6 Et nytt direktorat for likestilling. Regionale utviklingsmidler

6.1 Innledning

En del av Likestillingsutvalgets mandat er å gi en vurdering av de eksisterende organisatoriske rammene for likestillingsarbeidet i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og eventuelt fremme forslag om tiltak som kan videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen.

I dette kapittelet (6) fremmer utvalget forslag om hvordan ansvaret for de proaktive pliktene i likestillingslovgivningen, plikten til aktivitet, kan ivaretas på en systematisk måte i statlig forvaltning. Utvalget konstaterer at forvaltningsstrukturen slik den er i dag er for svak til å realisere ambisjonene i likestillingspolitikken. Utvalget foreslår derfor både konkrete tiltak for å styrke de organisatoriske rammene, og et utviklingsprogram for lokalt og regionalt likestillingsarbeid. Dette to-delte forslaget er ment å sikre at det drives et aktivt og mer effektivt offentlig likestillingsarbeid i Norge.

Forslagene bygger på redegjørelser, undersøkelser og kartlegging av likestillingsarbeidet i departementer, og på regionalt og kommunalt forvaltningsnivå, slik dette er beskrevet i kapitlene 4 og 5. I kapittel 4 er det redegjort for oppgavene og arbeidet til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), som har et overordnet politisk og administrativt ansvar for regjeringens likestillingspolitikk og arbeidet mot diskriminering. Videre er det i kapittel 4 redegjort kort for andre departementers arbeid med likestillingsspørsmål og for arbeidet mot vold i nære relasjoner. I kapittel 5 utredes kommunenes, fylkeskommunenes og fylkesmennenes oppgaver og arbeid når det gjelder likestilling. Det er også gitt en kort omtale av de organisatoriske rammene for arbeidet mot vold i nære relasjoner på regionalt og lokalt nivå, og enkelte sider av forholdet mellom statlige myndigheter og private stiftelser på likestillingsfeltet.

I vurderingen av virkemiddelapparatet legger utvalget en bred forståelse av likestilling til grunn. Det tas hensyn til at det er et lovfestet vern mot diskriminering på flere grunnlag enn kjønn. Forslagene bygger på dette. Utvalget har særlig vurdert hvorvidt de eksisterende organisatoriske rammene for det offentlige likestillingsarbeidet bidrar til at plikten til aktivt likestillingsarbeid følges opp. Hvorvidt de organisatoriske rammene fremmer en flerdimensjonal tilnærming til likestilling har også vært viktig i utvalgets vurdering av dagens virkemiddelapparat og i forslagene som presenteres.

De uavhengige forvaltningsorganene på likestillingsfeltet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, vurderes nærmere i kapittel 8 – 10.

6.2 Et direktorat for likestilling – bakgrunn og innretning

Myndighetene har ambisiøse målsettinger for det offentlige likestillingsarbeidet.

Likestillingsloven har siden den ble vedtatt i 1978 hatt bestemmelser om at offentlige myndigheter skal fremme likestilling. I 2002 ble det innført en plikt for offentlige myndigheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner om å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling. Offentlige myndigheter fikk altså en aktivitetsplikt både når det gjelder likestilling som arbeidsgiver og som myndighetsutøver og tjenesteyter.

Aktivitetsplikten gir et rettslig fundament for den integreringsstrategien som siden midten av 1980-tallet har ligget til grunn for det offentlige likestillingsarbeidet. Integreringsstrategien innebærer at arbeidet for å fremme likestilling skal inngå i det løpende arbeidet i offentlig forvaltning, i alle beslutningsprosesser, på alle nivå, i alle steg av prosessen og av de aktører som deltar i arbeidet med å fatte beslutninger.

Omfanget av pliktene til offentlig likestillingsarbeid har økt de siste årene i takt med rettsutviklingen på diskrimineringsfeltet. Det overordnede ansvaret for likestilling på alle vernede diskrimineringsgrunnlag er fra 1.1.2008 samlet i BLD. Siden 2009 har offentlige myndigheter hatt plikt til aktivt likestillingsarbeid ikke bare når det gjelder kjønn, men også når det gjelder funksjonsnedsettelse, etnisitet og religion. Det dreier seg altså dels om etablerte plikter etter likestillingsloven, og dels om nye plikter etter diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Hvordan iverksettes så denne plikten til aktivt likestillingsarbeid? Utvalget har gjennomført en undersøkelse av likestillingsarbeidet i departementene, og Likestillingssenteret på Hamar har i samarbeid med Østlandsforskning, på oppdrag fra utvalget, foretatt en kartlegging av likestillingsarbeidet i fylkesmannsembeter, fylkeskommuner og kommuner. Det vises til redegjørelsene i kapittel 4 og 5. Hovedpunkter fra kartlegging og undersøkelser viser at:

• Det er ikke utviklet et system for å ivareta hvordan departementene med underliggende direktorater følger opp sin lovpålagte aktivitetsplikt som offentlig myndighet.

• Ingen av BLDs underliggende direktorater har et særskilt ansvar for å være fagdirektorat for likestilling på alle de grunnlag som har lovfestet diskrimineringsvern i Norge. Ingen direktorater har heller et særskilt fagansvar for kjønnslikestilling.

