5 Regionalt og lokalt likestillingsarbeid

5.1 Innledning

En del av utvalgets mandat (gitt oktober 2010) er å vurdere de institusjonelle/organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og eventuelt fremme forslag til tiltak som kan videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen. I dette kapittelet (5) redegjøres det for likestillingsarbeid i regi av fylkesmannsembeter, fylkeskommuner og kommuner.

I tråd med mandatet legges det særlig vekt på det offentlige arbeidet med kjønnslikestilling, men arbeid på andre diskrimineringsgrunnlag blir også omtalt. Det gis i tillegg en generell beskrivelse av de organisatoriske rammene for arbeidet mot vold i nære relasjoner på regionalt og lokalt nivå.

Redegjørelsen for kommunenes, fylkeskommunenes og fylkesmannsembetenes arbeid for å fremme likestilling er basert på en kartlegging Likestillingssenteret på Hamar i samarbeid med Østlandsforskning, har gjort på oppdrag fra utvalget (Guldvik mfl. 2011). Oppdraget gikk ut på å kartlegge om og hvordan det arbeides aktivt med likestilling i kommuner og fylkeskommuner. Oppdraget inkluderte også fylkesmannsembetenes likestillingsarbeid.1

5.2 Stat og kommune på likestillingsfeltet

Kommunene og fylkeskommunene er både politiske institusjoner og forvaltningsorganer. Det vil si at de skal fungere i spenningsfeltet mellom lokalsamfunnets behov for å styre egen utvikling og statens behov for å implementere nasjonal politikk på lokalt nivå og med lokal medvirkning.2 Kommunestyrene og fylkestingene er ansvarlige for kommunal og fylkeskommunal virksomhet. De har derfor stor grad av frihet med hensyn til hvordan de vil forankre, organisere og utøve arbeidet for å fremme likestilling. Fylkesmannen er statens representant i fylkene og et viktig bindeledd mellom den sentrale statsforvaltningen og kommunene. Fylkesmannen skal være en pådriver for at kommunene arbeider aktivt for å fremme likestilling knyttet til ulike diskrimineringsgrunnlag.

Utvalget konstaterte ved oppstarten av arbeidet at det ikke fantes noen samlet oversikt over likestillingsarbeid i regi av kommuner og fylkeskommuner. Likestillingssenteret på Hamar fikk, i samarbeid med Østlandsforskning, derfor i oppdrag å kartlegge om og hvordan det arbeides aktivt med likestilling i kommuner og fylkeskommuner. Oppdraget inkluderte også fylkesmannsembetenes likestillingsarbeid.

Kartleggingen vurderer hvordan kommunene, fylkeskommunene og fylkesmennene arbeider for å fremme likestilling, både som offentlig myndighet (herunder planlegging og tjenesteyting) og som arbeidsgivere. Målet med kartleggingen er å undersøke i hvilken grad og eventuelt hvordan det arbeides systematisk med likestilling og på hvilke sektorområder innsatsen er størst.3

Kartleggingen er gjennomført som en landsdekkende kvantitativ spørreundersøkelse til kommuner, strukturerte intervjuer med fylkeskommuner og fylkesmannsembeter, intervjuer med sentrale likestillingsaktører og dokumentanalyser av redegjørelsene for likestilling i årsberetninger fra kommuner og fylkeskommuner, samt fylkesmannsembetenes årsrapport. I tillegg er et utvalg kommuneplaner og alle fylkesplaner/regionale planstrategier gjennomgått.

5.2.1 Statlig styring av kommunesektoren

Statens styring av kommunesektoren har som mål å sikre et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted, samtidig som kommunene og fylkeskommunene får rom til å prioritere tjenester lokalt i tråd med lokale forhold.4 Staten styrer kommunesektoren gjennom lov og regelverk, rapporteringer, finansieringsordninger og mykere styringsvirkemidler som retningslinjer, informasjonsspredning, dialog og samhandling.

Kommunenes plikt til å fremme likestilling er nedfelt i flere lover. Det gjelder likestillings- og diskrimineringslovgivningen, men også lover på spesifikke fagområder inneholder bestemmelser om likestilling som kommunene er bundet av, som for eksempel opplæringsloven og barnehageloven.

Allerede da likestillingsloven ble vedtatt i 1978 hadde den en bestemmelse om at offentlige myndigheter skulle legge til rette for likestilling. Fra 2002 fikk offentlige myndigheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner en plikt til aktivt likestillingsarbeid når det gjelder kjønn. Arbeidsgivere skal i tillegg redegjøre i årsberetning/årsbudsjett for hvordan aktivitetsplikten blir fulgt opp, jf. aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven. Tilsvarende plikt trådte i kraft fra 2009 når det gjelder funksjonsnedsettelse, etnisitet og religion i henholdsvis ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov og i diskrimineringsloven, jf. nærmere omtale kapittel 3.5.

Likestillingsarbeid i regi av kommuner og fylkeskommuner følger samme hovedstrategi som likestillingsarbeid på sentralt forvaltningsnivå; det vil si en bred integreringsstrategi. Det har foregått kommunalt forankret likestillingsarbeid siden 1970-tallet, og da først gjennom politisk etablerte, kommunale likestillingsutvalg. På midten av 1990-tallet ble det gjennomført en samlet gjennomgang av evalueringsrapporter om likestillingsarbeid på lokalt nivå. Gjennomgangen konkluderte med at det var nødvendig med «friske penger» og spesifikke/øremerkede stillinger til likestillings- og kvinnerettet tiltaksarbeid i kommune-Norge (Halsaa 1995).

Flere rapporter og prosjekter om lokalt og regionalt likestillingsarbeid har de siste årene også kommet fra tre sentre for likestilling: KUN senter for kunnskap og likestilling (Steigen), Likestillingssenteret (Hamar) og Senter for likestilling (Kristiansand). De tre sentrene har alle gjennom prosjektet Regionale sentre for likestilling og mangfold5 drevet informasjons- og pådriverarbeid og videreutvikling av kunnskap og metoder for praktisk likestillingsarbeid. De tre sentrene har hatt Aust- og Vest-Agder, Hedmark, Oppland, Sør- og Nord-Trøndelag, Finnmark, Troms og Nordland som målfylker. Prosjektet har rapportert om utbredt mangel på kunnskap om hvordan integreringsperspektivet kan omsettes til praktisk likestillingsarbeid (KUN senter for kunnskap og likestilling og Likestillingssenteret 2011)

Aktivitets- og redegjørelsesplikten er per i dag generelt utformet i lovverket og heller ikke konkretisert i forskrift. Likestillings- og diskrimineringsnemnda har imidlertid for kommunenes arbeidsgiverrolle gjennom flere prinsippavgjørelser avklart nærmere hva kommunenes redegjørelser må inneholde når det gjelder likestillingstilstand.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), som koordinerer regjeringens likestillingspolitikk, har liten mulighet til selv å gi opplæring og veiledning til kommuner. Ingen av BLDs underliggende eller tilknyttede direktorater er per i dag tildelt et overordnet ansvar for å sikre en god oppfølging av aktivitets- og redegjørelsesplikten når det gjelder alle grunnlag som er omfattet av plikten. Frem til i dag er det først og fremst Likestillings- og diskrimineringsombudet som har gitt veiledning til kommunene om aktivitets- og redegjørelsesplikten, samt de tre likestillingssentrene som er omtalt ovenfor. Ombudet har også kontrollert kommuners likestillingsredegjørelser når det gjelder kjønn og gitt veiledning til kommunene i forbindelse med kontrollene. De tre likestillingssentrene mottar støtte fra BLD for å gi råd og veiledning til kommuner og fylkeskommuner i aktivt likestillingsarbeid.

