8 Et landsdekkende lavterskeltilbud. Likestillings- og diskrimineringsombudet

8.1 Innledning

En del av utvalgets mandat (gitt oktober 2010) er å foreta en særskilt vurdering av Likestillings- og diskrimineringsombudets (LDO) roller og oppgaver. I dette inngår en vurdering av den organisatoriske ordningen «ombud», en vurdering av de ulike typene oppgaver ombudet er tillagt (lovhåndheving og pådriverarbeid), samt tilsynet med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med internasjonale menneskerettslige forpliktelser.

I dette kapittelet (8) beskrives og drøftes LDOs oppgaver med lovhåndheving, kontroll og veiledning med aktivitets- og redegjørelsesplikten, samt ombudets generelle kompetanse- og pådriveropppgaver. LDOs tilsyn med norske myndigheters oppfølging og etterleving av internasjonale konvensjoner behandles i kapittel 9. Gjennomgangen av LDOs roller og oppgaver er gjort på grunnlag av en serie møter med ledelse og ansatte med særlig saks-/områdeansvar hos LDO, samt analyser av redegjørelser og annen dokumentasjon som er utarbeidet av ombudet. LDO har også, på oppdrag fra utvalget, gjennomført en omfattende kartlegging av egne klagesaker.1 I denne kartleggingen inngår både en breddeanalyse av generelle utviklingsmønstre i klagesaker over tid og en dybdeanalyse av et utvalg saker.

I utvalgets vurderinger av LDOs oppgaver når det gjelder lovhåndheving, kontroll og veiledning, kompetanse- og dokumentasjonsarbeid, legger utvalget stor vekt på at ombudet skal være et lavterskeltilbud for individer som mener seg diskriminert. Videre vektlegges ombudets gjennomføring av kontroll med redegjørelsesplikten for arbeidsgivere. Ombudets muligheter til å drive kompetanse- og dokumentasjonsbygging med utgangspunkt i egen kjernevirksomhet, samt ombudets arbeid med sammensatt diskriminering vektlegges også. På dette grunnlaget fremmer utvalget forslag til presiseringer av LDOs mandat.

8.2 Lovhåndheverfunksjonen

8.2.1 Bakgrunn, prinsipper, kompetanse og praksis

Da likestillingsloven ble vedtatt i 1978 ble håndhevingen av loven lagt til et Likestillingsombud og en Klagenemnd for likestilling. Ordningen var en nyvinning i internasjonal sammenheng.

Helt siden slutten av 1950-tallet har det i Norge vært et forum for myndighetskontakt og pådriverarbeid i likestillingsspørsmål; først Likelønnsrådet, deretter Likestillingsrådet, se kapittel 7.2.1. Fra august 1997 ble Likestillingsrådet lagt ned og erstattet av Likestillingssenteret.2 Likestillingssenteret skulle ivareta pådriveroppgavene og oppgaven med holdningsskapende arbeid for likestilling og mot kjønnsdiskriminering. I 2005 ble Likestillingssenteret nedlagt, men en del av oppgavene ble videreført ved etableringen av Likestillings- og diskrimineringsombudet i 2006 og ombudets pådriveroppgaver.

Det norske Likestillingsombudet i 1978 var det første ombudet på sitt felt. Senere har ombudsordninger blitt etablert i både Sverige og Finland. Sverige hadde fire ombud på diskrimineringsområdet. Det var Jämställdhetsombudsmannen (Jämo), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombudsmannen (HO) og Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HoMO). Fra 2009 ble disse ombudsmannsinstitusjonene slått sammen til én instans, Diskrimineringsombudsmannen, som behandler saker om diskriminering på alle lovens diskrimineringsgrunnlag. I Finland er tilsvarende funksjoner lagt til Jämställdhetsombudsmannen og Minoritetsombudsmannen.

I Norge ble Senter mot etnisk diskriminering (SMED) etablert i 1999, som en prøveordning for å sikre vern mot diskriminering på grunn av trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonal og etnisk opprinnelse. Hovedoppgaven til SMED var å yte rettshjelp til personer som var utsatt for etnisk diskriminering med råd og individuell veiledning, samt dokumentere art og omfang av denne typen diskriminering.

Det rettslige vernet mot etnisk diskriminering ble utredet av et lovutvalg, Holgersenutvalget, som i 2002 la frem et lovforslag i NOU 2002: 12 Et rettslig vern mot etnisk diskriminering. Stortinget vedtok diskrimineringsloven i juni 2005. Holgersenutvalget mente det var viktig å begrense domstolsbehandling av sivile saker om etnisk diskriminering, og at det burde opprettes et lavterskeltilbud hvor diskrimineringssaker kan bringes inn. Holgersenutvalget foreslo derfor at det, etter mønster av det daværende Likestillingsombudet og Klagenemnda for Likestilling, skulle etableres et tilsynsorgan for diskrimineringsloven, med en tilhørende klagenemnd. Videre ble det foreslått at SMED skulle omdannes til et Kompetansesenter for etnisk likestilling.

I 2002 ble diskrimineringsvernet i arbeidslivet utredet av Arbeidslivslovutvalget, som la fram sitt lovforslag i NOU 2003: 2 Skjerpet vern mot diskriminering i desember 2002. Utredningen omfattet innføring av EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføringen av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet i norsk rett. Et nytt kapittel i arbeidsmiljøloven med vern mot diskriminering på grunn av funksjonshemming, alder, seksuell orientering, politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon ble vedtatt i 2004. De nye reglene trådte i kraft 1. mai 2004. Håndhevingen var fra starten av privatrettslig, det vil si at en person som mente seg krenket kunne reise sivil sak for domstolene.

I 2003 ble spørsmålet om et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet utredet av en interdepartemental arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen foreslo et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunn av kjønn og etnisitet.3 Arbeidsgruppen foreslo et tilsyn eller ombud som skulle behandle enkeltsaker og ha en pådriverrolle, en holdnings- og adferdspåvirkerrolle, en støtte og veilederrolle, og ansvar for dokumentasjon og overvåking. Videre ble det foreslått en felles klagenemnd for diskrimineringsgrunnlagene kjønn, etnisitet og religion. I Barne- og likestillingsdepartementets forslag til diskrimineringsombudslov omfattet håndhevingen også likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Departementet gikk inn for at håndhevingen ble lagt til et felles ombud og tilhørende nemnd, og fra 1. januar 2006 ble det nåværende Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda etablert. Det nye håndhevingsapparatet tok opp i seg det eksisterende likestillingsapparatet - Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling - og deler av oppgavene til Senter mot etnisk diskriminering. Det nye felles Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) fikk seg tillagt både funksjonene som pådriver og som lovhåndhever.

Det rettslige vernet mot diskriminering er spredd på flere lover (jf. utvalgets redegjørelse i kapittel 3.3.1), og LDO skal føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av følgende regelverk:

• likestillingsloven,

• diskrimineringsloven,

• diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

• arbeidsmiljølovens vern mot diskriminering på grunn av alder, seksuell orientering, politisk syn og medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, og

• diskrimineringsforbudene i boliglovene (husleieloven, eierseksjonsloven, burettslagslova og bustadbyggjelagslova).

(Diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd).

LDO ble fra opprettelsen av oppnevnt for en periode på fire år med mulighet for én gangs gjenoppnevning. I 2009 ble åremålsperioden i de ulike lovene som regulerer Likestillings- og diskrimineringsombudet, Forbrukerombudet og Barneombudet endret til seks år, uten mulighet for gjenoppnevning. Et av formålene med å fjerne adgangen til gjenoppnevning av disse ombudene var å styrke ombudenes uavhengighet.4

Ombudet har i 2011 et saldert budsjett på 52, 713 mill. kr. I Prop. 1 S (2011–2012) blir det foreslått en bevilgning på 54,347 mill. kr til LDO. LDO har 60 ansatte. Fra etableringen i 2006 har budsjettet økt i tråd med at nye oppgaver ble tildelt. Ombudets budsjett var for budsjettåret 2008 på 30,343 mill. kr og økte for budsjettåret 2009 til 48,574 mill. kr i sammenheng med at ombudet fikk ansvaret for diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. LDO er organisert i fire fagavdelinger: avdeling for lov og rettigheter, veiledningsavdeling, dialog- og utviklingsavdeling og avdeling for kunnskap og analyse.

8.2.1.1 Internasjonale standarder og krav til organer som skal arbeide med vern mot diskriminering

FN har fastsatt internasjonale standarder for nasjonale organer som arbeider med menneskerettigheter gjennom Paris-prinsippene5. Organer som skal følge opp og overvåke vernet mot diskriminering skal oppfylle internasjonale standarder. Paris-prinsippene, som ble vedtatt på FNs generalforsamling i 1993, legger til grunn at organer som har som oppgave å overvåke menneskerettigheter må ha en uavhengig stilling når det gjelder forholdet til regjeringen. Det anbefales at organets uavhengige stilling blir forankret i lovgivning eller en annen konstitusjonell ramme. Videre bør organet være bredt sammensatt, ha et bredt mandat, adekvat myndighet for å etterforske eller fremskaffe opplysninger. Et annet krav er at organet må ha tilstrekkelige ressurser.

Europarådets kommisjon mot rasisme og intoleranse, ECRI, vedtok i 2002 generell anbefaling Nr. 7.6

Anbefaling nr. 7 angir en rekke krav for hvordan nasjonal lovgivning mot etnisk diskriminering bør utformes. Særlig relevant når det gjelder utvalgets mandat er anbefalingen i kapittel III nr. 10 om at nasjonal lovgivning bør sikre ofre for diskriminering enkel tilgang til juridiske og/eller administrative klageprosedyrer, herunder tilgang til megling, hasteprosedyrer og midlertidige avgjørelser. En annen anbefaling i punkt V nr. 24 er at lovgivningen skal sikre etablering av uavhengige spesialiserte organer for å arbeide mot diskriminering på nasjonalt nivå. Et slikt organ bør ha myndighet til å assistere ofre for diskrimineing, myndighet til å innhente opplysninger, rett til å reise sak og delta i saker for domstolene, overvåke lovgivningen og gi råd til lovgivende og utøvende myndigheter, foruten å støtte bevisstgjøringstiltak og tiltak for å fremme likestilling i samfunnet.

ECRI har også gitt anbefaling nr. 2 om funksjon og myndighet til spesialorganer som skal arbeide mot rasisme, fremmedfrykt, antisemittisme og intoleranse vedtatt i 1997.7 Foruten at spesialorganet skal være uavhengig, kan slike organer anta forskjellige former i samsvar med de rettslige og forvaltningsmessige tradisjonene i landene hvor de etableres. Rollen og funksjonene bør innehas av organer som for eksempel kan ha form av nasjonale komiteer for etnisk likestilling, ombudsmenn mot etnisk diskriminering, sentre/kontorer for kamp mot rasisme og for å fremme reelle like rettigheter, eller andre former, blant annet organer med en bredere målsetting på menneskerettighetsområdet. Anbefaling nr. 2 omfatter også et prinsipp (prinsipp 6) om at slike spesialorganer skal være tilgjengelige for dem hvis rettigheter de tar sikte på å beskytte.

FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne forplikter landene til å ta i bruk virkemidler for å hindre diskriminering på dette grunnlaget. Norge har signert konvensjonen, men har foreløpig ikke ratifisert den. Statene skal i henhold til konvensjonen etablere en eller flere uavhengige mekanismer for å støtte, beskytte og overvåke gjennomføringen av konvensjonen. Det fremgår av konvensjonen at statene, når det etableres slike mekanismer, skal ta Paris-prinsippene i betraktning.

