- og integreringspolitikken de senere årene. Som kontraster til de europeiske modellene beskrives USA og Canada, som begge har en lang innvandringshistorie. I motsetning til de europeiske landene som presenteres her, deltar ikke USA og Canada i et felles arbeidsmarked. De står dermed friere i utformingen av innvandrings- og integreringspolitikken. USA og Canada har ulike velferdssystemer, men ingen av dem har utviklet velferdsstater av europeisk type. Det er lagt mest vekt på beskrivelsen av Danmark, siden Danmark er det landet som har gjennomført flest relevante reformer i innvandrings-, integrerings- og velferdspolitikken de senere årene.

11.2 Innvandring og innvandrere på arbeidsmarkedet

Situasjonen på arbeidsmarkedet kan påvirke hvor attraktivt det er å innvandre til et land. Norge har, i motsetning til en rekke andre europeiske land, lav arbeidsledighet og høy sysselsetting. I tillegg har virkningene av finanskrisen vært vesentlig lavere i Norge enn i andre OECD-land.

Innvandringen til Norge har vært høy de siste årene, jf. kapittel 7. Dette skyldes i hovedsak en kraftig økning i innvandringen fra de nye EØS-landene i Sentral- og Øst-Europa etter 2004. Men Norge har også mottatt flere asylsøkere i forhold til folketallet enn mange andre land.

Figur 11.1 viser innvandringer per 1 000 innbyggere i noen utvalgte OECD-land og for noen enkelte år. Figuren viser at den relative innvandringen til Norge lå lavere fram til 2007 enn innvandringen til både Østerrike, Sverige og Tyskland. Både i Irland og Spania har innvandringen blitt betydelig redusert fra 2007 til 2008, men disse landene har fremdeles en relativ innvandring som er høyere enn det Norge har.

Sammensetningen av innvandringen til de ulike landene varierer også mye. I 2008 bestod innvandringen til Norge i stor grad av arbeidsinnvandring og innvandring fra EØS. Dette er i stor grad snakk om det samme fenomenet. Arbeidsinnvandringen og EØS-innvandringen utgjør mellom 60 pst. og 80 pst. av innvandringene til de europeiske landene som er inkludert i figuren. Sverige er unntaket, der familieinnvandring og humanitært opphold stod for over 60 pst. av innvandringen i 2008. I 2008 var innslaget av familieinnvandring lavere i Norge enn i de andre OECD-landene i figur 11.2, med unntak av Sveits og Danmark. Innvandringen til USA og Canada er i hovedsak drevet av en høy andel familieinnvandring. Men som det gjennomgås videre i avsnittene 11.4–11.8, er familieinnvandrere i disse landene underlagt andre velferdspolitiske rettigheter enn f.eks. familieinnvandrere i de nordiske landene.

Kilde: OECD (2008), Migration Outlook 2008, Paris: OECD; OECD (2010), Migration Outlook 2010, Paris: OECD

Kilde: OECD (2010), Migration Outlook 2010, Paris: OECD

Figur 11.3 viser det relative omfanget av asylsøkere per 1 000 innbyggere for de samme landene og samme årene som i figur 11.1. Omfanget av asylsøknader er følsomt for hvilke innstramminger som skjer i nærliggende land, jf. kapittel 4. I år 2000 var det en høy tilstrømming av asylsøkere til mange europeiske land, og det relative omfanget av asylsøkere til Norge og Danmark var da på samme nivå. I Danmark har omfanget blitt betydelig redusert utover 2000-tallet. For Sveriges del var tilstrømningen svært høy i 2007, mens den for Norges del var høyest i 2008. Også i Sveits økte omfanget av asylsøknader en del fra 2007 til 2008.

Kilde: OECD (2008), Migration Outlook 2008, Paris: OECD; OECD (2010), Migration Outlook 2010, Paris: OECD

Sysselsetting blant utenlandsfødte i ulike OECD-land.

Den høye sysselsettingen i Norge kjennetegnes ved høy sysselsetting blant kvinner, unge og eldre personer i yrkesaktiv alder, jf. kapittel 3. Sysselsettingen blant menn i alderen 15–64 år i Norge var på 78 pst. i 2009, noe som er 5 prosentpoeng over gjennomsnittet for OECD-land. For kvinner er sysselsettingsnivået på 74 pst., sammenliknet med et gjennomsnitt på 57 pst. for OECD-land. Dette er en forskjell på 17 prosentpoeng.

Sysselsettingen blant utenlandsfødte personer må ses i sammenheng med det enkelte lands generelle arbeidsmarked. I Norge som i Europa for øvrig har 2000-tallet vært preget av høy etterspørsel etter arbeidskraft og økt tilbud av og etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft inntil finanskrisen satte inn høsten 2008.

I Norge er sysselsettingen blant utenlandsfødte høy sammenliknet med andre OECD-land. Data for et utvalg OECD-land viser at sysselsettingen for utenlandsfødte menn i Norge er på samme nivå som for utenlandsfødte menn i Nederland og Canada (jf. tabell 11.1), og noe over gjennomsnittet for utenlandsfødte i Danmark, Sverige og Tyskland.2 Både i Sveits, Irland, USA og Storbritannia er sysselsettingsnivået blant utenlandsfødte menn høyere enn i Norge, og i enkelte av disse landene også høyere enn blant innenlandsfødte menn. Utenlandsfødte kvinner har høyere sysselsettingsnivå i Norge enn i de fleste andre landene i sammenlikningen. Samlet gir dette høyere sysselsetting blant utenlandsfødte i Norge enn i noe annet OECD-land i 2009.3

Sysselsetting blant noen innvandrergrupper i Norge, Sverige og Danmark

Tallene fra OECD viser at sysselsettingen blant utenlandsfødte er høyere i Norge enn i både Danmark og Sverige, jf. tabell 11.1. Figur 11.4 viser sysselsettingstall for utenlandsfødte i Sverige, og for innvandrere i Norge og Danmark per fjerde kvartal 2009. Definisjonene er ikke helt identiske, men tallgrunnlaget kan likevel anvendes til å gjennomføre sammenlikninger for disse landgruppene. Den svenske statistikken viser tall for personer født i utlandet der ingen av foreldrene er registrert i folkeregisteret. Den norske statistikken viser tall for personer født i utlandet med to utenlandsfødte foreldre, jf. kapittel 2. Det er trolig få utenlandsfødte fra disse utvalgte landene som ikke samtidig ville regnes som innvandrere etter de norske og danske definisjonene. De danske og norske betegnelsene er så godt som identiske. Datagrunnlaget er registerbasert sysselsettingsstatistikk fra de enkelte lands statistikkbyrå. På tross av relativt likt datagrunnlag foreligger det få sammenliknende analyser av innvandreres sysselsettingsnivå i de nordiske landene. De ulike landenes statistikkbyrå har også ulik praksis vedrørende publisering av statistikk på landgruppenivå. I Danmark og Norge publiseres jevnlig sysselsettingsstatistikk for innvandrere etter fødeland, mens praksisen i Sverige er at sysselsettingsstatistikk bare publiseres for grupper av fødeland.

Fjerde kvartal 2009 var sysselsettingsnivået for hele befolkningen på 76 pst. både i Danmark og Norge, noe som var 6 prosentpoeng høyere enn i Sverige. Forskjellen på sysselsettingsnivået for personer fra land i Asia, Afrika mfl. og hele befolkningen var på samme tid på 23 prosentpoeng i Sverige, 22 i Danmark og 20 i Norge. Jevnt over er sysselsettingsnivået for de enkelte innvandrergruppene lavt i Sverige, f.eks. Somalia, Afghanistan, Irak og Pakistan, sammenliknet med i Norge. I Danmark er det noe høyere sysselsetting blant dem med bakgrunn fra Afghanistan og Somalia enn i Norge. Personer med bakgrunn fra Bosnia-Hercegovina har høyere sysselsettingsnivå i Norge enn i de to andre landene. I hovedsak kan det se ut til at landbakgrunn er viktigere enn hvilket land innvandrerne er bosatt i.

Tallgrunnlaget er ikke korrigert for botid og alder, og sammensetningseffekter kan dermed spille inn. Sverige har mottatt mange flyktninger fra bl.a. Irak og Somalia de siste årene, mens Danmark generelt har mottatt færre innvandrere fra land utenfor EØS enn Norge og Sverige etter innstrammingene i innvandringspolitikken. Sysselsettingen blant innvandrere i Danmark er høyere i dag enn den var før innstrammingene i innvandrings- og integrerings- og velferdspolitikken, og er om lag på samme nivå som i Norge.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Danmarks statistik og Statistiska Centralbyrån

Sysselsetting blant noen innvandrergrupper i Norge og Canada

Tallene fra OECD viser at sysselsettingen blant utenlandsfødte er høyere i Norge enn i Canada, jf. tabell 11.1. En analyse gjennomført av Statistisk sentralbyrå der sysselsettingen blant ulike innvandrergrupper i Norge og Canada sammenliknes, modererer imidlertid dette inntrykket.4 Analysen er basert på tilgjengelig registerstatistikk for begge land, jf. figur 11.5. Innvandrere har ifølge denne analysen høyere sysselsetting i Canada enn i Norge. I 2006 var 78 pst. av innvandrerne i jobb i Canada, mot 67 pst. i Norge. Sysselsettingsforskjellene var større for innvandrere fra Afrika og Asia. I 2006 var 73 pst. av afrikanerne i Canada sysselsatt, mot 50 pst. i Norge. Men disse tallene skjuler viktige forskjeller i sammensetning i den innvandrede befolkningen fra Afrika og Asia. Et flertall av innvandrere fra afrikanske land som har kommet til Norge har vært flyktninger, mens et flertall av dem som har innvandret til Canada har vært arbeidsinnvandrere, noe som er med på å forklare forskjellene i sysselsetting. Dette speiler også ulikheter i de to landenes innvandringssystem.

Innvandrergrupper som gjør det bra på arbeidsmarkedet i Norge, slik som innvandrere fra Sri Lanka, Vietnam og Bosnia-Hercegovina, gjør det også bra på arbeidsmarkedet i Canada med bare noen få prosentpoeng høyere sysselsetting i Canada enn i Norge. Grupper som har større problemer med å få fotfeste i arbeidsmarkedet, som innvandrere fra Somalia, Irak og Afghanistan, har også problemer i det kanadiske arbeidsmarkedet, men i Canada utgjør disse gruppene en mye mindre andel av innvandrerne. Blant innvandrere fra Midtøsten og deler av Asia er det store forskjeller i sysselsetting mellom menn og kvinner, både i Norge og i Canada. Det generelle sysselsettingsnivået for innvandrere fra disse områdene er noe høyere i Canada enn i Norge, men forskjellene i sysselsetting mellom menn og kvinner ligger rundt 20–30 prosentpoeng i begge land.

Kilde: Aalandslid, V. (2009), A Comparison of the Labour Market Integration of Immigrants and Refugees in Canada and Norway, Rapporter 2009/31, Statistisk sentralbyrå

11.3 Velferdsytelser – sjenerøsitet og insentivvirkninger

Velferdssystemet kan være med å påvirke Norges attraktivitet som destinasjons- og oppholdsland, både for arbeidsinnvandrere og asylsøkere, og således være en underliggende faktor for migrasjonsstrømmene, jf. kapittel 3. Utformingen av velferdssystemet og velferdsytelsenes innretting vil også være med på å påvirke insentivene til å være selvforsørget gjennom arbeid for dem som er i landet. En måte å illustrere de økonomiske insentivene ved å arbeide framfor å motta trygdeytelser eller andre offentlige overføringer på, er å se på kompensasjonsgrad etter skatt for ulike trygdeytelser. Begrensninger på etterspørselssiden, knyttet til et høyt lønnsgulv er også med på å påvirke arbeidsmarkedstilknytningen til ulike innvandrergrupper. I kapittel 3 redegjøres det nærmere for insentivene for arbeidstilbud og etterspørsel.