• BLD skal bidra til å fremskaffe ny kunnskap om likestilling på sentrale levekårsområder. Med lite ressurser til rådighet har departementet begrenset mulighet til å følge systematisk med på utviklingen, til å holde seg oppdatert på nasjonal og internasjonal likestillingsforskning, og drive systematisk kunnskapsutvikling.

• Det er store variasjoner departementene imellom i prioriteringen av arbeid med likestilling. En god del departementer har egne handlingsplaner for å fremme likestilling på egne sektorområder. Et flerdimensjonalt perspektiv er imidlertid fraværende i mange av planene.

• En evaluering av arbeidet med integrering av kjønns- og likestillingsperspektiv i statsbudsjettet viser tilsvarende til klare forskjeller departementene imellom (Difi 2009).

• Regjeringens samlede innsats for likestilling fremgår ikke av oppsettet for statsbudsjettet.

• BLD utga i 2010 en ny veileder til Utredningsinstruksen om konsekvenser for likestilling når det gjelder kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisk opprinnelse og religion. Det gjennomføres ikke systematisk opplæring i bruk av denne. Det foreligger heller ingen kunnskap om i hvor stor grad konsekvenser for likestilling faktisk blir vurdert i forbindelse med statlig utredningsarbeid.

• Mange kommuner følger ikke opp den lovpålagte aktivitets- og redegjørelsesplikten. Dette gjelder både aktivitetsplikten som arbeidsgivere og aktivitetsplikten som offentlige myndighetsutøvere og tjenesteytere.

• Det gis ikke systematisk veiledning om aktivitetsplikten for offentlige myndigheter på kommunalt og fylkeskommunalt nivå i Norge.

• Verken fylkeskommuner eller fylkesmannsembetene fremstår, samlet sett, som klare kompetansemiljøer på arbeidet med kjønnslikestilling.

• Det mangler et statlig landsdekkende apparat som kan bistå kommunene med støtte, råd og veiledning. Det er ikke utviklet et system for å samle inn og spre erfaringer med lokale likestillingsprosjekter.

Etter utvalgets vurdering er det et klart behov for å etablere organisatoriske rammer som kan sikre at offentlige myndigheters aktivitetsplikt følges mer systematisk opp. Utvalget foreslår i kapittel 3 en lovendring i likestillingsloven som presiserer og konkretiserer den særskilte aktivitetsplikten for offentlige myndigheter. Utvalget anbefaler også at tilsvarende endringer vurderes gjennomført i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Den konkretiserte aktivitetsplikten må følges opp gjennom en iverksettingsstruktur for likestillingsarbeid.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det etableres et nytt direktorat under BLD med fagansvar for gjennomføring av likestillingspolitikk. Et slikt nytt direktorat for likestilling skal omfatte alle vernede diskrimineringsgrunnlag og samvirket mellom disse.

Det er svært viktig at en slik ny fagetat for likestilling har et tydelig regionalt nedslagsfelt, og kan bidra til å mobilisere kommuner og fylkeskommuner i det offentlige likestillingsarbeidet. Utvalget foreslår at det samtidig tas initiativ til en større satsning på regionalt og kommunalt nivå i form av et tiårig utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid. Direktoratet forvalter utviklingsprogrammet.

6.2.1 Direktorat som forvaltningsorgan og vurderte alternativer

I St.meld. nr. 19 (2008 – 2009) Ei forvaltning for demokrati og rettssikkerhet gis det noen prinsipper som er retningsgivende for organiseringen av statsforvaltningen. Det heter at valg av organisasjonsform bør avhenge av formål, oppgaver, målgrupper og omgivelsene virksomheten skal rette seg mot, samt hvilke økonomiske og administrative rammevilkår som best vil sikre måloppnåelse. Når det gjelder statlige oppgaver knyttet til iverksetting av politiske mål og tiltak, heter det at disse bør organiseres som en del av statsforvaltningen. Oppgaver knyttet til kunnskapsutvikling bør i hovedsak organiseres som en del av staten, men slik at virksomhetene har stor faglig selvstendighet. Det påpekes at staten skal unngå å bruke stiftelser og organisering i særlovsselskap, med mindre det er særlige grunner for dette.

Gitt de oppgaver som må gjennomføres mener utvalget at et ordinært forvaltningsorgan, som et direktorat er, samlet sett best vil kunne ivareta alle de oppgavene som ønskes løst. Det er behov for et fagorgan for iverksetting av likestillingspolitikk som er underlagt departementets og statsrådens instruksjonsmyndighet.

Utvalget har vurdert alternativer til å opprette et direktorat for likestilling. Alternativene som er vurdert er i hovedsak følgende tre: Å spre oppgaver og ansvar til eksisterende direktorater; å gi økt oppgaveportefølje, ressurser og vurdere en regional organisering av Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO); å utvide fylkesmannsembetenes arbeidsoppgaver.

Når utvalget ikke foreslår å spre ansvaret for likestillingsoppgaver på flere eksisterende direktorater, er det av følgende tre grunner:

• Arbeidet for kjønnslikestilling mangler i dag en forankring på direktoratnivå.

• Det er en politisk målsetting å legge til rette for en flerdimensjonal tilnæring til likestilling.

• Det er viktig at arbeidet med likestilling sikres en nødvendig samlet og langsiktig prioritet. Dette sikres ikke ved en fortsatt fragmentert ansvarsplassering.