Flere av EUs rådsdirektiver forplikter medlemsstatene til å etablere uavhengige organer for å fremme likebehandling, blant annet følger en slik forpliktelse av artikkel 20 i EUs rådsdirektiv 2006/54/EF.

Det følger av direktivet at medlemsstatene skal opprette et eller flere organer til å fremme likestilling. Oppgaven er å fremme, evaluere og overvåke likestilling, samt arbeide til støtte for likestilling. Videre skal medlemsstatene sørge for et eller flere organer som kan bistå ofre for diskriminering slik at de kan få behandlet sine klager. Medlemsstatene skal også sørge for et eller flere organer som kan foreta uavhengige undersøkelser om diskriminering og offentliggjøre rapporter og henstillinger i spørsmål om diskriminering. En annen oppgave er å utveksle opplysninger med tilsvarende organer på europeisk nivå. Direktiv 2006/54/EØF inngår i EØS-avtalen og er gjennomført i norsk rett.

Det er en tilsvarende bestemmelse i artikkel 12 i EUs rådsdirektiv 2004/113/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med adgang til og levering av varer og tjenester. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen.8

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF mot etnisk diskriminering9 artikkel 13 har også en tilsvarende bestemmelse når det gjelder organer som skal arbeide med likebehandling uavhengig av etnisitet. EUs rådsdirektiv 2000/43/EF inngår ikke i EØS-avtalen, men har blitt innarbeidet i norsk rett i diskrimineringsloven og i sammenheng med etableringen av det nye felles Likestillings- og diskrimineringsombudet i 2006.

8.2.1.2 Faglig uavhengighet

Ombudet er et forvaltningsorgan som har sin faglige uavhengighet fastsatt i lov, jf. diskrimineringsombudsloven § 2. Administrativt er ombudet underordnet Kongen og departementet (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). At ombudet er faglig uavhengig innebærer at Kongen eller departementet ikke kan instruere ombudet om behandlingen av enkeltsaker eller om ombudets faglige virksomhet for øvrig. Ombudets faglige uavhengighet er knyttet både til håndhevingen av loven i enkeltsaker og til utføringen av kompetanse- og pådriveroppgaver, så lenge disse utføres innenfor rammene av det mandat som er gitt i lov og forskrift.

Ifølge internasjonale standarder på menneskerettsfeltet er uavhengigheten grunnleggende for at disse organene skal kunne ta opp mangler ved gjennomføringen av internasjonale menneskerettslige forpliktelser som påhviler statene.

8.2.1.3 Landsdekkende lavterskeltilbud

Et av hovedformålene bak opprettelsen av Likestillings- og diskrimineringsombudet skulle være å skape et lavterskeltilbud hvor enkeltpersoner som mener seg utsatt for diskriminering kan henvende seg, og få ivaretatt sine rettigheter etter de ulike lovene.

Ved etableringen av LDO ble det lagt stor vekt på behovet for en rask, effektiv og ikke for kostnadskrevende mekanisme for å ta opp diskrimineringsklager (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 63). Denne håndhevingsmekanismen skulle komme i tillegg til de alminnelige domstolene. Stortinget mente det var viktig at folk opplever å bli hørt også i saker som kanskje ikke gjelder diskriminering i juridisk forstand, men som omhandler dårlig behandling mer generelt. Ombudet har derfor plikt til å veilede den som bringer en sak inn, uavhengig av om ombudet har myndighet til å uttale seg etter loven her, og ombudets veiledningsplikt må strekke seg langt.10 Ombudet fikk sitt kontor i Oslo. Både ombudet og nemnda skal ha en landsdekkende funksjon. I forarbeidene til diskrimineringsombudsloven ble det lagt vekt på at ombudet måtte arbeide for at tilbudet gjøres tilgjengelig lokalt.11

8.2.1.4 Nærmere om ombudets myndighet. Lovhåndheving

Ombudets rolle som lovhåndhever omfatter to hovedtyper av oppgaver. For det første skal ombudet behandle enkelthenvendelser og klager over brudd på forbudene mot diskriminering i de lovene ombudet forvalter. For det andre skal ombudet føre kontroll med at redegjørelsesplikten i arbeidslivet blir oppfylt, jf. kapittel 3.3.1 og kapittel 3.5.1.1.

I henvendelser om konkrete tilfeller av diskriminering gir ombudet veiledning til den enkelte. Veiledningen kan omfatte alle relevante forberedende og opplysende forhold knyttet til det aktuelle diskrimineringsproblemet. Det kan for eksempel være aktuelt å veilede om muligheter etter annet lovverk, for eksempel i saker om oppsigelse eller avskjed etter arbeidsmiljøloven. Det kan også være aktuelt å henvise videre til rette instans, for eksempel søknader og klager over forvaltningsvedtak og klage over politiets adferd. Slik veiledning skal ikke innebære å representere parten utad.

Dersom et mulig diskriminerende forhold blir tatt opp som en klage, vil ombudet normalt undersøke saken nærmere, innhente uttalelse fra den som er klaget inn og selv gi en skriftlig uttalelse. Slike uttalelser er ikke rettslig bindende. Ombudet skal med sin uttalelse bidra til at partene frivillig innretter seg i tråd med kravene i de respektive lover. I praksis vil det være opp til partene selv å innrette seg etter en uttalelse.

I sammenheng med etableringen av ombudet og utformingen av ombudets mandat la departementet i forarbeidene til grunn at troverdigheten til ombudet ville bli svekket dersom ombudet skulle tillegges vedtaksmyndighet i enkeltsaker (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 63). Det ble vist til at det er en risiko for at organets troverdighet som en uavhengig og objektiv instans kan bli svekket dersom enheten samtidig skal ivareta en kritiker- og pådriverrolle. Muligheten for en slik svekkelse av lovhåndheverrollen var en medvirkende årsak til at departementet ikke gikk inn for at førsteinstansen gis vedtakskompetanse i sin rolle som lovhåndhever. Et ombud vil ha en friere stilling til å drive pådrivervirksomhet enn et organ som kan treffe bindende vedtak. Vedtaksmyndigheten er derfor lagt til Likestillings- og diskrimineringsnemnda, men med unntak av at ombudet kan treffe et hastevedtak.12

Ombudet kan bringe saker inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda, for at nemnda skal fatte bindende vedtak, innen rammen av sin myndighet. Nemndas myndighet er nærmere beskrevet i kapittel 10.2. I særlig vanskelige og prinsipielle saker kan ombudet bringe saken inn for nemnda av eget tiltak slik at en bredere drøftelse kan finne sted. Partene selv kan be om å få saken behandlet på nytt av Likestillings- og diskrimineringsnemnda, dersom de er uenige i ombudets uttalelse.

Ombudet skal også føre tilsyn med at plikten til aktivt likestillingsarbeid i arbeidslivet overholdes når det gjelder kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse. Dette er en plikt som virksomheter med ansatte må følge opp for å ivareta likestilling og ikke-diskriminering. Virksomhetene skal redegjøre for mål, planer og iverksatte tiltak i årsberetningene. I tillegg skal det redegjøres for tilstand når det gjelder kjønnslikestilling. Ombudet kan i slike saker innhente redegjørelsene for hvordan virksomhetene har drevet sitt aktive likestillingsarbeid, og gjennomgå redegjørelsene. I sammenheng med gjennomgangen kan ombudet vurdere om redegjørelsen er i samsvar med de lovpålagte pliktene. Dette innebærer at ombudet både kan kontrollere at virksomheten faktisk har en redegjørelse for likestilling, og selve innholdet i den. Ombudet kan med andre ord foreta en kvalitetskontroll av redegjørelsen. Hvis årsberetningen har en mangelfull redegjørelse kan ombudet ta kontakt med virksomheten for å påpeke dette og informere om lovens krav. Ombudets uttalelse kan bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda til ny vurdering.

8.2.2 Veiledningssaker og klagesaker hos ombudet

8.2.2.1 Kartlegging av klagesaker

Ombudet publiserer årlige oversikter over veilednings- og klagesaker i heftet Praksis. Utvalget ønsket en mer omfattende analyse av saker enn den som gis gjennom Praksis, og har samarbeidet med LDO om en nærmere kartlegging av klagesaker på utvalgte grunnlag og samfunnsområder. Utvalget ønsket opplysninger om hvem som bruker ombudet, det vil si trekk ved klagere (kjønn, klasse, hvor i landet klageren bor), om klageren har støtte i en fagforening, organisasjon mv., trekk ved innklagd (offentlig eller privat sektor), hva saken handler om, trekk ved saken og utfallet, og om og hvordan saken blir løst (LDO 2011a). Utvalget gjengir her funn med særlig relevans for vurderingen av LDO som lavterskeltilbud. Kartleggingen gir informasjon som kan bidra til en vurdering av i hvilken grad ombudsordningen, med hensyn til klagesaker, faktisk fungerer som et landsdekkende lavterskeltilbud. Også informasjon om utfall og løsninger i klagesaker kan gi viktig informasjon om ulike typer diskriminering. Derfor har utvalget i kartleggingen bedt særlig om en redegjørelse av ulike sakers utfall og løsninger. En påbegynt klagesak har flere mulige utfall hos LDO. I kartleggingen skilles det mellom utfall som uttalelse, henleggelse og avvisning. En løsning på en klagesak omhandler hvorvidt saken følges opp og hva som blir endelig løsning i sakene. Dette er aktuelt i saker der ombudet har kommet til at det er brudd på diskrimineringsforbud. I saker som har fått det LDO omtaler som en positiv løsning betyr det at den som har vært klaget inn i slike saker erkjenner at forholdet er i strid med loven, vil endre sin praksis eller at innklagede gir et tilbud om økonomisk kompensasjon.

I tillegg til behandling av konkrete klager, driver ombudet et omfattende veiledningsarbeid i diskrimineringsspørsmål. Veiledningen er gratis, og må sees som en viktig del av lavterskelfunksjonen. Veiledningssakene er imidlertid kun kartlagt når det gjelder diskrimineringsgrunnlag og samfunnsområde. De utvalgte diskrimineringsgrunnlagene er kjønn, etnisitet (inkluderer i tillegg til etnisitet nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge), religion, språk, alder og seksuell orientering.13

I perioden 2007–2010 omfattet et flertall av veiledningssakene i utvalget kjønnsdiskriminering. Kartleggingen viser at hoveddelen av veiledningssakene som omhandlet kjønn var relatert til arbeidslivet. Nest etter grunnlaget kjønn veiledet LDO mest på grunnlaget etnisitet i perioden 2007–2010. Denne typen veiledningssaker omhandlet også i stor grad arbeidslivsspørsmål, men også en betydelig andel av veiledningssakene på etnisitet omhandlet offentlig forvaltning. Noen saker omhandlet aldersdiskriminering, også her handlet de fleste om arbeidslivet. Veiledningssaker om seksuell orientering, religion og språk skiller seg ut ved å være færre i antall enn for kjønn og etnisitet i perioden. Veiledningssaker om seksuell orientering, religion og språk fordeler seg jevnere på et bredere spekter av samfunnsområder.

