4 Departementenes likestillingsarbeid

4.1 Innledning

En del av utvalgets mandat (gitt oktober 2010) er å vurdere de institusjonelle/organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og eventuelt fremme forslag til tiltak som kan videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen. I dette kapittelet (4) redegjøres det for departementenes arbeid med likestilling.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har et overordnet politisk og administrativt ansvar for regjeringens likestillingspolitikk og arbeidet mot diskriminering. Men alle departementer har ansvar for likestilling på sine ansvarsområder, derfor er også andre departementers arbeid på feltet kort behandlet i dette kapittelet. Arbeidet mot vold og overgrep i nære relasjoner er viktig innenfor likestilingsarbeid både i BLD og flere andre departementer. Dette arbeidet gis en omtale på overordnet plan. Enkelte sider av forholdet mellom statlige myndigheter og private stiftelser på likestillingsfeltet behandles også kort.

Grunnlaget for fremstillingen av departementenes likestillingsarbeid er en spørreundersøkelse utvalget har gjennomført rettet mot alle departementer og en gjennomgang foretatt av relevante proposisjoner til Stortinget, tildelingsbrev fra BLD til underliggende og tilknyttede direktorater, årsrapporter, relevante meldinger til Stortinget, handlingsplaner og studier av offentlig likestillingsarbeid. I tillegg har utvalget gjennomført møter med departementer, direktorater og en rekke kompetansesentre for likestilling.

4.2 Organiseringen av likestillingsarbeid i sentralforvaltningen

Sektoransvar

Sentralforvaltningen omfatter departementene samt forvaltningsorganer utenfor departementene med hele landet som virkefelt, som direktorater, tilsyn og forvaltningsbedrifter. Departementene forbereder saker for regjeringen, og skal også se til at Stortingets og regjeringens vedtak blir iverksatt. Forvaltningen av et saksområde kan være organisert som en departementsavdeling eller som et direktorat, eller begge deler. Bakgrunnen for organisering i direktorat er gjerne å avlaste departementet og dermed statsråden, eller å øke den faglige uavhengigheten i virksomheten (Difi 2008).

Ansvaret for likestillings- og diskrimineringsfeltet er organisert inn i et departement, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), og en departementsavdeling, Samlivs- og likestillingsavdelingen. Samtidig er det et såkalt sektoransvarsprinsipp som ligger til grunn for regjeringens arbeid med å fremme likestilling. Det betyr at alle fagmyndigheter, sektorer og forvaltningsnivåer på sine områder har samme ansvar for å fremme likestilling og vurdere tiltak for å sikre at alle i befolkningen får del i tjenestetilbudet. Sektoransvarsprinsippet følges av det som kalles en integreringsstrategi.

Integrering av et likestillingsperspektiv

Å integrere et likestillingsperspektiv på alle fagområder og på alle fagnivåer har vært en uttalt strategi i den offentlige likestillingspolitikken siden midten av 1980-tallet (NOU 1995: 15, side 9). I internasjonale sammenhenger benyttes ofte begrepet «mainstreaming» om denne strategien. Integreringsstrategien innebærer at arbeidet for å fremme likestilling skal integreres i det løpende daglige arbeidet i virksomhetene, i alle beslutningsprosesser, på alle nivå og i alle steg av prosessen og av de aktører som normalt sett deltar i arbeidet med å fatte beslutninger. Dette arbeidet skal blant annet synliggjøre og vurdere virkningene politiske beslutninger har for kvinner og menn, jenter og gutter, hvordan tilsynelatende kjønnsnøytral politikk og forvaltning kan bidra til å opprettholde eller forsterke stereotype kjønnsroller. Integreringsstrategien omfatter i Norge i stadig større grad også arbeidet for å fremme likestilling når det gjelder etnisitet, religion, nedsatt funksjonsevne og seksuell orientering. Både internasjonal og nasjonal forskning understreker at integreringsstrategien ikke bidrar til aktivt likestillingsarbeid om den ikke følges opp med tilstrekkelig finansiering, spesialkompetanse på likestilling og veiledning (Davis 2005, Guldvik mfl. 2011). For å sikre at et likestillingsperspektiv inngår i alle fagmyndigheters arbeid og politikkutvikling, er BLD gitt et overordnet samordningsansvar1. Integreringsstrategien kan sies å ha et rettslig fundament ved at alle departementer har en lovpålagt plikt til å arbeide aktivt for å fremme likestilling i rollen som myndighetsutøver, jf. aktivitets- og redegjørelsesplikten i diskrimineringslovgivningen.

4.2.1 BLDs forvaltningsansvar

Likestilling som politisk saksfelt har siden starten vært plassert i det departementet som hadde ansvar for familiepolitikken, fra 1991 i det som het Barne- og familiedepartementet.2 Politikken for å fremme likestilling mellom kvinner og menn har slik vært forankret i samme departement i over 20 år.

Departementet har frem til i dag skiftet navn ved flere anledninger, og oppgaveporteføljen er blitt endret. Fra 1.1.2008 fikk departementet ansvaret for å koordinere arbeidet for å fremme likestilling og hindre diskriminering ikke bare når det gjelder kjønn og seksuell orientering, som departementet allerede hadde et ansvar for, men også når det gjelder alder, nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion. Departementet fikk sitt nåværende navn Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) i 2010 da ansvaret for å samordne politikken og tiltak på integrerings- og inkluderingsområdet ble lagt til BLD. Departementet er organisert i fem avdelinger og en kommunikasjonsenhet, og har 206 ansatte per 1.1.2011.

BLD har ansvar for mange sektorovergripende oppgaver, herunder forbrukerpolitikken, samlivs-, familie- og likestillingspolitikken, barne- og ungdomspolitikken, integrerings- og inkluderingspolitikken, politikken overfor personer med nedsatt funksjonsevne og politikken for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner.

Avdelingen med et overordnet ansvar for likestilling er Samlivs- og likestillingsavdelingen.3 I tillegg til arbeidet for å fremme likestilling og hindre diskriminering, koordinerer Samlivs- og likestillingsavdelingen arbeidet for likestilt foreldreskap og gode vilkår for barnefamiliene. Avdelingen har ansvar for overføringsordninger som barnetrygd, kontantstøtte og foreldrepenger ved fødsel og adopsjon, samt reglene for foreldrepermisjon. Videre har avdelingen ansvar for oppgaver knyttet til samliv og foreldreskap, som bidrag, mekling og familievern. Avdelingen arbeider tverrdepartementalt med tiltak mot vold i nære relasjoner, og forvalter finansieringsordninger for krisesentre og incest- og voldtektssentre. Arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse var tidligere også forankret i denne avdelingen, men ble fra februar 2010 overført til Integrerings- og mangfoldsavdelingen.