De to eksisterende direktoratene som er underordnet BLD har andre kjerneoppgaver. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har ansvar for barnevernet og familievernet. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ansvar for bosetting og integrering av nyankomne flyktninger og innvandrere. De to direktoratene har regional struktur, men altså allerede omfattende hovedoppgaver. Arbeidet med likestilling vil lett komme i skyggen av de hovedoppgaver eksisterende direktorater har.

Å spre arbeidet for likestilling på eksisterende direktorater vil videre gjøre det vanskelig å ivareta målet om å drive likestillingsarbeid på grunnlag av samvirkende diskrimineringsgrunnlag. Å se ulike grunnlag i sammenheng krever et helhetlig arbeid bygget på kompetanse både om enkeltgrunnlag og om hvordan disse kan samvirke.

Et annet alternativ til et direktorat for likestilling er å tillegge Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) flere oppgaver og økte ressurser. Når utvalget ikke tilrår dette, er det fordi de største svakhetene ved dagens struktur gjelder iverksetting av former for likestillingspolitikk som bør være underlagt departementets og statsrådens instruksjonsmyndighet. LDO skal, etter lov og forskrift, opptre uavhengig av statlige myndigheter. Uavhengigheten for lovhåndhevingen på diskrimineringsfeltet følger av internasjonale forpliktelser. Det samme gjelder LDOs konvensjonstilsyn. LDO kan med andre ord ikke underlegges instruksjonsmyndighet. Det kan heller ikke private stiftelser.

Et tredje alternativ til foreslåtte direktoratsform er et sentralt direktorat for likestilling, men der ansvaret for å iverksette oppgaver regionalt legges til fylkesmannsembetene. Fylkesmannen har i dag en pådriverrolle overfor kommunene når det gjelder likestilling. Dette er nedfelt i det statlige embetsoppdraget. Men fylkesmennene har svært brede og sammensatte tilsynsoppgaver. Kompetansemiljøene når det gjelder likestilling hos fylkesmannen er spredte og vil være for små og sårbare for å kunne iverksette de oppgaver et direktorat er tenkt å ivareta. Mandatet for pådriverarbeid overfor privat sektor er usikkert. På bakgrunn av dette tilrås ikke en modell med direktorat i kombinasjon med regionale iverksettingsoppgaver under fylkesmannsembetet.

6.2.2 Et direktorat for likestilling på flere diskrimineringsgrunnlag

I sitt arbeid bør direktoratet vektlegge at kombinasjoner av kjønn, alder, etnisitet, religion, funksjonsevne, seksuell orientering og klasse kan virke sammen og skape urettmessig ulikhet for ulike grupper av individer.

Forslag om et direktorat for likestilling på alle vernede grunnlag er i samsvar med regjeringens og Stortingets perspektiver for et aktivt likestillingsarbeid, der flere diskrimineringsgrunnlag inngår. Dette avspeiles også i den lovfestede aktivitetsplikten som i dag omfatter både kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion.

En flerdimensjonal tilnærming til likestilling krever nybrottsarbeid både når det gjelder organiseringen av det offentlige likestillingsarbeidet og i utvikling av konkrete tiltak for å fremme likestilling. En flerdimensjonal tilnærming til likestilling forutsetter et tettere samarbeid mellom ulike kompetansemiljø som i dag har spesialisert seg på enkeltstående diskrimineringsgrunnlag. Etter utvalgets vurdering vil et eget direktorat for likestilling som omfatter alle vernede grunnlag være det beste utgangpunktet for å utvikle et flerdimensjonalt likestillingsarbeid. Det vil da bli lettere å se de ulike diskrimineringsgrunnlagene i sammenheng og fange opp situasjoner hvor ulike grunnlag samvirker.

Utvalget vil henvise til Likestillings- og diskrimineringsombudets arbeid med problemstillinger knyttet til interseksjonalitet. En kartlegging av Likestillings- og diskrimineringsombudets klagesaker viser at klagesaker relativt ofte omhandler diskriminering knyttet til flere grunnlag, jf. kapittel 8.2.2.2 Etter utvalgets vurdering understreker dette behovet for at fagetater organiseres på en måte som støtter opp om en flerdimensjonal tilnærming til likestilling.

Utvalget vil samtidig understreke at det innenfor et direktorat for likestilling, som omfatter alle grunnlag, vil være behov for kompetanse når det gjelder de oppgaver og utfordringer som er spesifikke for det enkelte grunnlag. Et sektorovergripende direktorat for likestilling, vil også måtte samarbeide tett med ulike fagdirektorater, som har et hovedansvar for iverksetting av offentlig politikk og kunnskapsutvikling på sine sektorområder.

6.2.3 Kjerneoppgaver for et direktorat for likestilling

Et direktorat for likestilling vil ha følgende kjerneoppgaver:

1. Tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter

Det vises til utvalgets forslag i kapittel 3.5.2 om å lovfeste at offentlige myndigheters aktivitetsplikt som myndighetsutøver og tjenesteyter følges opp av BLD eller det organ departementet delegerer myndigheten til. Aktivitetsplikten innebærer at offentlige myndigheter på alle nivåer skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene. Tilsvarende aktivitetsplikt gjelder også for funksjonsnedsettelse, etnisitet og religion. Utvalget har i kapittel 3.5.2 foreslått en konkretisering av aktivitetsplikten for offentlige myndigheter som myndighetsutøvere og tjenesteytere. Utvalget foreslår som del av konkretiseringen at det skal være plikt til å dokumentere de tiltakene som gjøres for å gjennomføre plikten.