8.2.2.2 Trekk ved klagere, saksutfall og løsning

I kartleggingen av klagesaker inngår både en breddeanalyse av generelle utviklingsmønstre i klagesaker over tid (2007–2010), og en dybdeanalyse av et utvalg saker for årene 2008–2009. De utvalgte diskrimineringsgrunnlagene er kjønn, etnisitet (inkluderer i tillegg til etnisitet nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge), religion, språk, alder og seksuell orientering.14

Kartleggingen viser at saker på disse diskrimineringsgrunnlagene utgjør 64 prosent av de innkomne klagesakene i perioden 2007–2010. Totalt var det 851 klagesaker i perioden, men klager over nedsatt funksjonsevne, kategorien fagforeningsmedlemsskap, annet og blankt/flere er ikke tatt med i utvalget av saker. Tabell 8.1 gir en oversikt over antall klagesaker fordelt på ulike diskrimineringsgrunnlag (perioden 2007–2010). Det er ingen klar tendens i hvordan andelen saker på ulike diskrimineringsgrunnlag endrer seg over tid. Av de diskrimineringsgrunnlagene som utvalget har nærmere informasjon om er det kjønn og etnisitet med mer som utgjør de fleste klagesakene.

Kartleggingen 2007–2010 viser at arbeidsliv er det klart dominerende området gjennom hele perioden. LDO sin kartlegging av klagesaker viser at et flertall av disse klagene handler om rekruttering og ansettelser. Spørsmål knyttet til lønn utgjør omlag en av fem klagesaker på arbeidslivsområdet.

Klagesaker for 2008–2009 er grundigere kartlagt og analysert. Tabell 8.2 viser klagesaker fordelt på saksområde og diskrimineringsgrunnlag.

Etnisitet og kjønn er de grunnlagene som de fleste klagesakene dreiet seg om i 2008-2009. De fleste klagesakene omhandler arbeidslivet. Mens nesten samtlige klagesaker om kjønn tilfalt arbeidslivet, ser man at klager på etnisitet i større grad også gjelder andre områder som rettsikkerhet (se tabell 8.2).

Hvem klager?

I sakene om kjønnsdiskriminering er de fleste klagerne kvinner, mens det i klagene på etnisitet er en overvekt av menn blant klagerne. Opplysninger om alderfordeling blant klagerne er mangelfull, men blant de som er registrert er den største gruppen 25–44 år. Det er en tendens til at menn er eldre enn kvinner blant klagerne. 35 prosent av de mannlige klagerne er i alderen 45–66 år, mens det gjelder 23 prosent av kvinnene.

Analysen fra 2008–2009 viser at mange av klagerne er ledere eller arbeider i akademiske yrker.15 I dette utvalget er 70 prosent av enkeltpersonene som klager fra Oslo og Østlandsområdet. Denne skjevheten har delvis bakgrunn i at etnisitetsklagene og religionsklagene i all hovedsak er fra Oslo og Østlandet ellers. Når det gjelder kjønn er litt over halvparten av klagene fra disse områdene.

På alle grunnlag kommer flest klager fra enkeltpersoner. Grunnlaget kjønn er det eneste grunnlaget hvor en betydelig andel (14 prosent) klager kommer fra fagforeninger, organisasjoner mv. Det er også flest som har profesjonell hjelp i kjønnsdiskrimineringssakene (gjelder enkeltpersoner).

Utfall av klagesaker

Av de 244 sakene i 2008–2009-utvalget ble 55 saker avvist eller henlagt, mens ombudet ga uttalelse i de andre sakene. Se figur 8.1 om andel av type utfall etter diskrimineringsgrunnlag. Henleggelsesprosenten varierer, og er lavest for religionssaker og høyest for saker som gjelder språk og etnisitet.

Kilde: LDO 2011a

LDO konstaterte lovbrudd i nesten halvparten av sine uttalelser i klagesaker. For klagesaker som omhandlet kjønnsdiskriminering ble det konstatert lovbrudd i over halvparten av sakene, mens det samme gjaldt for bare en av fem saker om etnisk diskriminering.

Også i sakene fra nemnda viser kartleggingen samme utfallsmønster som i ombudets uttalelser. Av de 35 klagesakene fra 2008–2009 som er ferdigbehandlet av nemnda, har nemnda konkludert med brudd på loven i 12 saker, ikke brudd i 21 saker, mens to ble henlagt. Mens halvparten av sakene som omhandler kjønnsdiskriminering endte med konklusjon om lovbrudd, endte nesten åtte av ti saker om etnisitet med konklusjon om ikke-brudd. Henleggelsesprosenten er også høyere for etnisitet enn for andre grunnlag.

Hvordan går det med saker der det blir konstatert brudd?

Av totalt 62 klagesaker fra 2008–200916, der ombudet har gitt uttalelse om brudd, og som ikke er påklaget til nemnda, ble det en positiv løsning i 39 saker, jf. tabell 8.3. Over halvparten av disse sakene gjaldt kjønn, mens 14 gjaldt alder og fire gjaldt etnisitet.

Når det gjelder type positiv løsning, ble økonomisk kompensasjon tilbudt i ni av sakene, hvorav åtte saker om kjønnsdiskriminering. I 21 saker var retting av forholdet løsningen, i fem saker ville innklagede endre praksis, i to saker ble forholdet erkjent og tre saker hadde fått annen positiv løsning, jf. tabell 8.4.

Klagesaker likelønn

I perioden 2008–2009 mottok ombudet 14 klagesaker med spørsmål om brudd på likelønnsbestemmelsen i likestillingslovens § 5. Den typiske klageren er kvinne fra Øst- eller Vestlandet.

Alle de innklagde i perioden var offentlige virksomheter/institusjoner. Ombudet gav uttalelse i ni saker, mens fem av klagene ble henlagt. I to saker kom ombudet til at virksomheten handlet i strid med likestillingsloven. Disse to sakene ble brakt inn for nemnda som kom til motsatt resultat. I syv saker konkluderte ombudet med at det ikke var brudd i loven, hvorav to saker ble brakt for nemnda som kom til samme resultat som ombudet.

Graviditet og foreldrepermisjon

Ombudet mottok 51 klagesaker om graviditet/foreldrepermisjon i perioden 2008–2009. Den typiske klageren i disse sakene var en enkeltperson, kvinne i aldersgruppen 25–44 år. Fire av klagesakene var fra menn. Halvparten av klagerne hadde stillinger med krav til høyere utdanning. I halvparten av tilfellene er det offentlige innklaget. Over halvpartene av disse klagesakene kom fra personer bosatt på Østlandet, inkludert Oslo.

I 40 av sakene kom ombudet med uttalelse, hvorav ombudet konkluderte med lovbrudd i 32 av sakene. Ti saker ble henlagt og én avvist. Typisk ble saker henlagt fordi den har løst seg.

Sammensatt diskriminering

LDOs kartlegging av klagesaker tar også opp beskrivelser av ombudets praksis for behandling av klagesaker som reiser spørsmål om sammensatt diskriminering i perioden 2008–2009. Utvalget av saker med sammensatt diskriminering er satt sammen av saker der det er angitt flere grunnlag i klagen og/eller vurdert flere grunnlag i uttalelsen.17

Av de 244 klagesakene fra 2008–2009 er det registrert 53 saker med spørsmål om sammensatt diskriminering. Av disse utgjør 14 saker kombinasjoner med kjønn, hvorav en like stor andel av klagerne er kvinner og menn. 28 saker gjelder kombinasjoner med etnisitet, fire kombinasjoner med religion og ni kombinasjoner med språk.18

Av de 53 sakene endte 43 med uttalelse fra ombudet, mens ni saker ble henlagt og en sak avvist. I sakene med uttalelse kom LDO til et eller flere brudd på loven i 18 av sakene.

14 av sakene som gjelder flere grunnlag er blitt klaget inn for nemnda. Av de ti sakene som er ferdigbehandlet kom nemnda til samme konklusjon som ombudet i alle sakene (LDO 2011a, side 52-54).

8.2.3 Utvalgets vurdering

8.2.3.1 Lavterskeltilbud

Utvalget finner ikke, på basis av kartleggingen av klagesaker, noe grunnlag for å foreslå vesentlige endringer i ombudets kompetanse med hensyn til veiledning i diskrimineringssaker og behandling av klagesaker.

Kartleggingen gir likevel grunnlag for å peke på svakheter i lavterskeltilbudet. Ombudets kartlegging av egne klagesaker viser at det er skjevheter med hensyn til hvem som benytter seg av denne retten til å få vurdert om de har vært utsatt for diskriminering. Ombudet får mange klagesaker på kjønnsdiskriminering, en del på etnisitet og alder, noen på religion og språk og nesten ingen på seksuell orientering.

En svært stor andel av de som klager over brudd på diskrimineringsforbudene på grunnlag av etnisitet og religion kommer fra Oslo og det sentrale Østlandsområdet.

I kartleggingen sier ombudet følgende om hvem som klager til ombudet (side 67):

«En nøyere gjennomgang av sakene fra 2008/2009, viser at klagerne har en del fellestrekk, uavhengig av hvilken type diskriminering de er utsatt for. Det høye antallet klager fra arbeidslivet tyder på at de fleste klagerne er yrkesaktive, og analysen av utvalget fra 2008/2009 viser at mange er ledere eller arbeider i akademiske yrker. Over halvparten av klagerne har kun kommunisert skriftlig med ombudet.[…]»

Kartleggingen viser dermed at det er en stor utfordring for ombudet når det gjelder å gjøre sitt tilbud kjent og tilgjengelig for alle lag av befolkningen. Utvalget er kjent med at ombudet har gjort et strategiarbeid når det gjelder sitt lavterskeltilbud. En sentral del av ombudets arbeid for å være et reelt lavterskeltilbud er å bygge opp tillit i dialog med ulike grupper, for å nå bredere ut. Ombudet viser til at det jevnlig er i kontakt med utsatte grupper som foreløpig utgjør en liten del av klagesaksstatistikken, for eksempel romfolk. LDO har opplyst til utvalget at de har startet et arbeid for å kartlegge kjennskapen til diskrimineringsvernet og ombudet hos ulike grupper, som grunnlag for å utvikle informasjonstiltak og andre aktiviteter overfor de som i dag ikke har kjennskap til LDO.

Lavterskeltilbudet har også sammenheng med innretningen på ombudets veiledning. LDO omorganiserte seg fra januar 2011, og opprettet en egen veiledningsavdeling, for bedre å ivareta denne utfordringen. Ifølge ombudet er god veiledning mange ganger et vel så viktig virkemiddel for å løse diskrimineringssaker som klagesaksbehandling. Det blir vist til at terskelen for å ta kontakt er lavere, og sjansen for at saken kan løses lokalt, med mindre personlige omkostninger, vil være større her (LDO 2011a, side 67). Utvalget viser til at det likevel ikke foreligger noen systematisk kartlegging og analyse av veiledningssakene, utover opplysninger om fordeling etter diskrimineringsgrunnlag.

Ombudets saksbehandlingstid har også betydning i et lavterskelperspektiv. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid hos ombudet var i 2010 på 42 uker. Kort saksbehandlingstid er viktig for å realisere et lavterskeltilbud, og en kort saksbehandlingstid kan være med på å redusere belastningen for den enkelte som tar kontakt med ombudet.

8.2.3.2 Ombudets rettanvendelse

Kartleggingen viser at ombudet gir svært få medhold i klager knyttet til etnisitet og språk, i motsetning til for eksempel klager om kjønn og alder, der det oftere blir ansett å være diskrimineringsbrudd. Vi vet ikke hva denne forskjellen i utfall skyldes, og utvalget mener det kan være viktig å gjennomføre en sammenlignende analyse av rettsanvendelsen i saker som gjelder ulike diskrimineringsgrunnlag.