Konsultasjonsjonsordningen mellom staten og kommunsektoren/KS er regjeringens hovedarena for dialog med kommunesektoren. Ordningen består av fire faste årlig møter, i tillegg til omfattende bilateral kontakt. Kontakten er både administrativ og politisk. Regjeringen har også årlige kontaktkonferanser med fylkekommuner hvor statsråder fra flere departementer og fylkeskommunenes politiske ledelse møtes.

Fylkesmannen, som statens representant i fylkene har et ansvar for å være pådriver overfor kommunene i arbeidet med aktivitets- og redegjørelsesplikten. Denne oppgaven er nedfelt i embetsoppdraget til fylkesmannen.6 Det vises til omtale nedenfor av fylkesmannens oppgaver.

Når det gjelder arbeidet mot vold i nære relasjoner og tvangsekteskap har staten et større regionalt apparat, se omtale i kapittel 5.2.2.

Det finnes ingen faste statlige tilskuddsordninger til kommunene eller lokale virksomheter til arbeid med å fremme likestilling generelt. Det som finnes av finansieringsordninger er først og fremst støtte til mer kortvarige prosjekter i kommunene eller støtte til særlige satsinger rettet mot konkrete formål. De særlige satsingene er gjerne rettet mot spesifikke likestillingspolitiske målsettinger eller utfordringer, som for eksempel å øke andelen kvinner i kommunestyrene, redusere bruken av ufrivillig deltid eller øke andelen kvinnelige entreprenører.

Nedenfor gis en kort omtale av ulike prosjekt- og tilskuddsmidler staten forvalter for å fremme likestilling på regionalt og lokalt nivå.

Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken (2007–2011)

Satsingen Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken har som formål å oppnå en jevn fordeling av kvinner og menn i kommunestyrene, spesielt i ledende verv. Totalt 22 kommuner fra hele landet deltar i prosjektet. Tiltakene i prosjektet kan grovt deles inn i fem typer:

1. Tiltak med sikte på å få partiene til å rekruttere bredere og få med nye kvinner inn i lokalpolitikken.

2. Tiltak overfor nominasjonskomiteene og partiene med sikte på å få opp kvinneandelen blant toppkandidatene på listene.

3. Tiltak overfor lokalmedia for å synliggjøre kvinnelige kandidater og kvinnelige politikere.

4. Tiltak med sikte på å bedre arbeidsvilkårene for lokalpolitikere.

5. Tiltak for å styrke kapasiteten til nye lokalpolitikere.

Satsingen evalueres av Uni Rokkansenteret. Prosjektet varer i hele valgperioden fra 2007 til 2011. Om lag 20 mill. kr er gitt i støtte til kommunene. Kommunal- og regionaldepartementet følger opp kommunene som deltar i prosjektet med årlige samlinger/konferanser.

Kvinner i næringslivet

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) legger vekt på tiltak som kan påvirke bostedsvalg og bidra til entreprenørskap. Departementets mål er at 40 prosent av de næringsrettede midlene skal gå til kvinner innen 2013. Næringsrettede midler omfatter i denne sammenheng direkte bedriftsrettede midler og tiltak. Innsatsen skal bidra til å nå regjeringens mål om at kvinner skal utgjøre minst 40 prosent av nye entreprenører.

Samlet tilsagn i 2010 til direkte bedriftsstøtte var på 844,8 mill. kr. Innovasjon Norge forvaltet 762,8 mill. kr av disse midlene. Resten ble forvaltet av fylkeskommuner, kommuner og regionråd (Prop. 1 S 2011 – 2012 for Kommunal- og regionaldepartementet).

Innovasjon Norge har i tillegg et eget program Kvinner i ledelse som skal bidra til økt verdiskapning og innovasjon gjennom å styrke kvinners deltakelse og posisjon i næringslivet som gründere, i ledelse og i styrer. Programmet omfatter tiltak for mobilisering av kvinner i næringslivet gjennom Innovasjon Norges eksisterende tjenestetilbud (integrert satsing), og noen særskilte ordninger rettet mot kvinner. I 2010 ble det brukt 11,2 mill. kr fra KRDs budsjettramme og 2 mill. kr fra Nærings- og handelsdepartementets budsjettramme til programmet (Innovasjon Norge 2010).

Gjennom kundedialogen utfordres bedrifter og gründere når det gjelder bedre kjønnsmessig balanse. I enkelte saker stilles det krav om økt kvinneandel i ledelse og styrer. Programmet finansierer også drift av en styrekandidatbase (styrekandidater.no) med om lag 2000 profiler, hvorav ca. halvparten er kvinner. I tillegg er det særskilte tilbud til kvinner:

• Fyrtårn: Et tilbud til kvinner som eier eller leder bedrift som har passert etableringsfasen og er inne i en utviklingsfase. Et formål med Fyrtårn er å bygge nettverk og synliggjøre deltagerne som forbilder for andre kvinnelige gründere.

• Ledermentor: Et utviklingsprogram for kvinnelige ledere som består av både fellessamlinger og personlig oppfølging.

• Årets Gründerkvinne: Formålet med prisen er å profilere kvinner som gründere og skapere av nye vekstbedrifter.

Saman om ein betre kommune

Våren 2011 ble programmet Saman om ein betre kommune lansert. Programmet er et samarbeidsprosjekt mellom KS, arbeidstakerorganisasjonene og Kommunal- og regionaldepartementet.

Programmet har som mål å ta tak i utfordringer i kommunesektoren som sykefravær, kompetanse/rekruttering, heltid/deltid og omdømme. Programmet innebærer at et antall kommuner vil få bistand i arbeidet med å redusere sykefravær og uønsket deltidsarbeid. Videre skal programmet bidra til å øke kompetansen og rekrutteringen til de kommunale jobbene, og til å øke omdømmet til kommunene. Programmet varer ut 2015. Programmet har hovedfinansiering fra staten ved Kommunal- og regionaldepartementet (prosjektskjønnsmidler) med 5 –10 mill. kr i 2011. Rammene for senere år vil bli tilpasset etter aktiviteten i programmet, innenfor gjeldende ramme for prosjektskjønnsmidler. Midlene skal blant annet gå til finansiering av nettverk og konferanser, kompetanseutvikling og stimuleringsmidler til kommunene som deltar. KS og arbeidstakerorganisasjonene skal bidra med kompetanse og eventuelt faglig bistand i programmet.7

Utlysning av midler for å begrense ufrivillig deltid

Regjeringen ønsker å få ned omfanget av ufrivillig deltid i Norge. Nesten 70 000 personer oppgir at de er undersysselsatt, og at de ønsker å jobbe enten i en større stillingsandel eller i full stilling. Problemet er spesielt stort for de som over lang tid ikke har fått jobbe så mye som de ønsker. Det er flest kvinner som er undersysselsatt.

Stortinget har for 2011 bevilget 25 mill. kr til forsøk som kan bidra til å redusere omfanget av ufrivillig deltid og styrke muligheten for de som ønsker økt stilling. Arbeidsdepartementet er ansvarlig for forvaltningen av disse midlene som virksomheter og bedrifter kan søke på. Arbeids- og velferdsdirektoratet, i samarbeid med Vox – nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk, behandler søknadene. Det er opprettet en rådgivende gruppe hvor partene i arbeidslivet er representert. Satsningen skal være 3 årig og vil bli evaluert av et eksternt forskningsmiljø.

Prosjektmidler for å støtte opp om aktivitets- og redegjørelsesplikten

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har i 2010 og 2011, i samarbeid med partene i arbeidslivet, lyst ut 1,7 mill. kr hvert år til tiltak for å fremme likestilling i arbeidslivet. Dette er et ledd i arbeidet med oppfølging av Handlingsplan for å fremme likestilling og hindre etnisk diskriminering (2009 – 2012). Midlene skal gå til prosjekter som kan bidra til utvikling av rutiner og verktøy for å sikre god oppfyllelse av aktivitets- og redegjørelsesplikten. Både offentlige og private arbeidsgivere har hatt mulighet til å søke om midler. Både i 2010 og 2011 ble åtte prosjekter tildelt støtte.

