9 Ombudets tilsyn med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon

9.1 Innledning

En del av utvalgets mandat (gitt oktober 2010) er å foreta en særskilt vurdering av Likestillings- og diskrimineringsombudets (LDO) roller og oppgaver. I dette inngår en vurdering av LDOs tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med internasjonale menneskerettslige forpliktelser.

I dette kapittelet (9) beskrives og drøftes LDOs oppgave med å føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med Norges internasjonale forpliktelser etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) og FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK). LDOs oppgaver med lovhåndheving, kontroll og veiledning med aktivitets- og redegjørelsesplikten, samt ombudets arbeid med å bygge kompetanse, behandles i det foregående kapittelet (8). Utvalget har i gjennomgangen av LDOs konvensjonstilsyn tatt utgangspunkt i at utvalget i mandatet er bedt om gi en vurdering av om ombudets oppgaver når det gjelder tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med internasjonale menneskerettslige forpliktelser. Det bes om en vurdering av hvordan dette tilsynet gjennomføres i dag, og hvordan det eventuelt kan styrkes. Utvalget har som grunnlag for disse vurderingene fått gjennomført en kartlegging av ombudets konvensjonstilsyn.1

I kapittelet tas det utgangspunkt i plikten til å etablere en uavhengig nasjonal overvåkingsmekanisme og hva dette innebærer. Deretter redegjøres det for kartleggingen av LDOs arbeid med konvensjonstilsynet og for anbefalingene i rapporten. Avslutningsvis presenteres utvalgets vurderinger og forslag om å styrke LDOs tilsynsfunksjon.

9.2 Plikt til å etablere en uavhengig nasjonal overvåkingsmekanisme

Norge ratifiserte FNs kvinnediskrimineringskonvensjon i 1981 og FNs rasediskrimineringskonvensjon i 1970. Konvensjonene er gjennomført i norsk rett gjennom inkorporering, men lenge etter at de var ratifisert. Inkorporering betyr at konvensjonene gjelder som norsk lov. FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) er inkorporert i menneskerettsloven og FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) er inkorporert i diskrimineringsloven. LDO har hatt tilsyn med konvensjonene etter at ombudet ble etablert i januar 2006.

Ratifikasjon av internasjonale konvensjoner medfører at Norge har forpliktet seg til å etablere en uavhengig overvåkingsmekanisme. Opprettelsen av et uavhengig konvensjonstilsyn må i utgangspunktet anses som en del av forpliktelsen for staten etter KDK og RDK. Av forpliktelsen, slik den er angitt i de to konvensjonene, framgår det at et slikt tilsyn skal være uavhengig, tilgjengelig og effektivt gjennomført. De sistnevnte kravene sammenfattes gjerne som et krav om «access to justice», det vil si tilgang til rett eller tilgang til rettigheter. Et konkret uttrykk for denne forpliktelsen er FNs Menneskerettighetskommisjons resolusjon 1992/54 og FNs Generalforsamlings resolusjon 48/134, 1993 (Paris-prinsippene). Paris-prinsippene nedfeller generelle prinsipper for nasjonale institusjoner som skal fremme menneskerettigheter og beskytte mot brudd på menneskerettighetene.

Både KDK og RDK-komiteene understreker viktigheten av at Paris-prinsipippene legges til grunn for nasjonale overvåkingsmekanismer.2

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR), som ble opprettet ved Kongelig resolusjon av 21. september 2001, er Norges Nasjonale institusjon for menneskerettigheter og en direkte oppfølging av Norges forpliktelser etter Paris-prinsippene. Likestillings- og diskrimineringsombudet har fått ansvar for å føre tilsyn med KDK og RDK. Barneombudet har tilsvarende ansvar for tilsyn med FNs barnekonvensjon.