Per 1.1.2011 har Samlivs- og likestillingsavdelingen 52 ansatte, og et budsjett på om lag 17,2 milliarder kr til tiltak for familie, likestilling og ikke-diskriminering. Nærmere 15 milliarder av de i alt 17,2 milliarder kr til familie- og likestillingstiltak er til barnetrygd. Om lag 1,4 milliarder kr er til kontantstøtte.

Tabell 4.1 viser fordelingen av midler til tiltak for familie, likestilling og ikke-diskriminering i 2011.

Samlivs- og likestillingsavdelingen forvalter i tillegg 15 milliarder kr til foreldrepenger ved fødsel og adopsjon.4 De store familiepolitiske arbeidsområdene knyttet til foreldrepermisjon og barnetrygd er ikke gjenstand for vurdering i denne utredningen.

4.2.1.1 Fagdirektorater under BLD

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har to underliggende direktorater:

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

I tillegg deltar BLD i styringsdialogen med Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) som er underlagt Arbeidsdepartementet.

Bufdir er først og fremst et fagdirektorat for barne- og familiepolitikken. Oppgaver på likestillingsfeltet når det gjelder kjønn er begrenset til forvaltningen av tilskudd til familie- og likestillingspolitiske organisasjoner, forvaltningen av tilskudd til incestsentrene og voldtektssentrene, samt enkelte oppgaver knyttet til vold i nære relasjoner og krisesentertilbudet. Bufdir har for eksempel ansvaret for oppfølging av tiltak i Handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008 – 2011), Handlingsplan mot tvangsekteskap (2008 – 2011) og Handlingsplan mot kjønnslemlestelse (2008 – 2011). Videre har direktoratet ansvar for nasjonal statistikk om krisesentertilbudet.5

IMDi er et fagdirektorat for gjennomføring av bosetting, og tiltak i integrerings- og inkluderingspolitikken overfor personer med innvandrerbakgrunn. Arbeidet med introduksjonsordning, norskopplæring og kvalifiseringsprogrammet Ny sjanse er sentrale oppgaver for IMDi. Blant direktoratets oppgaver med særlig relevans for likestilling kan det vises til IMDis rekrutteringsarbeid (mangfoldsportalen, mangfoldsprisen og arbeidet med å øke andelen innvandrere i heleide statlige virksomheter) og direktoratets arbeid for å sikre likeverdige offentlige tjenester.6

Arbeids- og velferdsdirektoratet leder Arbeids- og velferdsetatens (NAVs) arbeid med å gjennomføre sentrale deler av arbeids- og velferdspolitikken. I tillegg ivaretar direktoratet oppgaver på sosial- og levekårsområdet. Arbeids- og velferdsetaten utfører oppgaver på flere departementers ansvarsområder. Etaten skal ivareta vanskeligstilte gruppers behov og bekjempe fattigdom, blant annet ved å stimulere til arbeid og deltakelse. Etaten har ansvar for å sikre inntekt ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Arbeids- og velferdsdirektoratet er i tildelingsbrevet for 2011 ikke tildelt konkrete oppgaver for å fremme likestilling mellom kjønn, men forvalter likevel flere sentrale virkemidler for å fremme likestilling i arbeidslivet og et likestilt foreldreskap. Foreldrepengeordningen er et sentralt familie- og likestillingspolitisk virkemiddel, som gjør det mulig for både mødre og fedre å beholde tilknytningen til arbeidslivet i småbarnsfasen og dele på omsorgen i hjemmet. Det er et mål at foreldrene deler stønadsperioden mer likt og at flere fedre tar ut mer permisjon. NAV skal gi informasjon om fedres rettigheter i foreldrepengeordningen og om mulighetene til å dele stønadsperioden.7

Ingen av de ovennevnte direktoratene har et ansvar for å være et fagdirektorat for likestilling mellom kjønn.

4.2.1.2 Arbeidet mot vold i nære relasjoner

Lenge ble vold i nære relasjoner betraktet som et privat anliggende, og ikke et offentlig ansvar. Utviklingen av hjelpetilbudet på dette området ble hovedsakelig drevet frem av private krefter. Dette gjelder særlig etableringen av en rekke krisesentre og incestsentre på 70-, 80- og 90-tallet, i tillegg til etableringen av et behandlingstilbud til voldsutøvere i regi av stiftelsen Alternativ til vold.

Offentlige myndigheter har etter hvert overtatt stadig mer av ansvaret for tiltakene. Lov om kommunale krisesentertilbod, som trådte i kraft 1. januar 2010, er et eksempel på at det offentlige har overtatt ansvaret for tiltak som har vært utviklet og drevet av frivillige. Samtidig har også familievernet oppgaver knyttet til arbeidet mot vold i nære relasjoner.

Myndighetene har prioritert arbeidet med å bygge opp og styrke kompetansen hos aktører som møter de voldsutsatte, men også på å institusjonalisere hjelpen til dem som utsettes for vold i nære relasjoner. Eksempler er etableringen av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), samt etableringen av fem regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS).

Ansvaret for arbeidet mot vold i nære relasjoner er delt mellom flere departementer med underliggende direktorater, blant annet Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Justisdepartementet. En rekke offentlige instanser på ulike forvaltningsnivå har oppgaver knyttet til voldsutsatte og/eller voldsutøvere, blant annet NAV, helsetjenesten, familievernet, barnevernet og politi og rettsapparatet. Dette krever samarbeid og koordinering mellom ulike departementer, profesjoner og lokale velferdstjenester. Myndighetene samarbeider også med private aktører på feltet, som for eksempel Reform - ressurssenter for menn, som drifter mannstelefonen og tilbyr sinnemestringskurs, og Alternativ til vold (ATV), som gir et behandlingstilbud til voldsutøvere. ATV omtales nærmere i kapittel 5.2.2.

Det er Justisdepartementet som koordinerer regjeringens Handlingsplan mot vold i nære relasjoner, Vendepunkt (2008 – 2011), som er den tredje handlingsplanen på dette området. BLD er ansvarlig for flere av tiltakene i planen.

BLD forvalter krisesenterloven som slår fast at kommunene skal sikre et godt og helhetlig krisesentertilbud til personer som er utsatt for vold eller trusler om vold. Krisesentrene skal også ta imot ofre for menneskehandel.8 Departementet gir veiledning til kommunene om krisesenterloven.

BLD har videre ansvar for tilskudd til drift av incestsentrene og voldtektssentrene. Fra 2011 har BLD overtatt finansieringsansvaret for Alternativ til vold (ATV) fra Justisdepartementet. ATV er en privat stiftelse som gir behandlingstilbud til voldsutøvere. Målet er at det skal etableres et landsdekkende hjelpe- og behandlingstilbud, jf. også omtale i kapittel 5.2.2.

Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse defineres som vold i nære relasjoner.9 Det overordnede ansvaret for arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er forankret i BLD, som koordinerer regjeringens handlingsplaner på dette feltet.10 Oppfølgingsansvaret for flere av tiltakene i Handlingsplan mot tvangsekteskap (2008 – 2011) er delegert til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Helsedirektoratet har ansvar for oppfølgingen av mange av tiltakene i Handlingsplan mot kjønnslemlestelse (2008 – 2011).

