6 Mål og krav til et nytt mellomlager

Ved all håndtering, transport og lagring av radioaktive materialer er hensynet til helse, miljø og sikkerhet for samfunnet et primært og overgripende ansvar. I planleggingen av et nytt mellomlager blir ivaretakelse av dette ansvaret et overordnet samfunnsmål. For å skape aksept for lokalisering av et nytt mellomlager, er det viktig med en transparent prosess der mål, krav og kriterier defineres og formidles og hvor valgte løsninger er konsistent med de mål og krav som settes til en mellomlagringsløsning.

Krav til lagre og krav til lagring av brukt brensel og annet radioaktivt materiale er regulert gjennom nasjonal lovgiving. En kort oppsummering av gjeldene regler og de viktigste myndighetskrav et anlegg må ivaretas er gitt i kapittel 6.1. En mer detaljert gjennomgang er gitt i vedlegg 2.

Konsesjon og godkjenninger for et nytt mellomlager vil bli gitt i henhold til norsk lovverk. Kravene vil da reflektere internasjonale forpliktelser som Norge må etterleve. I tillegg vil anbefalinger, og da i første rekke anbefalinger fra det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), bli brukt normativt av myndigheter og industri som et mål på god praksis. En gjennomgang av de viktigste kravene og anbefalingene er gitt i kapittel 6.2

Mål og krav for et nytt mellomlager må forankres i lovverket, men må også ivareta hensyn ut over dette. Hvor ambisiøse disse skal være er langt på vei et politisk spørsmål. I mandatet til utvalget heter det at hensikten med utvalgets arbeid er å finne frem til den best egnede tekniske løsningen og egnet lokalisering for mellomlagring av brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall. For å kunne vurdere mulig løsninger og lokalisering, og gi anbefalinger i henhold til mandatet har utvalget utarbeidet forslag til overordnede samfunnsmål, effektmål og krav til lokalisering og lagerløsning. Disse er gitt i kapittel 6.3 og 6.4 og må betraktes som premisser for utvalgets anbefalinger.

Kravene er en operasjonalisering av det utvalget vurderer som en tilfredsstillende sikring av avfallet på kort og lang sikt, der også usikkerhet knyttet til volum og mulige framtidige endringer til lagerløsninger er ivaretatt. Kravene gir også et grunnlag for den videre prosessen fram mot endelig vedtak om et prosjekt og utforming av dette. Kapittelet er en videreutvikling og utdypning av tilsvarende kapitler både i Bergan-utvalget og Fase1-utvalget.

6.1 Lover og forskrifter

Et nytt mellomlager vil være konsesjonspliktig i henhold til atomenergiloven. Konsesjonsplikten er knyttet til å oppføre, eie eller drive atomanlegg, og konsesjon gis av Kongen i statsråd. I tilknytning til atomenergiloven finnes det forskrifter som setter krav til fysisk sikring, erstatningsansvar ved ulykker og kontroll med spaltbart materiale.

Atomenergiloven bygger på et forsvarlighetsprinsipp hvor konsesjon og løyve gis «på de vilkår som finnes påkrevet av hensyn til sikkerheten og andre allmenne interesser» (Atomenergiloven § 8).

Strålevernloven legger føringer for utforming og drift av et nytt mellomlager. Disse kravene er ytterligere spesifisert i strålevernforskriften, som også setter krav til at anlegget skal godkjennes. Strålevernloven bygger på et forsvarlighetsprinsipp hvor det blant annet skal legges til grunn at «fordelene ved virksomheten overstiger de risiki som strålingen kan medføre, og om virksomheten er innrettet slik at akutt helseskade unngås og risikoen for senskade holdes så lav som med rimelighet kan oppnås. Stråledoser skal ikke overstige fastsatte grenser» (Strålevernloven § 5). Dette er en forvaltning som bygger på prinsippene til den internasjonale strålevernkomiteen (ICRP) om berettigelse, optimalisering og dosegrenser (ICRP, 2007):

• Ingen virksomhet som involverer strålingseksponering skal utøves med mindre det produserer så mye nytte for den eksponerte eller samfunnet at det oppveier den skaden strålingen forårsaker («berettigelse»).

• Med hensyn til en enkelt kilde til stråling innenfor en virksomhet, skal alle rimelige beskyttelsestiltak iverksettes for å maksimere nytteverdien, når også økonomiske og sosiale faktorer er tatt med i vurderingene («optimalisering»).

• En grense for mottatt dose bør gjelde (unntatt for medisinsk eksponering) for en enkelt person som et resultat av alle virksomheter som vedkommende er eksponert for («dosegrenser»).

ICRPs prinsipper ligger for øvrig til grunn også for anbefalinger fra «the International Atomic Energy Agency» (IAEA), «the Nuclear Energy Agency of OECD» (OECD/NEA) og den europeiske union (EU) når det gjelder radioaktivt avfall, er også basert på ICRP’s anbefalinger for strålevern.

Radioaktivt avfall er fra 1.1.2011 underlagt forurensningsloven gjennom forskrift om forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall. Fra samme dato gjøres gjeldende et eget kapittel i avfallsforskriften. Også forurensningsloven baserer seg på et forsvarlighetsprinsipp hvor loven skal sikre «en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensning og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse» (forurensningsloven § 1).