Utvalget har merket seg at en ikke ubetydelig del av ombudets klagesaker gjelder diskriminering på flere grunnlag, og viser til forslaget i kapittel 3.4.2 om et forbud mot sammensatt diskriminering. Utvalget er kjent med at ombudet har arbeidet med en strategi knyttet til utfordringer når det gjelder interseksjonalitet. Formålet er å få interseksjonelle problemstillinger integrert i arbeidet. Etter det utvalget er kjent med, er ombudet det eneste forvaltningsorganet som i dag arbeider systematisk med interseksjonalitetsproblematikk. Ombudet utfører her et viktig nybrottsarbeid, med stor nasjonal så vel som internasjonal betydning.

8.2.3.3 Plikt til å dokumentere og analysere egne saker

Ombudets kartlegging av egne klagesaker gir viktig informasjon for å vurdere lavterskeltilbudet. Utvalget mener at slik systematisk kartlegging og etterfølgende egen analyse av både veilednings- og klagesaker, bør være en integrert del av ombudets ordinære arbeid. Kartlegging og analyse bør danne grunnlag for jevnlige egenevalueringer av virksomheten. Slik kartlegging kan gi grunnlag for å justere eller endre innsatsområder. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ombudet får en plikt til å dokumentere og analysere egne saker, og at denne plikten fremgår av forskriften19, se kapittel 8.3.3.

Kunnskap om løsning

Kunnskap om hvordan saker løses vil tilsvarende være av stor betydning for at ombudet kan vurdere hvordan klagesakstilbudet fungerer. Utvalget mener at det må legges bedre til rette for at ombudet innhenter opplysninger om løsning i sine respektive saker, og vil foreslå at partene får en plikt til å gi opplysninger om økonomisk kompensasjon når de blir bedt om det av ombudet. Ombudet må følge med på nemndas praksis i kraft av at nemnda er det overordnede organet, og bør tilvarende følge med på rettspraksis på diskrimineringsrettens område, inkludert løsninger i form av eventuell oppreisning/erstatning.

Utvalget foreslår at det tas inn lovendring i bestemmelsen i diskrimineringsombudsloven § 11 om opplysningsplikt som forplikter hver av partene til å gi slike opplysninger når ombudet ber om det.

8.2.4 Kontroll av arbeidsgiveres redegjørelsesplikt

I dette avsnittet blir ombudets kontroll med arbeidsgiveres redegjørelsesplikten behandlet. Arbeidsgivere har en lovpålagt plikt til å redegjøre eller rapportere for faktisk likestillingstilstand (for kjønn) og for tiltak virksomheten planlegger og iverksetter (for kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse) innen virksomheten, se nærmere om plikten i kapittel 3.3.1 og kapittel 3.5.1.1 (for kjønn). Ombudets oppgaver i tilknytning til å gi veiledning om aktivitetsplikten blir behandlet nedenfor i kapittel 8.3.2.2 og 8.3.3.

8.2.4.1 Ombudets praksis

I dette avsnittet behandles ombudets kontroll med redegjørelsesplikten. Ombudet har konsentrert sin kontroll med redegjørelsesplikten om offentlige virksomheter som arbeidsgivere. Hovedfokus har vært på kommunene.

I 2010 oppsummerte ombudet erfaringene etter tre år (2007 – 2009) med kontroll av kommunenes likestillingsredegjørelser i en egen rapport (LDO 2010). Oppsummeringen viste ifølge ombudet at redegjørelsesplikten er et nyttig verktøy for likestilling, men da må redegjørelsen inneholde nyttige fakta om likestillingstilstanden og være framstilt på en systematisk måte.

Fram til 2010 kontrollerte ombudet redegjørelsesplikten etter likestillingsloven. I perioden 2007 – 2009 gjennomførte ombudet kontroll av 160 likestillingsredegjørelser fra til sammen 86 kommuner. Flere saker ble også brakt inn for nemnda, og nemnda trakk i en av sine uttalelser opp noen retningslinjer om hva redegjørelsene skal omfatte, se nærmere om dette i kapittel 3.5.1.1. Ombudet må følge disse retningslinjene i sin praksis.

Av de 21 kommunene som har vært kontrollert i 2010 ble ni godkjent og tolv ikke godkjent. Likestillingsredegjørelsene til to av kommunene ble brakt inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Det var henholdsvis tredje og fjerde gang likestillingsredegjørelsen til disse kommunene ble kontrollert. Ingen av de kontrollerte kommunene redegjorde systematisk for diskrimineringsgrunnlagene nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion. Fordi dette var nye plikter som først ble innført i 2009, valgte ombudet bare å kontrollere redegjørelsene for kjønn. Ombudet ga imidlertid alle de kontrollerte kommunene veiledning i hvordan de kunne redegjøre godt for likestilling på andre grunnlag enn kjønn.

Ombudet kontrollerte i 2009 likestillingsredegjørelsene til Fiskeri- og kystdepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, og kom til at ingen av disse oppfylte kravene i likestillingsloven. I 2010 kontrollerte ombudet likestillingsredegjørelsene til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Olje- og energidepartementet. Redegjørelsene til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Kunnskapsdepartementet ble ikke godkjent.20

Videre har ombudet kontrollert likestillingsredegjørelsene til flere utdannings- og forskningsinstitusjoner. I 2009 ble fem institusjoner kontrollert og i 2010 ble seks institusjoner kontrollert. Ingen av likestillingsredegjørelsene ble vurdert til å oppfylle lovens krav. De seks utdanningsinstitusjonene som ombudet kontrollerte i 2010 ble kontrollert for kjønn, etnisitet og funksjonsnedsettelse, men fordi det var omfattende mangler når det gjaldt etnisitet og funksjonsnedsettelse, valgte ombudet kun å omtale kjønn i sin juridiske vurdering. Men heller ikke noen av disse likestillingsredegjørelsene ble vurdert til å oppfylle lovens krav. I 2010 kontrollerte også ombudet likestillingsredegjørelsene til fem av de største revisjonsselskapene. Denne kontrollen omfattet både kjønn, etnisitet og nedsatt funksjonsevne i redegjørelsene. Ingen av likestillingsredegjørelsene ble vurdert til å oppfylle lovens krav.

8.2.4.2 Utvalgets vurdering

I dette avnittet vurderes ombudets kontroll med aktivitetsplikten gjennom redegjørelsene. Veiledningen om aktivitetsplikten i arbeidslivet hører etter dagens ordning til ombudets kompetanse- og pådriveroppgaver, og blir derfor behandlet nedenfor i kapittel 8.3.2 og kapittel 8.3.3.

I lys av utvalgets forslag i kapittel 6.2 om et nytt direktorat for likestilling har utvalget vurdert plasseringen av kontrollen med redegjørelsesplikten. Etter utvalgets vurdering bør kontrollen fortsatt være et ansvar for ombudet og nemnda. Utvalget viser til at kontrollene er innarbeidet, at disse organene har kompetanse knyttet til denne oppgaven og at det er knyttet sanksjonsmuligheter til nemndas behandling.

Det er utvalgets inntrykk at det arbeidet ombudet har gjort når det gjelder redegjørelsespliktene i arbeidslivet har vært godt. Men det er samlet sett svært få virksomheter som har vært kontrollert, og kontrollaktiviteten viser at det blant de kontrollerte virksomhetene er svært få som redegjør godt nok for likestillingsarbeidet til å oppfylle lovens krav. Mange kan rett og slett ha mangelfull kjennskap til disse pliktene, og til hva de innebærer, jf. drøfting i kapittel 3.5.1.3. For utvalget er problemstillingen dermed de mange uløste oppgavene i tilknytning til aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere.

Utvalget anser at aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere kan få stor betydning som et verktøy for praktisk likestillingsarbeid i arbeidslivet. Arbeidslivet er en viktig arena for kjønnslikestilling. Utvalget foreslår derfor at aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven og de øvrige diskrimineringslovene blir konkretisert, jf. kapittel 3.5.1.3 og 3.5.2.2. Den kartleggingen utvalget har fått gjennomført om regionalt likestillingsarbeid viser at mindre enn en tredel (29 prosent) av kommunene angir at de har stor grad av kjennskap til plikten (Guldvik m.fl. 2011). Se nærmere omtale av den regionale kartleggingen i kapittel 5.

Ombudet har hittil først og fremst konsentrert sin kontrollvirksomhet om kommunenes likestillingsredegjørelser, noe som synes å ha vært en riktig prioritering ut fra ombudets begrensede kapasitet. I tillegg har enkelte andre offentlige virksomheter vært kontrollert. Ombudet har til nå ikke kontrollert virksomheter i privat sektor, med unntak for kontrollen av fem revisjonsselskaper som ble gjennomført i 2010. Private virksomheter har hittil så og si ikke løpt noen risiko for å bli kontrollert. Samtidig er privat sektor svært viktig for å realisere likestilling i arbeidslivet. Med unntak av revisjonsselskapene i 2010, har ombudet konsentrert arbeidet om grunnlaget kjønn.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunnen at ombudet intensiverer sitt arbeid med kontroll av likestillingsredegjørelsene når det gjelder kjønn, etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse.

Utvalget vil avgrense ombudets ansvar mot tilsyn med offentlige myndigheters aktivitetsplikt, og viser til kapittel 6.2 der det blir foreslått et likestillingsdirektorat. Dette er svært omfattende og per i dag uløste oppgaver. Utvalget mener at et nytt direktorat for likestilling bør få ansvar for å veilede og føre tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter på alle forvaltningsnivåer, jf. kapittel 3.5.2.2 og kapittel 6.2.3. Et nærmere utviklingsarbeid må avklare hvordan oppfølgingen av offentlige myndigheters aktivitetsplikt konkret skal foregå.

8.2.5 Lavterskeltilbud for klager om seksuell trakassering - en ny oppgave for ombudet

8.2.5.1 Bakgrunn

Likestillingsloven har et forbud mot trakassering på grunn av kjønn og seksuell trakassering (§ 8 a). Med trakassering på grunn av kjønn menes uønsket adferd som er knyttet til en persons kjønn og som virker eller har til formål å krenke en annens verdighet. Med seksuell trakassering menes uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom for den oppmerksomheten rammer.

Både likestillingsloven, diskrimineringsloven, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og arbeidsmiljøloven har et eksplisitt vern mot trakassering.

Forbudene mot trakassering i likestillingsloven er fulgt av en særskilt vernebestemmelse, om at arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner har ansvar for å forebygge og å søke å hindre trakassering i strid med forbudet, jf. likestillingsloven § 8 a tredje ledd. Diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgengelighetsloven har tilsvarende vernebestemmelser.

Ombudet og nemnda håndhever forbudene mot trakassering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, funksjonsnedsettelse, alder, seksuell orientering og politisk syn.

Ombudet håndhever også de særskilte vernebestemmelsene knyttet til trakassering. Ombudet og nemnda håndhever imidlertid ikke forbudet mot seksuell trakassering.

Arbeidsmiljøloven har også et forbud mot trakassering, jf. § 4-3 nr. 3 om krav til det psykososiale arbeidsmiljøet, der det heter:

«Arbeidstaker skal ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden.»

Seksuell trakassering vil derfor også kunne omfattes av arbeidsmiljøloven. Det er Arbeidstilsynet som fører tilsyn med at virksomhetene ivaretar sitt ansvar etter arbeidsmiljøloven. Hovedstrategien til Arbeidstilsynet er å sørge for at virksomhetene selv ved systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid forebygger brudd på loven.

I sammenheng med trakasseringsbrudd kan ombudet gi en ikke-bindende uttalelse og en vurdering av om den ansvarlige virksomheten har oppfylt vernebestemmelsen om å hindre og forebygge seksuell trakassering. Men ombudet kan ikke fastslå om seksuell trakassering har skjedd i et konkret tilfelle, slik det vil kunne gjøre når det gjelder all annen trakassering.