Tilsyn vil være et viktig redskap for å påse at likestillingshensyn blir ivaretatt og at regelverket følges.

Et direktorat for likestilling bør jevnlig føre tilsyn med departementene på vegne av BLD. Gjennom tilsynene kan direktoratet vurdere kvaliteten på likestillingsarbeidet innen det enkelte departements sektoransvarsområde.

Sentrale tema for tilsynene kan være: Mål og ansvarsfordeling når det gjelder likestillingsarbeidet, barrierer for likestilling, styringsdialogen med underliggende virksomheter, arbeidsmetoder og tiltak for å forebygge diskriminering, trakassering, fordommer og stereotypier. Utvalget anbefaler en myk innretning for denne tilsynsfunksjonen, basert på veiledning og dokumentasjonsplikt heller enn redegjørelsesplikt. Direktoratet kan rapportere på grunnlag av funn fra tilsynsarbeidet og fremme forslag til tiltak for å styrke innsatsen. BLD kan ha oppfølgingsmøter med departementene. På bakgrunn av BLDs samordningsansvar bør likestillingsministeren være ansvarlig for å legge frem samlende statusrapporter for Stortinget.

Det enkelte departement er likevel selv ansvarlig for at likestillingsarbeidet innenfor egen sektor er i tråd med sektoransvarsprinsippet.

Direktoratet kan eventuelt føre tilsyn med kommuner og fylkeskommuner etter en tilsvarende mal. Et nærmere utviklingsarbeid må likevel avklare hvordan aktivitetspliktene kan følges opp og hvordan det kan føres tilsyn med pliktene på ulike forvaltningsnivåer.

Direktoratet bør utvikle standarder og veiledere for offentlige myndigheters aktivitetsplikt som tjenesteytere i dialog med andre kompetansemiljøer på feltet. Det er behov for å utvikle metoder og verktøy for arbeid med likestillingsutfordringer som ufrivillig deltid, likelønnsproblematikk, seksuell trakassering, graviditetsdiskriminering, diskriminering av etniske minoriteter og personer med funksjonsnedsettelse på ulike arenaer. Direktoratet bør også utvikle opplæringspakker om likestilling og diskriminering til bruk i skolen, for arbeidslivet, og for frivillige organisasjoner.

2. Opplæring og veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten

Direktoratet for likestilling bør tilby veiledning og opplæring i aktivitets- og redegjørelsesplikten for offentlige og private arbeidsgivere. Det er behov for et landsdekkende tilbud, og for kraftfull innsats både når det gjelder å gjøre pliktene kjent og hva innholdet i pliktene faktisk innebærer. Viktige målgrupper for direktoratet og regionkontorene bør være private arbeidsgivere, kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter.

3. Forvalte økonomiske virkemidler innenfor likestillingsarbeid

Direktoratet for likestilling ved dets regionkontorer har ansvar for utlysning og fordeling av utviklingsmidler til regionalt og lokalt likestillingsarbeid. Se omtale av forslaget om utviklingsmidler i kapittel 6.3.

Direktoratet for likestilling bør også administrere tilskudd til offentlige og private aktører på likestillingsfeltet, som tilskudd til ulike kunnskaps- og likestillingssentre og tilskudd til offentlige og private aktører på voldsfeltet, herunder tilskudd til incestsentre, voldtektssentre og Alternativ til vold mfl.

Direktoratet for likestilling bør videre ha ansvar for utlysning og tildeling av tilskudd til frivillige organisasjoner som arbeider for å fremme likestilling. Se nærmere omtale av utvalgets forslag om økt støtte til frivillige organisasjoner i kapittel 7.2.3.

4. Iverksette politisk vedtatte tiltak

Ettersom direktorater er underlagt politisk styring innebærer det at statsråden og departementene kan instruere direktoratene om alle sider ved deres virksomhet. Gjennom årlige tildelingsbrev kan direktoratet pålegges å iverksette nasjonale mål og tiltak under departementets ansvarsområde.

Eksempler på oppgaver som kan delegeres til et direktorat for likestilling er iverksetting av tiltak og prosjekter som er forankret i meldinger til Stortinget og nasjonale handlingsplaner. Ett eksempel kan være oppfølging av stortingsmelding Om menn, mannsroller og likestilling1. Meldingen bygger på en strategi om å integrere kjønnsperspektiv i alle sektorer og på alle samfunnsområder også på områder der menn som gruppe kommer dårligere ut, sammenlignet med kvinner. Et direktorat for likestilling kan bidra til oppfølging av flere tiltak som foreslås, som innsats for å rekruttere og beholde menn på kvinnedominerte arbeidsplasser, arbeid for å gjøre det mer attraktivt for gutter å benytte skolehelsetjenesten, og oppfølging for å innarbeide et kjønnsperspektiv i helse- og omsorgstjenestene. Når det gjelder gjennomføring av slike tiltak vil et direktorat for likestilling kunne bidra med sin spesialkompetanse i et samarbeid med andre fagdirektorater.