Et evalueringsteam oppnevnt av Utenriksdepartementet evaluerte i 2011 SMR som Nasjonal institusjon.3 Evalueringen foretok en gjennomgang av samtlige institusjoner som er tillagt konvensjonstilsynsansvar, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet. Norske myndigheter anbefales i lys av evalueringen å:

1) Opprette en norsk menneskerettighetskommisjon bestående av tre kommisjonærer med menneskerettslig kompetanse på høyt nivå som norsk nasjonal institusjon.

2) Innføre en egen lov om nasjonal institusjon som definerer kommisjonens oppgaver, sikrer dens uavhengighet og gir rammer for samarbeid med ombudene som har et lovfestet konvensjonstilsynsansvar samt sivilsamfunnet.

Evalueringen foreslår ingen endringer i Likestillings- og diskrimineringsombudets lovfestede konvensjonstilsynsoppgaver.

9.3 Ombudets konvensjonstilsyn

Ombudets konvensjonstilsyn er lovpålagt, jf. diskrimineringsombudslovens § 1 tredje ledd:

«Ombudet skal føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter følgende konvensjoner:

1. De forente nasjoners internasjonale konvensjon 18. desember 1979 om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner.

2. De forente nasjoners internasjonale konvensjon 21. desember 1965 om avskaffelse av alle former for rasediskriminering.»

Formålet med § 1 tredje ledd var å tydeliggjøre likestillings- og diskrimineringsombudets ansvar for å følge med i hvordan konvensjonens bestemmelser praktiseres (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005), side 79-80):

«Departementet vil fremheve at et slikt ansvar vil være med på å sikre overvåkingen av at konvensjonene overholdes. Gjennom en slik bestemmelse vil det tydeliggjøres at ombudet har et ansvar for å følge med på hvordan konvensjonenes bestemmelser praktiseres.»

Det ble samtidig fremhevet at det er departementene som har det overordnede ansvaret for gjennomføringen av konvensjonsvernet i norsk rett. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har ansvar for gjennomføringen av KDK og RDK i norske rettsregler. BLD skal på vegne av staten rapportere til de internasjonale tilsynsorganene; FNs kvinnediskrimineringskomité og FNs rasediskrimineringskomité. I 2009 ble FNs kvinnediskrimineringskonvensjon inkorporert i menneskerettsloven, der Justisdepartementet er ansvarlig departement, men uten at BLDs ansvar for rapportering til de internasjonale tilsynsorganene ble endret.

Ombudets tilsynsfunksjon er sparsomt kommentert i lovforarbeidene. Det fremgår imidlertid at ombudets ansvar for slikt tilsyn blant annet vil kunne innebære at ombudet rapporterer eventuelle uoverensstemmelser mellom norsk rett/forvaltningspraksis og konvensjonene til departementet (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) om diskrimineringsombudsloven, side 98).

For utvalget er rapportering om «uoverensstemmelser» det samme som at ombudet skal rapportere om motstrid mellom norsk rett/forvaltningspraksis og de to konvensjonene. Motstrid betyr at norske lovregler, rettspraksis eller forvaltningspraksis er i strid med det som er fastsatt eller følger av rettspraksis knyttet til de to konvensjonene, som Norge har ratifisert. KDK og RDK inneholder, i tråd med alminnelige menneskerettslige forpliktelser, en plikt til å respektere, beskytte og oppfylle de forpliktelser som er vernet av konvensjonen. Hvis det konstateres motstrid, er det nasjonalstaten som må endre loven og/eller sin praksis.

Forarbeidene gir ingen veiledning om den nærmere grenseoppgangen mellom ombudets ansvar for tilsyn med konvensjonen og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets gjennomføringsansvar. I forbindelse med at KDK ble inkorporert i menneskerettsloven i 2009 (jf. Ot.prp. nr. 93 (2008–2009), ble det heller ikke avklart om det er til BLD ombudet skal rapportere, eller om det er til Justisdepartementet, som har ansvar for menneskerettsloven. Det ble heller ikke foretatt noen grenseoppgang mellom departementets gjennomføringsansvar og ombudets tilsyn med at de menneskerettslige forpliktelsene overholdes.