Det særskilte forbudet mot seksuell trakassering ble innført i likestillingsloven i 2002. Bakgrunnen var blant annet forskning som viser at seksuell trakassering er et stort problem på mange samfunnsområder (Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) Om lov om endringer i likestillingsloven mv., side 68). Det fremgår av forarbeidene at det er viktig å behandle seksuell trakassering som et problem for miljøet, og at det ikke skal være opp til den som utsettes for trakasseringen å løse problemet.

Da forbudet mot seksuell trakassering ble innført i likestillingsloven i 2002, ble slike saker henvist til domstolsapparatet. Dette ble ikke begrunnet utover en generell henvisning til «rettssikkerheten» (Ot.prp. nr. 77 (2000–2001), side 72). Samtidig ble det gjort et særskilt unntak fra reglene om delt bevisbyrde i slike saker (Ot.prp. nr. 77 (2000–2001), side 97). Også her ble hensynet til rettssikkerheten anført som begrunnelse for at alminnelige bevisregler i sivile saker skulle komme til anvendelse. Ved lovendring i 2005 ble dette unntaket fra reglene om delt bevisbyrde opphevet, slik at reglene om delt bevisbyrde også gjelder for seksuell trakassering. Ved lovendringen ble det blant annet vist til at departementet ikke ønsket et lavere beskyttelsesnivå i saker om seksuell trakassering enn det som gjelder andre områder med forbud mot trakassering.21

Da forbudet mot seksuell trakassering ble innført i 2002, ble det heller ikke innført objektivt erstatningsansvar (ansvar uten krav om skyld) for seksuell trakassering, verken etter forbudsbestemmelsen eller etter vernebestemmelsen. Også dette unntaket ble endret ved lovendring i 2005, ved at erstatning og oppreisning på arbeidslivets område kan kreves uten hensyn til skyld (Ot.prp. nr. 35 (2004–2005)).

Ombudet håndhever likevel den særskilte vernebestemmelsen når det gjelder vern mot seksuell trakassering. Ombudet kan her opptre etter klage eller på eget initiativ, og kan gi en uttalelse om hvorvidt den ansvarlige har oppfylt plikten. Vurderingstemaet er da om den ansvarlige har gjort nok for å forebygge eller søke å hindre at seksuell trakassering oppstår i virksomheten, og om det er gjort tilstrekkelig for å løse aktuelle problemer. Nemnda kan overprøve alle sider ved ombudets behandling av en slik sak.

8.2.5.2 Utvalgets vurdering

Seksuell trakassering forekommer på ulike samfunnsarenaer. Ved innføringen av vernet mot seksuell trakassering i likestillingsloven ble det uttalt:

«I tillegg til å utgjøre et omfattende problem på arbeidslivets område, er seksuell trakassering utbredt både i idrettsmiljøer, på skoler og universiteter, blant barn og unge, i foreningsliv og i pasient, klient og kundeforhold. »(Ot.prp. nr. 77 (2000–2001), side 68).

Levekårsundersøkelsen 2009 viste at 3,4 prosent av alle yrkesaktive rapporterte at de var utsatt for seksuell trakassering minst én gang i måneden, og at dette var vanligere blant kvinner enn blant menn.22 Enkelte yrkesgrupper rapporterer også at de var særlig utsatt for seksuell trakassering, for eksempel servicepersonell innen hotell- og restaurantbransjen (24 prosent), pleie- og omsorgsarbeidere (14 prosent) og sykepleiere (13 prosent). Både svenske og norske undersøkelser viser at seksuell trakassering er utbredt (se for eksempel Helseth 2007, side 20 samt Bendixen og Kennair 2008).

Ut fra denne kunnskapen om forekomst av seksuell trakassering mener utvalget det er viktig at det også blir etablert et lavterskeltilbud for denne formen for diskriminering, slik at enkeltpersoner får et sted å henvende seg i enkeltsaker. Utvalget kan ikke se noen gode grunner til at seksuell trakassering skal vurderes forskjellig fra annen trakassering. Rettsutviklingen de seneste årene har gått i retning av å sidestille seksuell trakassering med annen trakassering knyttet til de ulike diskrimineringsgrunnlagene når det gjelder delt bevisbyrde og reaksjoner på trakassering. I noen tilfeller vil seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn dessuten overlappe hverandre. Ombudet kan i dag behandle enkeltsaker om trakassering på grunn av kjønn, men ikke enkeltsaker om seksuell trakassering, en forskjell som fremstår som lite ønskelig.

Ombudet har også ved flere anledninger påpekt at det er et stort behov for et lavterskeltilbud når det gjelder seksuell trakassering, for eksempel i brev av 18.12.2009 til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Ombudet viser til at det ikke kjenner noen saker der den som har vært utsatt for seksuell trakassering har gått til sak. Ifølge ombudet blir saker om seksuell trakassering håndhevet av de fleste likestillings- og diskrimineringsorganer i Europa.

Seksuell trakassering er i dag den eneste formen for trakassering der ombudet og nemnda ikke kan behandle og ta stilling i individuelle klagetilfeller. Dette innebærer at den som har vært utsatt for slik diskriminering ikke får tilgang til det samme lavterskeltilbudet som ellers gjelder for diskrimineringssaker.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at saker om seksuell trakassering skal håndheves av ombudet og nemnda innenfor rammen av diskrimineringsombudsloven, og ikke lenger være unntatt.

Utvalget foreslår at vernebestemmelsen i likestillingsloven, jf. omtale i kapittel 8.2.5.1 blir videreført. Etter denne har arbeidsgivere og ledelsen i utdanningsinstitusjoner plikt til å forebygge trakassering, også seksuell trakassering. I tillegg foreslår utvalget at plikten til å forebygge seksuell trakassering blir inkludert i en ny bestemmelse om konkretisert aktivitets- og redegjørelsesplikt for arbeidsgivere med minst femti ansatte, se kapittel 3.5.1.3.

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at de særskilte unntakene for håndheving av vernet mot seksuell trakassering i likestillingsloven oppheves.

Likestillingsloven § 8 a fjerde og femte ledd oppheves.

Likestillingsloven § 9 (håndheving av loven) første ledd skal lyde:

«Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal, med unntak av § 17 og de begrensninger som framgår av §§ 1a og 1b, føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av loven her, jf. diskrimineringsombudsloven.»

8.2.6 Alternativer for tilsyn med diskrimineringslovene. Utvalgets vurdering

8.2.6.1 Oppgaver til et ombud eller til et tilsyn

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere ombudets lovhåndhevings- og tilsynsoppgaver i relasjon til andre typer organisatoriske løsninger for denne type oppgaver.

I St. meld. nr. 19 (2008–2009) har regjeringen Stoltenberg II lagt denne føringen for organiseringsform for forvaltningsoppgaver:

«Regjeringa meiner at organisasjonsform må veljast etter ei vurdering av dei oppgåvene verksemda skal utføre, og av rammevilkåra i sektoren der dei opererer. Eit sentralt spørsmål for val av organisasjonsform er kor tett den politiske styringa skal vere, og kor stort fagleg, økonomisk eller administrativt sjølvstende den underliggjande verksemda i tilfelle treng. Dette er overordna forvaltningspolitiske spørsmål som rører ved statsrådsansvaret overfor Stortinget og den demokratiske kontrollen med dei fellesressursane som forvaltninga rår over.»

Det følger av våre internasjonale forpliktelser at Norge skal etablere uavhengige organer på diskrimineringsfeltet. Håndhevings- og tilsynsoppgaver i tilknytning til diskrimineringsforbud kan altså ikke organiseres innenfor rammen av et departements instruksjonsmyndighet. Det vil være i strid med Paris-prinsippene, standardene fra ECRI og kravene i EUs rådsdirektiver, se nærmere om dette i kapittel 8.2.1.2. Det organ som håndhever lovverket om diskrimineringsvern må fritt kunne reise kritikk også mot offentlige virksomheter. Uavhengighet er helt sentralt for legitimiteten og troverdigheten til det aktuelle organet.

Spørsmålet om å omgjøre Likestillings- og diskrimineringsombudet og Forbrukerombudet til tilsyn under forvaltningen har vært reist for Stortinget i et forslag Dokument 8:55 (2007–2008) fra stortingsrepresentantene Erna Solberg, Per Kristian Foss og Olemic Thommessen. Det ble blant annet vist til at flere av de eksisterende ombudene i realiteten er tilsyn.23 Stortinget behandlet dokument 8-forslaget 21. november 2008 og vedtok ikke å foreslå endringer i ombudenes tilknytningsform til Barne- og likestillingsdepartementet.

Utvalget legger til grunn at den faglige uavhengigheten til håndhevingsorganet må tillegges stor vekt ved vurderingen av organisatorisk løsning, samtidig som det altså er avgjørende at det ikke kan reises noen tvil om at diskrimineringssakene blir behandlet av organer som er uavhengige av departement og som ikke kan instrueres.

Ombudet skal gi et lavterskeltilbud, se nærmere om dette i kapittel 8.2.1.4 og 8.2.3.1. Arbeidsmåten til Likestillings- og diskrimineringsombudet innebærer at ombudet tar stilling til enkeltklager eller andre henvendelser, og gir en uttalelse om forholdet er diskriminering i strid med lovverket. En viktig del av ombudets arbeid er å søke at partene frivillig retter seg etter uttalelsen. Den kartleggingen som utvalget har fått gjennomført, viser at et stort antall saker ikke går videre til nemnda for behandling i dag, men blir løst uten at det fattes vedtak. Ombudet ga uttalelse i 189 klagesaker fra 2008 og 2009. I 83 av disse sakene konstaterte ombudet brudd på diskrimineringsforbud, og 21 av disse sakene ble brakt inn for nemnda. Ombudet opplyser at det er kjent med at det har blitt en positiv løsning i 39 av klagesakene, mens 12 saker fremdeles var under oppfølging.24 Ombudet representerer altså en ordning som innebærer at diskrimineringssaker kan løses med relativt lavt konfliktnivå.

Stortinget har lagt stor vekt på at det skal finnes et lavterskeltilbud i diskrimineringssaker. Dette omfatter blant annet at organisasjonen må framstå som åpen og tilgjengelig for folk flest. Bare i 2010 ga ombudet veiledning i 1631 saker. Praksis forteller at det var mer enn 4000 veiledningssaker i årene 2007–2009. En åpen veiledning og bistand til personer som mener at de har blitt diskriminert krever at organisasjonen blir oppfattet å være uten bindinger til noen part.

Ombudets kartlegging av egne klagesaker, jf over, viser riktignok at ombudet har utfordringer knyttet til lavterskeltilbudet. Det gjelder både for trekk ved klagerne og trekk ved utfallene i klagesaker. Men dette er ikke utfordringer vi kan regne med blir mindre ved en annen organisering. Utvalget går derfor inn for at lovhåndhevingsoppgavene fortsatt bør ligge til et ombud. Ombudsordningen er en sterk likestillingsrettslig tradisjon. Ombud som organisatorisk ramme for organet vil passe best med den uavhengigheten lovhåndhevingen krever, og med andre oppgaver og funksjoner som Norge er forpliktet til å ha på ikke-diskrimineringsområdet.

Utvalget går derfor inn for at lovhåndheveroppgavene til LDO blir videreført innenfor rammen av et ombud. Dette gjelder også tilsynet med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon og kontrollen med arbeidsgiveres aktivitetsplikt.