Direktoratet for likestilling skal bidra med faglige råd og innspill til politikkutvikling. Direktoratet kan delegeres oppgaver knyttet til forskriftsarbeid, og vil være en viktig høringsinstans for en rekke departementer og direktorater. Direktoratet bør få som oppgave å gi faglige råd med hensyn til konsekvensanalyser etter utredningsinstruksen (jf. kapittel 4.2.2.2).

Norsk likestillingspolitikk får stor internasjonal oppmerksomhet. Direktoratet kan få delegert oppgaver når det gjelder Norges deltakelse i det internasjonale arbeidet som skjer på likestillingsfeltet. Et direktorat kan også ha i mandat å opptre som nasjonal koordinator, tilrettelegger og søker på utlysninger under EUs rammeprogrammer, på linje med for eksempel PROGRESS (2007 – 2013) som Norge deltar i.2

5. Ivareta dokumentasjon og kunnskapsformidling

Direktoratet for likestilling bør ivareta oppgaver knyttet til å dokumentere likestillingstilstand og formidle kunnskap om tilgjengelig forskning.

En nærmere grenseoppgang mellom dokumentasjonsoppgavene til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og nytt direktorat må foretas. Dette vil for eksempel gjelde spørsmål knyttet til samarbeidet med Statistisk sentralbyrå om likestillingsstatistikk og igangsetting av forsknings- og utviklingstiltak. Etter utvalgets vurdering er det viktig at evalueringer av tiltak og politikk er forskningsbaserte.

Det er også behov for en nærmere grenseoppgang mot dokumentasjonsoppgavene Likestillings- og diskrimineringsombudet har ansvar for. Se 6.2.5 og kapittel 8.

En sentral oppgave for direktoratet vil være å bygge opp kunnskapsbaser om praktisk likestillingsarbeid på ulike felter og formidle denne kunnskapen. Direktoratet bør samle inn kunnskap om arbeidsmetoder og erfaringer som gjøres i ulike tiltak og prosjekter nasjonalt, regionalt, lokalt og internasjonalt.

Regionkontorene bør ha i oppgave å fremskaffe god oversikt over likestillingstilstand og likestillingsutfordringer i egen region, og på grunnlag av dette utvikle lokalt tilpassede metoder og tiltak for å fremme likestilling.

6.2.4 Et direktorat med regionkontorer

Et effektivt apparat som skal gi råd og veiledning til kommuner og arbeidsgivere over hele landet bør bestå av regionkontorer med nærhet til befolknings- og næringsstruktur for å få god kjennskap til lokale likestillingsutfordringer. Et direktorat lokalisert ett sted i landet vil vanskelig kunne ivareta behovet for veiledning og aktivt pådriverarbeid på samme måte.

Etter utvalgets vurdering bør et direktorat for likestilling bestå av minimum fem regionkontorer som samlet dekker hele landet. Det er viktig at kompetansemiljøene ikke blir for små og sårbare. Dette tilsier en minimumsbemanning på 12–15 årsverk per fagmiljø ved oppstart. Ett av regionkontorene kan ha et overordnet eller koordinerende ansvar for etatens arbeid med hensyn til for eksempel styringsdialogen med departementet og arbeidet med den helhetlige kunnskapsutviklingen på feltet. Alternativt kan det i tillegg til de fem regionkontorene opprettes en sentral enhet. Sett i lys av oppgaveporteføljen og bemanning i sammenlignbare direktorater, antar utvalget at en absolutt minimumsbemanning for direktorat og regionkontorer ved oppstartstidspunktet er 100 årsverk.

Regionkontorene kan som kompetansemiljøer på likestilling også støtte opp om de oppgavene som fylkesmennene i dag har når det gjelder likestilling. Et direktorat for likestilling med regionkontorer vil være en sentral samarbeidspartner for embetene, samt en viktig støttespiller for fylkeskommunene for å styrke likestillingsperspektivet i arbeidet med regional utvikling, videregående opplæring og som koordinator for folkehelsearbeidet.3

Regionkontorenes inndeling bør etter utvalgets vurdering følge fylkesgrensene. En løsning som kan vurderes er at regionkontorene samlokaliseres i et administrativt fellesskap med enkelte fylkesmannsembeter.

6.2.5 Forholdet til andre aktører

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) bør selv vurdere hvilke konkrete iverksettingsoppgaver som med fordel kan flyttes fra departement til direktoratet for likestilling.

Eksisterende direktorater

Det kan vurderes om noen av de oppgaver som i dag er lagt til Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Arbeids- og velferdsdirektoratet kan overføres til et nytt direktorat for likestilling. Utvalget har ikke gjennomført en detaljert vurdering av dette, men vil peke på at overføring kan være aktuelt for oppgaver som er nært knyttet til arbeid for å fremme likestilling.

Fra Bufdir vil det kunne være nærliggende å overføre oppgaver knyttet til krisesentertilbudet, deler av det forebyggende arbeidet mot vold i nære relasjoner, forvaltningen av tilskuddet til familie- og likestillingspolitiske organisasjoner, forvaltningen av tilskudd til ulike aktører på voldsfeltet og arbeidet med å etablere et nasjonalt ressurssenter for kunnskap om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Utvalget ser også at det kan være hensiktsmessig å legge Bufdirs likestillingsoppgaver når det gjelder funksjonsnedsettelse til et direktorat for likestilling, slik at arbeidet for å fremme likestilling uavhengig av grunnlag samles i ett fagdirektorat. Det har imidlertid ligget utenfor utvalgets mandat å vurdere nærmere de organisatoriske rammene for det offentlige likestillingsarbeidet som særlig knytter seg til nedsatt funksjonsevne.