4.2.2 BLDs oppgaver og virkemidler på likestillings- og diskrimineringsfeltet

Den viktigste oppgaven for alle departementer er å være faglig sekretariat for politisk ledelse.11 Det innebærer at departementene skal bidra til politikkutforming og gi råd og bistand til politisk ledelse. I tillegg skal departementene gjennomføre sektorpolitikken og utføre de forvaltningsoppgaver som er lagt til departementet, herunder styring av underliggende direktorater og tilknyttede virksomheter, tilskuddsforvaltning mv.

Utvalget har vurdert nærmere hva Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets (BLDs) overordende ansvar for likestillings- og diskrimineringsfeltet innebærer i praksis og hvilke virkemidler departementet har til rådighet for å utøve dette ansvaret. Departementets ansvar for likestilling på sentralt nivå, omfatter følgende hovedoppgaver:

• Å forvalte lover og sikre gjennomføring av FN konvensjoner på likestillings- og diskrimineringsfeltet.

• Å være pådriver, veileder og koordinator for regjeringens likestillingsarbeid (nasjonalt og internasjonalt)

• Å bidra til utvikling av kunnskap om likestilling og vold i nære relasjoner. Videre skal departementet bidra til kunnskap om metoder og verktøy for arbeidet med å fremme likestilling

I tillegg er BLD ansvarlig for å integrere et likestillingsperspektiv på alle de sektorområder departementet selv er ansvarlig for, som for eksempel barnevern, familievern, politikken overfor nyankomne innvandrere mv. Håndhevingsapparatet for likestillings- og diskrimineringslovgivningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN), sorterer administrativt under BLD. LDO har i tillegg til lovhåndhevingsoppgavene også omfattende generelle kompetanse- og pådriveroppgaver på likestillings- og diskrimineringsfeltet, som er presisert i forskrift for ombudet.

4.2.2.1 Lovforvalter

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) forvalter på likestillingsfeltet blant annet likestillingsloven, diskrimineringsloven, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven samt bestemmelsene i arbeidsmiljøloven om diskriminering. Av andre lover av særlig relevans for arbeidet med likestilling kan det vises til at BLD også forvalter krisesenterloven, ekteskapsloven og regelverk knyttet til foreldrepenger og foreldrepermisjon i folketrygdloven. Med forvaltning menes at departementet er ansvarlig for å utarbeide og videreutvikle lovgivning på dette feltet. Departementet er blant annet ansvarlig for arbeidet med oppfølging av lovforslag om et helhetlig diskrimineringsvern, jf. NOU 2009: 14. Departementet håndhever selv paragraf 21 i likestillingsloven om representasjon av begge kjønn i alle offentlige utvalg mv. BLD er også ansvarlig for gjennomføring av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon i norsk rett.

4.2.2.2 Pådriver og koordinator

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har et overordnet ansvar for å samordne regjeringens likestillingspolitikk. Det innebærer at BLD skal være en pådriver for at likestillingspolitiske målsettinger nås, og koordinere politikken på tvers av departementene. BLD har ingen myndighet til å pålegge andre departementer oppgaver på dette feltet.

I pådriverarbeid på likestillingsfeltet kan BLD imidlertid vise til lovpålagte plikter (aktivitets- og redegjørelsesplikten), vedtatte strategier (integreringsstrategien), og instrukser om å utrede konsekvenser for likestilling (utredningsinstruksen).

Departementet kan ta initiativ til at det utarbeides handlingsplaner, meldinger og utredninger om likestilling. Gjennom å forankre dette arbeidet i regjeringen kan også departementene bli instruert om hvilke prioriteringer og hensyn som skal legges til grunn. Departementets rolle som koordinator omfatter videre å koordinere Norges innspill til rapporteringer, blant annet knyttet til FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs barnekonvensjon. Departementet arbeider også med ratifisering av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Videre har BLD ansvaret for oppfølging av det internasjonale arbeidet på likestillingsfeltet gjennom det nordiske samarbeidet, europarådssamarbeidet, EØS-avtalen, en rekke FN konvensjoner, andre internasjonale konvensjoner og OECD-samarbeidet. BLD bidrar også til politikk- og regelverksutvikling innen EU.12

Nedenfor gis en nærmere omtale av BLDs arbeid som pådriver overfor departementer og andre forvaltningsorgan på sentralt nivå, med utgangspunkt i aktivitets- og redegjørelsesplikten i diskrimineringslovgivningen.

Departementene har en aktivitetsplikt både som arbeidsgiver og som offentlig myndighet. Det er pådriverarbeidet når det gjelder departementenes aktivitetsplikt som offentlig myndighet som i hovedsak vektlegges videre her. Som offentlig myndighet skal departementene fremme likestilling i all sin myndighetsutøvelse og i all tjenesteyting.

Aktivitets- og redegjørelsesplikten

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har som lovforvalter et ansvar for å gjøre aktivitetsplikten kjent, og bidra til å øke kunnskapen om hvordan de best kan følges opp. Dette arbeidet har i hovedsak vært konsentrert om produksjon av skriftlig veiledningsmateriell.

Etter at aktivitetsplikten ble utvidet i 2009 til også å omfatte etnisitet, religion og nedsatt funksjonsevne har departementet sendt ut informasjonsbrev til alle departementer og fylkesmenn om pliktene. BLD utarbeidet i 2009, i samarbeid med partene i arbeidslivet og Likestillings- og diskrimineringsombudet, en veileder for arbeidslivet i aktivitets- og redegjørelsesplikten. I 2010 bidro BLD til utarbeidelse av en veiledende rapporteringsmal for statlige virksomheters redegjørelser etter aktivitets- og redegjørelsesplikten som arbeidsgiver (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 2010).

Likestillings- og diskrimineringsombudet har til nå stått for mesteparten av den praktiske opplæringen som er gitt til statlige virksomheter om aktivitets- og redegjørelsesplikten, blant annet med støtte fra EU-programmet PROGRESS13. Departementet har kun i begrenset omfang selv arrangert opplæringstiltak om aktivitets- og redegjørelsesplikten for andre departementer med underliggende direktorater. Ingen av BLDs underliggende direktorater er tildelt et særskilt ansvar for å følge opp aktivitets- og redegjørelsesplikten i arbeidslivet.

Det er per i dag ikke utviklet et system for å følge med på hvordan departementene med underliggende direktorater følger opp sin aktivitetsplikt som offentlig myndighet. Det er utarbeidet noen skriftlige veiledningshefter som omhandler deler av offentlige myndigheters aktivitetsplikt, herunder et eget veiledningshefte om å utrede konsekvenser for likestilling i statlig utredningsarbeid og et veiledningshefte om å integrere et kjønns- og likestillingsperspektiv i budsjettarbeidet (se omtale nedenfor). Det som er utarbeidet av veiledere når det gjelder offentlig tjenesteyting dekker i hovedsak grunnlagene funksjonsnedsettelse og etnisitet. Departementet har ikke utarbeidet særskilte veiledere rettet mot offentlige myndigheter på kommunalt nivå.