5.2.2 Veiledningssentre regionalt

Nedenfor gis en kort omtale av sentre/stiftelser på likestillingsfeltet som arbeider med å gi råd og veiledning til kommunene om likestillingsarbeid og som mottar statlig støtte. Videre gis det en kort omtale av regionale og lokale aktører i arbeidet mot vold i nære relasjoner og tvangsekteskap.

Pilotprosjektet Regionale sentre for likestilling og mangfold

Det finnes ingen statlige regionale sentre på likestillingsfeltet (med unntak av på voldsfeltet), som gir råd og veiledning til kommunene i likestillingsarbeid. Tre sentre: Likestillingssenteret (Hamar), KUN senter for kunnskap og likestilling (Steigen) og Senter for likestilling (Kristiansand) har siden 2008 mottatt statlig støtte til pilotprosjektet Regionale sentre for likestilling og mangfold.8 Formålet med prosjektet er at sentrene skal ha en informasjons- og pådriverrolle i sine respektive regioner og gi kommunene informasjon og veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten. Sentrene skal også inkludere mannsperspektivet i likestillingsarbeidet og synliggjøre kjønnsperspektivet innenfor øvrige diskrimineringsgrunnlag som etnisitet, funksjonsnedsettelse og seksuell orientering. To av sentrene skal også bidra til at likestilling blir et virkemiddel i det regionale utviklingsarbeidet. Bevilgningen til prosjektet er beskjedent med en total budsjettramme over statsbudsjettet for 2011 på om lag 2,8 mill. kr. I tillegg bidrar fylkeskommuner med midler til oppdrag i prosjektet. Pilotprosjektet dekker kun halvparten av landets fylker.

Både Likestillingssenteret og KUN senter for kunnskap og likestilling, driftes av private stiftelser. De ble opprettet i henholdsvis 1983 og 1991. Stiftelsene mottar i tillegg driftsstøtte fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet for å øke kunnskapen om kjønn og fremme likestilling mellom kjønn. I 2011 er driftsstøtten på 2 734 000 kr til hver av stiftelsene. Pilotprosjektet Regionale sentre for likestilling og mangfold utgjør kun en liten del av stiftelsenes aktiviteter. Stiftelsene er engasjert i mange små og store prosjekter og aktiviteter på likestillingsfeltet regionalt, nasjonalt og internasjonalt.

Senter for likestilling er et samarbeid mellom Universitetet i Agder, Agderforskning og agderregionen, og ble opprettet som et 4- årig prosjekt i 2008. Senter for likestilling mottar ikke driftsstøtte fra staten.9

Prosjektet Regionale sentre for likestilling og mangfold ble evaluert av Arbeidsforskningsinstituttet i 2010. Evalueringen konkluderte blant annet med at sentrene frem til nå i sitt pådriverarbeid har hatt hovedfokus på kjønnslikestilling, og at innsatsen har vært rettet mot offentlig sektor og aktivitets- og redegjørelsesplikten. Det er bred enighet blant kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn, som er intervjuet, om at det er nødvendig med en regional pådriver for likestilling og mangfold. Sentrene leverer et viktig bidrag til regional utvikling, og anses som nyttige, oppsøkende og på tilbudssiden av sine omgivelser. Noen oppfatter sentrene som litt «ensporede» i sin fokusering på kjønnslikestilling. Omgivelsene ønsker å ha en regional vaktbikkje på likestillings- og diskrimineringsområdet (Egeland og Neumann 2010).

Regionale og lokale aktører i arbeidet mot vold i nære relasjoner

I arbeidet mot vold i nære relasjoner finnes det et større apparat, som både omfatter ulike hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutsatte og ulike ressurs- og kompetansesentre for å styrke regional og lokal kompetanse på volds- og traumefeltet. Utvalget vil nedenfor gi en kort beskrivelse av de organisatoriske rammene for det regionale og lokale arbeidet mot vold i nære relasjoner, herunder også arbeidet mot tvangsekteskap. Dette er et eksempel på hvordan staten har bygget opp et apparat regionalt og lokalt for å møte særskilte utfordringer knyttet til vold i nære relasjoner. I motsetning til det øvrige likestillingsarbeidet, har man på dette feltet langt på vei lykkes med å bygge opp et landsdekkende apparat.

Kommunene har plikt til å sørge for et krisesentertilbud til kvinner, menn og barn som er utsatt for vold i nære relasjoner. Det finnes en ordning med familievoldskoordinatorstillinger i hvert politidistrikt og barnehus i alle regioner. Både barneverntjenesten, familieverntjenesten, helsetjenestene og arbeids- og velferdsetaten er dessuten sentrale aktører lokalt i arbeidet mot vold i nære relasjoner.

Alternativ til vold (ATV) sitt behandlingstilbud til voldsutøvere utgjør en viktig del av det samlede tilbudet på voldsfeltet. ATV er en privat stiftelse med finansiering både fra det offentlige (stat/kommune), fond og private givere. ATV er et behandlings- og kompetansesenter på vold, med særlig vekt på vold i nære relasjoner.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har fra 2011 overtatt ansvaret for forvaltningen av statstilskuddet til ATV fra Justisdepartementet. Målet er å etablere et landsdekkende hjelpe- og behandlingstilbud til voldsutøvere. Her har ATV en sentral rolle. Per i dag er det ni ATV-kontorer. I tillegg kommer et tilbud i Skedsmo kommune driftet av ATV Oslo og et tilbud i Finnmark som er et samarbeid mellom Barne-, ungdoms- og familieetaten/familievernet og ATV. Årlige driftsutgifter for 12 kontorer og ATVs sentrale virksomhet er stipulert til 22,5 mill. kr i 2011 (Prop. 1 S (2010 – 2011) for BLD).

Det er i tillegg etablert fem regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS). RVTS sør er administrativt underlagt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, mens de øvrige fire er underlagt Helseforetakene. RVTS-ene samarbeider blant annet med Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) som også har til oppgave å bistå de regionale ressurssentrene. NKVTS har for eksempel i samarbeid med RVTS- ene utarbeidet en veileder for kommunale/interkommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Årlige driftsutgifter til hvert av de regionale ressurssentrene er på om lag 12,8 mill. kr.

Formålet med de regionale ressurssentrene er først og fremst å styrke regional kompetanse på volds- og traumefeltet, herunder selvmordsforebyggende arbeid, på permanent basis. Sentrene bidrar til kompetanseheving gjennom undervisning, veiledning, konsultasjon og nettverksarbeid på tvers av profesjoner, samfunnssektorer og forvaltningsnivåer.

RVTS- ene skal blant annet hjelpe det kommunale krisesentertilbudet, incestsentrene og voldtektssentrene med kompetanseutvikling, informasjon, veiledning og etablering av nettverk. RVTS- ene bistår også kommunene i arbeidet med å utvikle kommunale handlingsplaner mot vold. Sentrene informerer aktivt om planene og tilbyr kommunene sin bistand gjennom web, møter, på fagdager og ved undervisning.10

Statens arbeid mot tvangsekteskap er regionalt forankret gjennom utplassering av minoritetsrådgivere som tjenestegjør ved et utvalg videregående skoler i åtte fylker. Skolene har en stor andel elever med minoritetsbakgrunn.

Minoritetsrådgiverne skal blant annet gi råd og veiledning til enkeltelever, drive med kompetanseheving og nettverksbygging. Integrerings- og mangfoldsdirektoratetet (IMDi) administrerer ordningen.

I tillegg er det etablert et Kompetanseteam mot tvangsekteskap som består av representanter fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Politidirektoratet (POD), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som har det administrative ansvaret for teamet.

Kompetanseteamet gir råd, veiledning og assistanse til førstelinjetjenesten i arbeidet med konkrete saker som omhandler tvangsekteskap eller andre former for æresrelatert vold og kontroll. Teamet dekker hele landet. I budsjettet for 2011 er det bevilget 30 mill. kr til utplassering av minoritetsrådgivere ved videregående skoler og 3 mill. kr til kompetanseteamet mot tvangsekteskap.