Oppgaver knyttet til likestilling og oppgaver knyttet til integrering og inkludering av etniske minoriteter vil til dels være overlappende. Eksempler på oppgaver som eventuelt kan flyttes fra IMDi til nytt direktorat, kan være IMDis arbeid med mangfoldsrekruttering, arbeidet med likeverdige offentlige tjenester og arbeidet mot tvangsekteskap. Det statlige tverrsektorielle pådriverarbeidet med å sikre mangfold i arbeidslivet og likeverdige offentlige tjenester bør ikke avgrenses til kun å omfatte innvandrere. Arbeidsgivere og offentlige tjenesteytere er også forpliktet til å sikre likestilling for kvinner og menn og for personer med nedsatt funksjonsevne. Det statlige pådriverarbeidet bør derfor i større grad forholde seg samlet til ulike og kryssende diskrimineringsgrunnlag. Oppgavene til direktoratet for likestilling bør uansett avgrenses mot IMDis oppgaver knyttet til bosetting av flyktninger, oppfølging av introduksjonsloven, drifting av Nasjonalt introduksjonsregister, kvalifiseringsprogram som Ny sjanse og IMDis ansvar som nasjonal fagmyndighet på tolkefeltet. Det vil være behov for å etablere faste samarbeidsavtaler mellom direktoratene, da direktoratene vil ha flere oppgaver som grenser opp mot hverandre. Det er særlige utfordringer knyttet til å ivareta et kjønnsperspektiv i integreringsarbeidet. IMDi har påpekt for utvalget at enkelte grupper kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn, særlig kvinner med lav kompetanse og mange barn, kommer dårlig ut i dagens kvalifiseringsordninger på grunn av mangelfull tilrettelegging. Tilsvarende bør det vurderes nærmere om det i dag er oppgaver under Arbeids- og velferdsdirektoratet som kan være tjent med overføring til et direktorat for likestilling. Arbeids- og velferdsdirektoratets arbeid knyttet til utlysning og oppfølging av prosjekter for å redusere bruk av ufrivillig deltid kan være ett eksempel. Dette vil for øvrig også gjelde for de prosjekter som Kommunal- og regionaldepartementet støtter og følger opp under prosjektet Saman om ein betre kommune, jf. omtale i kapittel 5.2.1. Statens seniorråd, som i dag er organisert under NAV, kan eventuelt også administrativt knyttes til et direktorat for likestilling.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

Kontroll med aktivitets- og redegjørelsesplikten for private og offentlige arbeidsgivere bør fortsatt ligge til Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO). Ombudet har kontrollert redegjørelsesplikten etter likestillingsloven siden 2002, konsentrert om kommunene som arbeidsgiver. De har nå også etablert rammer for tilsynsvirksomheten etter andre grunnlag. Kontrollen med redegjørelsesplikten trenger å intensiveres. Utvalget konstaterer likevel at vi innenfor dagens håndhevingsstruktur, i kombinasjonen av ombudets uttalelses- og nemndas vedtaksmyndighet, her har et fungerende system som bør ligge fast. Med hensyn til bredere veiledning av private og offentlige arbeidsgivere om aktivitets- og redegjørelsesplikten, bør LDO og direktoratet for likestilling dele oppgavene med dette. Dette er oppgaver som vil være av stor betydning å styrke. Ombudet har i liten grad hatt kapasitet til å drive landsdekkende veiledning jf. beskrivelsen i kapittel 8.3.2.2

Offentlige myndigheters plikt til aktivitet som myndighetsutøvere og tjenesteytere er av en annen karakter enn deres plikt som arbeidsgivere. Førstnevnte plikt er nært knyttet til myndighetsutøvelse og politikkutvikling, og til integreringsstrategien i likestillingspolitikken. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har en iverksettende og koordinerende rolle på dette området. Tilsynet med plikten bør derfor ligge til BLD, som da kan delegere sin myndighet til direktoratet for likestilling.

Både LDO og direktoratet for likestilling vil ha ansvar for kunnskap og dokumentasjon, men da med utgangspunkt i hver sine kjernevirksomheter. Når det gjelder direktoratet for likestilling vil kunnskaps- og dokumentasjonsoppgavene ta som utgangspunkt oppgaven med å følge opp ulike offentlige forvaltningsområders aktivitetsplikt som myndighetsutøvere og tjenesteytere, mens LDOs kunnskaps- og dokumentasjonsoppgaver vil ta utgangspunkt i deres oppfølging av diskrimineringsvernet, rettighetsinformasjon tilpasset ulike grupper av individer og håndheving av redegjørelsesplikten for offentlige og private arbeidsgivere. Ombudet skal dokumentere erfaringer fra egen lovhåndheving. En annen kjerneoppgave for ombudet er å dokumentere art og omfang av diskriminering utover klagesakporteføljen. Denne oppgaven ligger til ombudet nettopp i kraft av ombudets selvstendige og uavhengige stilling. Her vil også ombudets kompetanse i spørsmål som gjelder diskriminering på flere grunnlag, sammensatt og sammenvevd, ha stor betydning for kunnskapsproduksjonen.