De nordiske landene har sjenerøse og godt utbygde velferdssystemer sammenliknet med de fleste andre land. Dette reduserer den økonomiske belastningen ved å stå utenfor arbeidslivet. Samtidig vil et for sjenerøst system kunne bidra til å svekke insentivene til å arbeide. Innenfor det norske velferdssystemet kan det i noen tilfeller være mer økonomisk lønnsomt å motta trygdeytelser enn å jobbe. Dette kan ha sammenheng med høye kompensasjonsgrader etter skatt for enkelte ytelser. Men det kan også ha sammenheng med at tilleggsytelser som forsørgingstillegg for ektefelle og barn bidrar til å øke den effektive kompensasjonsgraden, fordi dette er ytelser man ikke får når man står i arbeid. Høye kompensasjonsgrader kan også være et resultat av muligheten til å kombinere flere ulike offentlige ytelser, f.eks. forsørgertillegg og bostøtte som kan komme i tillegg til andre ytelser.

Data fra OECD gjør det mulig å sammenlikne kompensasjonsgrader knyttet til utvalgte offentlige overføringer for en rekke land. Mens illustrasjonene av kompensasjonsgrader i kapittel 3 er beregnet på individnivå, konstruerer OECD typeeksempler for familier med ulik familiestruktur og ulike lønnsnivåer, og beregner deretter gjennomsnittlig netto kompensasjonsgrad etter skatt for disse typeeksemplene.

Dataene fra OECD gir et bilde av sjenerøsiteten i inntektssikringsordningene ved arbeidsledighet og uførhet. Også andre sider ved utformingen av inntektssikringssystemet, herunder inngangsvilkårene og muligheten til å kombinere opptjening fra flere land, er av betydning for den samlede insentivstrukturen i ordningene og for hvor attraktive ordningene framstår. For eksempel kreves det sju års botid for adgang til ordinære sosialhjelpsytelser i Danmark, jf. omtale i avsnitt 11.4.3, og det stilles ulike krav til arbeidsmarkedstilknytning for å kvalifisere til arbeidsledighetstrygd både i Norge (krav om en viss minsteinntekt) og mange andre land (krav om en viss forutgående arbeidstid). Plikter og aktivitetskrav knyttet til mottak av en ytelse, f.eks. krav til aktiv jobbsøking under mottak av arbeidsledighetsytelser, vil også være med på å påvirke arbeidsinsentivene i et velferdssystem. En analyse av tilgjengelighetskravene i ulike lands dagpengeordninger utført av det danske finansdepartementet i 2005 plasserer den nederlandske ordningen som den mest restriktive og den norske ordningen som den fjerde mest restriktive av et utvalg på 25 land vurdert etter plikter og aktivitetskrav.5

Det er også viktig å påpeke at det kan være mangler ved dataene til OECD, som gjør at bildet som tegnes kan være usikkert og i verste fall noe misvisende. Fordi det er vanskelig å ta høyde for alle nasjonale særegenheter knyttet til utforming og praktisering av regelverk, kan det stilles spørsmål ved sammenliknbarheten til dataene. Det kan i denne forbindelse f.eks. pekes på at det for de norske typeeksemplene forutsettes at man mottar bidragsforskott og overgangsstønad, selv om dette ikke nødvendigvis er tilfelle. Videre forutsettes det at man etter å ha mottatt dagpenger i en periode på to år (maksimalgrensen i det norske regelverket) vil kvalifisere til mottak av sosialhjelp i den påfølgende treårsperioden, selv om denne ytelsen i utgangspunktet er ment å være midlertidig. Imidlertid kan sammenlikninger på tvers av land likevel bidra til å tegne et overordnet bilde av forskjellene i utformingen av de ulike landenes velferdssystemer.

Figur 11.6 viser gjennomsnittlig netto kompensasjonsgrad etter skatt ved arbeidsledighet over en periode på fem år for fire ulike familietyper for de landene som er beskrevet nærmere i avsnittene 11.4–11.8, med unntak av Nederland, som OECD ikke har publisert slike tall for. I tillegg viser figuren Polen og Litauen, siden dette er viktige innvandringsland for Norge, jf. kapittel 7. Figuren tar utgangspunkt i samlede offentlige overføringer, herunder arbeidsledighetstrygd i den perioden dette utbetales. Det framgår tydelig av figuren at den samlede kompensasjonsgraden er høy i de nordiske landene sammenliknet med de fleste andre land, og aller høyest i Norge. Mens kompensasjonsgraden for enslige uten barn er merkbart høyere i Danmark enn i Norge og kompensasjonsgraden for en enslig forsørger med to barn er marginalt høyere i Danmark enn i Norge, er den gjennomsnittlige kompensasjonsgraden for de resterende typeeksemplene høyere i Norge enn i de øvrige landene som stilles opp i figuren, og betydelig høyere enn gjennomsnittet for OECD. Det framgår f.eks. av figuren at en norsk eninntektsfamilie med to barn i gjennomsnitt vil ha en inntekt etter skatt svarende til om lag 90 pst. av tidligere inntekt over en arbeidsledighetsperiode på fem år. Dette er merkbart høyere enn gjennomsnittet for OECD og om lag dobbelt så høyt som for USA.

Gjennomsnittlig arbeidsinntekt er betydelig høyere i Norge enn i mange andre europeiske land. Tall fra OECD viser f.eks. at gjennomsnittlig årslønn i Norge i 2009 (omregnet til USD) var nær fem ganger så høy som gjennomsnittlig årslønn i Polen.6 Gitt kompensasjonsgradene i de norske trygdeordningene, innebærer dette at også stønadene som utbetales i mange tilfeller kan være betydelig høyere enn den arbeidsinntekten det alternativt vil være realistisk å oppnå i f.eks. Polen, jf. kapittel 10.

Note: Figuren viser gjennomsnittlig kompensasjonsgrad per familie gjennom en arbeidsledighetsperiode på fem år. Den bortfalte lønnsinntekten er beregnet som et uvektet gjennomsnitt av to lønnstyper, tilsvarende hhv. 67 pst. og 100 pst. av gjennomsnittslønnen i landet. For typeeksemplene som gjelder par, er det forutsatt at den parten som ikke er arbeidsledig, ikke er aktiv på arbeidsmarkedet. De offentlige overføringene som er regnet med for Norges del inkluderer arbeidsledighetstrygd de to første årene av ledighetsperioden, barnetrygd, bidragsforskott, overgangsstønad, sosialhjelp og bostøtte der disse ytelsene er relevante.

Kilde: OECD tax-benefit model

Figur 11.7 viser gjennomsnittlig netto kompensasjonsgrad idet arbeidsledigheten inntrer for to ulike inntektsnivåer og familietyper. For personer med lønnsinntekt under gjennomsnittet og uten barn ligger kompensasjonsgraden merkbart høyere for de nordiske landene enn for Canada og USA, særlig når det gjelder eninntektsfamilier. Par med to inntekter har gjennomgående den høyeste kompensasjonsgraden. Dette har antakelig sammenheng med at det også i en situasjon der én i paret er arbeidsledig, legges til grunn at den andre personen er i arbeid og har en lønnsinntekt tilsvarende 67 pst. av gjennomsnittsinntekten i landet. For personer med to barn er kompensasjonsgradene jevnt over noe høyere, med unntak av for USA. Dette har sammenheng med at det i mange tilfeller ytes tilleggsytelser for forsørging av barn. For Norge ser man at kompensasjonsgraden for en enslig forsørger med to barn ligger på om lag 95 pst. av tidligere inntekt ved påbegynt arbeidsledighet. Dette har bl.a. sammenheng med at det kan ytes overgangsstønad for enslige forsørgere som ikke står i arbeid. Denne stønaden kan utgjøre inntil om lag kr 150 000 per år.

Kompensasjonsgradene er lavere for høyere inntektsnivåer, jf. de to nederste figurene. Bildet likner imidlertid jevnt over på bildet for de to første typeeksemplene.

Note: Figuren viser gjennomsnittlig kompensasjonsgrad per familie ved inngangen til en periode med arbeidsledighet, etter eventuelle karensperioder. Det er forutsatt at det ikke utbetales sosialhjelp verken før eller etter at ledigheten inntraff. For par gjelder den oppgitte andelen av gjennomsnittlig lønnsinntekt kun én person. Ektefellen antas å være «inaktiv» (uten inntekt) i eninntektsfamilier og å ha en lønnsinntekt tilsvarende 67 pst. av gjennomsnittsinntekten i toinntektsfamilier. De offentlige overføringene som er regnet med for Norges del inkluderer arbeidsledighetstrygd, samt barnetrygd, overgangsstønad, bidragsforskott og bostøtte der disse ytelsene er relevante.

Kilde: OECD tax-benefit model

Figur 11.8 viser gjennomsnittlig netto kompensasjonsgrad ved uførhet for et utvalg OECD-land, herunder Norge, samt Danmark og Nederland, som er blant landene som vil bli viet nærmere oppmerksomhet i de neste avsnittene. Det framgår klart av figuren at netto kompensasjonsgrad under uførhet jevnt over er høyere for personer som hadde lave inntekter før uførheten inntrådte. Dette kan ha sammenheng både med at det for lavinntektsgruppen i større grad utbetales behovsprøvde tilleggsytelser som f.eks. forsørgingstillegg og bostøtte, og med samspillet mellom lønns- og ytelsesnivå og utformingen av skattesystemet. Dette kan bidra til at terskelen for å gå fra en situasjon som stønadsmottaker til å bevege seg inn i arbeidslivet kan være spesielt høy for personer i lavinntektsgruppen, jf. også nærmere omtale av arbeidstilbudsinsentiver i kapittel 3 om den norske velferdsmodellen.

Med et kompensasjonsnivå på over 70 pst. for personer med gjennomsnittlig inntekt og opp mot 100 pst. av tidligere inntekt etter skatt for lavinntektspersoner, ligger det norske kompensasjonsnivået relativt høyt i internasjonal sammenheng. De nederlandske kompensasjonsratene er om lag på nivå med de norske, mens de danske kompensasjonsratene, særlig for lavinntektsfamilier, er klart høyere enn de norske. Kompensasjonsgrader på opp mot og over 100 pst. av tidligere inntekt vil kunne medføre en betydelig svekkelse av insentivene til å være selvforsørget gjennom arbeid. Gitt det norske lønnsnivået, vil en høy kompensasjonsgrad i tillegg innebære at uføreytelsene som kan oppnås i Norge, vil være relativt høye sammenliknet med inntekten eller uføreytelsen man alternativt kan oppnå i mange andre land.

Note: Data for Australia, Luxemburg, Spania og Storbritannia er fra 2005; tall for Danmark, Finland, Irland og Nederland fra 2006; tall for Norge, Polen og Sveits fra 2008. Indeksen tar utgangspunkt i en 40-åring med arbeidsinntekt fra fylte 18 år og er bygget opp av uvektede gjennomsnittstall som bygger på uføreytelsen(e) i det aktuelle landet, og seks familietypeeksempler (enslig, eninntektspar, toinntektspar) der den som ikke mottar ytelsen tjener 67 pst. av gjennomsnittslønnen, med og uten barn for alle tre familietyper. En person med lav lønnsinntekt regnes som en som i arbeid tjente 40 pst. av gjennomsnittslønnen i landet, alternativt minstelønnen i landet der nivået for denne er høyere enn 40 pst. av gjennomsnittslønnen.

Kilde: OECD (2010), Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers: A Synthesis of Findings across OECD Countries, Paris: OECD

11.4 Danmark

11.4.1 Innvandring og innvandringspolitikk

Andelen utenlandsfødte i Danmark var på drøyt 7 pst. av den samlede befolkningen i 2008. Dette er relativt lavt i forhold til andre land i Vest-Europa. Både andelen utenlandsfødte i befolkningen og som andel av arbeidsstyrken er større i Norge enn i Danmark. Som mange andre europeiske land innførte Danmark en form for innvandringsstopp for utenlandsk arbeidskraft i 1973, ett år etter Sverige og to år tidligere enn Norge. De største innvandrergruppene i Danmark i dag er personer med bakgrunn fra Tyrkia og nabolandet Tyskland.