5.3 Fylkesmannens likestillingsarbeid

Fylkesmennene – eller fylkesmannsembetene – er regionale statlige forvaltningsorgan. Fylkesmannen skal være Kongens og regjeringens representant i fylket, og skal arbeide for å følge opp Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer. Et særtrekk ved fylkesmannsembetene er at de utfører fagoppgaver for flere departement og direktorat, samtidig som de har et samordnende ansvar for statlig aktivitet i fylket. I 2011 er fylkesmannen tildelt oppgaver fra 11 departementer.

Administrativt er fylkesmennene underlagt Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Hvert departement har likevel direkte faglig instruksjonsmyndighet over fylkesmannsembetene på sine ansvarsområder. I St.meld. nr. 19 (2008 – 2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap beskrives disse hovedfunksjonene:

• Være statlig sektormyndighet overfor kommunene på viktige samfunnsområder der nasjonale hensyn veier tungt (for eksempel helse- og sosial, barnevern, barnehage og grunnskole, landbruk, miljø og på området samfunnssikkerhet og beredskap). På disse områdene skal fylkesmannen formidle nasjonale mål og veilede kommunene.

• Samordne kommunene og regional statsforvaltning.

• Føre tilsyn med og være klageinstans for kommunale tjenester og vedtak etter særlovgivningen.

• Være et knutepunkt for informasjon mellom sentrale og lokale myndigheter. Her spiller fylkesmannen en viktig rolle som rådgiver og ressursbank, ikke minst overfor små kommuner.

Fylkesmannen har en viktig rolle i arbeidet for å sikre innbyggernes rettssikkerhet. Fylkesmannen skal på regionalt nivå hjelpe til med at innbyggerne får de tjenestene og blir behandlet på den måten de etter loven har krav på, og at kommuner og fylkeskommuner følger lover og regelverk.

Fylkesmannen har som arbeidsgiver og offentlig myndighet selv en aktivitets- og redegjørelsesplikt etter blant annet likestillingsloven. I tillegg har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) tildelt fylkesmannen ansvaret for å være pådriver for at kommunene arbeider aktivt for å fremme likestilling knyttet til ulike diskrimineringsgrunnlag. Fylkesmannen er ikke tilført ekstra ressurser knyttet til dette oppdraget.

Under BLDs ansvarsområde har fylkesmannen også ansvar for å føre tilsyn med kommunenes ansvar for tilbud om krisesenter og har flere oppgaver knyttet til integrering og bosetting av innvandrere og flyktninger. Videre har fylkesmannen oppgaver knyttet til universell utforming.

Også på andre fagdepartementers ansvarsområde har fylkesmannen oppgaver knyttet til likestilling. Dette gjelder for eksempel på Kunnskapsdepartementets ansvarsområde, hvor fylkesmannen har en stor oppgaveportefølje. Fylkesmannen skal bidra til å øke rekrutteringen av menn til arbeid i barnehagen, og til utvikling av læringsmiljø som fremmer likestilling mellom gutter og jenter. På Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområde skal fylkesmannen i 2011 være veileder for utvikling av kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner.

5.3.1 Fylkesmannen som offentlig myndighet

Fylkesmannen har altså, i tillegg til sin generelle plikt til å fremme likestilling som offentlig myndighet, også en viktig rolle som pådriver overfor kommunene. Kartleggingen som utvalget har fått gjennomført, viser at det er store variasjoner mellom embetene med hensyn til grad av pådrivervirksomhet (Guldvik mfl. 2011). I alt 12 fylkesmannsembeter svarer at de gir råd til kommunene om hvordan de kan implementere likestilling i daglig drift, og elleve embeter informerer kommunene om aktivitets- og redegjørelsesplikten.11 Kun fire embeter gjennomgår kommunenes redegjørelser om likestilling i årsberetningene.

Åtte fylkesmannsembeter svarer at de har arrangert kurs /konferanser for å fremme kjønnslikestilling de to siste år. Etnisitet og nedsatt funksjonsevne har vært tema på kurs/konferanser hos henholdsvis seks og ti embeter. Det ser ut til at utdanningsavdelingene og helseavdelingene har vært mest aktive til å arrangere kurs. Det har blant annet vært arrangert kurs/konferanser om kjønnslemlestelse og tvangsekteskap. Andre tema om kjønn har handlet om menn i barnehage, vold i nære relasjoner og levekår.

Halvparten av fylkesmannsembetene oppgir at likestilling er en integrert del av deres tilsynsrolle, men det synes ikke å være noen systematikk i hvordan likestilling tas opp med kommunene. De fleste svarer at likestilling tas opp der det faller seg slik. Embetene som svarer at likestilling ikke er en del av deres tilsynsrolle begrunner dette med at likestilling ikke er et spesifisert tema i tilsynsoppgavene. Siden likestilling ikke er lovhjemlet som en tilsynsoppgave, opplever en del embeter at dette ikke er noe de kan ta opp med kommunene, blant annet begrunnet i kommunenes selvråderett.

Fylkesmannen er høringsinstans til kommuneplaner. Nesten alle fylkesmannsembeter svarer at de gjør kommunene oppmerksomme på at likestillingsperspektivet må integreres i planarbeidet. Embetene svarer også at likestillingsperspektivet blir ivaretatt når de avgir høringer. Tema for tilbakemeldinger til kommunene i planarbeid og høringer handler imidlertid i stor grad om universell utforming. Det er svært få som nevner kjønn eller etnisitet som tema i sine tilbakemeldinger.

Fylkesmannsembetene synes å være delt i synet på om likestilling kan integreres i deres tilsynsrolle på ulike sektorområder. Utvalget har selv i eget brev til fylkesmennenes arbeidsutvalg bedt om innspill fra alle fylkesmannsembeter blant annet om hvilken rolle fylkesmennene kan ha i et eventuelt fremtidig styrket regionalt apparat på likestillingsfeltet. Interessen for å svare på henvendelsen var liten. Utvalget mottok totalt innspill fra syv embeter.12

I innspillene vises det blant annet til at fylkesmannen har en bred oppgaveportefølje av relevans for arbeidet med likestilling. Med bredden i oppgaveporteføljen er det imidlertid en ressurskrevende utfordring å koordinere likestillingsarbeidet internt i embetet. Om fylkesmennene skal styrke sin innsats på dette feltet er det behov for ekstra ressurser og en ytterligere konkretisering av embetsoppdraget, særlig under de ulike fagdepartementenes ansvarsområder.

Forankring av likestillingsarbeidet

Tidligere rapporter om lokalt og regionalt likestillingsarbeid fremhever at forankring i ledelsen er en forutsetning for at forandrings- og utviklingsarbeid på likestillingsfeltet skal bli vellykket. Om lag halvparten av fylkesmannsembetene oppgir i kartleggingen at ansvar for kjønnslikestilling er plassert hos øverste administrative leder (rådmann/administrasjonssjef/fylkesrådmann/fylkesmann). På dette spørsmålet var det mulig å krysse for flere alternativer. Kun en tredel av embetene oppgir at ansvaret er plassert hos sektorleder og/eller personalsjef, mens to embeter oppgir manglende forankring av arbeidet. Dette kan avspeile at kjønnslikestilling ikke sees på som spesielt viktig fagområde, spesielt fordi det var mulig å oppgi flere svaralternativer og øverste ledelse av mange likevel ikke ble oppgitt som ansvarlige.

De fleste fylkesmannsembeter oppgir å ha hatt kjønnslikestilling som tema på ett eller flere ledermøter det siste året. Også etnisitet og religion har vært drøftet på administrative ledermøter hos de fleste embeter. Om lag halvparten av embetene har hatt alder og nedsatt funksjonsevne oppe som tema på ledermøter siste året. Fylkesmannsembetene oppgir at Likestillings- og diskrimingsombudet er den de i størst grad har mottatt informasjon/rådgivning fra, og deltatt på kurs i regi av.