Fylkesmannen

Fylkesmannen bør i tillegg til sin generelle plikt til å fremme likestilling som offentlig myndighet fortsatt være en pådriver for at kommunene arbeider aktivt for å fremme likestilling på ulike diskrimineringsgrunnlag, jf. embetsoppdraget for fylkesmannen 2011. Gjennomgangen i kapittel 5.3 viser at fylkesmennenes aktivitet på dette området generelt er lav, selv om dette varierer noe. Fylkesmannen har en bred oppgaveportefølje med ansvar for tilsyn med kjernevirksomheten til kommunene. Etter utvalgets vurdering bør arbeidet for å fremme likestilling integreres i de tilsynsoppgaver fylkesmennene allerede har. Dette arbeidet kan styrkes ved at fagdepartementene i større grad konkretiserer likestillingsoppgaver i sine respektive embetsoppdrag.

Kompetansemiljøene når det gjelder likestilling hos fylkesmannen fremstår som små og spredte. Et direktorat for likestilling med regionkontor vil derfor være en sentral samarbeidspartner for embetene.

Sentre for likestilling

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gir i dag statlig støtte, både i form av driftsstøtte og prosjektsstøtte, til flere private stiftelser som skal bidra til å utvikle kunnskapen om kjønn og betydningen av kjønn. Dette gjelder blant annet KUN senter for kunnskap og likestilling (Steigen), Likestillingssenteret (Hamar) og Reform – ressurssenter for menn som er lokalisert i Oslo. BLD gir også prosjektstøtte til Senter for likestilling (Kristiansand) som er et samarbeid mellom Universitetet i Agder, Agderforskning og Agderregionen. I tillegg gir BLD støtte til ulike kompetansesentre på voldsfeltet, jf. kapittel 5.2.2.

Gjennom pilotprosjektet Regionale sentre for likestilling og mangfold er tre av likestillingssentrene siden 2008 gitt en pådriverrolle i sine respektive regioner når det gjelder aktivitets- og redegjørelsesplikten. De skal gi kommunene informasjon og veiledning om pliktene. Pilotprosjektet dekker kun halvparten av landets fylker.

Gjennom årlige tilskuddsbrev gir departementet føringer om bruken av midlene stiftelsene/sentrene mottar fra staten. At staten har lagt ut pådriveroppgaver til private aktører på feltet skyldes, slik utvalget forstår det, at statsforvaltningen mangler et regionalt iverksettingsapparat for likestillingspolitikken.

Ved opprettelse av et nytt direktorat for likestilling bør typiske forvaltningsoppgaver primært legges til nytt direktorat. Et nytt direktorat må så vurdere hvilke tjenester det vil være hensiktsmessig å innhente fra sentre for likestilling. Sentre for likestilling vil også selv kunne initiere kompetansebygging på feltet ved å søke lokale og regionale utviklingsmidler (se kapittel 6.3).

6.3 Utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid

Etter utvalgets vurdering har statlige myndigheter hittil brukt lite ressurser på å støtte opp om det regionale og lokale likestillingsarbeidet. Midlene som allokeres til slikt arbeid er gjerne spredt over flere departementers ansvarsområder, i form av del-innsatser under ulike andre områdesatsninger. Den samlede effekten av slike spredte innsatser er vanskelig å måle.

Utvalget viser til at man i Sverige har en storstilt satsning for utvikling av offentlig likestillingsarbeid. Den særskilte satsningen for kjønnslikestilling i Sverige har en ramme på 1,6 milliarder SEK (2007 – 2010). Det er blant annet bevilget penger til arbeid med å gjennomføre kjønnsanalyser og utvikle metoder for å integrere et kjønnsperspektiv i det kommunale arbeidet. Innsatsen rettet mot kommunene er tilført ekstra midler og videreført ut 2013. Totalt har Sveriges Kommuner og Landsting blitt bevilget 225 mill. SEK til denne satsningen (2008 – 2013).

De erfaringene som gjøres i Sverige har overføringsverdi til norske forhold. Det gjelder også prosjektet Sthlm Jämt (2003 – 2008) som er en regional plattform for langsiktig og strategisk likestillingsarbeid i Stockholm, jf. nærmere omtale i kapittel 5.5, boks 5.6.

Utvalget foreslår et tilsvarende norsk krafttak for utviklingsarbeid på likestillingsfeltet. Et utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid bør etter utvalgets vurdering omfatte alle vernede diskrimineringsgrunnlag, og disponere årlige øremerkede midler over statsbudsjettet i ti år. Gjennom å tilføre det regionale og lokale likestillingsarbeidet øremerkede ressurser innenfor rammen av en samlet programsatsning, vil det være mulig å oppnå en bedre samordning og kunnskapsutvikling enn i dag.

Etter utvalgets vurdering er det altså behov for en satsning av en viss størrelsesorden. Å drive utviklingsarbeid på likestillingsfeltet krever både tid og ressurser. Utviklingsmidlene skal både støtte opp om, og gi innovasjonsmuligheter for, likestillingsarbeidet regionalt og lokalt. Det er viktig at midlene gjøres tilgjengelige for et bredt spekter av aktører, og systematisk bygger metoder for gjensidig læring og erfaringsutveksling.