I Danmark er det utviklet et elektronisk system for å følge med på hvordan offentlige myndigheter følger opp sin aktivitetsplikt. Se nærmere omtale i boks 4.1.

Integrering av et kjønnsperspektiv i statsbudsjettet

Siden begynnelsen av 2000-tallet har ulike former for likestillingsvedlegg til statsbudsjettet vært brukt som verktøy for å integrere et likestillingsperspektiv. Arbeidet har vært inspirert av internasjonalt samarbeid både i regi av OECD og samarbeid på nordisk nivå.

Regjeringen la tre år på rad frem et særskilt likestillingsvedlegg til statsbudsjettet (2003 – 2005). Vedlegget redegjorde for hvordan departementene konkret arbeider for å fremme likestilling som en integrert del av budsjettarbeidet og politikkutformingen på et bredt spekter av fagområder. BLD koordinerte arbeidet. Etter tre år besluttet regjeringen å videreføre ordningen med likestillingsvedlegg, men med endrede former. I perioden 2005 – 2007 la BLD frem et årlig tematisk vedlegg til statsbudsjettet.14

En egen veileder til likestillingsvurderingen og omtalen i departementenes budsjettproposisjoner ble utgitt i 2006 av BLD. BLD gav noen år departementene veiledning og oppfølging om dette gjennom kurs, konferanser og bilaterale møter.

Arbeidet med å integrere et likestillingsperspektiv i budsjettet ble også tydeligere forankret i Finansdepartementets årlige Hovedbudsjettskriv fra 2007. Dette ble knyttet direkte til offentlige myndigheters aktivitetsplikt. I Hovedbudsjettskrivet for 2012 fra Finansdepartementet heter det blant annet:

«(…)Vidare følgjer det av §1 a i likestillingslova at offentlige styresmakter skal arbeide aktivt, målretta og planmessig for å fremje likestilling på alle samfunnsområde (aktivitetsplikta). Departementa skal innarbeide kjønns- og likestillingsperspektivet i fagproposisjonen der ein finn det relevant og formålstenleg. Ei samla framstilling av departementet si oppfølging av aktivitetsplikta kan plasserast i del III i fagproposisjonen.»

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har på oppdrag fra BLD følgeevaluert hvordan departementene har integrert et kjønns- og likestillingsperspektiv i budsjettarbeidet i årene 2006 – 2009 (Difi 2009). Evalueringen vurderte verktøyet som nyttig. Omtalen av kjønns- og likestillingsperspektivet i departementenes budsjettproposisjoner ble gradvis mer handlingsorientert, ved at mål og tiltak ble gitt en mer sentral plass. Det er også blitt vanligere med en samlet omtale av fagområder hvor kjønns- og likestillingsperspektivet er relevant samt hvilke prioriteringer som departementene ønsker å gjøre på disse områdene.

Difis evaluering viser også at departementene generelt synes å ha behov for drahjelp fra BLD. Det synes å være en samstemmig oppfatning at uten aktivitet fra BLD på dette området, vil det i mange departementer skje lite (Difi 2009, side 30). Flere etterlyser enda større aktivitet fra BLD. Det kan likevel synes som om BLD i perioden 2009 – 2011 i mindre grad har vært aktiv pådriver overfor andre departementer i arbeidet med å integrere et kjønns- og likestillingsperspektiv i budsjettarbeidet. BLD rapporterer for disse årene ikke på særskilte innsatser på dette feltet i statsbudsjettet.

Analyser av konsekvenser for likestilling

En anbefaling om å utrede konsekvenser for likestilling er nedfelt i Utredningsinstruksen15 som gjelder arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt proposisjoner og meldinger til Stortinget. Instruksen gjelder for alt utredningsarbeid som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer, det vil si departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter. Punkt 2.3.3 i instruksen omhandler krav om å utrede andre vesentlige konsekvenser av et tiltak i tillegg til den generelle plikten til å utrede økonomiske og administrative konsekvenser. Som eksempler på områder der det i mange tilfeller vil være aktuelt å vurdere konsekvenser nevnes blant annet:

• Likestillingsmessige konsekvenser, blant annet sett på bakgrunn av likestillingspolitiske mål.

• Forholdet til menneskerettighetene. Utredere skal vurdere og, der det er relevant, redegjøre for om menneskerettskonvensjonene stiller krav til myndighetene på det aktuelle området.

Å vurdere konsekvenser for likestilling betyr blant annet å analysere om et tiltak kan medføre at personer eller grupper kommer dårligere ut sammenlignet med andre. Dersom tiltaket har uheldige konsekvenser for personer eller grupper må fordelene med tiltaket vurderes opp mot ulempene sett i lys av målet om likestilling og fravær av diskriminering.

BLD utga i 2010 en ny veileder til Utredningsinstruksen Konsekvenser for likestilling - Utredning i forhold til kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisk opprinnelse, religion mv. Denne veilederen erstatter to tidligere veiledere for likestillingsmessige konsekvenser: Utredningen av konsekvenser for likestilling (1999) som omfatter kjønn, og veilederen Likestillingsmessige konsekvenser for personer med innvandrerbakgrunn, samer og nasjonale minoriteter (2007).

Det gjennomføres per i dag ikke systematisk opplæring i bruk av veilederen på sentralt nivå, verken til departementer eller direktorater.16

Det foreligger per i dag heller ingen evaluering av i hvor stor grad konsekvenser for likestilling blir vurdert i forbindelse med statlig utredningsarbeid. Utvalget har innenfor rammen av sitt arbeid ikke hatt anledning til å kartlegge dette nærmere.

I spørreundersøkelsen som utvalget har gjennomført om departementenes arbeid med likestilling fremgår det at ti av totalt 16 departementer som svarer, har hatt ansvar de siste fem år for meldinger, utredninger eller lovproposisjoner hvor likestilling inngår som et sentralt tema. Kun to departementer svarer at de har konkrete retningslinjer som følges opp med kontroll/veiledning for å orientere om veileder til utredningsinstruksen om likestilling ved igangsetting av utredningsarbeid mv. (se nærmere omtale av denne kartleggingen i kapittel 4.3). Om vi sammenholder disse svarene med utredninger og meldinger utvalget selv har sett nærmere på i sitt arbeid, er det grunn til å anta at konsekvenser for likestilling eller integrering av et kjønnsperspektiv ikke blir godt nok ivaretatt i statlig utredningsarbeid i dag.

Handlingsplaner, meldinger og redegjørelser for likestilling

Det er BLD som har ansvar for utarbeiding av sektorovergripende handlingsplaner og meldinger til Stortinget om likestilling.