I 2008 var det rekordhøy innvandring til Danmark, mens antallet registrerte innvandringer gikk noe ned i 2009. Både antallet asylsøkere og familieinnvandrere har tydelig sunket etter 2000, mens arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS har økt fram til 2007.7

Dansk innvandringspolitikk har i de senere årene vært mye debattert i Danmark, og det ble gjort betydelige endringer i 2000 og 2002. I de følgende avsnittene gjennomgås innstramminger i familieinnvandringen, innstramminger i asylpolitikken, endringer i arbeidsinnvandringsreglene og nye regler for permanent opphold.

Regler for familieinnvandring

Utover på 2000-tallet er det blitt lagt vekt på å begrense antallet utlendinger som kommer til Danmark, særlig gjennom familiegjenforening og familieetablering. I 2000 ble det innført et tilknytningskrav som innebærer at en person kan få sin ektefelle til Danmark kun hvis parets samlede tilknytning til Danmark er like stor som til et annet land. I 2002 ble utlendingspolitikken lagt om, og det ble innført en regel om at ektefellene skulle være over 24 år og samlet sett ha større tilknytning til Danmark enn et annet land. Begrunnelsen for denne endringen var både å begrense antallet familiegjenforeninger og å begrense omfanget av tvangsekteskap. Tilknytningskravet faller bort om innvandreren er dansk statsborger, eller har hatt dansk statsborgerskap i 28 år. Det samme gjelder om referansepersonen er født og oppvokst i Danmark eller har kommet til Danmark som barn og hatt lovlig opphold i over 28 år.8 Samtidig ble det også stilt sterkere krav til selvforsørgelsesevne, og referansepersonen må kunne stille økonomisk sikkerhet. Hovedprinsippene kan avvikes om det er særlige grunner som taler for dette. Innvandrere som ikke har permanent oppholdstillatelse og ikke klarer seg uten offentlige overføringer, kan i utgangspunktet sendes tilbake til opprinnelseslandet. En tidsbegrenset oppholdstillatelse kan inndras, dersom den er betinget av at minst en av partene ikke har mottatt økonomisk hjelp fra det offentlige. Fra 1. august 2010 må referansepersonen ikke ha mottatt offentlig støtte i løpet av de tre siste årene.

Nye endringer i familieinnvandringsreglene er avtalt i forbindelse med Finansloven 2011, omtalt som Utlendingsavtalen «Nye tider. Nye krav», som ble inngått mellom den danske regjeringen og støttepartiet Dansk Folkeparti 7. november 2010.9 Avtalen betegnes som en modernisering av 24-årsregelen og en skjerping av tilknytningskravet. Tillatelse til familiegjenforening vil nå i stor grad avhenge av den utenlandske ektefellens mulighet til å integreres i Danmark, og det skal innføres et poengsystem der ektefellen kan opptjene poeng bl.a. på bakgrunn av utdanning, arbeidserfaring og språkkompetanse. Det stilles strengere krav til ektefeller som er under 24 år enn de som er over. Endringene vil medføre at 24-årsregelen i praksis skjerpes, siden ektefeller over 24 år også vil bli berørt av dette.

Asylpolitikken

Danmark strammet i 2002 også inn sin asylpolitikk ved at det i utgangspunktet kun er de som ifølge internasjonale konvensjoner har krav på beskyttelse som skal gis asyl. Det kan imidlertid fremdeles gis opphold på humanitært grunnlag. Asylsøkere som kommer via sikre tredjeland kan sendes tilbake dit. Den danske regjeringen legger vekt på at flyktninger får opphold inntil de kan vende hjem igjen. Oppholdstillatelsen kan trekkes tilbake om innvandreren som er gitt asylopphold, drar tilbake til sitt hjemland på ferie eller annet kortere opphold. En oppholdstillatelse vil kunne trekkes tilbake i ti år etter at den er gitt.

Arbeidsinnvandringsreglene

Adgang for utenlandsk arbeidskraft fra land utenfor EØS gis i hovedsak ut fra arbeidsmarkedets behov. Arbeidstillatelser gis bare etter en vurdering av om det allerede er tilstrekkelig med kvalifisert personell i Danmark som kan utføre den aktuelle jobben, eller om jobben krever spesiell kompetanse. Det forutsettes at lønns- og arbeidsforhold tilsvarer danske standarder og at det er inngått en arbeidskontrakt mellom arbeidsgiveren og den utenlandske arbeidstakeren.

Med henblikk på å tiltrekke kvalifisert arbeidskraft til Danmark, har man siden 2001 innført fire ordninger: Positivlisten, Beløpsordningen, Konsernordningen og Green card, som gir lettere adgang til Danmark for personer fra land utenfor EU som har særlige kvalifikasjoner eller som har utsikt til et visst lønnsnivå.

Den utenlandske arbeidstakeren som får oppholds- og arbeidstillatelse etter en av de fire ordningene har mulighet for å ta med familie (ektefelle, registrert partner eller samboer) og hjemmeboende barn under 18 år. Det er en forutsetning at familien bor sammen og at familien kan forsørge seg selv.

Regler for permanent opphold

2. juni 2010 trådte nye regler for permanent oppholdstillatelse i kraft. Reglene knyttet til permanent oppholdstillatelse er grunnleggende endret, slik at dette nå knyttes til et poengsystem. Etter de nye reglene skal innvandreren ha bodd lovlig i Danmark i minst fire år. Tidligere var kravet sju år. Personen må ha oppnådd 100 poeng, som man oppnår ved å oppfylle en rekke krav.10 Poengene oppnås bl.a. ved god vandel, fravær av betalingsanmerkninger, ikke mottakelse av offentlig sosial bistand fra det offentlige, bestått språktest og jobbtilknytning. I tillegg teller utdanning og organisasjonsaktivitet.

11.4.2 Integreringspolitikk i Danmark

Integreringsinnsatsen rettet mot nyankomne innvandrere ble i likhet med innvandringspolitikken lagt om i 2002. Det ble lagt vekt på at flyktninger og innvandrere som bor i Danmark, skal integreres bedre og komme raskere i arbeid. Nedenfor gjennomgås hovedtrekk i integreringsloven og i arbeidsintegreringen gjennom den såkalte trappemodellen.

Integrasjonsloven

Integrasjonsloven er den juridiske rammen for integrering av nyankomne utlendinger. Også EØS-borgere omfattes av loven. Ifølge Integrasjonsloven skal kommunene tilby nyankomne utlendinger over 18 år et integrasjonsprogram eller et introduksjonsforløp. Om innvandreren tilbys introduksjonsprogram eller introduksjonsforløp avhenger av innvandrerens oppholdsgrunnlag. Nyankomne flyktninger og nyankomne familiegjenforente utlendinger får tilbud om integrasjonsprogram, mens andre nyankomne utlendinger, f.eks. EØS-borgere og arbeidsinnvandrere, får tilbudt et introduksjonsforløp. Begge program har en maksimal varighet på tre år.

Integrasjonsprogrammet inneholder tre elementer:

• danskundervisning

• kurs i danske samfunnsforhold og i dansk kultur og historie

• yrkesrettede tilbud, dvs. tilbud om veiledning, kvalifisering, praksisplass eller ansettelse med lønnstilskudd for personer som står utenfor arbeidsmarkedet

Innvandrere som får tilbudt et integrasjonsprogram, skal underskrive en integrasjonskontrakt, som innvandreren og kommunen utarbeider sammen. I kontrakten fastlegges bl.a. innholdet og tilretteleggingen av integrasjonsprogrammet og innvandrerens yrkes- og utdanningsmål. Kommunen skal følge opp denne kontrakten minst hver tredje måned, for utlendinger i fødselspermisjon minst hver sjette måned, og for innvandrere i ordinært arbeid eller utdanning minst hver tolvte måned. Oppfølging kan også skje hyppigere ved behov. Etter denne treårsperioden, som er maksimal varighet på integrasjonsprogrammet, skal integrasjonskontrakten kun følges opp om innvandreren mottar starthjelp eller kontanthjelp.

Integrasjonskontrakten er gyldig til innvandreren har oppnådd permanent oppholdstillatelse, som tidligst kan skje etter fire års lovlig opphold i Danmark.

Det er bostedskommunen som har ansvar for å tilby innvandreren et integrasjonsprogram. For bosetting av flyktninger gjelder et kvotesystem, og disse fordeles etter regions- og kommunekvoter. Når en flyktning får oppholdstillatelse, avgjør Udlændingeservice, i hvilken kommune flyktningen skal bo. Kommunen overtar samtidig ansvaret for integreringsinnsatsen de neste tre årene. Familiegjenforente innvandrere bosettes ikke, men bosetter seg i kommunen der referansepersonen er bosatt. Ansvaret for introduksjonsprogrammet til disse pålegges denne kommunen.

Introduksjonsforløpet inneholder de samme tre elementene som integrasjonsprogrammet. Introduksjonsforløpet har en mindre intensiv karakter, og innholdet må ikke fastsettes i en integrasjonskontrakt. Disse personene skal heller ikke bosettes av myndighetene. Tilbudet er gratis, men gis ikke støtte til livsopphold. Ansvaret for introduksjonsforløpet påhviler kommunen de bor i.

Deltakere i integrasjonsprogrammet som ikke kan forsørge seg selv eller forsørges av andre, har rett til introduksjonsstønad i inntil tre år etter bosettingstidspunktet. Satsene for stønaden tilsvarer satsene for den såkalte «starthjælpen», se nedenfor. Mottakere av introduksjonsstønaden har plikt til å ta imot ethvert rimelig tilbud om arbeid, samt plikt til å delta i integrasjonsprogrammet. Hvis innvandreren ikke følger integrasjonsprogrammet, kan myndighetene iverksette trekk i introduksjonsstønaden. Stønaden kan også bortfalle helt.

Integrasjonslovens finansieringsregler skal gi kommunene insentiver til å tilby effektive integrasjonsprogram og introduksjonsforløp. Kommunene får refundert 50 pst. av utgiftene til disse programmene, og i tillegg ytes det et resultattilskudd dersom deltakeren får ordinært arbeid eller starter et utdanningsløp med varighet på minst seks sammenhengende måneder innenfor den treårige introduksjonsperioden. Dersom deltakeren i løpet av den treårige introduksjonsperioden består danskprøve, får kommunen også et resultattilskudd.

I Danmark har alle som har oppholdstillatelse og er folkeregistrerte, rett til gratis danskundervisning opp til tre år. Et opplæringsløp består av seks moduler, og samlet er opplæringen normert til 1,2 år på fulltid. Danskundervisningen er en del av tilbudet som gis under integrasjonsprogrammet og introduksjonsforløpet.

Integrering i arbeidslivet via trappemodellen

Den danske trappemodellen for arbeidsmarkedsintegrasjon ble introdusert som en forsterket innsats for innvandrere under introduksjonsloven og personer med starthjælp/kontanthjælp. I 2002 inngikk den danske regjeringen, partene i arbeidslivet og de kommunale partene en firepartsavtale om integrering av innvandrere i arbeidslivet. Avtalen ble fornyet i 2006 og 2010.11 Avtalen omfattet bl.a. en trappemodell for arbeidsmarkedsintegrasjon. Trappemodellen er en kombinasjon av en rask kompetanseavklaring, danskundervisning, veiledning og oppkvalifisering, arbeidspraksis og introduksjon til ansettelse på ordinære vilkår. I denne trappemodellen inngår følgende trinn:

• En aktiv start med kompetanseavklaring. I løpet av denne perioden inngås det en individuell kontrakt mellom kommunen og den enkelte innvandrer.

• Fase 1: Bedriftspraksis. Etter den aktive starten kommer den enkelte ut til en arbeidsplass og blir oppkvalifisert i tilknytning til arbeidsplassen. Personene får ikke lønn, men har annen inntektssikring, f.eks. introduksjonsytelse eller starthjælp.

