Sammendrag og anbefalinger
Anbefaling av løsning
Utvalgets flertall anbefaler følgende:
Utvalget anbefaler at organisatoriske og økonomiske rammebetingelser rundt en mellomlagring av brukt brensel og annet radioaktivt avfall avklares så raskt som mulig. Dette inkluderer en klarlegging av finansieringsvar både for historisk og framtidig avfall. Prinsippet om at forurenser betaler bør legges til grunn.
Utvalget anbefaler at det settes i gang en forstudie med tanke på videre prosess slik at brukt brensel med dårlig lagringsbestandighet overføres på en form egnet for langtids lagring og deponering. Med utgangspunkt i rapporten fra Teknisk utvalg, anser utvalget at en opparbeiding i utlandet vil være den beste løsningen, hvor Frankrike vurderes som best blant tilgjengelige alternativer. Middels- og høyaktivt avfall som returneres etter opparbeidingen må mellomlagres inntil endelig deponiløsning foreligger.
Utvalget anbefaler at det for lagringsbestandig brensel etableres et nytt mellomlager basert på transportable lagringsbeholdere. Det bør gjennomføreres forstudier for å finne fram til en egnet beholder. Et mellomlager må også ta høyde for radioaktivt avfall fra opparbeiding av brensel med dårlig lagringsbestandighet og annet avfall som ikke kan deponeres i KLDRA Himdalen.
Utvalget anbefaler at valgt løsning innehar en nødvendig kapasitet og fleksibilitet. Fleksibilitet er i denne sammenheng et uttrykk for kapasitet til å kunne ta i mot avfall vi i dag ikke kjenner og videre at anlegget skal kunne oppgraderes til å etterleve framtidige krav blant annet til HMS og fysisk sikring
Utvalget anbefaler at det gjøres grundigere utredninger av muligheten for å lokalisere et nytt mellomlager innenfor IFEs område i Halden ved å bruke en eksisterende tunnel som adkomst til et nytt anlegg i fjellet. Utredningene må inkludere grundig kartlegging av geologi basert på boreprøver. Sekundært bør man utrede etableringen av et nytt mellomlager på Gimsrød, i nærheten av IFEs område i Halden.
Utvalget anbefaler at man så fort som mulig starter arbeidet for å få gode estimater av mengden og typen avfall som ikke kan deponeres i Himdalen og at det gjøres en grundigere vurdering av avfallspakker og arealbehov. For brukt brensel bør informasjon om konstruksjon, materialegenskaper, historikk og tilstand systematiseres og kompletteres.
Utvalget anbefaler at det gjøres en mer detaljert vurdering av nødvendig og hensiktsmessig infrastruktur på Kjeller og i Halden knyttet til opparbeiding og lagring av brukt brensel. Ny infrastruktur bør her ses i sammenheng med behov knyttet til eksisterende avfallsbehandling og ved en framtidig avvikling av eksisterende anlegg.
Dissens:
Medlemmet Ingeborg Rasmussen stiller seg ikke bak utvalgets rangering av løsningsalternativene (kap. 10 og 11), og støtter ikke anbefalingene om den videre prosessen (kap 15).
Det ustabile brenselet bør opparbeides
Utvalgsmedlemmet støtter imidlertid anbefalingen om å opparbeide det ustabile brenselet. Dette brenselet utgjør ca. 75 prosent (13 tonn) av det norske brenselet. Ved opparbeiding i Frankrike slik et samlet utvalg foreslår, må alt høyaktivt avfall returneres til Norge. Retur av avfall kan forventes i 2025 – 2030 dersom beslutning om opparbeiding fattes i 2012. Beslutningen om opparbeiding eller ikke opparbeiding, samt hvilke avfallsfraksjoner som tas i retur legger avgjørende føringer for hvordan en hensiktsmessig lagerløsning bør utformes.
Stor usikkerhet gir mulige gevinster ved en trinnvis beslutningsprosess
Formålet med utvalgets arbeid, slik det er formulert i mandatet, er å finne frem til den best egnede tekniske løsningen og egnet lokalisering for mellomlagring av brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall i et 50 til 100 års perspektiv. Utvalget bes om å vurdere og kostnadsestimere tre alternativer, samt anbefale en av løsningene.