5.3.2 Fylkesmannen som arbeidsgiver

Av kartleggingen fremgår det at fylkesmannsembetene i større grad fremmer likestilling i kraft av sin rolle som arbeidsgiver enn i kraft av sin rolle som myndighetsutøver.

Så godt som alle embeter har personalpolitisk handlingsplan/satsinger som dekker ett eller flere diskrimineringsgrunnlag. Etter en gjennomgang av fylkesmennenes årsrapporter for 2010 konkluderes det likevel i kartleggingen med at halvparten av embetene har en mangelfull redegjørelse, eller de har ingen redegjørelse i det hele tatt.13 Flere fylkesmannsembeter oppgir i intervjuet at det er behov for bedre maler for å kunne gi gode redegjørelser.

5.4 Fylkeskommuners og kommuners likestillingsarbeid

Flere større endringer i fylkeskommunenes ansvar og oppgaver har funnet sted siden opprettelsen i 1976. Fylkeskommunene har i dag de største oppgavene innenfor opplæring og regional samferdsel. På opplæringsområdet har fylkeskommunene ansvar for videregående opplæring, fagskoleutdanning og for å veilede og medvirke til kvalitetsutviklingstiltak på grunnskolefeltet.

Videre har fylkeskommunene blant annet ansvar for nærings- og distriktspolitiske virkemidler, fylkesplanlegging, kultur og kulturminneforvaltning, tannhelsetjeneste og oppgaver knyttet til folkehelsearbeidet. Fylkeskommunen skal ha en pådriver- og samordningsfunksjon for folkehelsearbeidet i fylket. Fylkeskommunen har også fått ansvaret for virkemidler knyttet til styrking av rekruttering, kompetanseheving og likestilling i landbruket.

Fylkeskommunene er tillagt en rolle som regional utviklingsaktør. Med Forvaltningsreformen, som ble gjennomført fra 1.1.2010, ønsket regjeringen særlig å styrke denne rollen. Fylkeskommunene har blant annet ansvaret for å etablere møteplasser og lede regionale partnerskap. Fylkeskommunene er også blitt medeier i Innovasjon Norge, som er et særlovsselskap med kontorer regionalt, nasjonalt og internasjonalt, jf. omtale av Innovasjon Norge i boks 5.3. Fram til årsskiftet 2010 var staten ved Nærings- og handelsdepartementet (NHD) eier at Innovasjon Norge. Fra 1. januar 2010 er alle fylkeskommunene kommet inn som medeiere i Innovasjon Norge ved siden av NHD, med en samlet fylkeskommunal eierandel på 49 prosent.

Kommunene utgjør fundamentet i det lokale folkestyret. Den norske kommunestrukturen er kjennetegnet av en relativt stor andel kommuner med lavt innbyggertall. Totalt er det i 2011 430 kommuner i Norge. De har omfattende oppgaver av stor velferdsmessig betydning.

Kommunene har ansvaret for en rekke velferdstjenester til sine innbyggere, blant annet grunnskoleopplæring, barnehager, sosialtjenester, primærhelsetjenesten og pleie- og omsorgsoppgaver. Kommunene er også myndighetsutøvere på en rekke områder, for eksempel i saker etter sosial- og helselovgivningen, plan- og bygningsloven og tilskuddsforvaltning til frivillige lag og organisasjoner. Videre har kommunene en viktig funksjon i å utvikle lokalsamfunnet, blant annet gjennom tilrettelegging for næringsutvikling.

Kommunene har en bred og stor oppgaveportefølje av stor relevans for arbeidet med likestilling. I tillegg til de lovpålagte pliktene kommunene har til å fremme likestilling innenfor sine virkeområder vil utvalget også vise til at kommunene fra 1.1.2010 har fått ansvaret for å sørge for et krisesentertilbud til alle som er utsatt for vold i nære relasjoner, jf. krisesenterloven. Det øremerkede statstilskuddet til drift av krisesentrene ble lagt inn i kommunerammen i 2011.

5.4.1 Kommuner og fylkeskommuner som offentlig myndighet

I kartleggingen av regionalt og lokalt likestillingsarbeid, som utvalget har fått utført, er det stilt en serie spørsmål om hvor godt offentlige myndigheter kjenner til aktivitets- og redegjørelsesplikten.14 Kartleggingsundersøkelsen15 viser at kommunene har mindre kjennskap til aktivitets- og redegjørelsesplikten enn fylkesmannsembeter og fylkeskommuner, og mindre enn en tredel av kommunene angir at de har stor grad av kjennskap til plikten, jf. figur 5.1.

(N=199/N=18/N=18) Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Politisk forankring

Det kommunale likestillingsarbeidet kan ses i sammenheng med markeringen av FNs internasjonale kvinneår i 1975. Det ble opprettet kvinneårskomiteer i bortimot 300 kommuner. Barne- og familiedepartementet, KS og det daværende Likestillingsrådet samarbeidet om å skape bedre betingelser for det kommunale likestillingsarbeidet og i 1979 var det cirka 190 kommuner som hadde politisk oppnevnte likestillingsutvalg. Etter valget i 1991 hadde 353 kommuner slike utvalg. Dette utgjorde 79 prosent av kommunene (Guldvik mfl. 2011). I 1989 hadde også alle fylkeskommuner utvalg med ansvar for likestillingsarbeidet (NOU 1995:15, side 15). Det var det daværende Likestillingsrådet som hadde kontakten med de kommunale likestillingsutvalgene. Rådet støttet opp om det lokale arbeidet med blant annet materiell, ideer, konferanser og skolering.

Kartleggingsundersøkelsen viser at det i dag i svært liten grad finnes politisk oppnevnte utvalg og råd som tar for seg likestilling. I underkant av halvparten av kommunene som deltok i undersøkelsen har ingen utvalg/råd, mens de som oppgir å ha det, i stor grad refererer til lovpålagte råd for personer med nedsatt funksjonsevne og eldre, og til administrasjonsutvalget.

Bare ti prosent av kommunene har et eget politisk oppnevnt utvalg/råd for kjønnslikestilling.

Fylkeskommunene har alle egne råd/utvalg for nedsatt funksjonsevne. Ingen har egne råd/utvalg for kjønnslikestilling. 15 av de 18 fylkeskommunene har utvalg/råd med ansvar for flere likestillingsområder.

Nærmere to tredeler av kommunene har ingen overordnet handlingsplan for likestilling, og blant de som har det er den største kategorien planer som dekker flere diskrimineringsgrunnlag. Bare 13 prosent av kommunene oppgir å ha egen overordnet handlingsplan for kjønnslikestilling (se figur 5.2).

(Respondenten kan krysse av på flere svaralternativ)

(N=199)Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Bare to av fylkeskommunene oppgir at de ikke har likestillingsplan. Halvparten av fylkeskommunene som har en likestillingsplan, dekker flere grunnlag, og mangfold og inkludering ser ut til å være dominerende tema i disse. Tre fylkeskommuner har egen handlingsplan for kjønnslikestilling.

Administrativ forankring

Litt over halvparten av kommunene og tre firedeler av fylkeskommunene oppgir i undersøkelsen at ansvaret for kjønnslikestilling er forankret hos øverste administrative leder. 17 prosent av kommunene og kun en fylkeskommune oppgir at ansvaret for likestillingsarbeid mellom kjønn ikke er forankret hos noen spesielle.

Om lag 60 prosent av kommunene og de fleste fylkeskommuner har hatt kjønnslikestilling som tema på ett eller flere administrative ledermøter det siste året. Diskrimineringsgrunnlagene etnisitet og religion har vært drøftet hos omlag 40 prosent av kommunene, og hos de fleste fylkeskommuner. Tema som alder og nedsatt funksjonsevne har vært tema på ledermøter hos godt over halvparten av kommunene og fylkeskommunene. Seksuell orientering er det diskrimineringsgrunnlag som i minst grad har vært tema på administrative ledermøter.