• Fase 2: Introduksjon til ordinær ansettelse (arbeidsplassopplæring). Når innvandreren har oppnådd de nødvendige faglige og språklige kvalifikasjoner, kan vedkommende gå over til introduksjon til ordinær ansettelse. Dette kan være et forløp med en jobbtrening, et lærlingforløp eller et forløp der partene har blitt enige om lønns- og ansettelsesvilkår.

• Ordinær ansettelse. Et vellykket forløp avsluttes ideelt sett med en ordinær ansettelse.

Veien til ordinært arbeid gjennom trappemodellen er avhengig av den enkeltes behov og kompetanse. Enkelte kan gå rett fra en aktiv start til en ordinær ansettelse, mens andre kan ha behov for å gå gjennom alle trinn. Den danske trappemodellen innebærer at det ikke utbetales lønn i den første aktive fasen og i fase 1, og personene er gjerne knyttet til introduksjonsprogrammet. I fase 2 introduseres personene for ansettelser med lønnstilskudd eller på særlige lønns- og ansettelsesvilkår.12

På bakgrunn av firepartsavtalen i 2006 er det utarbeidet tolv konkrete jobbpakker, som f.eks. produksjonsmedarbeider i industrien, lastebilsjåfør og lagerarbeider, beregnet på personer med særlig lave kvalifikasjoner. Disse jobbpakkene, som administreres av jobbsentrene i kommunene, innebærer at deltakerne gjennomgår et sammenhengende kvalifiseringsløp innen trappemodellens rammer. Jobbpakkene utelukker ikke andre forløp.

11.4.3 Minstesikringsordninger i Danmark

Adgangen til alderspensjon i Danmark er avhengig av botid, med særlige regler for flyktninger. I motsetning til i Norge og Sverige finnes det ingen supplerende stønader for personer med kort botid. Eldre mennesker med liten eller ingen pensjonsopptjening henvises dermed til sosialhjelpssystemet.

Danmark er eneste land i Norden som har to sosialhjelpsordninger: Kontanthjælp og starthjælp. Starthjælp utbetales til personer som har mindre enn sju års botid i Danmark de siste åtte årene, mens kontanthjælp gis til alle andre. Dette systemet ble innført 1. juli 2002, som et ledd i regjeringens nye utlendingspolitikk. Bakgrunnen var et eksplisitt ønske om å gjøre kontanthjælpen mindre attraktiv for innvandrere, for dermed å sikre at det alltid skulle lønne seg å gå ut i jobb framfor å motta en offentlig ytelse. Begge sosialhjelpsytelsene skal representere et siste sikkerhetsnett for personer og husholdninger som ikke har andre inntekter. Det kan kreves at mottakere av stønadene deltar i arbeidstrening eller tilsvarende tiltak – personer som ikke møter opp på tilviste tiltak, kan få stønaden redusert. Dette kravet gjelder også mottakernes ektefeller, hvis begge parter er arbeidsledige og ikke har åpenbare problemer utover arbeidsledighet. Satsene for starthjælpen er nesten 40 pst. lavere enn satsene for kontanthjælpen. I tillegg kan det gis forhøyet bostøtte. Kravet om sju års botid gjelder uavhengig av statsborgerskap og innvandringsbakgrunn, og vil også ramme dansker uten innvandrerbakgrunn som har bodd perioder i andre land.

I mars 2006 ble det innført to arbeidskrav knyttet til kontanthjælp. Det ene er knyttet til at man kan gå over fra starthjælp til kontanthjælp om vedkommende til sammen har jobbet minst to år og seks mnd. de siste åtte årene. Det andre kravet gjelder aktivitetskrav for mottak av kontanthjælp. Dette siste kravet omfatter bare gifte mottakere av kontanthjælp, herunder gifte forsørgere, som til sammen har mottatt ytelsen i minst to år. Etter ytterligere en innskjerpelse i 2011 må paret til sammen ha arbeidet minst 450 timer i løpet av de siste 24 månedene for at begge ektefellene skal ha rett til kontanthjælp. Det gjelder unntak for personer med nedsatt arbeidsevne.13

Mottakere av starthjælp kan etter en konkret vurdering av behovet være berettiget til supplerende hjelp i særlige tilfeller. Dette kan være hjelp til dekning av store enkeltutgifter, som f.eks. til medisin eller tannlegebehandling. En studie fra 2006 viste at nesten 80 pst. av mottakerne av starthjælp mottok slik støtte.14 Det dreide seg stort sett om helserelaterte utgifter, som medisiner, psykologhjelp, tannbehandling og fysioterapeut. Utover dette ytes et forsørgertillegg til mottakere med forsørgerplikt for mindreårige barn.

Distinksjonen mellom starthjælp og kontanthjælp gjelder bare for personer som ankom Danmark etter 1. juli 2002. En analyse fra Rockwool-fonden viser at det er forskjeller i sysselsetting mellom innvandrere med rett til starthjælp og de som har rett til kontanthjælp.15 Denne analysen viser at 42 pst. av de med rett til starthjælp var i arbeid fire år etter at ytelsen ble innført, mot 30 pst. av dem med rett til kontanthjælp. Dette skyldtes ikke at mottakerne av den lavere starthjælpen aksepterte dårligere betalte jobber; gjennomsnittslønnen for de to gruppene var den samme. Samtidig anfører forskerne bak analysen at levekårene for flyktninger og andre på starthjælp er svært dårlige. Starthjælpen later altså til å føre til økt sysselsetting, men prisen å betale er at starthjælp-mottakere som ikke finner arbeid har dårlige levekår.

I forbindelse med forhandlingene om finansloven 2011 nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe, som fikk i oppgave å kartlegge innvandreres rett og bruk av velferdsytelser. Utvalget la fram sin innstilling mars 2011.16 Utvalget har gjennomgått om lag 120 velferdsytelser, og drøfter muligheten for å innføre ulike opptjeningsprinsipp i flere velferdsytelser.

11.4.4 Hovedtrekkene i den danske fleksjobbordningen

Den danske fleksjobbordningen ble etablert i 1998. Ordningen er basert på et varig lønnstilskudd, og er innrettet mot personer som har varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne, og som ikke kan ventes å oppnå eller beholde arbeid på ordinære vilkår. Fleksjobb skal kun tildeles om det ikke finnes andre alternativ. Formålet med ordningen er å begrense tilgangen til førtidspensjon (uførepensjon). Tall fra Arbejdsmarkedsstyrelsen viser at det i juni 2010 deltok over 53 000 personer på fleksjobb. I tillegg kommer personer som er godkjent for ordningen, men som fortsatt venter på en fleksjobb.

Ordningen inngår som en del av «aktivlinjen» i dansk sosial- og arbeidsmarkedspolitikk. Aktive løsninger skal velges framfor passive stønadsforløp der det er mulig. Dette gjenspeiles også i de statlige refusjonssatsene til kommunene hvor valg av aktive løsninger belønnes med høyere refusjon enn passive stønadsutbetalinger. Ordningen brukes både ved «fastholdelse» av ansatte for å unngå utstøting, og ved «innslusing» av arbeidssøkere uten arbeid.

Til grunn for saksbehandlingen ligger arbeidsevnemetoden som skal gi saksbehandlerne et godt beslutnings- og dokumentasjonsgrunnlag, samt bidra til en mer ensartet saksbehandling. Sentralt i metoden står utarbeidelse av en ressursprofil som består av tolv ulike elementer eller ressurser som er relevante for arbeidsmarkedets krav. Det har vært reist kritikk mot saksbehandlingen i kommunene, blant annet på grunn av manglende dokumentasjon og utprøving av andre relevante tiltak.

Fleksjobb er stillinger på særlige vilkår. Det kan bl.a. ikke opptjenes rett til dagpenger i en fleksjobb fordi det ytes offentlig støtte. Man har derfor innført en egen ledighetsytelse i tilfeller hvor kommunen ikke klarer å skaffe deltakerne jobb. Det ytes et lønnstilskudd på 1/2 eller 1/3 av «minste overenskomstmessige lønn» i det aktuelle området. Tilskuddet er for fulltid, selv om arbeidstiden er mindre. Dette svekker insitamentet til å øke arbeidsmengden. Lønn og arbeidsvilkår fastsettes i samarbeid med fagforening, arbeidsgiver og arbeidstaker. Det er bostedskommunen som er ansvarlig for avklaring av arbeidsevne og øvrig saksbehandling, og som utbetaler tilskuddet til arbeidsgiver.

Fleksjobbordningen omfatter både private og offentlige virksomheter. I Danmark er arbeidsgiverne i statlig sektor pålagt å betale inn en avgift til et fond som finansierer opprettelse av fleksjobbstillinger. Dette innebærer at arbeidsgivers egenandel reduseres med 50 pst., slik at i stedet for å utgjøre 1/2 eller 1/3 av lønnen utgjør egenandelen for statlige arbeidsgivere 1/4 eller 1/6 av lønnen. Kommunene får refundert 65 pst. av utgiftene til fleksjobb fra staten, og 35 pst. dersom deltakeren ikke er i jobb og mottar ledighetsytelse. For sykepenger over 52 uker mottar for eksempel kommunen ingen statlig refusjon. Det foreligger derfor klare økonomiske insentiver for kommunene til å innvilge fleksjobb til bl.a. langtidssyke.

Fleksjobbordningen vokste mye raskere enn forventet, og ordningen ble strammet inn i 2006. Da ble det inngått en tverrpolitisk avtale om bl.a. følgende punkter:

• bedre saksbehandling i kommunene (siden kontroller hadde vist at det i mange saker manglet dokumentasjon, og at relevante tiltak var ikke prøvd)

• ledigheten blant de som var innvilget fleksjobb skulle ned

• tap av statlig refusjon til kommunene hvis det går for lang tid før de finner en jobb til de som er innvilget fleksjobb

• arbeidssøkeren har krav på annen aktør som kan bistå med formidlingsarbeidet hvis kommunen og arbeidssøkeren ikke greier å finne en arbeidsplass innenfor bestemte tidsfrister

• innstramming i muligheten til å gå fra deltidsjobb til en fleksjobb med lønn for full tid (noen fikk tidligere en betydelig og utilsiktet lønnsvekst ved overgang til fleksjobb, fordi man nesten automatisk fikk lønn som heltidsansatt)

• innføring av tak for utbetaling av lønnstilskudd for å unngå urimelig subsidiering av høytlønte

Fleksjobbordningen er innarbeidet i de sosiale kapitlene på mange overenskomstområder mellom partene i arbeidslivet. Andre ordninger er såkalte uformelle og avtalebaserte skånejobber. Dette er jobber hvor arbeidstid, arbeidsoppgaver mv. kan tilrettelegges spesielt, men hvor det ikke ytes lønnstilskudd fra det offentlige. Erfaringen viser at dette er ordninger som brukes lite. Spørsmålet er om fleksjobb har bidratt til å fortrenge denne typen ordninger og blitt et virkemiddel i saker som burde vært løst internt i virksomhetene. Dansk Arbeidsgiverforening har vært skeptisk til fleksjobbordningen, og mener at ordningen bare har ført til at flere har blitt offentlig forsørget.