8.2.6.2 Ett eller flere ombud

Utvalget er kjent med at enkelte organisasjoner har tatt til orde for for å dele LDO i to ombud, ett ombud for grunnlaget kjønn, slik som den tidligere organisering med et Likestillingsombud, og ett ombud for de andre grunnlagene.25

Det er avklart at regjeringen vil beholde likestillingsloven. Diskrimineringsvernet knyttet til etnisitet og religion og til nedsatt funksjonsevne vil bestå i sine respektive lover som i dag, og regjeringen har varslet at det vil komme forslag til en ny lov om diskrimineringsvern knyttet til seksuell orientering. Det vises for øvrig til kapittel 3.3.3.

Utvalget vil peke på at ombudets kartlegging av egne klagesaker 2007–2010, se kapittel 8.2.2, viser at en stor andel av både klagesakene og veiledningsakene gjelder kjønn. Det er ikke mulig å konkludere med at antall klagesaker på dette grunnlaget avtar. Alle klagesaker behandles under den norske ombudsordningen. Plikten til aktivt likestillingsarbeid gjelder flere diskrimineringsgrunnlag. Arbeidsgivere og partene i arbeidslivet vil ikke forholde seg isolert til de ulike diskrimineringsgrunnlagene i gjennomføringen av aktivitetspliktene. Kontroll med aktivitets- og redegjørelsesplikten har til nå kun omfattet kjønn. Med utvidelsen av aktivitetsplikten til flere grunnlag, vil tilsvarende kontrollarbeid gjennomføres på flere grunnlag. Utvalget anbefaler også at ombudet styrker arbeidet med kontroll av redegjørelsespliktene etter diskrimineringslovgivningen. Etablering av fellesstandarder for dette arbeidet kan bli vanskeligere ved en oppdeling i flere ombudsorganisasjoner.

Utvalget vil også vise til at Likestillings- og diskrimineringsombudet har gjort et omfattende arbeid med problemstillinger knyttet til interseksjonalitet. Kartleggingen av ombudets egne klagesaker 2007–2010 viser dessuten at en ikke ubetydelig del av ombudets klagesaker gjelder sammensatt diskriminering, se kapittel 3.4.2. En oppdeling av ombudsorganisasjonen vil kunne svekke arbeidet med sammensatt diskriminering. En slik konsekvens vil være uheldig, også i lys av CEDAW-komiteens generelle anbefaling om å anerkjenne statens ansvar for å arbeide med sammensatt diskriminering, noe som også inkluderer et rettslig vern mot slik diskriminering (General Recommendation no 28 para. 18)26, se nærmere om dette i kapittel 3.4.1.

8.3 Ombudets pådriver- og kompetansefunksjon

8.3.1 Bakgrunn

I mandatet bes utvalget vurdere fordeler og ulemper ved å samle pådriveroppgaver og håndhevingsoppgaver i en instans. Det følger av diskrimineringsombudslovens § 1 og § 3 at det er en nær sammenheng mellom lovhåndheving og pådriverarbeid på likestillings- og diskrimineringsfeltet. Internasjonalt blir begge typer oppgaver anført for organer som arbeider med menneskerettigheter. Men i sammenheng med opprettelsen av LDO i 2006 fikk ombudet en mer spesifisert pådriver- og kompetansefunksjon, som er presisert i forskriften for Likestillings- og diskrimineringsombudets virksomhet, se boks 8.1.

De oppgavene som følger av disse funksjonene er først og fremst en videreføring av oppgaver som tidligere lå til Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering, se kapittel 8.2.1.1. Men oppgavene er utvidet til å omfatte flere diskrimineringsområder enn kjønn og etnisitet. De organisatoriske rammene for lovhåndheving og generelt pådriverarbeid på likestillings- og diskrimineringsfeltet har stått sentralt i den politiske og offentlige debatten om likestillingsapparatets organisering helt siden 1990-tallet. Det har vært stadige kontroverser rundt dette spørsmålet: uavhengige organer for å håndheve likestillingsloven og annen diskrimineringslovgivning og uavhengige organer som i særlig grad kan være pådrivere for likestilling. Spørsmålet ble drøftet i NOU 1995: 15 Et apparat for likestilling, der flertallet anbefalte en fortsatt organisering av hovedoppgavene i atskilte organer, altså et likestillingsombud/nemnd og et likestillingsråd/senter. Holgersenutvalget, som utredet vernet mot etnisk diskriminering, foreslo en tilsvarende organisatorisk to-deling av oppgavene for diskrimineringsgrunnlaget etnisitet. Sammenslåing av oppgavene innenfor rammen av én organisasjon ble først anbefalt av en interdepartemental arbeidsgruppe i 2003, og deretter fremmet for Stortinget i forslaget til ny diskrimineringsombudslov i Ot.prp. nr. 34 (2004–2005).

Proposisjonen la til grunn at en ombudsfunksjon uansett vil omfatte pådriverarbeid, i den forstand at «man er en talsperson for likestillingssaken», der pådriverarbeid både utføres gjennom rettspolitisk arbeid og utvikling av likestillings- og diskrimineringsretten, gjennom arbeid med høringssaker og vurderinger av likestillingsperspektivet i regelverkutforming, og gjennom generell informasjonsvirksomhet (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 15).

8.3.2 Oppgaver

Utvalget viser innledningsvis til at den omfattende debatten om organiseringen av uavhengige organer på likestillings- og diskrimineringsfeltet generelt har kretset om to forhold: Er det et motsetningsforhold mellom lovhåndheving og pådriverarbeid på likestillingsfeltet? Og hvordan vil en kombinasjon av funksjoner påvirke det innbyrdes forholdet mellom de to? Om disse spørsmålene har ulike aktører ment ulike ting, og ulike evalueringer har pekt i ulike retninger. Standpunkter til samorganisering av lovhåndhever- og pådriveroppgaver har både hatt politiske og faglige begrunnelser. Dette er dokumentert i blant annet Hegnhøi mfl. (2008) og Lothrington (2010), jf. også Holst (2010) og AFIs evaluering av LDO (Egeland og Neumann 2009). Utvalget vil innledningsvis understreke at begge typer oppgaver tilligger organer som arbeider med menneskerettigheter, jf. også kapittel 9.2 om konvensjonstilsyn.

I drøftingen av ombudets pådriver- og kompetansefunksjon behandler utvalget de ulike oppgavene som spesifiseres her med utgangspunkt i forskriften, men i den rekkefølgen utvalget finner formålstjenlig. Til grunn for drøftingen ligger forarbeidene til diskrimineringsombudsloven (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005)), opplysninger og notater fra ombudet til utvalget, samt gjennomgang av ombudets publikasjoner.

Forskriften benytter pådriver- og kompetansefunksjonen som en paraplybetegnelse, mens pådriverfunksjonen også beskrives nærmere i forskriften bokstav a, og kompetansefunksjonen i bokstav e.

8.3.2.1 Kunnskap og dokumentasjon

Kompetansefunksjonen innebærer både å ha oversikt over kunnskap, formidle kunnskapen og bidra til kunnskapsutvikling. Å overvåke art og omfang av diskriminering inngår i kompetansefunksjonen.

I forarbeidene (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 46-58) blir det lagt en del føringer for denne oppgaven. Kunnskapsutvikling innebærer ansvar for å vedlikeholde og videreutvikle kompetanse på fagområdet likestilling og diskriminering, herunder innhenting, samordning, analyse og formidling av kunnskap. Kilder for datainnsamling kan for eksempel være enkeltsaker som kommer inn til ombudet, prosjektbaserte kartlegginger gjennomført av ombudet eller informasjon fra andre kunnskapsbaser.

Beskrivelsen av kompetansefunksjonen i forarbeidene angir et omfattende sett av oppgaver. Ombudet skal være en nasjonal kunnskapsbase med bred faglig kompetanse, også når det gjelder internasjonalt arbeid på sitt felt. Ombudet skal også holde seg oppdatert om kunnskapen og dokumentasjonen som utvikles av andre instanser, og bidra til å sikre helheten i dokumentasjonen. Det ble vist til at dette forutsetter at ombudet samarbeider med forskningsmiljøer, frivillige organisasjoner, forvaltningsorganer og andre institusjoner om å avdekke kunnskapsbehov, komme med innspill til nye forskningstemaer og, hvor det er mulig, arbeide for å sikre felles kriterier for innsamling av data.

Samtidig ble det understreket at Ombudets rolle som kunnskapsutvikler først og fremst burde innebære bearbeiding og formidling av bidrag fra andre kompetansemiljøer, og i mindre grad egen produksjon av kunnskap. Det ble vist til at en viktig oppgave for det nye ombudet ville være å bidra til at statistikk og forskningsresultater blir gjort mer kjent og brukt. Det kan være aktuelt å foreta egne, mindre kartlegginger. Mer omfattende undersøkelser og forskning bør ikke foretas av ombudet, men heller utføres av andre kompetansemiljøer. Ombudet kan imidlertid gjerne involveres i slike større forskningsprosjekter, for eksempel gjennom deltakelse i referansegruppe eller lignende. Departementet understreket at nær kontakt med forskningsmiljøene er svært viktig, også i forbindelse med kunnskapsformidlerfunksjonen.

Det ble også vist til at ombudet innenfor sine budsjettrammer, kan innlede uavhengige undersøkelser om diskriminering, offentliggjøre rapporter og komme med anbefalinger om diskrimineringsspørsmål.27

Forarbeidene skiller ikke klart i spesifiseringen av kompetanseoppgaver (bokstav e i forskriften og veiledningsoppgaver i bokstav c i forskriften), i den forstand at forskningsformidling, prosjektsamarbeid, statistikkproduksjon mv. omtales under begge punkter.

Kort om ombudets arbeid

Ombudet publiserer årlig rapporten SaLDO. Formålet med SaLDO er å vise likestillingstilstanden på ulike samfunnsområder for alle diskrimineringsgrunnlag. SaLDO bygger på Likestillingsbarometeret som det tidligere Likestillingssenteret utarbeidet, og som da omhandlet kjønn. SaLDO gir oversikt over tilgjengelig statistikk og en analyse for de aktuelle områdene. Ombudet mener selv at SaLDO har hatt en viktig funksjon ved å sette søkelys på hovedutfordringer for likestilling. Den årlige rapporten Praksis dokumenterer uttalelser som er avgitt i klagesaker, presenterer statistikk over klage- og veiledningssaker og siterer fra høringsuttalelser som er skrevet i løpet av året.

Ombudet opplyser at det gjennom arbeidet med å utvikle SaLDO til å omfatte alle diskrimineringsgrunnlag på ulike samfunnsområder, har fått oversikt over hva slags data og statistikk som eksisterer for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. I denne prosessen har det vært en oppgave å påpeke områder hvor det ikke finnes god dokumentasjon og å oppfordre ansvarlige institusjoner som NAV, SSB og ulike departementer til å utvikle dette slik at det skal være mulig å måle diskriminering og mangel på likestilling.

Egne kunnskapsprosjekter omfatter blant annet en kartlegging av diskriminering i statlig sektor, en kartlegging av likestilling i idretten, det EU-fiansierte prosjektet Fostering Caring Masculinities, prosjektet Common Measures for discrimination og prosjektet Fostering good Practices in the Workplace. Ombudet driver i 2011 et EU-finansiert prosjektarbeid om utvikling av likeverdige offentlige tjenester.28

Et eksempel på annen form for dokumentasjon ombudet har gjennomført er oppsummeringen Tre år med kontroll av kommunens likestillingsredegjørelser.Erfaringer 2007–2009. Rapporten gir en gjennomgang av ombudets arbeid med aktivitets- og redegjørelsesplikten i arbeidslivet, og systematiserer erfaringene. Et annet eksempel er ombudets kartlegging av egne klagesaker som ble foretatt på bestilling av utvalget, se kapittel 8.2.2.1 og 8.2.2.2.