Kommuner og fylkeskommuner som samfunnsplanleggere og utviklingsaktører

I kartleggingsundersøkelsen er kommuneplanens samfunnsdel i 36 kommuner og fylkesplan/regional planstrategi i samtlige fylkeskommuner/regioner gjennomgått.16 Planverket er viktig for synliggjøring av likestillingsperspektivet i det overordnede strategidokumentet som kommunens og fylkeskommunens/regionens øvrige planer tar utgangspunkt i. Dokumentet kan bidra til vektlegging av likestilling innad i organisasjonen, samtidig som planen forplikter utad. Mange aktører er involvert i utarbeiding av kommuneplaner og fylkesplaner/regionale planstrategier, samt oppfølging av disse.

Kartleggingen viser at utover det som er kommunens lovpålagte oppgaver, er tematisering av likestilling sporadisk og tilfeldig i kommuneplanens samfunnsdel. Et mindretall av kommunene tematiserer likestilling, og svært få utdyper dette med konkrete temaer eller mål (seks av 36). I enkelte kommuneplaner løftes imidlertid spesielle tema frem ut i fra lokale forhold. For eksempel har Drammen kommune et gjennomgående fokus på mangfold og integrering i sin kommuneplan. Et annet eksempel er småkommuners vekt på kjønnslikestilling på grunn av kvinneunderskudd. Andre tiltak relatert til kjønnslikestilling i kommuneplanene, er å arbeide for redusert deltid/ufrivillig deltid, rekruttere flere menn til barnehage/skole, og bedre kjønnsbalanse i politisk deltakelse og næringsorganisasjoner. For øvrig står tjenestetilbud og levekår for ulike aldersgrupper sentralt i de fleste kommuneplanene. Om lag 75 prosent av planene omtaler universell utforming.

Kommunene bruker jevnt over et utvidet likestillingsbegrep. I den grad likestilling nevnes i planene, er det like gjerne knyttet til funksjonsevne eller etnisitet, som til kjønn. I spørreundersøkelsen er det om lag 30 prosent av kommunene som oppgir at kjønnslikestilling er et tema i kommuneplanens samfunnsdel.

I fylkesplanene og de regionale planstrategiene har ni av 16 med en overordnet uttalelse om å fremme likestilling, noe som er en klart større andel enn i kommuneplanene. Videre er det et tydelig trekk at likestilling i større grad tematiseres i fylkesplaner enn i (nye) regionale planstrategier som så langt er skrevet. Dette kan ha sammenheng med at de regionale planstrategiene som sjanger er kortere og mer overordnet i form sammenlignet med fylkesplanene. Alle fylker/regioner går over til å utvikle regionale planstrategier etter valget høsten 2011.

To tredeler av fylkeskommunene oppgir i spørreundersøkelsen at kjønnslikestilling er med i fylkesplanen/planstrategien. De temaene som tas opp er blant annet tilrettelegging for flere kvinner som entreprenører og flere kvinner i næringslivet, kjønnsdelt arbeidsmarked og mål om redusert deltidsarbeid.

Kommuner og fylkeskommuner som tjenesteytere

Det er en nasjonal målsetting at offentlige tjenester skal være likeverdige. Kommunene er viktige som leverandører av offentlige velferdstjenester. Fylkeskommunene har i dag i mindre grad ansvar for velferdstjenester.

Det er så langt utarbeidet få verktøy og veiledninger i arbeidet med å integrere et likestillingsperspektiv i tjenesteyting, sammenlignet med hva som finnes i Sverige på dette området. I Sverige har man under den særskilte satsingen for kjønnslikestilling bevilget betydelige midler til å utvikle metoder og verktøy for arbeidet med å sikre likeverdige kommunale tjenester (se omtale i boks 5.6). I Sverige er det utarbeidet en egen manual for integrering av et likestillingsperspektiv og en egen veileder for kjønnslikestilling i offentlig tjenesteyting (SOU 2007:15).

I kartleggingsundersøkelsen har et stort flertall av respondentene i kommunene ikke svart på spørsmålet om det i 2010 ble gjennomført tiltak for å sikre likeverdige offentlige tjenester på grunnlag av kjønn, funksjonsevne, etnisitet og religion. 77 prosent av kommunene svarer for eksempel ikke på dette spørsmålet når det gjelder kjønn.

(N= 199) Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Om lag en firedel av respondentene har svart, og nedsatt funksjonsevne er det området med flest tiltak innen alle sektorene. Den lave svarprosenten og kommentarer som er gitt til dette spørsmålet tyder på at det å vurdere tjenestetilbudet i et likestillingsperspektiv og ut fra bestemte diskrimineringsgrunnlag, ikke er noe man har bevissthet om eller rutiner for i kommunene.

I fylkeskommunene sier fire av 18 respondenter at de ikke kjenner til tiltak for å fremme likeverdige offentlige tjenester. Felles for kommunene og fylkeskommunene er at i den grad tiltak finnes, er det samme type tiltak som går igjen, og disse er gjerne knyttet til lovpålagte oppgaver som universell utforming.

Eksempler på studier av likeverdige offentlige tjenester

Flere undersøkelser viser at det er behov for økt offentlig innsats for å sikre likeverdige offentlige tjenester. Nedenfor vil utvalget gi noen eksempler på studier om likeverdige tjenester knyttet til kjønn. Forskningen på dette feltet synes å være svært begrenset.

Det er først og fremst undersøkelser innenfor barnehage-, skole- og helsesektoren som kan belyse dette temaet. I 2010 ble kjønnslikestilling i barnehage- og skolesektoren kartlagt, som et ledd i oppfølging av Kunnskapsdepartementets Handlingsplan for likestilling i barnehage og skole. Rapportene viser at likeverdige tjenester og likestilling i offentlig tjenesteproduksjon på dette området i liten grad vektlegges (Hoel mfl. 2010, Støren mfl. 2010).

Det vises også til boks 5.4 for en omtale av et prosjekt som ble gjennomført i en barnehage i Kvinesdal kommune for å undersøke om gutter og jenter hadde like muligheter til å bli sett og hørt.

Steinkjer kommune er et eksempel på en kommune som har gjennomført likestillingstester på noen utvalgte tjenesteområder. I et prosjekt som ble gjennomført i 2007 ønsket man å finne ut hvordan kvinner og menn bruker, eller blir tilbudt, ulike tjenester. Resultatene viste at det var kjønnsforskjeller på alle tjenesteområdene som ble testet, med unntak av ett (6 av 7). Kommunen har blant annet fått kartlagt sitt tilbud til kvinner og menn ved en rehabiliteringsinstitusjon. Kartleggingen avdekket store forskjeller i antall liggedøgn etter kjønn og sivilstatus (Guldvik mfl. 2011).

Reform - ressurssenter for menn har rettet søkelyset mot at mange helsestasjoner ikke når ut med tilbud som dekker menns behov når det gjelder forberedelser og utvikling av foreldreroller. Undersøkelser viser at mens ni av ti kvinner er fornøyde med hvordan svangerskapskontroller er lagt opp, er det bare halvparten av de blivende fedrene som svarer at de er fornøyde (Reform 2010). Studien Bærekraftige familier – likestilte livsløp belyser blant annet hvordan det kommunale tjenestetilbudet påvirker sjansene for at menn skal lykkes som likestilte partnere (Rasmussen mfl. 2010). Forskerne konkluderer blant annet med at helsestasjonene kunne vært den nyetablerte familiens første og viktigste sosialiseringsarena, men at de i stedet er kjønnsrollekonserverende institusjoner.