Det er imidlertid liten tvil om at både arbeidstakere og arbeidsgivere lokalt har sett på fleksjobbordningen som et økonomisk mer gunstig virkemiddel enn det som er regulert i overenskomstenes sosiale kapitler. Det ble gjennomført evalueringer av fleksjobbordningen i 2010.17 Reformen av 2006 har ikke hatt den ønskede effekten, som var å bremse tilgangen til ordningen, og bremse tilgangen til førtidspensjonering. Mange av de som er i fleksjobber kunne trolig ha deltatt i det ordinære arbeidslivet, og ordningen har således virket slik at personer i arbeidsdyktig alder har forlatt det ordinære arbeidsmarkedet. I desember 2010 ble det meldt om en ny reform av førtidspensjonen og fleksjobbordningen. Det har kommet forslag om at ordningen skal målrettes ytterligere. Målrettingen skal skje ved å fleksjobber midlertidige (5 år mot tidligere uavgrenset), og til dels ved å målrette lønnstilskuddet til personer med lavest arbeidsevne, slik at det betales et høyt tilskudd til personer med begrenset arbeidstid og et lavt tilskudd til personer med høy arbeidstid, og samtidig slik at den enkelte vil oppleve en inntektsøkning ved økt arbeidstid.18

11.5 Sverige

11.5.1 Innvandring og innvandringspolitikk

I 2008 utgjorde utenlandsfødte 14 pst. av Sveriges befolkning. De fleste hadde bakgrunn fra Finland, mens irakere var den nest største gruppa. Personer fra tidligere jugoslaviske områder utgjorde også en stor gruppe. Netto innvandring er historisk sett et relativt nytt fenomen i Sverige.19 Sverige hadde en sterk økonomisk vekst etter andre verdenskrig. Denne høye aktiviteten medførte et stort behov for arbeidskraft, og innvandringen kom i stor grad fra Finland. Sverige var først ute av de skandinaviske landene med å innføre en form for stopp i arbeidsinnvandringen i 1972.

Siden 1990-tallet har familierelasjoner vært den viktigste årsaken til innvandring. Innvandringen til Sverige var rekordhøy i 2008. Innvandringen tilsvarte dette året 8,9 personer per 1 000 innbyggere, noe lavere enn i Norge. Etter EU-utvidelsen i 2004 har det ikke vært like stor tilstrømming av arbeidstakere fra de nye EU-landene til Sverige som det Danmark og Norge opplevde.

I dagens svenske migrasjonspolitikk står sammenhengen mellom migrasjons- og utviklingspolitikk høyt på dagsorden. Særlig har Sverige vært opptatt av å legge til rette for returmigrasjon, eller sirkulær migrasjon, ut fra den tanken at personer som har bodd i Sverige og opparbeidet kvalifikasjoner kan bidra til utvikling i sine opprinnelsesland. Svenskene har likevel i liten grad lykkes med å utvikle utstrakt returmigrasjon. I de følgende avsnittene gjennomgås nye regler for arbeidsinnvandring og familieinnvandring.

Nye regler for arbeidskraftsinnvandring

15. desember 2008 innførte Sverige nye regler for arbeidsinnvandring, hvor det ikke skilles mellom kvalifiserte og ukvalifiserte arbeidsinnvandrere. Regelendringene innebærer at det er arbeidsgivers vurdering av behovet for å ansette en person fra et land utenfor EØS som er utgangspunktet for arbeidstillatelsen, uavhengig av formelle kvalifikasjoner. Det er Migrasjonsverket som behandler søknaden, og Arbetsförmedlingen skal ikke lenger foreta noen selvstendig vurdering av behovet for arbeidskraft. Arbeidstilbudet skal være på svenske lønns- og arbeidsvilkår.

Hovedregelen er at det skal søkes om arbeidstillatelse før innreise til Sverige. I 2009 ble det gitt om lag 14 900 tillatelser til arbeidstakere fra land utenfor EØS, og 94 pst. av disse var bosatt i utlandet da de fikk tillatelsen. Permanent opphold kan gis etter fire år.

Med endringene ble det mulig for både studenter og asylsøkere å søke om arbeidstillatelse under opphold i Sverige. Det er også opprettet en liste over yrker hvor innvandrere som kommer til Sverige på visum kan få arbeidstillatelse uten å måtte forlate landet for å kunne søke. Dette gjør det enklere for utlendinger å komme til Sverige på jobbintervju, og eventuelt begynne å jobbe raskere ved ansettelse. Arbeidsinnvandreren kan ta med familie til Sverige, og dersom arbeidstillatelsen har en varighet på minimum seks måneder, har også familien tilgang til arbeidsmarkedet.

Asylsøkere kunne, før innføringen av reglene fra desember 2008, jobbe mens de var asylsøkere. Den nye loven begrenset denne muligheten til bare å gjelde de som hadde kjent identitet. Nå kan imidlertid asylsøkere som har fått avslag på sin asylsøknad, søke om arbeidstillatelse gitt at de har hatt jobb i seks mnd., tilbud om jobb av minst ett års varighet og søker innen to uker etter at de har fått avslag på asylsøknaden. Det ble åpnet opp for muligheten for å søke om arbeidstillatelse for asylsøkere etter at faren for at det ville føre til en økning i antall asylsøkere hadde blitt vurdert. I 2009 var det bare 3 pst. av arbeidstillatelsene som ble gitt til tidligere asylsøkere. Foreløpige tall for de tre første kvartalene i 2010 viser at det har vært noe økning i tillatelser gitt til tidligere asylsøkere, til 6 pst. av alle arbeidstillatelsene som ble gitt i perioden.20

Nye regler for familiegjenforening og familieetablering

Sverige har hatt den mest liberale familieinnvandringspolitikken i Norden og i EU. 15. april 2010 ble det innført noen innstramminger i regelverket, ved at det ble innført et krav om at referansepersonen i Sverige skal kunne forsørge dem som søker om familieinnvandring, dvs. et såkalt underholdsevnekrav. Det kreves at referansepersonen skal ha arbeid og kunne forsørge seg, og ha en bolig som har plass til dem det søkes om tillatelse for. Det er innført en rekke unntak. Underholdsevnekravet skal ikke gjelde om søkerne er barn, i tilfeller der referansepersonen er et barn, eller svenske statsborgere, statsborgere i annet EØS-land eller i Sveits. Underholdsevnekravet skal heller ikke gjelde om referansepersonen har fått opphold som flyktning eller på basis av andre beskyttelsesbehov. Videre skal ikke underholdsevnekravet gjelde om referansepersonen har permanent oppholdstillatelse i Sverige og har forsøkt å få jobb i fire år. Regelverket omfatter både gjenforening med familie som innvandreren hadde i utlandet på innvandringstidspunktet og tilfeller der det etableres nye familier etter innvandring til Sverige.

11.5.2 Integreringspolitikk i Sverige

Fram til 1. desember 2010 hadde kommunene det samordnende ansvaret for nyankomnes integrering i Sverige. Migrasjonsverket hadde ansvar for å bosette nyankomne flyktninger, og det var frivillig for kommunene om de ville ta imot nye bosatte. Rundt halvparten av flyktningene benyttet seg imidlertid av muligheten til å ordne bolig selv, ofte sammen med familie eller bekjente som allerede bodde i Sverige. En konsekvens av dette var sterk konsentrasjon av innvandrere i enkelte bydeler i de store byene.

Reform for etablering på arbeidsmarkedet for nyankomne innvandrere

1. desember 2010 trådte den nye etableringslagen i kraft. De gruppene av innvandrere som omfattes av etableringslagen er flyktninger, andre med beskyttelsesbehov og deres familietilknyttede i alderen 20–64 år. Begrunnelsen for denne reformen var at kommunene ikke nødvendigvis hadde de rette insentivene til integreringsarbeidet. Integreringsresultatene har til nå vært relativt svake, og de har variert mye fra kommune til kommune. Den viktigste endringen er at Arbetsförmedlingen, som er en statlig instans, overtar det samordnende ansvaret for integreringsarbeidet fra kommunene. Målet er at flere skal komme i jobb, og raskere. Det er også et mål med reformen å få et bedre samsvar mellom arbeidsmarkedsbehov og bosetting enn det har vært tidligere. Arbetsförmedlingen får ansvaret for bosettingen av dem som har rett til en etableringsplan, selv om bosetting fremdeles skal være frivillig for kommunene.

Den bosatte flyktningen skal få en individuell etableringsplan av Arbetsförmedlingen. Den individuelle etableringsplanen skal opprettes innen to måneder etter innreise eller første møte med Arbetsförmedlingen. Etableringsplanen skal vare i ett år på heltid, og skal som et minimum inneholde opplæring i svensk for innvandrere (Sfi), samfunnskunnskap og arbeidsforberedende tiltak. Varigheten på etableringsplanen skal være avgrenset til 24 måneder, dvs. ett år utover det som beregnes for fullført program på heltid.

Arbetsförmedlingen skal også vurdere retten til etableringsstønaden. Etableringsstønaden utbetales av Försäkringskassan, som også er en statlig myndighet. Etableringsstønaden er en standardisert individuell ytelse, uavhengig av hvor vedkommende er bosatt i Sverige. Før reformen har etableringsstønaden vært en husholdsytelse, og den har blitt gitt som sosialhjelp. Satsen på etableringsstønaden er satt til kr 308 per dag, fem dager per uke. Mottakere av etableringsstønaden kan også ha noe arbeidsinntekt, uten at stønaden avkortes. Innvandreren vil få trekk i etableringsstønaden ved ugyldig fravær fra aktivitetene i etableringsplanen.

Samfunnsorientering har også blitt en del av den enkeltes etableringsplan, og det er kommunenes ansvar. Samfunnsorienteringen skal være på minimum 60 timer, og startes opp så snart som mulig etter at etableringsplanen er utarbeidet. Innvandreren skal også kunne velge seg en etableringslos, som skal gi støtte og bidra til raskere etablering i arbeidslivet. Etableringslosen er en frittstående aktør, som jobber på oppdrag av Arbetsförmedlingen. Etableringslosen får bonus om innvandreren kommer seg i jobb.

Opplæring i svensk

Svensk for innvandrere (Sfi) er, i likhet med samfunnsorienteringen, kommunens ansvar også etter reformen. Alle innvandrere i Sverige som er over 16 år, inkludert EØS-borgere, har rett til svenskopplæring, dersom de mangler grunnleggende kunnskaper i svensk, herunder lese- og skriveferdigheter. Sfi er en del av det offentlige skolevesenet i Sverige, og er en rett for alle som ikke har svensk som morsmål. Opplæring i svensk gis imidlertid ikke til dem som kan dansk eller norsk. Det vil våren 2011 komme forslag om effektivisering av Sfi-undervisningen.21 Det vil gjennomføres endringer i ordningen med opplæringen i svensk, særlig med tidsbegrensning, for at progresjonen i opplæringen skal bli bedre.

11.5.3 Minstesikringsordninger i Sverige

Sverige oppfattes som en av verdens best utbygde velferdsstater. Rettigheter tilkjennes på basis av bosetting i landet, som i Norge. Systemene for minstesikring er også ganske like de som finnes i Norge, med en generell sosialhjelp, og en tilleggsutbetaling til personer som er gamle nok til å kvalifisere for alderspensjon, men har for kort botid i Sverige til å ha rett til full minstepensjon.

Sosialhjelpen i Sverige er en behovsprøvd minstesikring for personer som ikke kan forsørge seg selv på andre måter. Retten til sosialhjelp omfatter alle med lovlig opphold i Sverige. Nivået på sosialhjelpen bestemmes delvis av nasjonale normerte satser, og delvis av kommunene.

Personer som på grunn av kort botid eller liten opptjening ikke har opparbeidet rettigheter i det ordinære alderspensjonssystemet, eller bare har opparbeidet rett til en svært liten pensjon, kan få «äldreförsörjningsstöd». Dette er en tilleggsstøtte som sikrer alle eldre, over 65 år, en rimelig levestandard. Ordningen tilsvarer den norske supplerende stønaden for personer med kort botid.

11.6 Nederland

11.6.1 Innvandring og innvandringspolitikk

I 2008 utgjorde utenlandsfødte 11 pst. av folketallet i Nederland, en like høy andel som de utgjorde av arbeidsstyrken. Nederland har lang migrasjonshistorie, sammenliknet med de nordiske landene, og utenlandsfødte utgjør en større andel av arbeidsstyrken enn i de nordiske landene. Innvandringen til Nederland etter andre verdenskrig var særlig preget av gjestearbeidere og innvandrere fra tidligere kolonier.22 Nederland praktiserte en bevisst rekruttering av gjestearbeidere fra Sør-Europa, tidligere Jugoslavia, Tyrkia og Marokko. I 1974 ble det i likhet med de nordiske landene, innført en rekrutteringsstopp for utenlandsk arbeidskraft, som førte til at mange tidligere gjestearbeidere bosatte seg permanent i Nederland og fikk sine familier etter. Familieinnvandring er fremdeles et av de viktigste oppholdsgrunnlagene som gis til ikke-nederlandske innvandrere til Nederland.