Utviklingsmidlene bør bidra til utvikling av tiltak knyttet opp mot den aktivitets- og redegjørelsesplikten som både offentlige og private arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner er omfattet av. Det vil innebære at midlene kan gå til innovasjonsarbeid knyttet til å fremme likestilling både når det gjelder kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion. I dette utviklingsarbeidet er det også viktig å utvikle kompetanse knyttet til sammensatt diskriminering. Det samme gjelder utviklingsarbeid knyttet til kommuners og fylkeskommuners aktivitetsplikt som tjenesteytere og myndighetsutøvere.

Kommunenes Sentralforbund (KS) og arbeidslivets parter for øvrig vil være viktige samarbeidspartnere for myndighetene i en større satsning for å styrke det regionale og lokale likestillingsarbeidet. Det bør derfor åpnes for at også partene kan søke om midler til større satsninger rettet mot sine medlemsorganisasjoner.

En del av det regionale utviklingsarbeidet på likestillingsfeltet, særlig når det gjelder kjønn, skjer i regi av private stiftelser. Utvalget mener eksisterende stiftelser bør kunne søke om midler til utviklingsprosjekter med formål å styrke det regionale og lokale likestillingsarbeidet.

Ansvaret for forvaltningen av midlene kan legges til direktoratets regionkontorer. En viktig oppgave for regionkontorene vil være å samle inn og videreformidle gode erfaringer og kunnskap om prosjektene.

Utvalget foreslår at det settes av 200 mill. kr årlig til utviklingsmidler for å fremme likestillingsarbeid lokalt og regionalt over en 10 - års periode. Det bør etter utvalgets vurdering stilles krav om egenandel ved tildeling av midler, for å sikre god forankring og eierskap til prosjektene som igangsettes.

Prosjekteksempler

Nedenfor vil utvalget komme med noen eksempler på typer av prosjekter som bør kunne omfattes av ordningen.

1. Lokale og regionale analyser av offentlig tjenesteyting

Det er behov for lokalt tilpassede metoder for å sikre likeverdige offentlige tjenester på områder som helse, opplæring og omsorg. Videre er det behov for opplæring av ledere og nøkkelpersonell i kommuner og fylkeskommuner.

Analyser som kan avdekke hvordan offentlige tjenester er tilrettelagt for begge kjønn, for etniske minoriteter og personer med funksjonsnedsettelse, er et viktig lokalt innsatsområde.

For fylkesmannen er det særlig et behov for å utvikle standarder for hvordan arbeidet med likestilling kan integreres i tilsynsarbeidet.

Innenfor fylkeskommunenes ansvar for videregående opplæring er det flere mulige innsatsområder. Arbeidet mot seksuell trakassering blant elever i videregående opplæring er ett eksempel. Et annet eksempel er arbeidet med å legge til rette for at ungdom kan velge mindre kjønnstradisjonelt i utdanning.

2. Likestillingsprosjekter på virksomhetsnivå

Prosjekter rettet mot konkrete likestillingsutfordringer i den enkelte virksomhet eller kommune kan omfattes av utviklingsmidlene. Dette kan for eksempel være prosjekter for å begrense bruken av ufrivillig deltid, tiltak for å bidra til mangfoldsrekruttering på alle nivå i virksomhetene og tiltak for å sikre kjønnsbalanse og mangfold i styreverv.

Ulike type mentorprogram er også et eksempel på tiltak som bør kunne omfattes av ordningen. Det kan vises til at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i 2009 til sammen ga 990.000 kr til mentorprogram for minoriteter, henholdsvis til Womentor i regi av HSH (nå Virke) og til Global Future i regi av NHO. NHO fikk ytterligere støtte fra Nærings- og handelsdepartementet på 1 mill. kr i 2010 og 3 mill. kr i 2011 til sitt mentorprogram. Etter utvalgets vurdering er det behov for å utvikle mer kunnskap om hvilken effekt ulike mentorprogram har for ulike grupper av individer.

3. Brede samarbeidsprosjekter

Samarbeid på tvers av kommunale etater, interkommunalt samarbeid og samarbeid på tvers av forvaltningsnivå kan være nødvendig for å møte store likestillingsutfordringer.

Ett eksempel på et slikt bredt samarbeidsprosjekt er Fritt Valg – 10 - års satsningen for likestilling på Sørlandet. Bakgrunnen for prosjektet var at Agderfylkene scorer svært lavt på statistikker over likestilling i arbeidslivet. Prosjektets mål er å bidra til god kjønnsbalanse i yrkeslivet på Agder. Budsjettet for 2011 er på om lag 3,8 mill. kr.4 Det er et samlende og overbyggende prosjekt for hele landsdelen, jf. boks 6.3 for en nærmere omtale.

Likestillingsutfordringer kan også være knyttet til bestemte demografiske sammensetninger og næringsgrunnlag. Gode likestillingsprosjekter i én bykommune kan være egnet også for andre bykommuner, og tilsvarende for distriktskommuner. Utvalget mener at samarbeid mellom kommuner med demografiske eller næringsmessige likheter kan være viktig for å få til nødvendig erfaringsoverføring av gode likestillingstiltak. Slike samarbeidende kommunenettverk bør kunne utløse utviklingsmidler.