Det finnes en del studier i Norge som belyser utfordringer knyttet til likeverdige offentlige tjenester for personer med minoritetsbakgrunn. Temaer som er dekket er blant annet ivaretakelse av minoritetsperspektivet i barnevern og familievern, praksis og holdninger rundt tolkebruk, omsorgstjenestens møte med eldre innvandrere, likeverdig tjenestetilbud i NAV og politiets møte med etniske minoriteter. NOVA gjennomfører nå på oppdrag fra Likestillings- og diskrimineringsombudet og Alna Bydel et prosjekt om likeverdige offentlige tjenester på helsestasjonene i Alna i Oslo. Likeverdsperspektivet omfatter i denne undersøkelsen kjønn, etnisitet, religion, funksjonsevne, alder og seksuell orientering. Målet med prosjektet er blant annet å øke bevisstheten om hva som kan karakteriseres som likeverdige offentlige tjenester.

5.4.2 Kommuner og fylkeskommuner som arbeidsgiver

Kommuner og fylkeskommuner har aktivitetsplikt både som offentlig myndighet og som arbeidsgiver. Som arbeidsgiver skal de også rapportere i årsberetning om hvordan aktivitetsplikten følges opp. Det skal rapporteres om tilstand når det gjelder kjønn, og på planlagte og gjennomførte tiltak for å fremme likestilling når det gjelder kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion. Det er Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) som håndhever redegjørelsesplikten og fører kontroll med kommunenes likestillingsredegjørelser som arbeidsgiver.

I kartleggingsundersøkelsen er det kommunene som i størst grad svarer at aktivitets- og redegjørelsesplikten i liten grad har økt innsatsen for å fremme likestilling mellom kjønn, se figur 5.4. Flertallet av fylkeskommuner og fylkesmannsembeter mener plikten har påvirket arbeidet i noen grad. En mindre del av respondentene mener aktivitets- og rapporteringsplikten i stor grad har økt innsatsen for å fremme likestilling mellom kvinner og menn.17

(Respondenten kan krysse av på ett svaralternativ)

(N=199/N=18/N=18) Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Kommunenes svar på dette spørsmålet kan sees i sammenheng med spørsmålet om kjennskap til plikten som offentlig myndighet. Slik figur 5.1 viste, er det kommunene som også har minst grad av kjennskap til aktivitets- og redegjørelsesplikten.

Det er utarbeidet veiledere og verktøy i arbeidet med å fremme likestilling som arbeidsgiver, blant annet av LDO og de tre likestillingssentrene, men også av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med partene i arbeidslivet.

LDO har oppsummert erfaringer etter kontroll av 160 likestillingsredegjørelser fra til sammen 86 kommuner. Kontrollene ble foretatt i årene 2007 –2009, men redegjørelsene gjaldt for årene 2006 –2008 (LDO 2010). Rapporten omhandler bare erfaringer med kontroll av rapporteringen på kjønnslikestilling. Utvalget er ikke kjent med at LDO så langt har kontrollert fylkeskommuners likestillingsredegjørelser.

Resultatet av LDOs kontroller av kommunene fremgår av tabell 5.1. LDO har i sin kontroll operert med tre vurderinger av innholdet i redegjørelsene: Godkjent, godkjent mangelfull og ikke godkjent. Kommuner som har blitt godkjent som mangelfulle eller ikke har blitt godkjent, er kontrollert i påfølgende år.

Ved kontrollen i 2008 brakte LDO inn likestillingsredegjørelsene til 6 kommuner for behandling i Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Bakgrunnen var at LDO for annen gang hadde kontrollert redegjørelsene, og funnet at de ikke fylte kravene etter likestillingsloven. Likestillings- og diskrimineringsnemnda konkluderte som LDO, med at alle de 6 kommunene brøt likestillingsloven ved at redegjørelsene ikke fylte lovens krav. Også i 2009 ble kommuners likestillingsredegjørelser brakt inn for nemnda. Likestillingssenteret på Hamar har over flere år også analysert kommuners likestillingsredegjørelser, og utarbeidet egne rapporter om dette. Både LDOs kontroller og Likestillingssenterets gjennomgang av likestillingsredegjørelser de siste tre årene (Guldvik mfl. 2011) viser at mange kommuner ikke følger opp aktivitets- og redegjørelsesplikten som arbeidsgiver på en tilfredsstillende måte. Rapportene viser også at pådriverarbeid og kontroller som går over to eller flere år, fører til at flere kommuner har tilfredsstillende likestillingsredegjørelser. Dette kan tyde på at lovgivningen i seg selv ikke er nok, men at det kreves oppfølging og veiledning for at kommunene skal følge opp aktivitets- og redegjørelsesplikten. Av de 21 kommunene som har vært kontrollert av LDO i 2010 ble ni godkjent og tolv ikke godkjent (se også omtale i kapittel 8.2.4 om LDO).

Kartleggingen av kommunalt og fylkeskommunalt likestillingsarbeid som utvalget har fått gjennomført, avdekker at kommunene i større grad arbeider med likestilling i rollen som arbeidsgiver sammenlignet med rollen som offentlig myndighet. Til tross for dette, mangler det også systematisk arbeid på dette området. Om lag en tredel av kommunene og to tredeler av fylkeskommunene har personalpolitisk handlingsplan/satsinger som gjelder for flere likestillingsområder. Bare 17 prosent av kommunene og åtte av 18 fylkeskommuner har en personalpolitisk handlingsplan/satsinger for kjønnslikestilling.

Tiltak for å fremme kjønnslikestilling

I kartleggingsundersøkelsen er kommunene og fylkeskommunene spurt om de har iverksatt tiltak for å bedre kjønnsbalansen i sektorer, jf. figur 5.5. De vanligste tiltakene hos både kommuner og fylkeskommuner er at søkere fra det underrepresenterte kjønn prioriteres der to søkere er like godt kvalifisert, og at søkere fra det underrepresenterte kjønn innkalles til intervju. Om lag en fjerdedel av kommuner og fylkeskommuner har ingen bestemte tiltak.

(Respondenten kan krysse av på flere svaralternativ)

(N=199) Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Figur 5.6 gir en oversikt over hva kommunene svarer på spørsmål om tiltak som er iverksatt for å redusere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn.

(Respondenten kan krysse av på flere svaralternativ)

(N=199) Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Det vanligste tiltaket for å redusere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er likelønn som kriterium ved lokale lønnsforhandlinger. Dette gjelder både for kommuner og fylkeskommuner. At over 80 prosent av kommunene og de fleste fylkeskommuner oppgir dette kan ha sammenheng med at likelønn fikk mye oppmerksomhet etter at Likelønnskommisjonen la fram sin innstilling i 2008, samt at dette var et viktig tema i flere av de siste års lønnsoppgjør. Videre har litt under halvparten av kommunene og fylkeskommunene gjennomført en ansvars- og kompetansekartlegging for å avdekke ulik lønn for arbeid av lik verdi. Kartleggingen viser også at 43 prosent av kommunene og en noe større andel av fylkeskommunene oppgir at ansatte i foreldrepermisjon sikres en gjennomsnittlig lønnsøkning.

Kommunene ble også spurt om tiltak for å redusere ufrivillig deltid, og det vanligste tiltaket var å gi deltidsansatte informasjon og fortrinnsrett ved ledige stillinger. Deltidsproblematikken ser ut til å være det området flest kommuner setter inn tiltak på, jf. figur 5.7.

(Respondenten kan krysse av på flere svaralternativ)

(N=199) Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Tiltak for å fremme likestilling på grunn av etnisitet

I den grad kommuner og fylkeskommuner har tiltak for å fremme likestilling på grunnlag av etnisk tilhørighet, er det gjerne rekrutteringstiltak som benyttes. 38 prosent av kommunene oppgir imidlertid at de ikke har noen bestemte tiltak for å rekruttere etniske minoriteter, jf. figur 5.8. Alle fylkeskommuner oppgir å ha tiltak for å fremme likestilling på grunnlag av etnisitet. De vanligste tiltakene er å innkalle kvalifiserte søkere fra etniske minoriteter til intervju, og at det gis tilbud om norskkurs. Andre typer tiltak for å fremme likestilling knyttet til etnisk bakgrunn er lite brukt i kommuner og fylkeskommuner.