8.3.2.2 Støtte og veiledning

Støtte- og veiledningsfunksjonen skal bestå i å gi informasjon, støtte og veiledning for å fremme likestilling og motvirke diskriminering på alle samfunnsområder. I forarbeidene er det sagt at denne rollen innebærer å gi støtte og veiledning spesielt rettet mot de som arbeider for å fremme likestilling og motvirke diskriminering, både i offentlig, privat og frivillig sektor (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 54). Det ble vist til at det kan dreie seg om å veilede om opplegg for likestillingsprosjekter, formidle relevant statistikk, informasjonsmateriell og nye forskningsresultater, inngå samarbeid med offentlige myndigheter og andre sentrale aktører for å fremme likestilling. Denne generelle støtte- og veiledningstjenesten skiller seg fra ombudets veiledning i enkeltsaker til enkeltpersoner som mener å være utsatt for diskriminering, se om slik veiledning i kapittel 8.2.2.1.

Ombudet har en særlig støtte- og veilederrolle når det gjelder aktivitetsplikten for arbeidsgivere. Likestillingsloven pålegger offentlige myndigheter å arbeide aktivt for likestilling på alle samfunnsområder, og pålegger offentlige og private arbeidsgivere å arbeide aktivt, planmessig og målrettet for kjønnslikestilling, og tilsvarende plikter gjelder også for etnisitet og funksjonsnedsettelse. Dette innebærer at ombudet skal veilede og støtte de som arbeider med å gjennomføre aktivitets- og redegjørelsesplikten. Forskriften fastslår at ombudet skal være en veiledningstjeneste om etnisk mangfold i arbeidslivet, men ved innføringen av aktivitets- og redegjørelsesplikt i diskrimineringsloven i 2008 følger ombudets veiledningsansvar for etnisitet av den ordinære støtte- og veiledningsrollen.

Kort om ombudets arbeid. Veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten

Veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten kan i utgangspunktet gjelde aktivitetsplikten for både offentlige myndigheter og arbeidsgiveres aktivitetsplikt.

Veiledning til arbeidsgivere har ombudet blant annet drevet i sammenheng med kontroll av kommuners aktivitetsplikt. Ombudet mener selv at det er kombinasjonen av kontroll og veiledning som gir best resultat og størst forståelse for redegjørelsesplikten som verktøy for likestilling. Ombudet har inngått i et samarbeid med flere departementer for å utvikle en standardisert mal for likestillingsredegjørelser for arbeidsgivere i statlig sektor. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet tilrår alle statlige virksomheter til å bruke malen når de skal redegjøre for likestilling, se om malene i kapittel 3.5.1.1. Ombudet har tatt initiativ til et lignende samarbeid for å utarbeide en tilsvarende standardmal for universitets-, høyskole- og forskingsinstituttsektoren, etter at flere institusjoner innenfor denne sektoren ikke hadde fått godkjent sine redegjørelser. Ombudet har i liten grad gitt konkret veiledning til arbeidsgivere i privat sektor, men har nylig innledet et samarbeid med Hovedorganisasjonen Virke29. Gjennom Virke er det inngått et samarbeid med Rema 1000 og IKEA om veiledning i systematisk likestillingsarbeid og opplæring i aktivitets- og redegjørelsespliktene. Metoden er i første omgang dialog og veiledning, og Virke følger dette arbeidet tett. Ombudet har også tatt kontakt med store aktører innen revisjonsbransjen for å diskutere hvordan de kan sikre at virksomheter som de reviderer overholder redegjørelsesplikten i sine årsberetninger.

Ombudet har gitt ut en praktisk håndbok for arbeidsgivere i hvordan de kan arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering. En tilsvarende håndbok tilpasset universitets- og høgskolesektoren og forskingsinstituttsektoren er også blitt utarbeidet. Formålet med håndbøkene er å gi konkrete råd i det aktive arbeidet for en mer likestilt personalpolitikk. Begge håndbøkene er tilgjengelige på internett. Det samme er en håndbok om religion på arbeidsplassen, og heftet Overser du kompetanse? Nedsatt funksjonsevne – full arbeidsevne, som er laget i samarbeid med Helsedirektoratet og Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet.

Ombudet har innledet et utviklings-/ veiledningsarbeid når det gjelder likeverdige offentlige tjenester, og har holdt foredrag og avholdt kurs for ledere og ansatte i ulike kommunale og statlige etater. Temaene som har vært tatt opp er offentlige myndigheters aktivitetsplikt i diskrimineringslovverket, hva diskriminering er og konsekvenser av diskriminering, og hvordan en skal få til et systematisk likestillingsarbeid.

8.3.2.3 Pådriverfunksjonen

Om pådriverfunksjonen heter det i forskriften at ombudet skal være en pådriver for likestilling og mot diskriminering og følge samfunnsutviklingen med sikte på å avdekke og motvirke forhold som motvirker likestilling og likebehandling.

I forarbeidene fremgår det at pådriverrollen krever variert virkemiddelbruk, og at ombudet på dette området står relativt fritt i valg av virkemidler (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 50-53). Som eksempler er nevnt medieutspill, å arrangere seminarer og konferanser, foredragsvirksomhet, publisering av relevant informasjon og informasjonsspredning. Det blir framhevet at mange problemstillinger ikke knytter seg til enkeltpersoner, men til strukturelle forhold i samfunnet og barrierer som vanskeliggjør eller hindrer reell likestilling. Forarbeidene framhever at:

«Pådrivervirksomhet bør knyttes tett til ombudets lovhåndhever- og dokumentasjonsrolle, og at dette vil gi tyngde i pådriverrollen.»

Grunnlaget for utøvelsen av pådriverrollen skal være forankret i dokumenterbare erfaringer, forskning og statistisk materiale.

I forarbeidene ble dette kommentert mot lovhåndheverfunksjonen blant annet på følgende måte (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 53):

«Det er likevel grenser for hvor politisk pågående og utfordrende et ombud kan være uten at det mister legitimitet som en uavhengig og objektiv håndheverinstans, selv om det ikke har formell vedtakskompetanse. Likestillings- og diskrimineringsombudet må her bruke skjønn og finne den riktige balansen mellom de to rollene. Departementet mener imidlertid ombudet vil ha stor frihet så lenge det holder seg innenfor rammene som er trukket opp ovenfor, altså når ombudets pådrivervirksomhet baseres på det empiriske underlagsmaterialet som de konkrete enkeltsakene utgjør, eller på annet dokumentasjons- eller kunnskapsmateriale.»

Kort om Ombudets arbeid

Forarbeidene kopler pådriveroppgavene tett opp mot kunnskapsutvikling og dokumentasjon. I notat til utvalget framhever ombudet at en betydelig del av pådriverarbeidet er å være premissleverandør og å levere gode argumenter som fører til at beslutningstakere endrer praksis eller inkorporerer et bredt likestillingsperspektiv i politikkutviklingen. Dette gjøres ved å delta i møter, i referansegrupper, delta i debatter, komme med skriftlige innspill hvor ombudet oppfordrer til konkrete initiativ eller kommer med innspill i prosesser og i høringer.

Ombudet opplyser at hun har tatt initiativ overfor ulike myndigheter for å sikre en mer likestilt praksis, for eksempel bedre studiefinansiering for studenter med nedsatt funksjonsevne og endringsforslag gjennom innspill og kommentarer til handlingsplanar, veiledere og andre dokumenter som blir utarbeidet av departementer og direktorater. Ombudet nevner at innføring av spørreforbud om graviditet i jobbintervjuer og adgangen for homofile til å inngå ekteskap er eksempler på pådriverarbeid som, sammen med andre faktorer, har fått gjennomslag.

Ombudet bruker foredrag, kurs og mediekontakt for å bidra til å skape bevisstgjøring og engasjement for endring, og ser dette som en viktig del av pådriverarbeidet, i tillegg til at det inngår i deres kompetansefunksjon.

8.3.2.4 Holdnings- og atferdspåvirkning

Oppgaver med hensyn til holdnings- og adferdspåvirkning er også spesifisert i forskriften for ombudet. Den innebærer at ombudet skal bidra til bevisstgjøring om likestilling og likebehandling i samfunnet som helhet. Det ble i forarbeidene vist til at dette omfatter blant annet å arbeide for å påvirke holdninger og atferd i arbeidslivet, skolen, organisasjonsliv, offentlig forvaltning, familieliv/privatsfære og likebehandling, og være en pådriver for endringer i holdninger og adferd (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 54). Sentralt i denne rollen står opplysningsvirksomhet om status og utfordringer rettet mot den brede allmennhet.

Kort om Ombudets arbeid

Arbeidet med denne oppgaven omfatter gjerne generell foredragsvirksomhet, kursvirksomhet, seminarer, konferanser og mediekontakt, se også omtale under forumsfunksjonen.

8.3.2.5 Forumsfunksjon

Gjennom forumsfunksjonen skulle ombudet fungere som et møtested og brukssenter for alle - enkeltpersoner, organisasjoner, fagbevegelse, media og så videre - som er engasjert i likestillings- og diskrimineringsspørsmål, men også for andre aktører på feltet (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 56). Forumsfunksjonen innebærer å etablere arenaer og møteplasser for debatt om utfordringer og veivalg i den statlige politikken på likestillings- og diskrimineringsområdet. Ombudets hovedoppgave i denne forbindelse skulle, i følge forarbeidene, være å fremme meningsutveksling og offentlig debatt mellom andre aktører, og i mindre grad spille en aktiv rolle som selvstendig debattant.

Det ble forutsatt at ombudet skulle legge til rette for en kontinuerlig og systematisk dialog med relevante interesseorganisasjoner og brukergrupper, med sikte på å styrke ombudets kunnskap om aktuelle problemstillinger og tendenser og gi et supplerende grunnlag for ombudets prioriteringer. Det ble forutsatt at dette skjer innen rammen av et brukerutvalg.

Kort om Ombudets arbeid

Ombudet har etablert et brukerutvalg som skal være et tverrfaglig utvalg for samarbeid og erfaringsutveksling med interessegrupper og frivillige organisasjoner. Ombudet opplyser at forumsfunksjonen har vært planmessig lagt opp med regelmessige møter med organisasjonene på den ene siden og faste tema- og debattmøter på den andre. I noen grad har ombudet samlet organisasjoner og andre til debatt i andre deler av landet enn Oslo, og da samarbeidet med de tre likestillingssentrene, som er lokalisert på Hamar, i Steigen og i Kristiansand.30

Ombudet har lagt vekt på å møte organisasjonene regelmessig. Som oftest har disse møtene vært arrangert etter grunnlag, men der det har vært hensiktsmessig har ombudet også hatt møter med organisasjoner på to eller flere grunnlag sammen. Mange enkeltstående møter med organisasjonene har vært knyttet til prosjekter ombudet har jobbet med. I notatet til utvalget framhever ombudet at man har vektlagt å være arena for diskusjon, debatt og idéutveksling. Tema- og debattmøtene har i all hovedsak vært månedlige og tatt utgangspunkt i aktuelle debatter ellers i samfunnet. Disse møtene har også vært brukt til å drøfte aktuelle høringer ut fra ulike perspektiver, for eksempel helhetlig diskrimineringsvern. I noen tilfeller har debattmøtene også vært brukt som pådrivertiltak for enkeltsaker overfor politikere, som for eksempel bedre studiefinansiering for funksjonshemmede.