Den første handlingsplanen for likestilling i Norge kom i 1981 og var blant annet en oppfølging av den FN initierte internasjonale satsingen for å bedre kvinners stilling.17 Handlingsplanen gjaldt for perioden 1981 – 1985 og hadde hovedvekt på arbeidsliv og utdanning. Denne ble fulgt opp av et nytt handlingsprogram for likestilling i 1986 – 1990 hvor ønsket var å utvide likestillingspolitikken til å gjelde flere felt. Det ble også lagt frem egne stortingsmeldinger om likestilling, se St.meld. nr. 69 (1984 – 85) Om tiltak og virkemidler i likestillingspolitikken og St.meld. nr. 70 (1991 – 92) Likestillingspolitikk for 90-åra. De to siste stortingsmeldingene om likestilling er St.meld. nr. 8 (2008 – 2009) Om menn, mannsroller og likestilling og Meld. St. 6 (2010 – 2011) Likestilling for likelønn.

I 1997 og 1999 la likestillingsministeren frem likestillingspolitiske redegjørelser for Stortinget. Disse redegjørelsene beskrev samfunnsutviklingen med hensyn til likestilling på noen utvalgte områder og ga signaler om regjeringens politikk. Viktige tema i 1997 var likestilling i utdanning og arbeidsliv, foreldrepermisjon og barnehager, og kjønn og ledelse. I 1999 var kjønn, makt og innflytelse hovedtemaer samt ungdom og likestilling.

I boks 4.2 gis det en omtale av likestillingspolitiske redegjørelser i Danmark, Sverige og Finland.

Sektorovergripende handlingsplaner på likestillingsfeltet har i hovedsak vært knyttet til andre diskrimineringsgrunnlag enn kjønn, med unntak av handlingsplanene som omhandler områder som tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og vold i nære relasjoner.18 På disse områdene har regjeringen prioritert betydelige midler. Om lag 70 mill. kr per år er for eksempel bevilget til oppfølging av Handlingsplan mot tvangsekteskap (2008 – 2011). Kostnadsrammen for Handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008 – 2011) er anslått til 150 mill. kr.19 Bevilgningene til Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering (2009 – 2012) og Handlingsplan: Bedre livskvalitet for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (2009 – 2012) er små i sammenligning.20

Høsten 2011 skal regjeringen legge frem en ny handlingsplan for likestilling mellom kjønnene, Likestilling 2014. Handlingsplanen gjelder for perioden 2011 – 2014 og er sektorovergripende. Handlingsplanen var ikke lagt frem da denne utredningen gikk i trykken. Utvalget er også kjent med at Justisdepartementet arbeider med en ny melding til Stortinget om vold i nære relasjoner og en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse vil bli videreført i 2012 med samme styrke.

Det vises for øvrig til at en rekke departementer har fremmet egne handlingsplaner for likestilling på egne sektorområder, se nærmere omtale under kapittel 4.3, boks 4.4.

4.2.2.3 Kunnskapsutvikler

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har ansvar for å bidra til og fremskaffe ny kunnskap om likestilling og sikre at kunnskap om likestilling blir oppdatert. Det vises for øvrig til at alle departementer har et ansvar for å fremskaffe kunnskap om likestilling på sine ansvarsområder i tråd med sektoransvarsprinsippet.

BLDs bidrag til forsknings- og kunnskapsutvikling skjer både gjennom langsiktige bevilgninger til programforskning i Norges forskningsråd, samarbeid med Statistisk sentralbyrå og gjennom direkte prosjektbevilgninger til fagmiljø i institutt-, universitets- og høyskolesektoren, jf. Prop. 1 S (2010 – 2011), side 171 for BLD. I tillegg gir BLD støtte til flere private stiftelser og offentlige sentre på likestillingsfeltet.

BLD støtter blant annet programmet Kjønnsforskning (2008 – 2012) under Norges forskningsråd. Programmet støttes med 4 mill. kr i 2011. BLD har over mange år bidratt til å finansiere velferdsforskningen i Norges forskningsråd. I 2011 støtter BLD programmet Velferd, arbeidsliv og migrasjon med 17,3 mill. kr. BLD hovedfinansierer også IT Funk (2007 – 2012) (IT for personer med funksjonsnedsettelse) med 5,6 mill. kr i 2011.

Siden 2004 har BLD delfinansiert en halv stilling som likestillingskoordinator i Statistisk sentralbyrå (SSB). Likestillingskoordinatoren har en nøkkelrolle i SSB når det gjelder å ha en tverrfaglig oversikt over all statistikk som kan fordeles etter kjønn. Dette gjelder blant annet statistikk om sysselsettingsnivå, yrkesfordeling, næringsfordeling, utdanningsnivå, inntektsnivå og lønn. I tillegg har koordinatoren ansvar for årlig publisering av Indeks for kjønnslikestilling i kommunene.

Til sammenligning kan det vises til at SSB også har en innvandrerkoordinator, som er finansiert av BLD med 870 000 kr (6 månedsverk) i 2011. Denne stillingen inngår i en rammeavtale mellom BLD og SSB om gjennomføring av prosjekter om innvandrerrelatert statistikk. Prosjektene som inngår i rammeavtalen avtales på årlige møter.21 Prosjektene utføres av flere seksjoner i SSB, hvorav flere stillinger er direkte knyttet til innvandrerstatistikk.

På integrerings- og inkluderingsfeltet er det utviklet et verktøy for å følge med på utviklingen over tid på sentrale levekårsområder, jf. ordningen Mål for inkludering som skal bidra til å synliggjøre utviklingen og være et grunnlag for å vurdere resultatene av det arbeidet myndighetene gjør. Det er formulert 17 mål med tilhørende indikatorer på ansvarsområdet til åtte departementer. Det er rapportert årlig i budsjettet på disse målene siden de ble lansert i 2005, se Prop. 1 S 2010 – 2011, side 179 for BLD.22 Ingen av de 17 målene med tilhørende indikatorer fanger opp forskjeller mellom kvinner og menn.

Som ledd i oppfølging av Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering (2009 – 2012) har BLD tatt initiativ til å opprette et forum for likestillingsdata mellom databrukere (utvalgte departementer med underliggende etater og Likestillings- og diskrimineringsombudet) og dataprodusenter (Statistisk sentralbyrå, forskningsinstitusjoner). Dette skal være ledd i innsatsen for å få til en mer helhetlig og systematisk tilnærming til innhenting av data som kan belyse likestilling og diskriminering etter ulike grunnlag. Arbeidet er i startfasen.

BLD gir årlig støtte til flere forsknings- og utviklingsprosjekter på likestillingsfeltet. Eksempler på forskning/studier som BLD har gitt støtte til i 2010/2011 er en studie av familiepraksis og likestilling i innvandrerfamilier, en kartleggingsanalyse av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og en analyse av «likestilling hjemme» i samarbeid med likestillingsutvalget. Når det gjelder arbeidet mot vold i nære relasjoner gir BLD støtte til forskningsprosjekter i regi av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS).