Det hersker stor usikkerhet om en rekke sentrale faktorer med vesentlig betydning for kostnadene og gevinstene i løsningsalternativene utvalget har vurdert. Det ligger dermed en betydelig opsjonsverdi i å vente på ny informasjon, samt i å gjennomføre en trinnvis beslutningsprosess før endelig løsning velges og implementeres. Ved en trinnvis beslutningsprosess reduseres risikoen for å velge en lagerløsning og lokalitet som er dårlig tilpasset utfallet av de beslutningene som må gjøres om det ustabile brenslet, utfallet av prosessene som er satt i gang i forbindelse med IFEs langsiktige avviklingsplaner, og IFEs driftsplaner etter at nåværende konsesjoner går ut. Det er også usikkerhet om mengde avfall, og om det vil komme nye krav til avfallshåndteringen som følge av at radioaktiv forurensing og avfall nå er overført fra strålevernloven til forurensningsloven. Flere sentrale usikkerhetsfaktorer kan avklares ved å avvente pågående prosesser.
Alternativ 1 oppfyller internasjonale og nasjonale krav til sikkerhet
Dette medlemmet anbefaler derfor at alternativ 1 velges, dvs at endelig valg om lagerløsning og lokalisering for det stabile brenselet og annet bestrålt avfall utsettes i påvente av ny informasjon. Dagens brenselslagre oppfyller internasjonale anbefalinger og nasjonale krav til sikker lagring av fissilt materiale. Det er derfor ikke tidskritisk å etablere en ny lagerløsning for det stabile brenselet (ca. 25 % av dagens brensel).
Det stabile brenselet kan i prinsippet bli igjen i dagens lagre inntil det skal deponeres. Dersom 75 % av dagens brensel fjernes som følge av beslutning om opparbeiding, vil tomme posisjoner kunne brukes til det nye brenselet som produseres i lang tid framover. Det bør vurderes om det resterende brenselet kan samles på færre anlegg og om det vil være mulig å fase ut de eldste/dårligste lagrene.
Alternativ 1 (utsatt beslutning) åpner for gjenbruk og bedre tilpassede løsninger
En utsatt beslutning om lagerløsning for det stabile brenselet, utforming av avfallsanlegg og lokalisering av mellomlageret i påvente av resultatet fra andre prosesser, åpner for gjenbruk av eksisterende bygningsmasse og fjellanlegg etter en framtidig avvikling av dagens nukleære virksomhet ved IFE. En framtidig avvikling av IFEs virksomhet vil uansett kreve investeringer i infrastruktur og utstyr som også kan være relevant for en ny mellomlagringsløsning. Dette tilsier at IFEs avviklingsplaner og planene for et nytt mellomlager bør sees i sammenheng.
En utsatt beslutning om lagerløsning for det stabile brenselet åpner også for å kunne velge lagringsteknologi som i dag ikke er tilgjengelige. Dersom gjenvinning av brenselet velges på et senere tidspunkt er det ikke gjort irreversible investeringer i å tilpasse et stort antall transportable lagringsbeholdere (estimert til 320 millioner kroner i alternativ 2 og 3, mens opparbeiding/gjenvinning av tre ganger som mye brensel er estimert til 265 millioner kroner).
Avfallsløsning bør ta hensyn til at avfallet er overført til forurensningsloven
Utvalgets arbeid har ikke gitt indikasjoner på at det er snarlige kapasitetsbegrensninger i dagens avfallslagre og behandlingssystemer. Det er imidlertid stor usikkerhet om hvilke avfallsmengder som kan forventes og hvilke lagrings- og deponiløsninger som vil være best egnet for dette avfallet. I forbindelse med at radioaktiv forurensing og avfall ble overført fra strålevernloven til forurensningsloven fra 1.januar 2011, er det varslet at Statens strålevern de neste to årene skal kartlegge avfallsstrømmer i samarbeid med berørte aktører og vurdere eventuelle tilleggskrav til dagens håndtering. Utfallet av denne prosessen kan få betydning for utforming og krav til håndtering og mellomlagring av radioaktivt avfall. Det må videre forventes at et prinsipp om at forurenseren betaler innføres som en følge av at avfallet underlegges forurensningsloven. Dette vil kunne få betydning for den videre organisering og finansiering av dagens kombinerte mellomlager og deponi i Himdalen, med påfølgende konsekvenser for hvilke behov og krav et nytt mellomlager skal oppfylle.
Konsekvensene av en innføring av prinsippet om at forurenseren skal betale og prosessene som følger av at reguleringen av avfallet er overført til forurensningsloven, er ikke tatt hensyn til i utformingen av løsningsalternativene utvalget har vurdert. Dette medlem mener derfor at det ikke er grunnlag for de anbefalingene flertallet gjør mht organisering og den videre prosessen.
Store gevinstmuligheter og ubetydelige ulemper
Dette medlem mener at det ikke foreligger noen vesentlige kostnader eller ulemper ved å utsette løsningsvalget for det ustabile brenselet og det øvrige avfallet som skal lagres i et mellomlager. De potensielle gevinstene kan gi sparte investerings- og driftskostnader, mindre ulemper og en bedre tilpasset løsning dersom valgene tas etter løsningsvalg og tidsplan for det stabile brenselet er kjent. Det ligger også potensielle gevinster ved å avvente IFEs langsiktige avviklingsplaner med tilhørende investeringsbehov og finansieringsløsning, samt innhente informasjon om IFEs videre driftsplaner når dagens konsesjon for Haldenreaktoren (2014) og den øvrige nukleære virksomheten går ut (2018).
Dette tilsier at beslutning om lokalisering, løsningsvalg for det stabile brenselet, utforming av lagerløsning for avfall og fastsettelse av innfasingsplan bør utsettes til 2018 – 2020. En utsatt beslutning gir muligheter til å utarbeide et bedre beslutningsgrunnlag enn det som i dag foreligger.
Dette medlem mener for øvrig at verken kostnadsestimatene eller gevinstene for de angitte alternativene er tilstrekkelige utredet til å foreta et konseptvalg for en investeringsbeslutning der løsningen skal ha en levetid på 50 – 100 år. Det er også behov for en bredere vurdering av lokaliteter der transportbehov, hensyn til befolkning, interessenter og øvrige lokalspesifikke infrastrukturinvesteringer vurderes før endelig beslutning om lokalisering for et mellomlager fattes.
Sammendrag av rapporten
Snart 60 år med drift av IFEs forskingsreaktorer har generert ca. 16,7 tonn med brukt brensel som i dag ligger lagret ved ulike lagre på Kjeller og i Halden. Dette er en relativt beskjeden mengde sammenlignet med de 340 0001 tonn man regner med at verdens kjernekraftverk har generert fram til 2010 (IAEA, 2005).
For å løse de strategiske utfordringene Norge har for sluttlagring av det brukte brenselet ble «Utvalg for vurdering av strategier for sluttlagring av høyaktivt avfall» (Bergan-utvalget) nedsatt ved kongelig resolusjon av 22.12.1999. Innstillingen ble levert i desember 2001 (NOU 2001:30)
I oppfølgingen av Bergan-utvalget ble utvalget for «Etablering av nytt mellomlager for høyaktivt avfall, fase 1» nedsatt av Nærings- og handelsdepartementet 5. januar 2004. Utvalget leverte sin innstilling 30. juni 2004
Metallisk brensel med aluminiumskapsling har en kjemisk form som fordrer bearbeiding for langtids lagring og deponering. I masse utgjør dette brenselet rundt ¾ av det norske brenselet, og stammer i hovedsak fra virksomhet på 1950- og 60 tallet. For å gi en faglig utredning av spesialbehandling av ustabilt brukt brensel, ble et Teknisk utvalg oppnevnt av Nærings – og Handelsdepartementet. Teknisk utvalg leverte sine anbefalinger i januar 2010.
Vårt utvalg, heretter kalt Utvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 16. januar 2009 for å finne fram til den best egnede tekniske løsningen og egnet lokalisering for mellomlagring av brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall. Utvalget har i denne rapporten vurdert og kostnadsestimert følgende løsningsalternativer:
Modifisering eller utvidelse av eksisterende anlegg på Kjeller og/eller i Halden
Nytt mellomlager i tilknytning til eksisterende anlegg på Kjeller og/eller i Halden
Nytt mellomlager i Norge i form av et samlagringsanlegg for brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall,
Utvalget har i rapporten vurdert de tre alternativene opp mot hverandre og beskrevet fordeler og ulemper ved hver av disse og har med dette utgangspunktet anbefalt en løsning for mellomlagring av brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall. I dette ligger at utvalget har valgt en teknisk løsning, forslått mulige lokaliteter og gjennomført en lokalitetsvurdering. Utvalget har også foreslått en prosess videre og et tidsskjema for etableringen av et nytt mellomlager og har beskrevet hva en avviklingsplan for et nytt mellomlager bør inneholde. Til grunn for sitt arbeid ligger utredningene fra fase 1-utvalget og fra Teknisk utvalg.
Utvalget anser hensynet til helse, miljø og sikkerhet for samfunnet rundt som et primært og overgripende ansvar ved all håndtering, transport og lagring av radioaktive materialer. For å skape aksept for lokalisering av et nytt mellomlager, er det viktig med en åpen prosess hvor mål, krav og kriterier defineres og kommuniseres og hvor valg av løsninger er konsistent i forhold til de mål og krav som settes til en mellomlagringsløsning.
Utvalget har videre påpekt at en grunnleggende forutsetning for et nytt mellomlager vil være en avklaring av organisatoriske og økonomiske rammebetingelser.
I vurderingen av aktuelle lagringskonsept har utvalget anbefalt en løsning basert på transportable lagringsbeholdere. Disse beholderne baserer seg på de beholdere som brukes til transport av brukt brensel fra forskningsreaktorer og er autonome i den forstand at inneslutning, strålingskjerming og varmetransport blir ivaretatt av selve beholderen uten hjelp av ytre konstruksjoner eller systemer. Tilsvarende ivaretar beholderne fysisk sikring (inkludert flystyrt) uten å være avhengig av en ytre bygning. Transportable lagringsbeholder er meget solide og er som grunnlag for transportgodkjenning dokumentert å kunne motstå ytre påvirkning som dropp, brann og nedsenking i vann. Utvalget anbefaler at et nytt mellomlager baserer seg på denne teknologien fordi:
Brukt brensel lagret i transportable lagringsbeholdere vil være klargjort for transport til en sluttløsning. Blant aktuelle lagringskonsept er dette det som best sammenfaller med mandatets målsetning om å unngå å pakke om brenselet ved en framtidig deponering. En vil imidlertid måtte påregne behandling av brenselet på deponistedet, da det ikke vil være mulig å forutsi hvilke krav et framtidig deponi vil sette eksempelvis til innkapsling av brenselet.
Det vil, uansett lagringskonsept, være usikkerhet knyttet til om en løsning vil være adekvat i forhold til krav langt fram i tid. Transportable lagringsbeholdere vil trolig være noe enklere å oppgradere enn de andre tilgjengelige konseptene ved at innholdet relativt enkelt vil kunne overføres til en ny beholder.
Ved bruk av transportable lagringsbeholdere vil man stå fritt i forhold til utformingen av en bygning eller et fjellrom for lagring. Et lager basert på transportable lagringsbeholdere vil også være svært fleksibelt og vil enkelt kunne flyttes om man i framtiden ønsker å flytte lageret til en ny lokalitet.
Utvalget har en god indikasjon på kostnadene for transportable lagringsbeholdere mens det er store usikkerheter knyttet til kostnader for hvelv (som er den alternative løsningen). Det er imidlertid ikke noe som tilsier at en slik løsning for små mengder brensel ville blitt billigere enn en løsning basert på transportable lagringsbeholdere gitt en tilsvarende standard.
En potensiell leverandør gjorde på oppdrag fra utvalget gjennomført en forstudie av selskapets mulighet for å tilby en løsning tilpasset det norske brenselet. Denne studien viste at det med stor sikkerhet ville være mulig å tilpasse en av deres eksisterende beholdere til det norske brenselet.
Utvalget har gjennomgått mulige lagringskonsept for langlivet middelsaktivt avfall opp mot krav knyttet til lagring av de ulike typer avfall, og konkluderte med at det ville være mest hensiktsmessig med et uinnredet lagringsareal. Dette vil også gi størst fleksibilitet. Utvalget anbefaler videre at lageret bør være utvidbart for å ta hensyn til framtidig avfall vi i dag ikke kjenner eller er usikker på kommer til å bli plassert i anlegget.
Brensel av metallisk uran og brensel med kapsling av aluminium har dårligere lagringsbestandighet enn det andre brenselet. Utvalget støtter anbefalingene fra Teknisk utvalg om at slikt brensel må stabiliseres før mellomlagring og deponering. Totalt 13 tonn brukt brensel tilhører denne kategorien, tilsvarende rundt ¾ av det norske brenselet.
Teknisk utvalg vurderte i sin rapport ulike behandlingsmåter for brensel med dårlig lagringsstabilitet hvor opparbeiding ved et etablert gjenvinningsanlegg framstod som den mest realistiske løsingen. AREVA NC, som eier av anlegget i Frankrike, har uttalt at de ikke ser noen åpenbar grunn til at det ikke skulle la seg gjøre å opparbeide det norske brenselet ved deres anlegg. De har også skissert en tentativ tidsplan. Utvalget har vurdert dette som den mest realistiske løsning gitt dagens alternativer.
Avfall som genereres ved opparbeiding av brukt brensel må i henhold til fransk lov returneres. Utvalget har derfor tatt høyde for at høyaktivt avfall plasseres i et nytt mellomlager. I tillegg til høyaktivt avfall vil man kunne forvente retur av lav og mellomaktivt avfall, men mengde og volum av dette forventes ikke å være av en størrelse som vesentlig påvirker dimensjonering av et nytt mellomlager.
Utvalget vurderer at hovedforskjellene i anleggsutforming ligger i at et fjellanlegg vil være godt beskyttet mot flystyrt, terrorisme og annen ytre påvirkning. En bygning på bakken vil i de fleste tilfeller være dimensjonert for å motstå vanlige levetidspåvirkninger, men vil ikke være utformet for å motstå ekstrem ytre påvirkning. Utforming og dimensjonering av en bygning sikret mot ekstrem ytre påvirkning vil kreve detaljerte beregninger og erfaringsgrunnlaget for å kostnadsestimere et slikt anlegg er begrenset.
En bygning på bakken vil være et fullgodt alternativ forutsatt at den er tilstrekkelig dimensjonert for å kunne motstå ytre påvirkning alternativt at beskyttelsen mot ytre påvirkning ligger i selve lagringskonseptet, slik det gjør med transportable lagringsbeholdere. Ved etablering av et nytt mellomlager i form av en bygning står man relativt fritt i utformingen av selve bygningen. Bygningsflatene vil imidlertid være eksponert både i forhold til naturkrefter og menneskelig påvirkning. Stedsspesifikke forhold som grunnforhold, grunnvannstand, flomvannstand, rasfare med mer vil påvirke fundamenterings- og sikringskostnader.
Byggekostnadene for et fjellanlegg vil i henhold til estimatene ikke være vesentlig annerledes enn kostnadene for en standard lagerbygg i terrenget. Begge disse alternativene er imidlertid vesentlig rimeligere enn en bunker i terrenget, beskyttet mot ekstrem ytre påvirkning.
Vedlikeholdskostnader for en antatt levetid fra 50 til 100 år vil for en bygning i terrenget være vesentlig høyere enn for et fjellanlegg, fordi en bygning vil ha en fasade eksponert for klima. Etter endt bruk vil kostnadene ved å avvikle et fjellanlegg være lave, mens det vil være kostbart å fjerne en bunker i massiv betong.
Utvalget har for samtlige løsningsalternativ tatt utgangspunkt i anbefalingen fra Teknisk utvalg om at brensel med dårlig lagringsbestandighet bør stabiliseres før videre mellomlagring. Dette vil medføre at total mengde brensel for mellomlagring vil reduseres med omtrent ¾ sammenlignet med i dag. Det forutsettes også at det brukte brenselet lagres i transportable lagringsbeholdere.
Utvalget flertall anbefaler ut fra en vurdering av ulike alternativer at det bygges et fjellanlegg innenfor IFE’s område i Halden. På denne måten kan man utnytte allerede eksisterende infrastruktur, og en allerede eksisterende tunnel.
Dersom mer detaljerte forstudier viser at det er faktorer som gjør at dette alternativet ikke er gjennomførbart, anbefaler utvalget at det bygges en fjellhall lokalisert utenfor IFE’s anlegg. Det er gjort en vurdering av mulige lokaliseringer for et slikt anlegg, blant annet ved hjelp av en vurdering utført av NGU. På bakgrunn av disse vurderingene anbefaler utvalgets flertall at følgende tre lokaliteter vurderes i prioritert rekkefølge:
Gimsrød i Halden kommune.
Vardeåsen i Skedsmo kommune
Tomter i Ski kommune.
En lokalisering tett inntil et eksisterende anlegg vil kunne dra nytte av den kompetanse og de funksjoner som finnes i det eksisterende anlegget. Etableringen vil samtidig representere en mulighet for å beholde og videreutvikle et kompetansemiljø hvor både det eksisterende og et nytt anlegg inngår. Deler av infrastruktur i et eksisterende anlegg vil også kunne benyttes.
Ut over kostnader til opparbeiding av brukt brensel vil det ikke være vesentlige investeringskostnader forbundet med alternativet som innebærer at brenselet lagres i eksisterende lagre. For samtlige andre alternativer har utvalget estimert investeringskostnadene til rundt 660 millioner kroner. Bakgrunnen til de små prisforskjellene er at anleggskostnadene bare utgjør 75 – 80 millioner kroner, eller rundt 12 % av totalkostnaden. Lagringskonseptet (transportable lagringsbeholdere) er estimert å koste 320 millioner kroner mens opparbeiding av brensel med dårlig lagringsbestandighet er estimert til 265 millioner kroner. Disse kostnadene vil være de samme uavhengig av alternativene.
Utvalget anser at årlige driftskostnader for et nytt mellomlager kan ligge i størrelsesorden 3 til 6 millioner kroner. Deler av disse kostnadene eksempelvis personellkostnader, kontorhold, administrative kostnader, vedlikehold, elektrisitet og lignende, antas å være relativt uavhengig av alternativ. Spesifikke kostnader til drift av nukleære anlegg antas å være lavere ved etablering i tilknytning til eksisterende anlegg.
Utvalget anbefaler at hensynet til framtidig avvikling ivaretas helt fra planleggingen og gjennom anleggets levetid. I dette ligger at utvalget har satt som mål å begrense negative ringvirkninger, herunder begrense mengden radioaktivt avfall. Anlegget er tenkt som et lager for ferdig kondisjonert brukt brensel og radioaktivt avfall. Det bør derfor være mulig å unngå kontaminering av anlegget slik at anlegget skal kunne friklasses ved avvikling.
En driftsorganisasjon må bli etablert under driftssettingen anlegget og følge anlegget under aktiv drift og inn i avviklingen av anlegget, avhengig av hvilken strategi som velges for avviklingen. Kravene til kompetanse vil være avhengig av organisasjonsform og mandat for en driftsorganisasjon.
Det vil ikke være realistisk at en liten driftsorganisasjon har tilgang til all relevant kompetanse i egne rekker. Spesialisert kompetanse vil kunne kjøpes i et marked, enten fra inn- eller utland. Utvalget anser at behov for kompetanse kan dekkes inn gjennom utdannelse og kurs i Norge og i utlandet. Utvalget anser derfor at det ikke vil være behov for spesielle kompetansestyrkende tiltak.
Utvalgets flertall anbefaler at implementeringen av et nytt mellomlager gjennomføres i følgende faser:
Avklaring av økonomiske og organisatoriske rammebetingelser, hvor eierskap og ansvar for brukt brensel og avfall vil legge premisser for mulig organisasjonsform og hvilke aktører som vil være involvert i etableringen av et nytt mellomlager.
Prosjekteringsfasen, hvor det gjennomføres en konsekvensanalyse av ulike lokaliseringsalternativer og hvor mellomlageret planlegges i mer detalj og hvor de nødvendige tillatelser innhentes.
Byggefasen, hvor oppføringen av mellomlagret skjer.
Driftssetting, hvor driftsorganisasjon etableres, styringssystem utarbeides og nødvendige tillatelser for drift innhentes.