8.3.3 Utvalgets vurdering

Gjennomgangen over viser at ombudet har gjort et omfattende arbeid knyttet til den forskriftsfestede kompetanse- og pådriverfunksjonen. Gjennomgangen viser også at det er vanskelig å skille klart mellom de ulike oppgavene innenfor paraplyfunksjonen, selv om både forskriften, og forarbeidene til diskrimineringsombudsloven, legger opp til slike utskillinger. Oppgavene glir over i hverandre, i så vel forskrift som i forarbeider og i ombudets praktiske arbeid. Etter utvalgets vurdering bør forskriften forenkles, slik at hovedoppgavene i dette pådriverarbeidet trer tydelig fram. Forskriften utfyller de lovpålagte oppgavene etter diskrimineringsombudsloven, og forskriften bør tydeliggjøre at øvrig pådriverarbeid for det første innebærer å fremskaffe kunnskap og dokumentasjon om likestilling og diskriminering, og for det andre å veilede og informere om tiltak som kan fremme likestilling og hindre diskriminering.

Kunnskapsfundamentet er avgjørende for ombudets virksomhet. Kunnskapsproduksjon innbærer, kort oppsummert, å innhente, samordne, videreutvikle og formidle kunnskap om likestilling og diskriminering. Særlig sentralt står oppgaven med å dokumentere diskriminering, samt erfaringer knyttet til håndhevingen av redegjørelsesplikten.31 Dette er dokumentasjon som er direkte knyttet til ombudets erfaringer i lovhåndhevingen, der ombudet har et unikt utgangspunkt for eksempel med hensyn til å overvåke art og omfang av diskriminering.

Utvalget mener at ombudets dokumentasjonsarbeid må videreføres og styrkes. Kontakten utvalget har hatt med ombudet om analyse av klagesaker har vist at dokumentasjon av egne saker i utgangspunktet ga begrenset informasjon om klagere, påklagede, saksutfall og løsninger.

Utvalget foreslår at det blir presisert en plikt for ombudet til å dokumentere egne klage- og veiledningssaker i forskriften. Slik dokumentasjon vil også kunne gi ombudet et solid faktagrunnlag for å vurdere og å følge opp sin egen oppgaveløsning, hvordan lovgrunnlaget virker, hvordan lavterskeltilbudet når ut og til hvem. Videre er det av stor betydning at ombudet holder oversikt om utfallet i behandlingen av klagesaker, og om sakene har fått en løsning, for eksempel ved forlik. Ved å samle opplysninger om utfallet i klagesaker vil man kunne få et bedre grunnlag for å vurdere om diskrimineringsvernet er gjennomført eller gjort effektivt. Videre må ombudet føre oversikt over nemndas praksis, og utvalget foreslår at dette forskriftsfestes.

Det er også av stor betydning at ombudet holder oversikt over domstolspraksis og rettsutviklingen når det gjelder FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) og FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK). Utvalget anser det imidlertid ikke som nødvendig å forskriftsfeste dette.

En annen kjerneoppgave for ombudet er å dokumentere art og omfang av diskriminering utover klagesakporteføljen. Denne oppgaven ligger til ombudet nettopp i kraft av ombudets selvstendige og uavhengige stilling. Også denne oppgaven bør styrkes i ombudets videre arbeid. Her vil ombudets allerede opparbeidede kompetanse i spørsmål som gjelder sammensatt diskriminering, ha stor betydning for kunnskapsproduksjonen.

Behovet for andre aktører i det offentlige likestillingsarbeidet er drøftet i kapittel 6.2, og utvalget foreslår et nytt direktorat for likestilling med regionkontorer. Forslaget reiser spørsmål om arbeidsdelingen mellom et nytt direktorat og LDO. De videre presiseringer om arbeidsdelingen forutsetter dermed at dette forslaget gjennomføres.

Direktoratet vil etter dette forslaget ha oppgaver knyttet til kunnskapsutvikling. Det er derfor hensiktsmessig at forskriften tydeliggjør ombudets særskilte ansvar for å fremskaffe dokumentasjon om art og omfang av diskriminering. Det gjelder alle de vernede diskrimineringsgrunnlagene og ulike kombinasjoner av disse.

Ombudets ansvar for veiledning i arbeidet med å fremme likestilling og motarbeide diskriminering bør fortsatt gjelde bredt. Det er viktig at ombudet fortsatt systematiserer og formidler kunnskap om hvordan diskriminering kan motvirkes og aktivt likestillingsarbeid drives, gjennom veiledningsmateriell, foredrags- og kursvirksomhet. Det er tilsvarende viktig at ombudet kan gi bred rettighetsinformasjon som er tilpasset ulike samfunnsgrupper, og opplæring i diskrimineringsrett for et bredt spekter av virksomheter i offentlig og privat sektor. Å holde kontakt med ulike brukergrupper, samt organisasjoner på likestillings- og diskrimineringsfeltet, er en del av denne funksjonen.

Veiledning om aktivitets- og redegjørelsespliktene for arbeidsgivere er et viktig virkemiddel for å få til et aktivt lokalt likestillingsarbeid. Det generelle inntrykket er at det er gjort et godt arbeid i den veiledningen LDO har drevet om aktivitets- og redegjørelsespliktene i arbeidslivet. Men ombudet har på ingen måte kapasitet til å veilede alle arbeidsgivere som bør få tilbud om det. Aktivitets- og redegjørelsesplikten i arbeidslivet er derfor et område med et stort og udekket behov for både kontroll og veiledning. Ombudet understreker at veiledning og kontroll må ses i sammenheng. En intensivering av ombudets kontrollvirksomhet når det gjelder redegjørelsene har utvalget behandlet i kapittel 8.2.4. Utvalget forutsetter at ombudet fortsatt gir veiledning i forbindelse med kontroller.

Utvalget vil understreke betydningen av at det drives veiledningsarbeid om aktivitets- og redegjørelsespliktene regionalt og lokalt. Utvalget foreslår at det skal være en av hovedoppgavene for et nytt direktorat å gi veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven for arbeidsgivere, og viser til nærmere drøfting i kapittel 6.2.3. Utvalget foreslår at direktoratet også gir veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten til organisasjonene i arbeidslivet.

Utvalget går inn for at veiledning og tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter bør være en kjerneoppgave i den statlige forvaltningen av likestillingspolitikken. Dette er oppgaver som også har en vidtfavnende regional og lokal dimensjon, og som i dag i liten grad er ivaretatt. Utvalget foreslår at ansvaret for veiledning og oppfølging av offentlige myndigheters aktivitetsplikt er et hovedansvar for et nytt direktorat, jf. kapittel 6.2.3. Når det gjelder aktivitetsplikten for offentlige myndigheter skal ombudet ikke ha noen kontrollfunksjon, se kapittel 3.5.2.2.

Ombudet har derimot et selvstendig ansvar for å påpeke uoverensstemmelser mellom diskrimineringslovgivningen og annen lovgivning/regelutforming, samt føre tilsyn med gjennomføringen av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon i norsk rett, jf. diskrimineringsombudsloven §§ 1 og 3.

Utvalget foreslår at forskriften § 1 tredje ledd forenkles fra seks til to bokstaver, der bokstav a omhandler kunnskapsproduksjon og dokumentasjon, og bokstav b omhandler veiledning og informasjon.

Ombudets øvrige oppgaver:

1. Kunnskapsproduksjon og dokumentasjon

   Ombudet skal bidra til å utvikle kunnskap og dokumentasjon om likestilling samt overvåke art og omfang av diskriminering. Dokumentasjonsoppgavene omfatter alle vernede diskrimineringsgrunnlag, og inkluderer sammensatt diskriminering. Ombudet skal som ledd i dette dokumentere egne klage- og veiledningssaker, saker om kontroll med redegjørelsesplikten og klagesaker for nemnda.

2. Veiledning og informasjon

   Ombudet skal arbeide for likestilling og mot diskriminering, og bidra til bevisstgjøring på disse områdene. Ombudet skal innen sitt virksomhetsområde, med grunnlag i kunnskap og dokumentasjon som nevnt under bokstav a, følge utviklingen i samfunnet med sikte på å avdekke og påpeke forhold som motvirker likestilling på alle vernede diskrimineringsgrunnlag i norsk lov. Ombudet skal gi rettighetsinformasjon og veiledning, drive opplysningsvirksomhet om status og utfordringer rettet mot allmennheten, og legge til rette for samarbeid mellom aktører som arbeider mot diskriminering og for likestilling.

8.4 Oppsummerende om lovhåndheving og pådriverarbeid i samme instans. Utvalgets vurdering

Både lovhåndhever- og pådriveroppgaver ligger innenfor ansvarsområdet til organer som arbeider med menneskerettigheter og diskrimineringsvern. Utvalget har, generelt sett, ikke kunnet konstatere en påfallende skjev vekting av de to hovedfunksjonene. Det er også tvilsomt at lovhåndheving har gått på bekostning av de spesielle pådriveroppgavene som er nedfelt i forskrift. Det er heller ikke mulig, med grunnlag i ombudets praksis, å konstatere at dette pådriverarbeidet svekker lovhåndhevingen, eller at ombudet faktisk har fått redusert legitimitet som lovhåndhever gjennom sitt pådriverarbeid.

Heller er nok dette et vedvarende spenningsfelt, og en stadig utfordring, som så og si er innebygd i en institusjon av ombudets type. Den vurderingen som utvalget har fått gjennomført av ombudets konvensjonstilsyn, jf. kapittel 9.3 og 9.4, viser likevel at det er nødvendig at ombudet utdyper de juridiske analysene som danner grunnlag for pådriverarbeidet når det gjelder konvensjonstilsynet. Utvalget har ikke gjennomført tilsvarende vurderinger av ombudets rettsanvendelse generelt, eller forholdet mellom rettsanvendelse og rettspolitiske vurderinger i ombudets håndheving av for eksempel likestillingsloven og diskrimineringsloven.

Ombudet har gjennom forskriftens spesifisering av kompetanse- og pådriveroppgaver fått tildelt et svært omfattende, og diffust avgrenset, sett av generelle oppgaver. Samtidig er det store utfordringer med hensyn til gjennomføringen av deler av den lovpålagte virksomheten. Dette gjelder blant annet omfanget av kontroll med redegjørelsesplikten for arbeidsgivere i både offentlig og privat sektor. Ombudet har heller ikke i særlig grad prioritert undersøkelser om art og omfang av diskriminering, som også hører inn under mandatet. Det er fortsatt utfordringer knyttet til virksomheten som lavterskeltilbud. I kapittel 9 gjennomgår utvalget ombudets tilsyn med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Arbeidet med disse oppgavene bør også gis større prioritet. På alle disse områdene ligger det således en rekke utfordringer for ombudet når det gjelder prioritering og oppgaveløsning. Utvalget regner med at en forenkling av forskriften som foreslått over, også kan bidra til å gjøre prioriteringen mellom arbeidsoppgaver enklere. Samtidig foreslår utvalget en viss arbeidsdeling for tilsyn og veiledning knyttet til aktivitetsplikten i arbeidslivet, som også vil kunne avlaste ombudet noe.

Utvalget kan for øvrig ikke se sterke argumenter for en ny oppdeling av henholdsvis lovhåndhevings- og pådriveroppgaver. Heller bør sammenhengen mellom dem være tydeliggjort gjennom drøftingen i dette kapittelet av ombudets viktige rolle som lavterskeltilbud på likestillings- og diskrimineringsfeltet. Utvalget foreslår derfor at ombudets oppgaver og myndighet i hovedsak blir videreført som i dag, men at forskriften forenkles med hensyn til beskrivelse av kompetanse- og pådriverrollen, for å sikre kjerneoppgavene.