BLD mfl. gir også driftstøtte og/eller prosjektstøtte til flere private stiftelser og andre offentlige sentre som skal bidra til å utvikle kunnskap om kjønn og betydningen av kjønn. Her kan nevnes: KUN senter for kunnskap og likestilling, Likestillingssenteret, Senter for likestilling, Galdú – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter og Reform – ressurssenter for menn. Det vises til kapittel 5.2.2 for en nærmere omtale av likestillingssentre som arbeider for å fremme likestilling regionalt.

4.2.3 Utvalgets vurdering

Utvalget ser klare fordeler ved at likestillingsarbeidet er forankret i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), som er et departement med mange sektorovergripende oppgaver. Offentlige myndigheters plikt til aktivt å fremme likestilling omfatter alle departementers virkeområder. Og likestilling som saksfelt omfatter hele livsløpet fra barndom, via ungdom og voksenliv til alderdom. Utvalget vurderer det også som en styrke at politikken for å fremme likestilling mellom kjønn har ligget fast i ett departement over lang tid. Dette gir grunnlag for å forankre kunnskap i forvaltningen og sikre kontinuitet i arbeidet.

Det er hensiktsmessig at ett departement har et overordnet ansvar for likestilling. Men en slik ansvarsplassering er ikke i seg selv tilstrekkelig til å sikre at et likestillingsperspektiv integreres i all offentlig virksomhet på sentralt nivå. Departementet må ha praktiske virkemidler til rådighet, og myndighet til å gjennomføre sitt samordningsansvar. Per i dag ser ikke virkemidlene ut til å være tilstrekkelig konkretisert. Utvalget foreslår i kapittel 3 en konkretisering av aktivitetsplikten i likestillingsloven. Utvalget understreker videre at oppfølgingen og tilsynet med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter bør ligge hos BLD, men med mulighet for BLD til å delegere oppgaven til en underordnet virksomhet. Utvalget mener at dette vil kunne styrke BLDs rolle vis-à-vis den øvrige sentralforvaltningen.

At arbeidet for å fremme likestilling knyttet til ulike diskrimineringsgrunnlag er samlet i ett departement, gir også et godt utgangspunkt for å utvikle en flerdimensjonal tilnærming til likestilling. Det følger opp styrkingen av diskrimineringsvernet for flere grunnlag enn kjønn i lovverket. Gjennom nye lovvedtak i 2008, omfatter den lovfestede aktivitets- og redegjørelsesplikten i dag også flere diskrimineringsgrunnlag (kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion) En samling av likestillingsarbeid når det gjelder alle vernede diskrimineringsgrunnlag innenfor rammen av ett departement, kan gi større rom for å trekke veksler på de erfaringer og praksiser som er utviklet på ett diskrimineringsgrunnlag i arbeidet med andre diskrimineringsgrunnlag. Å etablere en flerdimensjonal tilnærming til likestilling er like fullt et krevende arbeid. Det forutsetter et sterkt kunnskapsgrunnlag på ulike fagområder og uvikling av nye metoder og verktøy for aktivt likestillingsarbeid.

Etter utvalgets vurdering er departementenes arbeid med å integrere et likestillingsperspektiv i budsjettet eksempel på et område hvor forvaltningen kan vise til målrettet arbeid over en viss periode. Difis evaluering (2009) viser likevel at arbeidet krever kontinuerlig fokus og at departementene stadig har behov for opplæring og veiledning. Likestillingsomtalen i budsjettproposisjonen sikrer også en jevnlig presentasjon for Stortinget av regjeringens innsats for arbeidet med likestilling. Etter utvalgets vurdering er denne forankringen viktig, særlig siden Norge ikke har en praksis med jevnlige likestillingspolitiske redegjørelser for Stortinget eller jevnlige brede sektorovergripende meldinger om likestilling til Stortinget. Arbeidet med å integrere et likestillingsperspektiv i budsjettet kan tas ett skritt videre ved at kjønn ses i sammenheng med andre diskrimineringsgrunnlag. Et slikt perspektiv bør forankres i Finansdepartementets årlige Hovedbudsjettskriv. Budsjettskrivet må også samsvare med norsk lovgivning og omtale offentlige myndigheters og arbeidsgivers plikter både når det gjelder kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion.

Det finnes ingen samlet tilgjengelig informasjon om hvor mye staten investerer i en god likestillingspolitikk, og ingen budsjettering som synliggjør dette. Utvalget mener at en samlet likestillingsbudsjettering kan være et egnet mål for den statlige innsatsen, men innser at dette er krevende å gjennomføre i praksis. Det vises likevel til den svenske programsatsingen for kjønnslikestilling, som dokumenterer 1,6 «friske» milliarder SEK i perioden 2007 – 2010, jf. omtale i boks 4.3. Samtidig stiller utvalget seg noe tvilende til effekten av slike særskilte innsatser innenfor en begrenset tidsperiode, dersom det ikke samtidig etableres permanente strukturer for det videre arbeidet. Det bør være et statlig ansvar å sikre helhetlig oversikt over det arbeidet som pågår, hvilke metoder og tiltak som virker, og hvor utfordringene til enhver tid er størst. Dette behovet dekkes ikke gjennom likestillingsvedlegg til statsbudsjettet.

Å vurdere konsekvenser for likestilling vil etter utvalgets vurdering være en oppfølging av statlige virksomheters aktivitetsplikt som offentlig myndighet. At offentlige myndigheter nå kan forholde seg til en veileder som dekker både kjønn, funksjonsnedsettelse, etnisitet og religion er en styrke. Men det mangler et permanent system for å gi veiledning til departementer og direktorater om hvordan analyser av konsekvenser for likestilling best kan gjennomføres. Offentlige utvalg kan åpenbart trenge veiledning om hvordan de følger utredningsinstruksen med hensyn til utredning av likestillingsmessige konsekvenser. Slike konsekvensanalyser for likestilling bør heller ikke begrenses til statlig utredningsarbeid. Men gjennomgående er det per i dag et svært stort gap mellom ambisjoner og realiteter når det gjelder bruken av dette likestillingsverktøyet.