Forholdet til overvåkingsansvaret til Senter for menneskerettigheter, som har et generelt overvåkingsansvar for menneskerettighetene og ombudets konvensjonstilsyn, er heller ikke berørt i forarbeidene til diskrimineringsombudsloven.

Det er etter dette uklart hva som skal anses som nasjonal rapportering. Forarbeidene omtaler ikke prosedyrer, formkrav og kvalitetsstandarder som bør legges til grunn ved utøvelsen av konvensjonstilsynet.

LDO har utarbeidet selvstendig supplerende rapporter til de to internasjonale overvåkingskomiteene, se nærmere om dette i kapittel 9.3.3. Forarbeidene til diskrimineringsombudsloven gir heller ingen veiledning om dette og om forholdet mellom rapportering til nasjonale og internasjonale organer.

Til tross for at ombudets konvensjonstilsynsfunksjon ikke er klargjort i lovforarbeidene, jf. gjennomgangen over, legger Paris-prinsippene føringer for hvilke elementer som må inngå (Hellum og McClimans 2011, side 47). Følgende elementer må være med i konvensjonstilsynet (i utvalgets rekkefølge):

• Nasjonal rapportering om uoverensstemmelser mellom norsk rett og konvensjonene.

• Rapportering internasjonalt. Ombudets tilsyn er også knyttet opp til det statlige rapporteringssystemet som ledes av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

• Informasjon. Et fungerende konvensjonstilsyn forutsetter at de som har rettigheter og plikter etter konvensjonene informeres om tilsynet og om konvensjonene som tilsynet gjelder.

• Dokumentasjon om forholdet mellom norsk rett og konvensjonene.

9.3.1 Kartleggingen av konvensjonstilsynet

Utvalget har fått gjennomført en egen kartlegging av ombudets konvensjonstilsyn (Hellum og McClimans 2011).

Kartleggingen omfatter blant annet tolking, organisering og bruk av konvensjonene som rettskilde i ombudets lovhåndhever- og pådriveroppgaver. Kartleggingen har gjennomgått klage- og veiledningssaker, høringsuttalelser, rapporter til internasjonale tilsynsorgan, ombudets årsrapporter, håndbøker, fagartikler mv. Utrederne har deltatt på møter mellom ombudet, departementer og sivilsamfunn om rapportering til overvåkingsorganene i FN, FNs kvinnediskrimineringskomité, KDK-komiteen og FNs rasediskrimineringskomité, RDK-komiteen. I kartleggingen inngår intervjuer med nøkkelinformanter, blant annet hos ombudet selv, og hos Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets fagavdeling. Vurderingene i dette kapittelet bygger i sin helhet på kartleggingen.

I gjennomgangen og vurderingen av ombudets konvensjonstilsyn legger utvalget til grunn de elementene som blir oppregnet i kapittel 9.3.

9.3.2 Ombudets rapportering om motstrid mellom konvensjonene og norsk rett

Kompetanse og rutiner

Ombudet har i senere år tatt en rekke initiativer for å styrke sin interne kompetanse når det gjelder KDK og RDK. Det er opprettet et eget konvensjonstilsynsteam, supplerende statsrapporter er utarbeidet, og ombudet deltar i et nettverk sammen med andre institusjoner som har konvensjonstilsyn som del av sitt mandat.

Å føre tilsyn med de to konvensjonene betinger at ombudet har god oversikt over praksis fra de internasjonale overvåkingsorganene for konvensjonen. Kartleggingen (Hellum og McClimans 2011) viser til at ombudet i liten grad har utviklet rutiner for gjennomgang og oppdatering knyttet til relevant praksis fra de internasjonale konvensjonstilsynsorganene, herunder individklagesaker, generelle kommentarer og konkluderende kommentarer til statsrapporter.