De største gruppene av utenlandsfødte har bakgrunn fra tidligere kolonier (Indonesia og Surinam), tidligere gjestearbeiderland (Tyrkia, Marokko og tidligere Jugoslavia) og naboland. Nederland har i dag relativt lav innvandring, sammenliknet med f.eks. Norge og Sverige. I 2008 tilsvarte innvandringen til Nederland 6,3 per 1 000 innbygger.

Nederland har, i likhet med Danmark, gjennomført en rekke reformer i både innvandrings- og integreringspolitikken utover 2000-tallet. Nedenfor gis en kort gjennomgang av nederlandsk innvandringspolitikk. Skillet mellom innvandringspolitikk og integreringspolitikk er trukket noe annerledes enn i de nordiske landene, noe denne gjennomgangen vil vise.

En selektiv migrasjonspolitikk

Fra 1. oktober 2004 ble det introdusert lettere adgang for høyt kvalifiserte innvandrere til Nederland, som et første ledd i en ny, selektiv innvandringspolitikk. 1. januar 2009 ble reglene ytterligere liberalisert. Høyt kvalifiserte innvandrere med mastergrad fra internasjonalt anerkjente universitet, kan nå få ett års opphold i Nederland for å søke jobb eller etablere eget firma.23 I tillegg ble det innført et poengsystem for kvalifiserte innvandrere.

Den forrige regjeringen fremla et forslag til et nytt, helhetlig migrasjonsregime. Dette nye regimet skulle etter planen innføres i 2011, men ettersom det ble regjeringsskifte høsten 2010 er det vanskelig å si med sikkerhet at planen blir innført, og eventuelt i hvilken form. Det legges i planen opp til en selektiv migrasjonspolitikk som skal legge til rette for rask og enkel adgang til landet for innvandrere som Nederland trenger, i hovedsak med grunnlag i arbeidsmarkedsbehovene.

Den inviterende innvandringspolitikken dreier seg om det øvre kompetansesjiktet av arbeidsmarkedet. I det midtre og lavere kompetansesjiktet av arbeidsmarkedet vil man fremdeles prioritere den nasjonale arbeidsstyrken og arbeidskraft fra andre europeiske land hvor det er fri bevegelse.

Nederland har et system der nederlandske borgere kan opptre som sponsorer for innvandrere. Alle sponsorer har anledning til å søke innreisetillatelse på vegne av innvandreren, og har plikt til å informere om forhold knyttet til innvandrerens adgang til landet, opphold og avreise. Sponsoren vil bli holdt juridisk ansvarlig hvis opplysningene som gis er feilaktige. Sponsoren kan være en arbeidsgiver, en utdanningsinstitusjon eller en privatperson som har spesiell interesse av å få innvandreren til Nederland. Det er foreslått å etablere et skille mellom «regulære sponsorer», som mest typisk vil være privatpersoner, og «anerkjente sponsorer» som kan være arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner eller organisasjoner som arbeider med utveksling. Den største forskjellen på regulære og anerkjente sponsorer vil være at søknader fra anerkjente sponsorer behandles raskere og etter en enklere prosedyre. Det kan ikke være anerkjente sponsorer til familieinnvandrere. Ingen kan holdes økonomisk ansvarlig for innvandrerne i egenskap av å ha vært sponsor.

Ordningen med sponsorer skal etter planen forenkles i det systemet som er foreslått innført i 2011. Forenklingen av sponsorsystemet innebærer blant annet at dersom man skifter sponsor, med basis i samme oppholdsgrunnlag, trenger man ikke søke om oppholdstillatelse på nytt. Dette er spesielt viktig for arbeidsinnvandrere og studenter.

Reformer i familieinnvandringsreglene på 2000-tallet

I 2000 ble det innført en ny innvandringslov. Denne loven førte til betydelige innstramminger i muligheten for familieetableringer, med et sekundært mål om å redusere tvangsekteskap. En person som ønsker å få oppholdstillatelse for en ny ektefelle, må både oppfylle et inntektskrav, ha ansettelse for minst ett år og ha fylt 21 år. Ektefellen må også være over 21 år. Det er noen unntak for ektefeller fra andre EØS-medlemsland, Sveits, USA, Japan, og Australia.24 Innstrammingene i lovgivningen trådte i kraft 1. november 2004. Fra 1. januar 2007 skal familieinnvandrere i tillegg ha bestått en integreringseksamen før de får innvilget midlertidig opphold i Nederland. Personer mellom 18 og 65 år som vil etablere familie med en person bosatt i Nederland, eller gjenforenes med familie allerede bosatt i Nederland, må bestå en eksamen. Religiøse ledere, som imamer og predikanter, må også bestå denne eksamenen uavhengig av om de søker familiegjenforening. Prøven inneholder både en modul om samfunnskunnskap og en modul om nederlandsk språk, og begge deler må være bestått før vedkommende kan søke om midlertidig oppholdstillatelse.

En del nasjonaliteter er unntatt fra dette kravet, slik som borgere fra EØS-land, unntatt Bulgaria og Romania, samt borgere fra andre vestlige land. Denne eksamenen anses for å være det første steget i integrasjon inn i det nederlandske samfunnet. Prøven tas ved nederlandske ambassader eller konsulat, og kostnadene dekkes av søkeren.

Permanent opphold

Fra 1. januar 2010 har integrerings- og innvandringspolitikken fått enda tettere forbindelse. Fra nå av forventes alle innvandrere som bor i Nederland, og som ennå ikke er innvilget varig opphold, å ta en eksamen.25 Dette gjelder alle innvandrere som har oppholdt seg i Nederland med midlertidig tillatelse.

Det er altså innført to tester eller eksamener: En utenlandseksamen for familieinnvandrere og enkelte andre grupper og en innenlandsk integreringseksamen for å få varig opphold. Integreringseksamenen tas i Nederland og tester kunnskaper om språk og kultur, og prøven krever større kunnskaper enn prøven som skal tas i utlandet før midlertidig oppholdstillatelse innvilges. Under den nye integrasjonslovgivningen er utenlandske statsborgere forpliktet til å ta den innenlandske integreringseksamenen innen tre år og seks måneder, om eksamen utenlands er bestått, i andre tilfeller innen fem år. Personer som ikke tar testen innen fristen, eller som ikke består, kan kun innvilges fortsatt midlertidig opphold.

Det finnes en rekke unntak fra plikten til å ta denne testen. Fritak gis bl.a. om personen er under 18 år eller over 65 år, har bodd i Nederland i løpet av grunnskolen, har tatt videregående utdanning, eller om personen kan dokumentere kunnskap i nederlandsk språk. Testen må også tas av personer som ønsker nederlandsk statsborgerskap. Enkelte personer som ble fritatt for eksamnen etter de normale reglene, kan pålegges å gjennomføre den før statsborgerskap eventuelt innvilges.

11.6.2 Integreringspolitikk i Nederland

På 1970-tallet var det et mål for den nederlandske integreringspolitikken at innvandrere skulle beholde sin kulturelle egenart.26 Gjestearbeidere hadde fri tilgang til de ordinære inntektssikringsordningene, i motsetning til f.eks. Tysklands gjestearbeiderpolitikk.27 På 1990-tallet skjedde det et skifte i integreringspolitikken, til å rettes mer oppmerksomhet mot arbeidsmarkedsintegrering der utdanning og opplæring i nederlandsk ble vektlagt. På mange måter ble det en kursendring fra borgeres rettigheter til borgeres plikter.

Nederland var tidlig ute med å etablere et slags introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere. I 1998 ble lov om integrering for nyankomne innvandrere innført. Ifølge denne loven skulle innvandrere ta 600 timer undervisning i språk og samfunnsfag, etterfulgt av assistanse for å komme i arbeid eller utdanning. Introduksjonsprogrammet var ikke obligatorisk for studenter eller personer med midlertidige arbeidstillatelser, borgere fra EØS, Sveits og USA. Skillet mellom innvandrings- og integreringspolitikk har utover 2000-tallet blitt mindre tydelig, og integreringen regnes å starte allerede før innvandring. Fra 2007, ved innføringen av utenlandseksamen, har ikke nyankomne innvandrere lenger en plikt til å delta på introduksjonsprogrammet. Det tilbys ingen gratis opplæringstilbud for innvandrere i Nederland. Opplæring i språk og samfunnskunnskap tilbys av kommuner og private organisasjoner, men skal bekostes av personen selv. Det finnes ulike betalingsordninger for undervisningen. Det tilbys heller ikke noe tilbud om gratis språkopplæring for arbeidsinnvandrere, men private aktører tilbyr opplæring i nederlandsk mot betaling.

11.6.3 Minstesikringsordninger i Nederland

Nederland har, i likhet med Norge, en velferdsstat basert på bosted. Dette innebærer at alle som er bosatt i Nederland omfattes av velferdsordninger som alderspensjon, familieytelser og pensjoner til gjenlevende. Som i Norge stilles det krav til botid for visse ytelser, så personer med kort botid vil ofte bare ha rett til reduserte ytelser.

Nederland – som Norge og de fleste andre europeiske land – har en sosialhjelpsordning, Algemene Bijstand. Denne er tilgjengelig for alle som er lovlig bosatt i Nederland, og som ikke har tilstrekkelige ressurser til å dekke nødvendige utgifter. Alle andre inntektsmuligheter skal være prøvd før man får sosialhjelp, og mottakere forplikter seg til å arbeide aktivt for å komme i jobb. Eldre arbeidsledige og stønadsmottakere som har omsorg for barn under fem år er likevel unntatt fra kravet om aktiv jobbsøking. Innvandrere med permanent opphold har rett til sosialhjelp ut fra samme kriterier som alle andre bosatte.

Nederland har ingen stønad som tilsvarer den behovsprøvde norske supplerende stønaden til alderspensjonister med kort botid, men alderspensjonister med lav utbetaling vil kunne ha rett til sosialhjelp på toppen av pensjonen.

11.7 Canada

11.7.1 Innvandring og innvandringspolitikk

Canada er et innvandringsland, og en av fem av innbyggerne er utenlandsfødte.28 Dette utgangspunktet preger innvandringsdebatten og forutsetningene for Canadas politikk på området. Landet fører en offensiv innvandringspolitikk. Tradisjonelt har Canada hatt stor innvandring fra Europa, men innvandringsloven fra 1967 innførte større grad av likebehandling for innvandrere fra andre verdensdeler. Ulike regjeringer har hatt som mål at landet skal vokse i folketall. Det har vært et langsiktig mål å ta inn 1 pst. innvandrere i forhold til eget folketall i året. I 2008 tilsvarte innvandringen 0,7 pst. av befolkningen. Innvandringspolitikkens rolle er å underbygge Canadas sosiale, økonomiske og kulturelle behov og å møte landets humanitære forpliktelser. Videre blir innvandring sett på som en viktig drivkraft for økonomisk vekst. Innvandringspolitikken har stor legitimitet i befolkningen. Undersøkelser viser at en større andel av befolkningen i Canada er positiv til innvandring, enn i andre land hvor tilsvarende målinger er gjennomført, jf. kapittel 13.

Innvandrerne som kommer for permanent opphold, deles inn i tre kategorier: Arbeidsinnvandrere, familieinnvandrere og flyktninger. Innvandrere kan ta med ektefeller, barn, foreldre og besteforeldre, gitt at de helsemessige og sikkerhetsmessige kriteriene er oppfylt. I tillegg til innvandrerne som gis permanent opphold, mottar Canada en rekke personer på korttidsopphold. De største gruppene med midlertidig oppholdstillatelse er arbeidstakere på midlertidige kontrakter, utenlandske studenter og asylsøkere. I 2008 bodde nesten 880 000 personer med midlertidig oppholdstillatelse i Canada. Om man har varig eller permanent opphold har vesentlig betydning for hvilke integreringstiltak man har tilgang til, jf. avsnitt 11.7.2.