Etter utvalgets vurdering bør evalueringer og politikkutvikling på likestillingsfeltet og undersøkelser av levekår være forskningsbaserte. Et overordnet ansvar for likestilling bør innebære å følge systematisk med på utviklingen over tid på viktige levekårsarenaer, og sørge for analyser som kan klargjøre hva som er særlige utfordringer i det offentlige likestillingsarbeidet. Det er også en utfordring å ivareta et flerdimensjonalt perspektiv i denne kunnskapsinnhentingen. Utvalget vurderer indeksen for kjønnslikestilling som SSB har utarbeidet som et nyttig verktøy for kommunenes arbeid med likestilling. Utvalget er kjent med at indeksen har bidratt til at flere kommuner som skårer lavt har økt sin forståelse for behovet for likestillingsarbeid og iverksatt tiltak. Etter utvalgets vurdering er det et stort potensiale for å bruke denne statistikken mer aktivt også på nasjonalt nivå for å følge med på utvikling over tid. Utvalget har merket seg at statistikk om innvandrere er samlet i en rammeavtale, mens statistikk om kjønnslikestilling ikke har hatt tilsvarende prioritering.23 Etter utvalgets vurdering er det behov for å styrke formidlingen og samkjøringen av kjønnsdelt statistikk, og analyser som inkluderer flerdimensjonalitet. Dette kan sikres gjennom en egen rammeavtale for likestillingsdata mellom BLD og SSB.

4.3 Kartlegging av departementenes likestillingsarbeid

Utvalget har gjennomført en egen kartlegging av departementenes arbeid med kjønnslikestilling. Det er avholdt møte med kontaktpersoner fra departementene og et spørreskjema er sendt ut til alle departementer. Totalt 16 av 17 departementer besvarte skjemaet. Spørreskjema ble ikke sendt Statsministerens kontor. Finansdepartementet besvarte ikke spørreskjemaet. Utvalgte departementer har også gitt utvalget en grundigere beskrivelse av sitt arbeid med likestilling. Dette gjelder Arbeidsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet.

Det ligger utenfor mandatet for denne utredningen å vurdere hvert enkelt departements innsats på feltet eller kvaliteten på det arbeidet som er gjennomført. Kartleggingen som er gjennomført er på et generelt og overordnet nivå.

4.3.1 Hovedfunn

Nedenfor oppsummeres funn fra utvalgets kartlegging av departementenes arbeid med kjønnslikestilling. Noen eksempler på hvordan departementer arbeider med å fremme likestilling på egne sektorområder presenteres i boks 4.5 – 4.8.

Mål for likestilling

Kartleggingen viser at de aller fleste departementene har formulert likestillingspolitiske målsettinger på minimum ett av sine ansvarsområder. Det er få departementer som viser til at de har likestillingspolitiske målsettinger på flere av sine ansvarsområder. Alle departementene oppgir også at målsettinger for likestilling inngår som del av føringer i tildelingsbrev til underliggende og tilknyttede virksomheter når det gjelder gjennomføring av sektorpolitikken. Åtte av departementene viser til at de i tildelingsbrevene har mer konkrete likestillingspolitiske målsettinger på egne sektorområder. De øvrige viser til mer generelle føringer, eventuelt med henvisning til aktivitets- og redegjørelsespliktene, herunder både plikten som arbeidsgiver og som offentlig myndighet.

Handlingsplaner for likestilling og grad av flerdimensjonalitet

Ni av 16 departementer har egne handlingsplaner for kjønnslikestilling eller er ansvarlig for å koordinere oppfølgingen av interdepartementale handlingsplaner for kjønnslikestilling (spørsmålet omfattet handlingsplaner på politikkområdene siste fem år). Flere departementer viser til at de bidrar med tiltak inn i planer som koordineres av andre departementer. Handlingsplan for meir entreprenørskap blant kvinner ble for eksempel lagt frem av åtte ministre. Halvparten av departementene svarer at handlingsplanene for kjønnslikestilling som de har fremmet/bidratt til har trukket frem hensyn/utarbeidet tiltak hvor kjønn ses i sammenheng med etnisitet. Mange departementer viser også til at den varslede handlingsplanen for å fremme likestilling mellom kjønnene vil se kjønn i sammenheng med flere diskrimineringsgrunnlag. Se boks 4.4 for en oversikt over handlingsplaner for kjønnslikestilling som departementene har fremmet.

Åtte departementer viser til at de har bidratt til andre handlingsplaner hvor likestilling har vært ett av flere tema. Blant departementene med ansvar for sentrale levekårsområder er det kun Arbeidsdepartementet som svarer at de ikke har hatt ansvaret for handlingsplaner for kjønnslikestilling på sitt politikkområde.

Ti departementer svarer at de har hatt ansvaret for offentlige utredninger, meldinger eller proposisjoner til Stortinget de siste fem år hvor likestilling inngår som et sentralt tema.

I hvor stort omfang departementenes handlingsplaner generelt har integrert et kjønns- eller likestillingsperspektiv har utvalget ikke oversikt over. Men utvalgets egen gjennomgang av handlingsplaner for å fremme likestilling og inkludering knyttet til andre diskrimineringsgrunnlag enn kjønn viser at kjønnsperspektivet i disse planene er svært begrenset eller fraværende.24

Handlingsplan for å fremme likestilling i barnehage og grunnopplæring (2008 – 2010) er et eksempel på en handlingsplan for kjønnslikestilling hvor kjønn i svært liten grad ses i sammenheng med etnisitet. Ett eksempel på en handlingsplan for likestilling som etter utvalgets vurdering har en flerdimensjonal tilnærming til likestillingsarbeid er Handlingsplan: Bedre livskvalitet for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (2009 – 2012). Denne planen har en livsløpstilnærming og knytter seksuell orientering både til kjønn, etnisitet, alder og nedsatt funksjonsevne.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har i rapporter til FN om Norges oppfølging av rasediskrimineringskonvensjonen og kvinnekonvensjonen i 2011 kritisert myndighetene for å mangle en helhetlig og interseksjonell tilnærming i sitt likestillingsarbeid (LDO 2011b, LDO 2011 c). Ombudet viser blant annet i sin supplerende rapport til FNs rasediskrimineringskomité til at lesbiske og homofile som tvangsgiftes ikke vies oppmerksomhet i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets arbeid mot tvangsekteskap. Det vises også til at Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering (2009 – 2012) ikke berører problemstillinger knyttet til innvandrere som er lesbiske, homofile, bifile eller transpersoner. Også skyggerapporten25 som frivillige organisasjoner har utarbeidet om Norges oppfølging av kvinnekonvensjonen i 2011 understreker behovet for en flerdimensjonal tilnærming i det offentlige likestillingsarbeidet. Rapporten viser blant annet til at det mangler oppmerksomhet rettet mot voldsutsatte kvinner med nedsatt funksjonsevne. Minoritetskvinners manglende tilgang på rettighetsinformasjon er også et tema som fremheves.

Forankring av likestillingsarbeidet

Utvalget har i spørreundersøkelsen til departementene også kartlagt hvordan arbeidet med likestilling er forankret. Her er det stor variasjon mellom departementene og flere viser til at arbeidet er forankret i flere avdelinger. Fem departementer (Kunnskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Forsvarsdepartementet) har forankret arbeidet i en fagavdeling. Elleve departementer har forankret likestillingsarbeidet i plan- og administrasjonsavdelingen/budsjettavdelingen. Syv departementer svarer dessuten at alle avdelinger har et like stort ansvar for arbeidet med likestilling. Under halvparten av departementene svarer at departementets likestillingspolitikk har vært oppe på minst ett administrativt sjefsmøte i 2010, hvorav tre oppgir intern personalpolitikk som tema. Både Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet, som begge har forankret arbeidet med likestilling både i en fagavdeling og i andre avdelinger, utmerker seg med å vise til større aktivitet på feltet. Også Landbruks- og matdepartementet utmerker seg ved å bruke et bredt spekter av virkemidler for å fremme likestilling på tvers av ansvarsområdene.