Rapportering til BLD

Hellum og McClimans påpeker at ombudet i liten utstrekning har rapportert til BLD, som er departementet med gjennomføringsansvar for både KDK og RDK. Det foreligger spredte eksempler på at ombudet med henvisning til § 1 tredje ledd i diskrimineringsombudsloven har rettet skriftlige henvendelser til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, avisredaksjoner og politi om uoverensstemmelser mellom KDK, RDK og norsk lovgivning og forvaltningspraksis. Et fellestrekk ved disse henvendelsene er ifølge kartleggingen at det dreier seg om korte brev hvor henvisningene til KDK og RDK ofte er summariske og uten gjennomgang av relevante internasjonale rettskilder. Henvendelsene har etter Hellums og McClimans vurdering preg av ordinære henvendelser som inngår i ombudets nasjonale lovhåndhevingsoppgave mer enn som rapportering av saker med motstrid mellom konvensjonsforpliktelser og norsk lov eller forvaltningspraksis.

Kartleggingen viser at ombudet heller ikke for sin nasjonale rapportering, det vil si rapportering til BLD og eventuelle andre relevante instanser, har utarbeidet faste rutiner, formkrav og kvalitetssikringsstandarder.

Nedenfor gjennomgås noen eksempler der ombudet har tatt opp konkrete saker om manglende samsvar mellom norsk rett og forvaltningspraksis og KDK /RDK. Sakene er tatt opp med BLD, andre departementer eller andre institusjoner.

Steriliseringssaken og eggdonasjonssaken (begge sakene refereres nedenfor) er eksempler på at LDO har tatt opp saker som reiser spørsmål om forvaltningspraksis eller lovgivning er i tråd med kvinnediskrimineringskonvensjonen, uten å få gjennomslag hos norske myndigheter. Kartleggingen ser det som et gjennomgående trekk ved begge sakene at ombudets menneskerettslige anførsler er svakt underbygget. I begge tilfeller refererer ombudet til KDK uten å foreta en gjennomgang og analyse av de foreliggende rettskilder. I steriliseringssaken fikk ombudet medhold av et flertall i nemnda, som også viste til KDK uten å foreta noen selvstendig gjennomgang av dens kilder. I eggdonasjonssaken, hvor ombudets uttalelse om at bioteknologilovens forbud mot eggdonasjon er i strid med likestillingsloven og KDK ble påklaget, trekker nemnda ikke inn KDK i vurderingen av forholdet mellom de to lovene. Ifølge kartleggingen vitner begge saker om mangel på rutiner og prosedyrer for utredning og oppfølging av tilfeller hvor LDO hevder at norsk forvaltningspraksis eller lovgivning kan være i strid med internasjonale konvensjonsforpliktelser.

Ombudet har ved flere anledninger, med henvisning til sin kompetanse etter diskrimineringsombudslovens § 1 tredje ledd på eget initiativ tatt opp saker som gjelder rasistiske ytringer. Rasistiske ytringer faller innenfor ombudets kompetanse til å rapportere om uoverensstemmelser mellom RDK og norsk rett og forvaltningspraksis etter § 1 tredje ledd, men faller utenfor ombudets kompetanse etter diskrimineringsloven § 1 andre ledd, som ikke omfatter straffelovens bestemmelser.

Kartleggingen konstaterer at LDOs utøvelse av konvensjonstilsyn gjennom nasjonal rapportering fremstår som lite synlig. Den nasjonale rapporteringen skiller seg, i sin form, i liten grad fra utøvelsen av ombudets nasjonale lovhåndhevings- og pådrivervirksomhet.

Ombudets høringsuttalelser

LDO anser at høringsuttalelser hvor KDK og RDK trekkes inn, inngår i en utøvelse av konvensjonstilsynet etter diskrimineringsombudslovens § 1 tredje ledd.

En gjennomgang av ombudets høringssvar i perioden 2006–2010 viser at ombudet har referert til KDK og RDK i ni uttalelser, noe som utgjør et lavt tall sett i forhold til det totale antall høringssaker (Hellum og McClimans 2011, side 47). I de fleste høringsuttalelsene refereres det til KDK og RDK, men det foreligger ingen nærmere utredning av hvilke krav som følger av en fortolkning av konvensjonene. Kartleggingen peker også på at ombudets høringssvar konsentrerer seg om likestillings- og diskrimineringslovgivningen med særlig vekt på arbeidslivsdiskriminering og beskyttelse mot seksualisert vold. Det vises til at det brede spekter av rettsforhold som omfattes av KDK dermed ikke reflekteres i ombudets deltakelse i høringsinstituttet.

I ett tilfelle, høringsuttalelsen til forslag om lovfesting av krisesentertilbudet, foretar ombudet en utredning som konkretiserer de krav som følger av konvensjonen. Denne uttalelsen trekker inn et bredt spekter av kilder, både empiri som belyser den private voldens omfang og karakter og internasjonale rettskilder, herunder kvinnediskrimineringskonvensjonens generelle anbefalinger. Ombudets uttalelse førte, sammen med andre høringsuttalelser, til at lovforslaget som ble lagt fram for Stortinget oppstilte krav om at voldsutsatte kvinner og menn skulle gis separate botilbud.

I sine høringsuttalelser går ombudet som oftest ikke inn på de konkrete konvensjonsbestemmelsene og de generelle anbefalingene som sammenfatter fortolkningene fra KDK-komiteen og RDK-komiteen.

9.3.3 Ombudets rapporter til KDK- og RDK-komiteene

Norge er etter de to konvensjonene forpliktet til å utarbeide nasjonale rapporter til de to internasjonale overvåkingskomiteene. Overvåkingen foregår ved at Norge avgir periodiske rapporter til de to komiteene og deretter blir eksaminert og får en vurdering «Concluding observations». Norge utarbeider nasjonale rapporter til de to komiteene hvert fjerde år. I tillegg er det vanlig at det sivile samfunnet utarbeider sine såkalte «skyggerapporter» ved siden av den nasjonale rapporten. Ombudet har en særskilt og selvstendig tilsynsfunksjon når det gjelder de to konvensjonene, og har derfor siden 2010 utarbeidet selvstendige supplerende rapporter til RDK-komiteen og KDK-komiteen. Disse initiativene legger et grunnlag for en mer systematisk dokumentasjon av forholdet mellom den faktiske og rettslige situasjonen etter norsk og internasjonal rett enn det som hittil har vært tilfelle.

RDK-rapporten er meget bredt anlagt, men den mangler henvisning til de aktuelle konvensjonsbestemmelsene. KDK-rapporten har oppmerksomhet på noen utvalgte forhold som er godt dokumentert både rettslig og empirisk.

9.3.4 Tilrettelagt informasjon og dokumentasjon

Kartleggingen viser at ombudet hittil ikke har utviklet noen informasjonsbase som gjør informasjon om tilsynsordningen, konvensjonene og deres kilder tilgjengelige på ombudets nettsider. Dermed er informasjonen verken tilgjengelig for ombudets egne medarbeidere eller for allmennheten. Ifølge Hellum og McClimans er det heller ikke iverksatt systematiske utadrettede informasjonstiltak som beskriver ombudets konvensjonstilsynsfunksjon og Norges forpliktelser etter KDK og RDK.

Utvalget er senere, etter at kartleggingen var gjennomført, kjent med at ombudet har forbedret informasjonen om konvensjonstilsynet på sine nettsider:

http://www.ldo.no/no/Tema/Konvensjonstilsyn/

I kartleggingen blir det vist til at ombudets interne saksbehandlingssystem ikke fanger opp opplysninger knyttet til konvensjonene og konvensjonstilsynet på en systematisk måte. Det er derfor vanskelig for eksterne aktører og rettsanvendere å finne fram til ombudets uttalelser i konkrete saker.

9.3.5 Ombudets organisering av konvensjonstilsynet

Ombudet har fra 2009 tatt en rekke initiativ til å styrke sin interne kompetanse når det gjelder KDK og RDK. Dette kommer særlig til uttrykk i opprettelsen av et eget team for konvensjonstilsyn, deltakelse i et nettverk sammen med andre institusjoner som har konvensjonstilsyn og gjennom utarbeidelse av selvstendige supplerende rapporter til konvensjonstilsynsorganene.

Ombudet har i senere år intensivert arbeidet med dokumentasjon som gjelder forholdet mellom norsk rett og konvensjonene. Ombudet bidrar med årlige innspill til Norsk senter for menneskerettigheters årbok hvor det foretas en omfattende sammenstilling av norsk og internasjonal rett på diskrimineringsområdet.

Ombudet har i liten grad utviklet rutiner for gjennomgang og oppdatering når det gjelder relevante internasjonale rettskilder, herunder individklagesaker, generelle kommentarer og konkluderende kommentarer til statsrapporter fra KDK-komiteen og RDK-komiteen.

9.4 Anbefalinger fra kartleggingen

Hellum og McClimans (2011) anbefaler i kartleggingen å styrke ombudets funksjon når det gjelder konvensjonstilsynet.

Utredningen anbefaler at konvensjonstilsynsfunksjonen ut fra hensynet til tilgjengelighet og effektiv gjennomføring bør fremstå som separat fra ombudets andre nasjonale lovhåndhever- og pådriveroppgaver. Informasjon om konvensjonstilsynsfunksjonen og konvensjonene må gjøres offentlig tilgjengelig. Kartleggingen legger vekt på at ombudet bør ha en informasjonsbase om sin tilsynsfunksjon på sine nettsider.

Av hensyn til konvensjonstilsynsfunksjonens rettslige autoritet og legitimitet bør det ved ombudets utredning av eventuelle uoverensstemmelser mellom internasjonal retts standarder og norsk lovgivning og forvaltningspraksis oppstilles kvalitetskrav og kvalitetssikringsmekanismer. Det bør også være retningslinjer for kvalitetssikring gjennom innhenting av eksterne juridiske ekspertuttalelser.

I kartleggingen blir det, som ledd i dette, anbefalt at det klargjøres hvor og hvordan det skal rapporteres om situasjoner hvor norsk rett og forvaltningspraksis ikke er i tråd med RDK og KDK, og oppstilles rutiner for saksbehandlingen. Kartleggingen peker på behovet for å skille saker som gjelder rapportering om manglende samsvar mellom konvensjonsforpliktelser og norsk rett fra saker som gjelder ombudets nasjonale lovhåndhevings- og pådriveransvarsfunksjoner.

Videre påpeker kartleggingen at det mangler systematisk oppfølging av saker med sikte på vurdering av hvorvidt og i hvilken grad ombudet får gjennomslag. Det blir også vist til, som en svakhet, at konvensjonstilsynsfunksjonen ikke har noen egen budsjettpost hos ombudet.

Videre bør det være mulig å finne opplysninger om konvensjonene og konvensjonstilsynet i ombudets saksbehandlingssystem.

At ombudet utarbeider selvstendige rapporter til overvåkingskomiteene for KDK og RDK følger av uavhengighetsprinsippet, jf. kapittel 9.2. Kartleggingen påpeker at utarbeidelse av supplerende rapporter til konvensjonskomiteene kan være et godt virkemiddel til å sammenstille den betydelige erfaringsbase ombudet besitter fra sin konkrete klagesaksbehandling på nasjonalt nivå. Kartleggingen viser til at en utfordring i selvstendige rapporter til internasjonale konvensjonstilsynsorganer er å sikre at de problemer som løftes fram gjøres til gjenstand for en grundig rettslig vurdering med henblikk på forholdet mellom de aktuelle konvensjonsbestemmelser og lovgivning samt praksis på området.

Kartleggingen anbefaler også å avklare forholdet til andre nasjonale instanser med rapporteringsansvar som dekker diskrimineringsfeltet, særlig Nasjonalt senter for menneskerettigheter og barneombudet. Ettersom ombudenes konvensjonstilsyn på diskrimineringsfeltet er begrenset til BK, RDK og KDK faller en rekke diskrimineringsgrunnlag i praksis utenfor konvensjonstilsynsordningen. For å dekke disse hullene er det behov for bedre samordning mellom Nasjonal institusjon og ombudenes konvensjonstilsynsansvar på diskrimineringsfeltet.