Poengsystemet

Canada fører en selektiv innvandringspolitikk, der et hovedmål er å minimere innvandrernes bruk av offentlige stønadsordninger. Dette er ett av prinsippene bak det mye omtalte poengsystemet, som først ble innført med innvandringsloven av 1967, og som brukes som en rangeringsordning for arbeidsinnvandrere. Poengsystemet har til hensikt å sikre landet høyt kvalifiserte arbeidsinnvandrere og en sammensetning i befolkning som er forenlig med målet om langsiktig økonomisk vekst. Poengsystemet vektlegger faktorer som utdanningsnivå, kunnskap i de kanadiske språkene, dvs. engelsk og fransk, antall års arbeidserfaring og alder. I tillegg kommer noen indikatorer for integreringsmulighetene i Canada, slik som kanadisk utdanning, foreliggende arbeidsavtale, familie i Canada og partners utdanning. Det kreves at arbeidsinnvandrerne kan forsørge seg selv og eventuelt sin familie de første månedene gjennom å medbringe tilstrekkelig egenkapital. Deretter er de forventet å være etablert i arbeidsmarkedet og selvforsørget gjennom egen arbeidsinntekt. Det er ingen returordning for dem som ikke etablerer seg i arbeidsmarkedet. En konsekvens av utvelgelseskriteriene er at arbeidsinnvandrere til Canada er høyt kvalifiserte: 62 pst. av de som kom i perioden 1999–2008 hadde utdanning på bachelor-nivå eller høyere, og 64 pst. av dem snakket minst ett av Canadas to offisielle språk.

Familieinnvandring

Familieinnvandrere til Canada trenger en sponsor, som må ha økonomisk evne til å forsørge familieinnvandreren og ha forpliktet seg til å gjøre dette. Hensikten med dette er eksplisitt å hindre at familieinnvandrere bli avhengige av velferdsytelser. Sponsorperioden er tre år hvis familiemedlemmet er en ektefelle eller et barn yngre enn 22 år, og ti år hvis slektskapsforholdet er et annet. Avhengig av hvilket forhold familieinnvandreren har til sponsoren, kan han eller hun altså være uten rett til sosiale overføringer i opp til ti år.

11.7.2 Integreringspolitikk i Canada

Integreringspolitikken i Canada retter seg mot personer som har fått permanent opphold, og har til hensikt å få innvandreren i jobb så snart som mulig. Språkopplæring gis på to nivåer: Language Instruction for Newcomers to Canada (LINC) gir grunnleggende opplæring av Personer med små forkunnskaper, mens Enhanced Language Training (ELT) gir undervisning på et høyere nivå, og er ofte rettet inn mot spesifikke yrkesgrupper. LINC har gode resultater for flyktninger og familiegjenforente, mens ELT er et relativt nytt initiativ som retter seg mot arbeidsinnvandrere.

Mottak av, og hjelp til etablering for, innvandrere og flyktninger sorterer under the Immigrant Settlement and Adaptation Program (ISAP). Et tiltak som drives av ISAP er «vertskapsprogrammet», der nyankomne innvandrere kobles sammen med frivillige kanadiere. «Verten» hjelper innvandreren med å finne fram i dagliglivet, med ting som å etablere en bankforbindelse, handle dagligvarer, og å etablere kontakt med skolen hvis familien har barn. Flyktninger har rett til økonomisk støtte i minst ett år etter ankomst. I tillegg driver kanadiske myndigheter en rekke programmer i den hensikt å få det multikulturelle Canada til å fungere bedre, men ikke alle disse er rettet mot innvandrere: Det finnes tiltak for å bedre politisk og sosial deltakelse blant nasjonale minoriteter, og for språkopplæring for språklige minoriteter, dvs. engelsktalende i Quebec og fransktalende i landet for øvrig. Mange av disse tiltakene kommer innvandrere til gode, selv om målgruppene er langt bredere. I de senere årene har også Canada intensivert innsatsen for godkjenning av utdanning fra utlandet, slik at kvalifiserte innvandrere kan få utnyttet kompetansen sin bedre. Mange av de aktuelle tiltakene finansieres av staten, men organiseres av private eller frivillige organisasjoner.

11.7.3 Minstesikringsordninger i Canada

Den kanadiske velferdsstaten er relativt liten, sammenliknet med det som er tilfelle i mange land i Europa. Generelt er det slik at midlertidig bosatte i liten grad har rett til stønader, mens permanent bosatte i prinsippet har samme rettigheter som personer født i Canada.

Sosialhjelp i Canada administreres av provinsene, og det er betydelige lokale variasjoner. I alle provinsene har innvandrere med permanent opphold rett til sosialhjelp, med to unntak: Flyktninger har rett til RAP (se ovenfor) i det første året, og kan ikke samtidig motta sosialhjelp. Familieinnvandrere som omfattes av en sponsoravtale er dessuten ekskludert fra sosialhjelp. Som nevnt må sponsorer i Canada forplikte seg til å forsørge familieinnvandreren i et gitt antall år, blant annet for å unngå at denne personen blir avhengig av sosialhjelp. Systemene for å sikre at sponsorer faktisk oppfyller forpliktelsene sine, slik at innvandrere med en sponsor ikke får stønader de ikke har rett til, er strammet opp i de senere årene. Som i Norge skal sosialhjelp i Canada være en siste utvei, og ytelsene er lave.

I Canada, som i Norge, stilles det krav til botid for å få (full) alderspensjon. Personer med kort botid kan få Guaranteed Income Supplement (GIS) som et inntektsprøvd tillegg til alderspensjonen. GIS har dermed samme funksjon som supplerende stønad i Norge. Fordi alderspensjonen i Canada er bygget opp på en annen måte enn den norske (se vedlegg 2 for detaljer), faller likevel en gruppe utenfor: Personer som har mindre enn ti års botid i Canada når de når pensjonsalderen, kvalifiserer ikke for pensjonsytelser eller GIS. De står dermed uten rett til noen form for alderspensjon og henvises til sosialhjelp. Ikke overraskende er fattigdommen i denne gruppa vesentlig høyere enn blant alderspensjonister i Canada for øvrig.

11.8 USA

11.8.1 Innvandring og innvandringspolitikk

Utenlandsfødte utgjorde 17 pst. av arbeidsstyrken i USA i 2008. Dette er høyere enn andelen utenlandsfødte i befolkningen, som lå på 13 pst.

Innvandringen til USA er mangfoldig og har en lang historie. Historisk sett har innvandringen til USA primært bestått av europeere, mens den senere innvandringen primært kommer fra Latin-Amerika. I dag er den utenlandsfødte befolkningen i stor grad fra Latin-Amerika, Asia og Europa. I tillegg anslås det at det er bosatt 10,8 mill. innvandrere uten lovlig opphold i USA per januar 2009.29 Innvandrere etter andre verdenskrig har i hovedsak kommet gjennom familiegjenforeninger og arbeidsinnvandring, og det har relativt sett vært få flyktninger.30 I 2008 var innvandringsraten på 3,6 per 1 000 innbyggere. Tre av fire fikk opphold på grunn av familierelasjoner. Innvandrere er overrepresentert både blant dem med høy utdanning og blant dem med lav utdanning.

Dagens innvandringsregime tilbyr to ulike typer innvandringstillatelser: Permanent og midlertidig opphold. Status som Lawful Permanent Resident (LPR) også kalt Green Card Holder, gir en rekke rettigheter i USA. Personer som får innvilget LPR kan bo og jobbe permanent i USA, de kan eie jord, de har tilgang til offentlige skoler og universitet, og de kan bli amerikanske statsborgere.

Den andre tillatelsen som gis, er midlertidig oppholdstillatelse, som blir gitt til utenlandske borgere for en begrenset periode og for et begrenset formål, som turisme, midlertidig arbeid eller studier. Disse blir klassifisert som Nonimmigrants. Midlertidig oppholdstillatelser gir ikke adgang til amerikansk statsborgerskap.

Målet med dagens amerikanske innvandringspolitikk, er å legge til rette for familiegjenforening, gi tillatelse til personer med høye kvalifikasjoner, gi opphold til flyktninger og ivareta et visst mangfold Flere LPR-kategorier er blitt etablert for å imøtekomme disse målene. Nedenfor gjennomgås kort hva som skal til for å kvalifisere til Green Card på grunnlag av familieinnvandring og arbeidsinnvandring, som er de største gruppene.

Familieinnvandring

Den største innvandringsgruppa til USA har tradisjonelt vært nær familie til amerikanske statsborgere. Ektefeller, foreldre til amerikanske statsborgere som er 21 år eller eldre, og ugifte barn under 21 år, blir gitt LPR-status. Det er ikke satt noe øvre tak på antallet slike tillatelser, og i 2008 utgjorde de 20 pst. av alle innvilgede LPR.

I tillegg til å være sponsorer for den nærmeste familie, kan amerikanske statsborgere være sponsorer for andre slektninger slik at disse kan oppnå LPR-status. Å være sponsor for familiemedlemmer innebærer at den amerikanske statsborgeren må dokumentere at han eller hun kan forsørge sine familiemedlemmer gjennom egen inntekt. Adgangen til såkalt Family-Sponsored Preference Admission er begrenset, ved at det er satt et øvre tak på antall tillatelser per år. Ordningen blir administrert med utgangspunkt i et sett kriterier. Ugifte voksne som er 21 år eller eldre og som er barn av amerikanske statsborgere gis førsteprioritet. Andreprioritet gis til barn av personer med LPR-status. Tredjeprioritet gis til gifte sønner og døtre av amerikanske statsborgere. Fjerdeprioritet gis til søsken av voksne, amerikanske statsborgere. LRP med familiesponsor ble innvilget til 228 000 personer i 2008, hvilket utgjør 9 pst. av alle innvilgede LPR.

Arbeidstillatelser

Historisk har innvandringspolitikken også forsøkt å gi tillatelser til personer med særlige yrkesferdigheter. De viktigste hovedveiene for å oppnå Green card gjennom jobbtilbud eller ansettelse er gjennom

• tilbud om fast ansettelse, arbeidsgiver må i de fleste tilfeller søke om arbeidstillatelse for innvandreren

• investering i forretningsvirksomhet i USA

• særskilt kompetanse innenfor kunst, idrett, forretningsvirksomhet, utdanning eller vitenskap (Aliens of extraordinary ability)

• særskilte yrker

I alt ble det gitt 166 000 arbeidstillatelser i 2008 (tilsvarende 7 pst. av alle LPRs).

11.8.2 Integreringspolitikk i USA

USA har ingen samlet integreringspolitikk for nyankomne, og det finnes ingen instanser med spesielt ansvar for integrering og inkludering. Innvandrere forventes i stor grad å håndtere integreringsprosessen selv, gjennom deltakelse på arbeidsmarkedet og med noe hjelp fra frivillige organisasjoner.31

Det nærmeste USA kommer et integreringsprogram, er tiltakene som administreres av The Office of Refugee Resettlement. Denne instansen retter seg bare mot flyktninger og har ansvar for å yte økonomisk og medisinsk bistand, arbeidstrening, hjelp til å finne arbeid, språkopplæring og støtte til ofre for tortur.

Det føres også en aktiv politikk i USA rettet mot arbeidstakere i landbrukssektoren. Om lag 75 pst. av ansatte i denne sektoren er ikke amerikanske statsborgere, og halvparten av dem har ikke lovlig opphold i USA. Vedvarende lavinntekt blant disse arbeiderne er høy, mange av dem har også dårlig helse og begrenset adgang til utdanning. Tiltakene på dette området retter seg mot alle landbruksarbeidere, innvandrere og amerikanske statsborgere, og tilbyr utdanning, sosiale tjenester og helsetjenester, barneomsorg og voksenopplæring.