Behov for veiledning i forbindelse med integrering av likestillingshensyn

I kartleggingen er det også spurt om departementene har behov for veiledning i forbindelse med integrering av likestillingshensyn. Tre departementer svarer at det bør utvikles et sterkere kompetansemiljø i eget departement, mens fem departementer svarer at det bør utvikles et kompetansemiljø som gir veiledning til alle departementer. Ett departement mener Statistisk sentralbyrå og forskningsmiljøer bør benyttes mer. Ingen departement krysser av for at de ønsker mer bistand fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). Fem departementer (Arbeidsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet og BLD) mener det ikke er behov for økt bistand da departementet har god kompetanse innen eget felt.

Difis evaluering av arbeidet med integrering av kjønns- og likestillingsperspektiv i statsbudsjettet (Difi 2009) viser ellers at det er store forskjeller mellom departementene. Kjønns- og likestillingsperspektivet kommer klarest til uttrykk i budsjettproposisjonene til departementene som har ansvar for velferdsstatens tjenester og departementer som har mye tilskuddsforvaltning. Departementer som Olje- og energidepartementet, Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet har større problemer med å identifisere kjønnsperspektivet innenfor sine ansvarsområder. Finansdepartementet kommer gjennomgående dårlig ut alle årene det er kontrollert for. Også BLD ender opp blant departementene som har større problemer med å identifisere kjønnsperspektiv innenfor sine politikkområder.26

Difi understreker at arbeidet med likestillingsvurderinger, handlingsplaner eller strategier innenfor et definert område, har reell betydning for å styrke kjønns- og likestillingsperspektivet i departementenes budsjettarbeid. Denne formen for arbeid bygger opp en konkret forståelse for relevansen av likestillingsperspektivet på det aktuelle området. Slike virkemidler fremheves også som uttrykk for organisasjonsmessige prioriteringer, som knyttes opp mot ressurser og oppmerksomhet i organisasjonen (Difi 2009, side 24).

4.3.2 Oppsummering

Gjennomgangen viser at det er store variasjoner departementene imellom med hensyn til prioritering av arbeidet med likestilling. Det samme vises internt i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). BLD har i dag få muligheter til å pålegge andre departementer oppgaver knyttet til likestilling. Spørreundersøkelsen utvalget har gjennomført blant departementene, viser også manglende interesse fra departementene for veiledning og bistand fra BLD i likestillingsspørsmål. En god del departementer har handlingsplaner for å fremme likestilling på egne sektorområder. Et flerdimensjonalt perspektiv er imidlertid fraværende i mange av planene. Selv om departementene gir generelle føringer i tildelingsbrev til direktorater og andre tilkyttede virksomheter om plikten til aktivt likestillingsarbeid, så viser kun omlag halvparten til konkrete føringer om likestillingspolitiske målsettinger og tiltak. At mange departementer velger å forankre arbeidet med likestilling i sine plan- og administrasjonsavdelinger, kan indikere at arbeidet med likestilling på sektorområdene ikke gis nødvendig prioritet. Utvalget ser det som klart bekymringsfullt at både Finansdepartementet, med sitt overordnede ansvar for arbeidet med statsbudsjettet, og BLD med et overordnet ansvar for likestilling kommer dårlig ut i Difis evaluering av departementenes integrering av et likestillingsperspektiv i budsjettarbeidet.

De departementer som har sikret en god forankring av arbeidet med likestilling, med egne saksbehandlere eller team som er ansvarlig for spørsmål som gjelder likestilling, kan vise til større aktivitet både når det gjelder å fastsette likestillingspolitiske målsettinger og iverksette tiltak.

Departementer som Arbeidsdepartementet, som ikke har forankret et særskilt ansvar for arbeidet med likestilling i noen avdeling eller team, viser i mindre grad til aktivt og målrettet arbeid med å fremme kjønnslikestilling innenfor eget fagområde. Dette til tross for at arbeidslivet anses som en av de viktigste arenaene for å fremme likestilling.

4.4 Utvalgets vurdering

Gjennomgangen i dette kapittelet viser at det er satt ambisiøse mål for likestillingsarbeidet i offentlig regi. Det er lovfestet plikt til aktivt likestillingsarbeid både for offentlige myndigheter og for arbeidsgivere. Forvaltningens arbeid skal integrere et likestillingsperspektiv i all virksomhet. Og alle departementer, direktorater og andre ytre etater er pålagt å vurdere konsekvenser for likestilling av sine forslag. Likestillingsarbeidet per i dag skal omfatte diskrimineringsgrunnlagene kjønn, etnisitet, religion og nedsatt funskjonsevne. Nye krav om å ha en flerdimensjonal tilnærming til likestilling er i tråd med rettsutviklingen på dette feltet. Men etter utvalgets vurdering er iverksettingsstrukturen på det sentrale forvaltningsnivået altfor svak til å realisere ambisjonene for likestillingspolitikken.

Det er hensiktsmessig at det overordnede ansvaret for likestilling på alle grunnlag er i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). Men hele koordineringsansvaret hviler på én departementsavdeling, Samlivs- og likestillingsavdelingen. Avdelingen har begrenset kapasitet og få kraftfulle virkemidler i arbeidet med å gjennomføre de politiske ambisjonene på likestillings- og diskrimineringsfeltet. En departementsavdeling skal først og fremst bistå politisk ledelse i politikkutformingen på feltet. Det mangler rett og slett et fullgodt iverksettingsapparat på sentralt forvaltningsnivå. Dagens direktoratstruktur under BLD har andre hovedoppgaver. Den konkrete veiledningen og metodeutviklingen for aktivt likestillingsarbeid skjer i dag i hovedsak i regi av LDO og noen private aktører på feltet. Men LDO skal etter lov og forskrift opptre uavhengig av statlige myndigheter. Uavhengighet for lovhåndhevingen på diskrimineringsfeltet følger også av internasjonale forpliktelser. Denne organiseringen innebærer at politiske myndigheter mangler et eget fagorgan for konkret iverksetting av likestillingspolitikken. Det gjelder for kjønnslikestilling, men også andre vernede diskrimineringsgrunnlag.

I kapittel 6 gir utvalget en samlet vurdering av den statlige forvaltningen av likestilling. Her presenteres også utvalgets forslag til organisatoriske reformer som kan styrke gjennomføringsevnen på likestillingsfeltet. Utvalget foreslår et nytt direktorat for likestilling.