Videre anbefaler kartleggingen at det blir foretatt en beregning av hvilke ressurser som faktisk medgår og hvilke ressurser som trengs for å gjennomføre et konvensjonstilsyn som er i tråd med de internasjonale kravene som i dag stilles. Det blir anbefalt at ombudet, i den grad det er nødvendig, blir tilført ressurser med sikte å tilfredsstille de krav som stilles til et tilgjengelig og effektivt konvensjonstilsyn.

9.5 Utvalgets vurdering

Styrking av ombudets tilsynsfunksjon

Gjennomgangen av ombudets arbeid viser at det er betydelige utfordringer knyttet til ombudets tilsyn med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (KDK) og FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK). Utvalget støtter vurderingen i kartleggingen om at ombudets konvensjonstilsyn blir styrket, jf. kartleggingens sammenfatning om dette (Hellum og McClimans 2011, side 7):

«Konvensjonstilsynsoppgaven er i lys av den raske internasjonale rettsutviklingen og det økende rettskildevolumet en stadig mer ressurskrevende oppgave. Ombudet må som et ledd i denne oppgaven foreta en selvstendig tolking av et komplekst internasjonalt rettskildebilde. Konvensjonstilsynsoppgaven medfører også et omfattende informasjons- og dokumentasjonsansvar. Å styrke konvensjonstilsynets empiriske og juridiske kvalitet er en grunnleggende utfordring som av hensyn til ombudets faglige autoritet og legitimitet bør gis høy prioritet.»

Utvalget bygger sine anbefalinger og forslag nedenfor på flere av anbefalingene fra kartleggingen. Ombudet har gjennom sin lovhåndheving av likestillingsloven og diskrimineringsloven sammen med sitt tilsynsansvar for konvensjonene et svært godt utgangspunkt for å arbeide for at konvensjonenes vern og statens plikter etter konvensjonene blir aktivert.

Plikt til nasjonal rapportering. Presisering

Ombudet har nesten ikke rapportert om uoverensstemmelser til BLD som er det departement som har gjennomføringsansvaret for både KDK og RDK. Det finnes eksempler på at ombudet har henvendt seg til andre departementer, politi, aviser og nettsteder. Ombudet har, med henvisning til § 1 tredje ledd i diskrimineringsombudsloven, rettet skriftlige henvendelser til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, avisredaksjoner og politi om uoverensstemmelser mellom KDK, RDK og norsk lovgivning og praksis. Gjennomgangen av disse sakene, som er tatt opp av ombudet av eget tiltak, viser at konvensjonene på flere områder har en selvstendig betydning når det gjelder forholdet til norsk rett, for eksempel i saker som gjelder kjønns- og rasestereotypier.

Ombudet foretar ingen systematiske undersøkelser av om uttalelsene respekteres og følges opp. Det er på denne bakgrunn ikke mulig å foreta noen systematisk vurdering av hvorvidt og i hvilken grad ombudet får gjennomslag i saker hvor KDK og RDK trekkes inn. Mangel på systematisk oppfølging er et forhold som svekker effektiv gjennomføring av konvensjonstilsynet.

I de høringsuttalelser hvor ombudet trekker inn KDK og RDK viser ombudet direkte til sitt tilsynsmandat etter diskrimineringsombudslovens § 1 tredje ledd. Ombudet bruker i liten grad KDK i høringsuttalelser, og ennå mindre RDK. Av de 9 høringsuttalelser som viser til disse konvensjonene refererer 8 til KDK. De fleste høringsuttalelsene refererer til KDK og RDK uten at det blir foretatt noen nærmere utredning opp mot kravene i konvensjonene.

Ombudet har i liten grad rapportert nasjonalt om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis og konvensjonene. Samtidig har ombudet en unik posisjon når det gjelder å fange opp problemstillinger knyttet til motstrid, i og med sitt mandat, sitt sakstilfang og sin rolle som høringsinstans. Utvalget ser samtidig at det er uklart hvordan og til hvem ombudet skal rapportere.

Utvalget støtter derfor kartleggingens anbefaling om å presisere plikten til nasjonal rapportering. Ombudet vil være en viktig kanal for å få frem kunnskapen om slike saker. Samtidig viser kartleggingen betydningen av klare og ryddige rutiner for rapportering.

Etter utvalgets vurdering er det Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), som er ansvarlig for at de to konvensjonene blir gjennomført i norsk rett, som bør være ombudets adressat for rapportering om motstrid. BLD får så sørge for behørig varsling om motstrid videre også til Justisdepartementet, som har ansvaret for menneskerettsloven.

Utvalget foreslår at det tas inn en presisering i forskriften om Likestillings- og diskrimineringsombudet om at ombudet skal rapportere om motstrid mellom norsk rett og forvaltningspraksis og konvensjonene til BLD. Etter utvalgets vurdering bør ombudet rapportere løpende til departementet om motstrid. Rapportering bør skje så snart et aktuelt motstridsspørsmål er ferdig utredet hos ombudet. Motstrid kan også være at staten på annen måte unnlater å gjennomføre konvensjonene. Utvalget foreslår derfor en presisering om at også en slik situasjon utløser en plikt til å rapportere til departementet. Unnlatelse av å gjennomføre konvensjonene må her forstås i juridisk forstand. Plikten til å rapportere nasjonalt gjelder ikke for innspill som ombudet har i kraft av sin pådriverfunksjon.

Det bør fremgå klart av ombudets rapportering at den inngår som ledd i konvensjonstilsynet.

Andre tiltak for å styrke konvensjonstilsynet. Formkrav, rutiner, kvalitetskrav og informasjon mv.

At tilsynsfunksjonen er av høy kvalitet er viktig av hensyn til borgernes menneskerettslige diskrimineringsvern. Det har også stor betydning for ombudets legitimitet og gjennomslag at tilsynsfunksjonene utøves med høy kvalitet. Det vil av disse grunnene være viktig at ombudet arbeider på en systematisk måte, og at tolkningsuttalelser kvalitetssikres og følges opp. Utvalget mener at tolkningsuttalelser og andre vurderinger også bør kunne innhentes ved at ombudet benytter ekstern bistand. Når det gjelder anbefalingene om å innføre formkrav, saksbehandlingsrutiner, kvalitetskrav mv. for den nasjonale rapporteringen, mener utvalget at ombudet selv må vurdere hvordan disse anbefalingene kan følges opp gjennom konkrete organisatoriske tiltak. Det samme gjelder andre av kartleggingens anbefalinger til forbedringer i saksbehandlingssystemet, og om bedre samordning med Senter for menneskerettigheter, som i dag er Nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

Forholdet til Nasjonal institusjon for menneskerettigheter

Kartleggingen anbefaler at forholdet til andre nasjonale instanser som fører tilsyn med menneskerettighetene blir avklart, særlig Senter for menneskerettigheter (SMR) som også fører tilsyn med diskrimineringsvern i andre konvensjoner.

En evaluering av Nasjonal institusjon for menneskerettigheter som ble avgitt i mars 2011, fremmet forslag om at SMR blir avløst av en ny norsk menneskerettskommisjon, se kapittel 9.2. Utvalget er ikke kjent med om dette forslaget vil bli fulgt opp.

Utvalget viser til at ombudet har diskriminering som sin sentrale arbeidsoppgave, og mener derfor at tilsynet med KDK og RDK fortsatt bør ligge hos ombudet, uavhengig av en eventuell omorganisering av Nasjonal institusjon.

Utvalget foreslår at ombudet tilføres ressurser for å bedre ivareta oppgavene med konvensjonstilsynet, og vil understreke viktigheten av at LDO kan innhente eksterne juridiske ekspertuttalelser. Det vises ellers til kapittel 12.3.