(Respondenten kan krysse av på flere svaralternativ)

(N=199) Prosent

Kilde: Guldvik mfl. 2011

Tiltak for å fremme likestilling på grunn av funksjonsnedsettelse

Det vanligste tiltaket for å fremme likestilling på grunnlag av nedsatt funksjonsevne er å tilrettelegge arbeidsoppgaver og arbeidsplass. Når det kommer til rekrutteringstiltak er dette mindre vanlig i kommunene, og det brukes i mindre grad tiltak for å rekruttere personer med nedsatt funksjonsevne, enn personer med minoritetsbakgrunn. Å innkalle kvalifiserte personer med nedsatt funksjonsevne til intervju, er et tiltak som i mindre grad brukes. Kanskje fordi arbeidsgiver ofte ikke vet om søkeres funksjonsnivå ut fra søknaden. Å oppfordre personer med nedsatt funksjonsevne til å søke er derimot et forholdsvis enkelt tiltak som bare 12 prosent av kommunene bruker, mens åtte av 18 fylkeskommuner har dette tiltaket.

Tiltak for likestilling på ledernivå

Kartleggingen viser at en tredel av kommunene og om lag to tredeler av fylkeskommunene har iverksatt tiltak for å bedre kjønnsbalansen på ledernivå i form av tilbud om lederutviklingskurs og studier for kvinner. Tiltak for å rekruttere personer med nedsatt funksjonsevne og personer med minoritetsbakgrunn til lederstillinger er langt mindre utbredt. Bare to prosent av kommunene har slike tiltak.

Kunnskapsinnhenting

Tidligere forskning og utviklingsarbeid viser at kunnskap og rådgivning er en vesentlig faktor for at likestillingsperspektivet skal ivaretas. Spesielt er det behov for kunnskap om hvordan implementere likestillingsarbeid i praksis i organisasjonene. Kommunene ble i kartleggingen spurt om de som arbeidsgivere har mottatt informasjonsmateriell og deltatt på kurs/seminar og eventuelt hvilke fagmiljøer de benytter for slik informasjonsinnhenting og kompetanseheving.

Tabell 5.2 viser at kommunene i størst grad benytter seg av skriftlig informasjonsmateriell. Oversikten viser at 46 prosent av kommunene har innhentet eller mottatt informasjonsmateriell fra Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), og 37 prosent fra KS. Når det gjelder kurs, konferanser og opplæring/rådgivning, har flest mottatt informasjon/deltatt på arrangementer i regi av KS. For LDO, likestillingssentrene18 og fylkesmannen fordeler tallene seg jevnt da ca. 16 prosent oppgir at de har deltatt på kurs/seminarer eller fått rådgivning fra disse aktørene.

5.4.3 Faktorer som påvirker kommunenes innsats

I kartleggingsundersøkelsen er både kommunene og fylkeskommunene bedt om å svare på hvilke hovedutfordringer de står overfor når det gjelder arbeid med likestilling knyttet til kjønn, etnisitet og nedsatt funksjonsevne. Tabell 5.3 gir en oversikt over hva kommunene svarer på dette spørsmålet.

Kommunene synes å ha større problemer med å prioritere arbeidet med kjønnslikestilling i en travel hverdag enn likestillingsarbeid på grunn av etnisitet og nedsatt funksjonsevne. Etnisitet er det området hvor kommunene i størst grad oppgir at det er uklart hva som forventes. Etnisitet er også det området hvor flest oppgir å ha for lite kunnskap. Kommunene oppgir i minst grad at det er uklart hva som forventes når det gjelder nedsatt funksjonsevne. Dette kan ha sammenheng med at mange har svart ut fra kravet om universell utforming, som er mer konkret enn annet likestillingsarbeid.

Nær 20 prosent av kommunene som har svart, mener at det ikke er utfordringer knyttet til likestilling, eller at tematikken ikke er aktuell i deres kommune.

5.4.4 Kjennetegn ved kommuner som arbeider aktivt med likestilling

I kartleggingsundersøkelsen har man undersøkt nærmere om forhold som kommunestørrelse/antall innbyggere, andel kvinner i kommunestyrene og grad av sentralitet har betydning for grad av aktivitet når det gjelder likestillingsarbeid.

Forskerne konkluderer med at det er lite systematiske forskjeller mellom kommunene etter disse variablene når det gjelder kjønnslikestillingsforankring og praksis. Generelt er det lite omfang og få kommuner som har et visst omfang i arbeidet, og hva slags kommuner som viser aktivitet synes nokså tilfeldig.

I kartleggingen understrekes det likevel at det er en klar sammenheng mellom grad av kjennskap til aktivitets- og rapporteringsplikten og kommunenes likestillingsarbeid, både som arbeidsgiver og offentlig myndighet.

5.5 Utvalgets vurdering og oppsummering

Etter utvalgets vurdering viser gjennomgangen i dette kapittelet at mange kommuner ikke følger opp den lovpålagte aktivitets- og redegjørelsesplikten. Det foregår noe godt likestillingsarbeid, men den generelle tendensen er at likestillingsperspektivet i liten grad er systematisk integrert i det løpende daglige arbeidet i kommunene. I den grad noe gjøres er det som regel knyttet til isolerte innsatsområder.

Det er på arbeidsgiversiden at kommunene, fylkeskommunene og fylkesmannsembetene arbeider mest med likestilling. Det synes å være relativt lav bevissthet om aktivitetsplikten som offentlig myndighet.

I den grad kommunene arbeider for å fremme likestilling, legger de fleste en utvidet forståelse av likestilling til grunn, det vil si at også andre diskrimineringsgrunnlag som funksjonsnedsettelse, etnisitet og religion er omfattet av likestillingsarbeidet. Det er imidlertid mye som tyder på at kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn i liten grad ser de ulike diskrimineringsgrunnlag i sammenheng. I den grad det arbeides med likestilling knyttet til nedsatt funksjonsevne handler det i stor grad om universell utforming. Arbeidet for å fremme kjønnslikestilling i tilknytning til etnisk minoritetsbakgrunn er gjerne knyttet til tema som vold og tvangsekteskap eller rekruttering til arbeidslivet.

Verken fylkeskommunene eller fylkesmennene fremstår etter utvalgets vurdering som kompetansemiljøer på arbeidet med kjønnslikestilling. Til tross for at fylkesmennene skal være en pådriver overfor kommunene i dette arbeidet, synes aktiviteten på dette området generelt å være lav, men samtidig varierende.

Statlige myndigheter har brukt lite ressurser på å forankre arbeidet for likestilling regionalt og lokalt, dersom en ser bort fra den innsats som skjer når det gjelder arbeidet mot vold i nære relasjoner. Når det gjelder arbeidet mot vold i nære relasjoner har staten bygget opp et apparat regionalt og lokalt for å møte særskilte utfordringer.

Når det gjelder det øvrige likestillingsarbeidet er fraværet av systematisk veiledning, dokumentasjon og innovasjonsarbeid påfallende. Dette står i kontrast til det mer systematiske arbeidet for kjønnslikestilling som har vært drevet på kommunale og regionale forvaltningsnivåer i for eksempel Sverige (se omtale i boks 5.6). I Norge mangler det metoder og verktøy for hvordan kommunene som offentlige myndigheter kan følge opp aktivitetsplikten. Det er per i dag ikke utviklet noe system for å samle inn og spre erfaringer med lokale likestillingsprosjekt. Kartleggingen av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid viser at det behov for et stort løft når det gjelder den offentlige innsatsen for å fremme kjønnslikestilling.

I kapittel 6 gir utvalget en samlet vurdering av den statlige forvaltningen av likestilling. Her redegjøres det også for utvalgets forslag til tiltak for å styrke det aktive likestillingsarbeidet i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget foreslår et nytt direktorat for likestilling med regionkontor og et utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid.