1 Innledning
1.1 Bakgrunn
Den første atomreaktoren som ble konstruert og bygget i Norge ble tatt i bruk i 1951. Norge var da det femte landet i verden som hadde bygget og tatt i bruk en atomreaktor etter USA, Sovjetunionen, Tyskland, Frankrike og Canada.
Byggingen av fire forskningsreaktorer og etableringen av et teknisk/vitenskaplig miljø på Kjeller og i Halden var et resultat av norsk forsknings- og energipolitikk i de to første tiårene etter krigen. En politikk som var understøttet av de norske moderniseringsmiljøenes tro på at staten kunne bidra til økonomisk vekst gjennom en målrettet satsning på høyteknologi og teknisk-naturvitenskaplig forskning (Njølstad, 1999). Oppbyggingen av denne forskningsvirksomheten skjedde innenfor rammen av Institutt for Atomenergi (IFA) som i 1980 skiftet navn til Institutt for energiteknikk (IFE).
Norges første atomreaktor, JEEP I reaktoren på Kjeller, var i drift fra 1951 til 1967. I tillegg til utvikling av reaktorteknologi, ble denne reaktoren brukt blant annet til nøytronbestråling og til isotopproduksjon.
Deler av brenselet fra JEEP I ble gjenvunnet ved Uranrenseanlegget. Dette var et pilotanlegg som var i drift på Kjeller fra 1961 til 1968, og hvor man løste opp brukt reaktorbrensel for kjemisk å separere de enkelte bestanddelene. Hensikten var å utnytte uran og andre fraseparerte radioisotoper, samtidig som man (spesielt for metallisk brensel) fikk et avfall som var lettere å håndtere.
For ytterligere å styrke forskningen rundt reaktorfysikk ble nulleffektsreaktoren NORA satt i drift i 1961 og drevet fram til 1967. Formålet med denne reaktoren var å kartlegge reaktorfysikkparametere som var viktige i utviklingen av større reaktorer for kommersiell bruk, spesielt for kjernekraft og for framdrift av skip.
Halden-reaktoren, eller HBWR, ble satt i drift i 1959 og er i dag et viktig verktøy innen internasjonal forskning på reaktorbrensel og materialer brukt i kjernekraftverk. Mye av denne forskningen foregår i regi av et fellesprogram under OECD-NEA. Andre deler av dette arbeidet skjer bilateralt mot kunder i over 20 land, hvor kunder i denne sammenheng både er operatører og sikkerhetsmyndigheter. Brensels- og materialforskningen har dessuten gitt opphav til en forskingsvirksomhet innenfor området Menneske Teknologi Organisasjon (MTO).
JEEP II reaktoren ble satt i drift i 1967 som en erstatning for JEEP I og representerte en overgang til et bedre redskap for nøytronfysikkstudier og nøytronbestråling, heriblant også isotopproduksjon. JEEP II er i dag et sentralt verktøy innenfor norsk materialforskning og isotopproduksjon.
Den samfunnsmessige effekten av IFEs reaktorvirksomhet har vært gjenstand for flere uavhengige evalueringer. Dette inkluderer Harg-utvalget som la fram sine vurderinger av Haldenprosjektet i 2000 (NFR, 2000) og Hervik-utvalget (NFR, 2008) som la fram sine vurderinger av hele den nukleære virksomheten ved IFE i 2008. Begge disse var svært positive til videre drift av IFEs reaktorer, og Hervik-utvalget gav i sin konklusjon klart utrykk for at den samfunnsmessige nytteverdien knyttet til IFEs nukleære virksomheten var betydelig større enn kostnadene ved fortsatt drift.
Snart 60 års drift av IFEs forskningsreaktorer har totalt generert ca. 16,7 tonn med brukt brensel, som i dag er lagret i ulike lagre på Kjeller og i Halden. Dette er en meget begrenset mengde sammenlignet med de 340 0001 tonn brukt brensel som verdens kjernekraftverk har generert fram til 2010 (IAEA, 2005). Finland har til sammenligning 2140 tonn (STUK, 2008), Sverige har 5332 tonn (Miljödepartementet, 2008) og Danmark har 0,23 tonn (Sundhedsstyrelsen, 2008).
For å løse de utfordringene Norge har for sluttlagring av det brukte brenselet ble «Utvalg for vurdering av strategier for sluttlagring av høyaktivt avfall» (Bergan-utvalget) nedsatt ved kongelig resolusjon av 22.12.1999. Innstillingen ble levert i desember 2001 og anbefalte at:
«…det bygges et nytt sentralt mellomlager. Mellomlageret bør bygges i fjell, være lokalisert utenfor eksisterende befolkningssentra, og ha en sikkerhetsmessig standard som minst tilsvarer anlegget i Himdalen (NOU 2001:30)».
Bergan-utvalget vurderte samtidig at transport over landegrensene var problematisk i forhold til internasjonale avtaler og holdninger, og mente derfor at Norge burde satse på en nasjonal deponiløsning. Tidshorisonten for etablering av et deponi ble satt til 40 til 60 år fram i tid, hvor brenselet fram til dette ble anbefalt mellomlagret. Utvalget anbefalte imidlertid at man straks gikk i gang med å utrede alternativer og at det burde bygges opp en kompetansebasis i samarbeid med kjernekraftland og internasjonale organisasjoner som OECD/NEA, IAEA og EU.
I organiseringen av avfallsbehandlingen anbefalte Bergan-utvalget at det ble etablert et statlig aksjeselskap som skulle få ansvaret for bygging og drift av et nytt mellomlager for høyaktivt avfall, driften av anlegget i Himdalen og planlegging av en fremtidig deponiløsning. I tillegg ble det anbefalt at denne organisasjonen skulle ha det helhetlige ansvaret for sikkerhet og samfunnskommunikasjon.
I oppfølgingen av Bergan-utvalget ble utvalget for «Etablering av nytt mellomlager for høyaktivt avfall» (Fase 1-utvalget) nedsatt av Nærings- og handelsdepartementet 5. januar 2004. Mandatet for utvalget bestod av følgende hovedpunkter:
Kartlegge typer og mengder avfall som skal mellomlagres
Kartlegge relevante tekniske og sikkerhetsmessige krav til nytt mellomlager og driften av dette
Teknisk vurdering av hva slags anlegg som er best egnet for det høyaktive avfallet
Grovkalkyle av kostnader og tidsforbruk forbundet med bygging av den anbefalte løsningen
Utarbeide et sett av kriterier som bør ligge til grunn for valg av mellomlager
Foreslå en detaljert prosess videre
Mandatet for Fase 1-utvalget omfattet også radioaktive kilder i Norge som ikke kunne inngå i deponiet for lav- og mellomaktivt radioaktivt avfall som var etablert i Himdalen.
Fase 1 utvalget leverte sin innstilling 30. juni 2004, og anbefalte blant annet en politisk avklaring av finansierings-, ansvars-, og eierforhold knyttet til all behandling, lagring og deponering av radioaktivt avfall og bestrålt brensel. Samtidig anbefalte utvalget følgende tekniske utredninger og klargjøringer:
Sammenstille resultatene av pågående arbeid for å karakterisere og kvantifisere radioaktivt avfall som vil måtte lagres og deponeres i Himdalen
Vurdere driftskonsesjon for KLDRA-Himdalen med bakgrunn i ny kunnskap
Utrede sikkerhetsmessige, tekniske, økonomiske og miljømessige forhold knyttet til lagring og deponering av metallisk uran med aluminiumskapsling
Utrede spesielle lagringsbehov knyttet til lagring av uranoksidbrensel med aluminiumskapsling
Anbefalingene for metallisk brensel med aluminiumskapsling er knyttet til at dette er brensel med en kjemisk form som fordrer bearbeiding for langtids lagring og deponering. I masse utgjør dette rundt ¾ av det norske brenselet, og stammer i hovedsak fra virksomhet på 1950 og 60 tallet. De tekniske utredningene ble forestått av et eget Teknisk utvalg. Mandat og anbefalinger fra dette utvalget er gitt i kapittel 3.
1.2 Oppnevning av Fase 2-utvalget
Fase 2-utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 16. januar 2009. Utvalget har hatt følgende medlemmer:
Erling Stranden, professor, Kongsberg (leder)
Arne Bjørlykke, direktør, Oslo
Rolf Jullum, avdelingsdirektør, Oslo
Bente Pretlove, konsernrådgiver, Bærum
Ingeborg Rasmussen, daglig leder, Bærum
Lene Conradi, ordfører, Asker
Bo Johan Fredrik Gustafsson, seniorkonsulent, Gotland, Sverige
Nils Bøhmer, daglig leder, Oslo
Liv Hodøl Thoresen, førstekonsulent, Elverum.
Utvalget har hatt følgende observatører:
Gunnar Saxebøl, avdelingsdirektør, Bærum
Evelyn Foshaug, overingeniør, Halden
Camilla Myhre, rådgiver, Oslo (til juni 2010)
Cathrine Fahre Holt, seniorrådgiver, Oslo (fra juni 2010)
Sekretariatsfunksjonen har vært utført av IFE etter avtale med NHD og har vært ivaretatt av:
Erlend Larsen, overingeniør, Oppegård
Sammensetning av Fase 2-utvalget er i samsvar med anbefalingene til Fase 1 utvalget:
Fase 2-utvalget bør settes sammen av 6 – 10 personer. Faglig kompetanse innen eksempelvis bygg og anlegg, radioaktivitet og strålevern og informasjonsformidling vil være sentrale i utvalget. Spesielle interesseorganisasjoner og andre med kompetanse som gjør dem skikket til å se problemstillingen fra allmennhetens synsvinkel vil også spille en viktig rolle.
1.3 Mandat for Fase 2-utvalget
Formålet med Fase 2-utvalgets arbeid er å finne frem til den best egnede tekniske løsningen og egnet lokalisering for mellomlagring av brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall. Utvalget bør legge frem ulike forslag som vurderes og kostnadsestimeres samt anbefale en av disse. Utvalget skal vurdere:
Modifisering eller utvidelse av eksisterende anlegg på Kjeller og/eller i Halden
Utrede løsninger som sikrer tilfredsstillende lagerforhold og kapasitet i et 50 – 100 års tidsperspektiv, ved bruk av et eller flere eksisterende lagre.
Nytt mellomlager i tilknytning til eksisterende anlegg på Kjeller og/eller i Halden
Utrede løsninger der det bygges nytt mellomlager i tilknytning til eksisterende anlegg, for å kunne benytte eksisterende infrastruktur og kompetanse og begrense veitransport av radioaktivt materiale.
Nytt mellomlager i Norge i form av et samlagringsanlegg for brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall
Velge en teknisk løsning for samlagring med utgangspunkt i fase 1-utvalgets utredning.
Utrede og foreslå flere mulige lokaliseringer for samlagringsanlegget med utgangspunkt i Fase 1-utvalgets utredning.
Gjennomføre en lokaliseringsvurdering med vekt på blant annet sikkerhetsmessige forhold, fysisk sikring, kompetansesikring, åpenhet, allmennaksept og samfunnsmedisinske forhold.
Vurdere de tre alternativene opp mot hverandre
Beskrive fordeler og ulemper ved modifisering eller utvidelse av eksisterende anlegg samt utarbeide et kostnadsestimat.
Beskrive fordeler og ulemper ved nytt mellomlager i tilknytning til eksisterende anlegg samt utarbeide et kostnadsestimat.
Beskrive fordeler og ulemper ved et samlagringsanlegg samt utarbeide kostnadsestimat.
Kompetansebehov og kompetansesikring
Kartlegge kompetansebehov hos driftsansvarlig for mellomlageret og beskrive hvordan kompetansesikring skal ivaretas i mellomlagerets levetid.
Anbefale en løsning
Med utgangspunkt i de tre alternativene skal utvalget anbefale en løsning for mellomlagring av brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall.
Beskrive hvordan man i størst mulig grad kan, i den grad det er mulig med dagens kunnskap, unngå å pakke om brenselet ved en framtidig deponering.
Dekommisjonering av en ny mellomlagerløsning
Beskrive hva dekommisjoneringsplan for ny mellomlagerløsning bør inneholde, basert på IAEAs anbefalinger.
Beskrive hvilken dekommisjoneringsfilosofi og hvilke overordnede dekommisjoneringsprinsipper som bør følges. Herunder legge til rette for en trygg og miljøriktig stenging og demontering/riving av anlegget.
Foreslå en mer detaljert videre prosess
Beskrive prosessen videre i forhold til Statsbygg – formålsbygg
Foreslå et tidsskjema for videre prosess
Det forutsettes at Fase 2-utvalget legger Fase 1-utvalgets utredning til grunn for sitt arbeid, og at utvalget gis tilgang til en egen utredning fra Teknisk utvalg (Lagring og deponering av metallisk uran og brensel med aluminiumskapsling) ca. 1 år etter oppstart av fase 2-utvalget. Utvalget bør levere en rapport på norsk senest to år etter at utvalget er blitt nedsatt.
1.4 Utvalgets tolkning av mandatet
Utvalget har i sin tolkning av mandatet vektlagt å finne løsninger som best mulig ivaretar hensynet til framtidige generasjoner. I dette ligger at avfallet i størst mulig grad bør behandles og klargjøres for sluttbehandling før det overføres til et nytt mellomlager.
Da det ikke finnes noen entydig definisjon av begrepet «langlivet middelsaktivt avfall» har utvalget valgt å inkludere i mandatet det avfall man med stor sikkerhet vil kunne anta ikke vil kunne deponeres i KLDRA Himdalen. Det er imidlertid store usikkerheter knyttet til mengden av slikt avfall og utvalget har i utforming av anlegg lagt vekt på fleksibilitet og at løsningene må være utvidbare for å kunne ivareta avfall vi i dag ikke kjenner. Dette for ikke å binde investeringer til en kapasitet det er knyttet store usikkerheter til eller hvor et potensielt behov vil ligge langt fram i tid.
Teknisk utvalg har for brensel med dårlig lagringsbestandighet anbefalt en opparbeiding i utlandet. Utvalget anbefaler derimot ikke opparbeiding av det resterende stabile brenselet. Opparbeidingsprosessen medfører produksjon av andre avfallsformer og anses som unødvendig når brenselet allerede er stabilt.
Ved å vurdere alternativer som innebærer opparbeiding av brensel med dårlig lagringsbestandighet inkluderes løsninger som delvis strider mot anbefalingene fra Bergan-utvalget (NOU2001:30). Bergan-utvalgets anbefalinger tok utgangspunkt i en klart uttalt norsk politikk om å arbeide internasjonalt for at brukt brensel skal lagres direkte istedenfor å gjenvinnes (St.meld. nr. 24 (2000 – 2001)). Tilsvarende formuleringer finnes ikke i nyere politiske retningslinjer (St.meld. nr. 12 (2001 – 2002), St.meld. nr. 25 (2002 – 2003), St.meld. nr. 21 (2004 – 2005), St.meld. nr. 26 (2006 – 2007), St.meld. nr. 37 (2008 – 2009). Utvalget tolker derfor mandatets hensikt som at det ikke legges begrensninger på hva som kan vurderes for å finne fram til en «best mulig» teknisk løsning.
Utvalgets flertall har valgt å avgrense alternativ 1 til en løsning der ett eller flere eksisterende anlegg skal brukes, uten at det gjøres vesentlige endringer i de bygningsmessige fasilitetene. Dette skyldes at utvalget ikke har klart å identifisere realistiske oppgraderinger hvor anlegg vil være i stand til å motstå kraftig ytre påvirkning forårsaket av eksempelvis flystyrt eller terrorisme, hvilket utvalget har tolket som en forutsetning for å sikre tilfredsstillende lagerforhold og kapasitet i et 50 – 100 års perspektiv. Utvalget har derfor valgt å beskrive et «nullalternativ» hvor ett eller flere av eksisterende lagre beholdes i sin nåværende form. Dette kan også betraktes som et «utsettelsesalternativ».
I alternativ 2 skal det i iht. mandat vurderes en løsning der det bygges nytt mellomlager på Kjeller og/eller Halden. Alternativet ligger nær opp til mandatets alternativ 1. Forskjellen er at man i alternativ 2 står helt fritt i forhold til plassering, mens alternativ 1 baseres på de bygningsmessige fasiliteter som i dag brukes til lagring.
I mandatets punkt 3 er utvalget bedt om å gjennomføre en lokaliseringsvurdering med vekt på blant annet «sikkerhetsmessige forhold, fysisk sikring, kompetansesikring, åpenhet, allmennaksept og samfunnsmedisinske forhold». Utvalget anser ikke at etablering og drift av et nytt mellomlager vil medføre konsekvenser i form av at befolkningen eksponeres for stråling. Mulige konsekvenser pga. ulykker, naturkatastrofer, terror og lignende dekkes av begrepet «sikkerhetsmessige forhold». Utvalget tolker derfor i denne sammenheng «samfunnsmedisinske forhold» til å omhandle eventuelle plager knyttet til angst og usikkerhet.
I mandatets punkt 4 er utvalget bedt om å beskrive fordeler og ulemper knyttet til alternativene, kostnadsestimere alternativene og å vurdere alternativene opp mot hverandre. Utvalget finner det riktig å peke på at kostnadsestimater i en konseptvalgfase nødvendigvis vil ha betydelige usikkerheter. For å få et best mulig beslutningsgrunnlag har utvalget derfor søkt å fokusere på forskjellene mellom alternativene mht kostnader, ulemper og fordeler.
Utvalget skal i henhold til mandatets punkt 8 beskrive en prosess videre i forhold til Statsbygg – formålsbygg. Utvalget har foreslått en videre prosess med dette utgangspunkt, men ønsker å fremheve at valg av prosess vil være avhengig av organiseringen av ansvaret for det brukte brenselet og avfallet. Mulig organisasjonsform vil igjen bero på eierskap og ansvar.
Mandatet forutsetter at fase-1 utvalgets utredning legges til grunn for arbeidet. Utvalget tolker denne forutsetningen som at det skal bygges videre på fase 1- utvalgets utredningsarbeid og kunnskapsgrunnlag, men at utvalget står fritt til å trekke på annen kunnskap, og også står fritt til å komme med egne vurderinger og anbefalinger basert på eget arbeidet og rapporten fra Teknisk utvalg.
1.5 Arbeid i utvalget
Utvalget har hatt 12 regulære møter:
2. april 2009
10. – 11. juni 2009
9. – 10. september 2009
25. – 26. november 2009
20. januar 2010
24. mars 2010
17. juni 2010
25. august 1010
15. oktober 2010
11. november 2010
24. november 2010
16. desember 2010
Utvalget har hatt følgende omvisninger/ekskursjoner i forbindelse med sine møter:
IFEs anlegg på Kjeller (2. april 2009)
IFEs anlegg i Halden (11. juni 2009)
KLDRA Himdalen (9. september 2009)
COVRA (Nederland) (20. – 22. januar 2010)
Aktuelle lokaliteter for nytt mellomlager (14. oktober 2010)
Leder og sekretær for utvalget har gjennomført møter med potensielt berørte kommuner av en lokalisering for et nytt mellomlager 14. – 15. april 2010. Møtet var delt over to dager hvor møtet på Kjeller 14. april var for kommuner i Akershus mens møtet i Halden 15. april var for kommuner i Østfold. Kommunene ble i dette møtet bedt om å gi sine innspill til utvalget.
Leder og sekretær for utvalget har hatt møte med Statens strålevern 21. oktober 2010 hvor status for utvalgets arbeid ble gjennomgått. Statens strålevern gikk deretter gjennom strålevernets rolle og om relevant regelverk for et nytt mellomlager. Strålevernet redegjorde deretter om krav til konsesjon og miljøkonsekvensanalyse.
Deler av arbeidet i utvalget har foregått i undergrupper, hvor undergruppene har blitt opprettet for å forberede underlagt for diskusjon på møter i utvalget. Det har blitt opprettet undergruppene for hvert av følgende tema:
Interessentanalyse.
Lokalisering.
Kostnadsestimering
Utvalget har mottatt brev fra Statens strålevern 04.02.2010 inneholdende Strålevernets innspill rundt organiseringen av aktørroller knyttet til håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel i Norge.
Utvalget har mottatt brev fra Aurskog Høland kommune av 23. 04.2010 hvor kommunen utrykker bekymring for eventuelt å bli vertskommune for et nytt mellomlager. Kommunen viser samtidig til den belastning anlegget i Himdalen har medført nærområdene og til søknaden som kommunen har sendt Nærings- og handelsdepartementet om kompensasjon for disse belastningene.
Utvalget har i brev av 11.01.2010 forespurt IFE om informasjon vedrørende avfall ved IFE og har mottatt informasjon om dette i brev av 15.03.2010.
Utvalget har i brev av 31.08.2010 forespurt Statens strålevern om behovet for mellomlagring av rivingsavfall fra Haldenreaktoren. Statens strålevern har i brev av 15.10.2010 svart at det er opp til IFE som operatør i Samarbeid med Statsbygg som eier og NHD (som forestår finansiering) å gjøre strategiske valg og utarbeide planer for plassering av avfall i Himdalen.
Utvalget har mottatt brev fra Norges Naturvernforbund av 5. november 2010, hvor Naturvernforbundet ikke anser utredningen fra Teknisk utvalg som egnet som beslutningsunderlag. De ønsker seg en uavhengig utredning, da de anser at IFE og Studsvik er aktører med egeninteresse i atomindustrien. Avslutningsvis redegjør Naturvernforbundet for at de anser reprosessering (opparbeiding) i utlandet som problematisk fordi:
Reprosessering (opparbeiding) er en skitten industri som bør stoppes.
Transport av atomavfall og brukt brensel må stoppes i størst mulig grad.
Alle land må ta ansvar for sitt eget atomavfall
Utvalget forespurte det tyske firmaet GNS om et underlag om bruk av transportable lagringsbeholdere for lagring av det norske brenselet, men GNS hadde ikke kapasitet til å gi slik bistand. Tilsvarende oppdrag ble gitt til AREVA/TN International, som utarbeidet en rapport på oppdrag av utvalget.
Utvalget har hatt bistand fra Norges Geologiske Undersøkelser (NGU) i vurdering av geologisk egnethet til ulike lokaliteter. NGU har i denne sammenheng utarbeidet to rapporter på oppdrag fra utvalget.