Med en økende spansktalende befolkning legges det i USA vekt på at alle barn skal lære engelsk på skolen. Om lag 10 pst. av alle barn i amerikanske skoler har ikke engelsk som førstespråk, de fleste av disse har spansktalende foreldre. Tiltak for å bedre engelskkunnskapene oppfattes ikke som integreringstiltak, men kommer likevel barn av innvandrere til gode. I 2001 kom programmet No Child Left Behind, som pålegger skolene å dokumentere språkkunnskapene til elever med engelsk som andrespråk. Skolene får ekstra bevilgninger for dette arbeidet, og holdes også ansvarlige for resultatene. En annen type tiltak under No Child Left Behind er økte bevilgninger til skoler i utsatte områder, noe som også kommer mange innvandrere til gode. Språkopplæring er også en viktig satsing for voksenopplæringen, men her er midlene knappere og etterspørselen etter språkkurs er større enn tilbudet.

Som neste avsnitt vil vise, er amerikansk statsborgerskap i mange sammenhenger en nøkkel til full tilgang til det amerikanske samfunnet. For å kunne innvilges statsborgerskap må innvandreren ha oppholdt seg lovlig i USA i fem år, eller tre år hvis søkeren fikk Green Card på grunn av ekteskap med en amerikansk statsborger. I tillegg må man passere bestemte bakgrunnssjekker og ta en statsborgertest i engelsk og samfunnskunnskap. Det finnes et lite føderalt program for å hjelpe til i forberedelsene for å ta statsborgertesten. Slike forberedelser tilbys som del av voksenopplæringen. Som hovedregel må søkeren selv organisere og betale for eventuelle forberedelser.

11.8.3 Minstesikringsordninger i USA

Det amerikanske velferdssystemet kan beskrives som et lappeteppe av tiltak rettet mot de eldre, barnefamilier og arbeidsledige. De fleste tiltakene er enten reservert for familier med barn, eller de gir prioritet til barnefamilier. Føderale myndigheter legger betydelige føringer, men delstatene har også stor frihet til å utforme de aktuelle ordningene ut fra lokale hensyn.

Fram til 1996 hadde innvandrere rett til ytelser på lik linje med amerikanske statsborgere. The Personal Responsibility and Work Opportunity Act (PRWORA), som ble vedtatt i 1996, representerer et viktig skille i amerikansk velferdspolitikk. PRWORA innebar en klar styrking av arbeidslinja, og innførte begrensinger i antallet år hver enkelt kunne motta ytelser. Loven reduserte også innvandreres tilgang til ytelser. Den viktigste reformen i så måte var at innvandrere ikke fikk tilgang til de sentrale tiltakene i de første fem årene etter at de hadde fått Green Card.

Den amerikanske velferdsstaten er liten i omfang, og innvandrernes tilgang til ytelser varierer med innvandringsgrunn, oppholdstid i USA og alder. Dette innebærer at innvandrere som har fått opphold på humanitært grunnlag har sterkere privilegier enn andre. Videre har innvandrere svært begrenset tilgang til ytelser de første fem årene, men barn har noe sterkere rettigheter enn voksne innvandrere. For å ha rett til ytelser, er det et vilkår at innvandreren har lovlig opphold. Etter fem års lovlig opphold kan innvandrere søke om amerikansk statsborgerskap, og de oppnår dermed samme rettigheter som borgere født i USA, se vedlegg 3 for en mer detaljert framstilling.

Tilgangen til ytelser for innvandrere varierer for øvrig mellom programmer og stater. Amerikanske statsborgere, utenlandske statsborgere som tjenestegjør eller har tjenestegjort i det amerikanske militæret og deres ektefeller, samt noen ofre for trafficking og voldelige ekteskap har fulle rettigheter i alle programmene. Innvandrere som har fått opphold på humanitært grunnlag og innvandrere fra Cuba og Haiti har fulle rettigheter de første sju årene de er i landet, deretter er rettighetene mer begrensede. Arbeids- og familieinnvandrere som har vært lovlig i landet i mer enn fem år har i utgangspunktet fulle rettigheter, men de vil ofte ha det vanskeligere med å få behovsprøvde ytelser enn andre fordi sponsorens inntekt betraktes som tilgjengelig for søkeren og dermed tas inn i beregningsgrunnlaget. Arbeids- og familieinnvandrere som har vært lovlig i USA i mindre enn fem år kan ha rett til lønnstilskudd for lavtlønnede og arbeidsløshetsytelser, men ingen andre stønader. Barn har likevel rett til helseforsikring og penger til mat. Personer med midlertidig opphold (arbeidstakere med tidsbegrenset opphold, studenter og personer på utveksling) har som hovedregel ikke rett til noen stønader. Det har heller ikke innvandrere uten lovlig opphold. Alle som oppholder seg i USA, inkludert innvandrere uten lovlig opphold, har likevel rett til medisinsk behandling i en nødssituasjon og til enkelte vaksiner.

Utover disse føderale/statlige programmene, har amerikanske arbeidstakere en rekke rettigheter knyttet til arbeidsforholdet. Dette gjelder blant annet helseforsikring. Disse rettighetene varierer som hovedregel ikke med innvandringsbakgrunn. Innvandrere vil likevel være overrepresenterte i jobber som ikke har slike avtaler, og de er dermed i mindre grad dekket enn andre arbeidstakere i USA.

11.9 Oppsummering

Det er mange fellestrekk i velferds- og integrasjonspolitikken i de ulike landene som er gjennomgått her, men også mange sentrale forskjeller. En helt grunnleggende forskjell mellom de europeiske landene – Norge, Sverige, Danmark og Nederland – på den ene siden, og USA og Canada på den andre, er at de europeiske landene deltar i et felles europeisk arbeidsmarked med fri bevegelse av arbeidskraft. Dette innebærer også at de europeiske landene er bundet av EØS-regelverket. Det er ikke mulig for europeiske land å stenge grensene for arbeidsinnvandrere og andre som omfattes av fri bevegelse, og heller ikke å reservere sosiale ytelser for sine egne borgere. USA og Canada kan dermed sies å ha større frihet, både når det gjelder innvandringsregulering og når det gjelder å regulere adgangen til sosiale ytelser. I USA reserveres velferdsytelsene for personer som har amerikansk statsborgerskap. I de europeiske landene, og i noen grad i Canada, bestemmes adgangen til trygdeytelser av opptjeningstid.

De komparative dataene som foreligger, viser at sysselsettingen blant utenlandsfødte i Norge er høy sammenliknet med andre OECD-land.

Danmark skiller seg ut, i Norden og i Europa, ved å gradere retten til sosialhjelpsytelse etter botid i landet. Personer med mindre enn sju års botid de siste åtte årene får starthjælp i stedet for kontanthjælp. Starthjælp utbetales etter lavere satser enn kontanthjælpen. Samtidig stilles krav til tilgjengelighet for arbeidsmarkedet, og til faktisk arbeid gjennom de siste to årene, for å få adgang til full starthjælp. Danmark har dermed innført et tospors-system i sosialhjelpssystemet, der fulle ytelser reserveres for personer som har bodd i Danmark i minst sju av de siste åtte årene. Det er verdt å merke seg at statsborgerskap ikke spiller noen rolle i denne sammenhengen. Danske statsborgere med lange utenlandsopphold bak seg henvises også til starthjælp ved behov. I USA knyttes mange av velferdsgodene til statsborgerskap.

De fleste landene har en eller annen form for underholdsevnekrav eller underholdskrav for familierelatert innvandring. Med underholdsevnekrav menes at referansepersonen ved søknad om familiegjenforening eller -etablering må stille med en viss økonomisk sikkerhet, men at det ikke nødvendigvis innebærer et reelt underholdskrav etter at familiemedlemmet har fått opphold i landet. De nordiske landene, inklusive Norge, har et underholdsevnekrav, mens Canada og USA har et underholdskrav. Av de landene som er diskutert her, befinner Sverige seg i den ene enden av skalaen: Sverige har nylig innført underholdsevnekrav ved familiegjenforening, men kravene er milde, og en rekke unntak gjelder. Canada har plassert seg på den motsatte enden av skalaen, og krever at personer som ønsker familiegjenforening må være villige til å være sponsor for familiemedlemmet i inntil ti år. Familieinnvandrere som har en sponsor har ikke rett til sosiale ytelser, heller ikke sosialhjelp, så lenge sponsorperioden varer. Slik regulering av familieinnvandringen kan ikke forstås utelukkende som innvandringsregulering, men også som sosialpolitikk og integreringspolitikk: Canada, og mange andre land, søker å hindre at gjenforente familiemedlemmer ligger samfunnet til byrde. Både i Nederland og i Danmark er det gjort grep for å koble innvandringspolitikk og integreringspolitikk. Begge landene ønsker aktivt å begrense familieinnvandring og tiltrekke seg kvalifiserte arbeidstakere, men bruker ulike politiske virkemidler. I Nederland krever man at familieinnvandrere må ta en integreringstest både før ankomst til Nederland, og før innvilgelse av permanent opphold. I Danmark har man utviklet ulike poengsystem for å begrense familieinnvandringen og åpne opp for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS. Det er også innført et poengsystem for innvilgelse av permanent opphold.

Alle land, også Norge, fører en politikk for å tiltrekke seg kvalifiserte arbeidstakere. Sverige har den enkleste arbeidsinnvandringspolitikken, ved at de ikke skiller mellom kvalifisert og ukvalifisert arbeidskraft. Til gjengjeld stilles det krav til at jobbtilbudet skal være på svenske lønns- og arbeidsvilkår. Asylsøkere som får avslag på søknaden om asyl kan, hvis de har vært i jobb i seks måneder i Sverige og har tilbud om jobb som varer i minst ett år til, søke arbeidstillatelse i stedet. Danmark har innført fire ulike ordninger for å lette tilgangen for kvalifiserte arbeidstakere, USA har sin ordning med Green Card, mens Canada har et poengsystem der faktorer som utdanning, språkkunnskaper, arbeidserfaring og alder vektlegges. Canada har et liberalt arbeidsinnvandringssystem, men klart mer komplisert enn f.eks. det svenske og norske systemet. De øvrige landene som gjennomgås i dette kapitlet har en mer etterspørseldrevet arbeidsinnvandringspolitikk enn det Canada har. Nederland har f.eks. et sponsorsystem der arbeidsgivere fungerer som sponsorer for attraktive arbeidstakere, med garanti for fast arbeid og inntekt over et visst nivå. Sponsoren har ikke noe økonomisk ansvar overfor innvandreren. Det nederlandske sponsorsystemet må ikke forveksles med sponsorsystemene i Canada og USA, der sponsoren er økonomisk ansvarlig for innvandreren en viss periode etter bosetting.

Alle de tre nordiske landene har innført en form for introduksjonsprogram for nyankomne. I Norge og Sverige omfatter dette programmet flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, samt deres familier. I Danmark omfattes flyktninger og familiegjenforente fra land utenfor EØS av introduksjonsprogrammet, mens arbeidsinnvandrere og innvandrere fra EØS-land tilbys et forenklet opplegg. Sverige har nylig gjennomført en administrativ reform, der ansvaret for nyankomne flyktninger er overført fra kommunene til arbeidsmarkedsetaten, samtidig som de har innført en etableringsstønad og 1–2-årig etableringsplan etter modell fra Norge og Danmark. I den svenske ordningen har man i tillegg introdusert en mulighet for å knytte til seg en etableringslos som følger innvandreren. Etableringslosen får økonomisk uttelling om innvandreren kommer i jobb. Hensikten med den svenske reformen er å tydeliggjøre at målet for integreringsprosessen er yrkesaktivitet. Både den danske og den nye svenske ordningen er individuelle løp der innvandreren undertegner en integreringskontrakt, hvor mål for utdanning og yrkesaktivitet fastsettes. Det samme skal man i prinsippet gjøre i det norske introduksjonsprogrammet, jf. kapittel 5. Både i Danmark og Sverige gis i tillegg alle innvandrere, inkludert EØS-borgere, rett til gratis språkopplæring. I Nederland må språkopplæring finansieres av innvandreren selv. Innvandrere har samtidig plikt til å bestå ulike eksamener både for å få innvilget midlertidig opphold og for å få innvilget permanent opphold.