Lovendringen medfører blant annet at de generelle retningslinjene som er gitt i forurensningsloven også er gjort gjeldende for radioaktivt avfall, heriblant (forurensningsloven § 2):

• For å unngå og begrense forurensning og avfallsproblemer skal det tas utgangspunkt i den teknologi som ut fra en samlet vurdering av nåværende og fremtidig bruk av miljøet og av økonomiske forhold, gir de beste resultater.

• Avfall skal tas hånd om slik at det blir minst mulig til skade og ulempe. Det skal gjenvinnes der dette ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er berettiget.

• Kostnadene ved å hindre eller begrense forurensning og avfallsproblemer skal dekkes av den ansvarlige for forurensningen eller avfallet.

I tillegg til disse lovanvendelsene, som alle forvaltes av Statens strålevern, vil et nytt mellomlager måtte etterleve krav fra flere offentlige myndigheter. Vedlegg 1 gir en oversikt over de viktigste regler som har betydning for etablering og drift av et nytt mellomlager for brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall.

6.2 Internasjonale krav og anbefalinger

Norge har en rekke forpliktelser internasjonalt i forhold til hvordan radioaktivt materiale og/eller radioaktivt avfall skal behandles. Noen av disse er juridiske forpliktende, eksempelvis i form av en konvensjon. Andre er politiske avtaler eller politiske forpliktelser mot en adferdskodeks. Forvaltningen av disse forpliktelsene vil være integrert i norsk lovverk og den forvaltning norske myndigheter utøver. Noen av de viktigste forpliktelsene er:

• Felleskonvensjonen for sikkerhet ved behandling av brukt brensel og radioaktivt avfall («Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management») (IAEA INFCIRC/546)

• Konvensjonen for fysisk sikring av spaltbart materiale («Convention on Physical Protection of Nuclear Material») (INFCIRC/274/Rev.1).

• Ikkespredningavtalen («Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT)»)

• Atferdskodeksen for sikkerhet med radioaktive kilder («Code of Conduct on the Safety of Radioactive Sources and the Supplementary Guidance on the Import and Export of Radioactive Sources»)

• Konvensjonen for å forhindre marin forurensning ved dumping av avfall og andre stoffer («Covention on the Prevention of Marine Pullution by Dumping of Wastes and Other Matter (London Dumping Convention)») (IAEA INFCIRC/205)

• Konvensjonen om tidlig varsling av atomulykker («Convention on Early Notification on a Nuclear Accident») (IAEA INFCIRC/336)

• Konvensjonen for assistanse ved atomulykke eller radiologisk krise (Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency (IAEA INFCIRC/336)

• Kjernesikkerhetskonvensjonen («Convention on the Nuclear Safety») (IAEA INFCIRC/449)

• Wien konvensjonen for sivilrettslig ansvar ved atomulykker («Vienna convention on the Civil Liability for Nuclear Damage») (IAEA INFCIRC/500), inkludert tillegg («amendment») (IAEA INFCIRC/566) og Konvensjonen for tilleggskompensasjon ved atomansvar («Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage») (IAEA-INFCIRC/567)

• Nordisk gjensidig avtale om krisehjelp i forbindelse med strålingsulykker («Nordic Mutual Emergency Assistance Agreement in Connection with Radiation Accidents») (IAEA INFCIRC/49)

• Konvensjonen for å undertrykke nukleær terrorisme («Convention on the Suppression of the Acts of Nuclear Terrorism»)

• Konvensjonen om miljøkonsekvensvurderinger i overnasjonal betydning (ESPOO-konvensjonen) («Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context»)

• Atferdskodeksen for sikkerhet ved forskningsreaktorer («Code of conduct on the safety of Research Reactors»).

Norske forpliktelser gjelder uavhengig av mengde brukt brensel og avfall. Disse forpliktelsene er knyttet til beskyttelse av helse og miljø (avsnitt 6.2.1), ivaretakelse av fysisk sikring (avsnitt 6.2.2) og Ikkespredning og sikkerhetskontroll (safeguards) (avsnitt 6.2.3).

6.2.1 Internasjonale forpliktelser til beskyttelse av helse og miljø

Norge, og 52 andre land, har ratifisert felleskonvensjonen for sikkerhet ved behandling av kjernebrensel og radioaktivt avfall. Norge er derfor folkerettslig forpliktet til å ivareta helse, sikkerhet og miljø ved behandling av brukt brensel og radioaktivt avfall. Konvensjonen har følgende hovedmål (IAEA-2007):

1. å etablere og sikre et høyt nivå på sikkerhet ved håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall, gjennom å fremme nasjonale tiltak og samarbeid internasjonalt, inkludert sikkerhetsmessig tekniske samarbeid når dette er formålstjenelig.

2. å sikre at det i alle steg i håndteringen av brukt brensel og radioaktivt brensel er effektivt forsvar mot risiko, slik at individer, samfunn og miljø er beskyttet mot skadelige effekter av ioniserende stråling. Dette gjelder både nå og i framtiden og på en slik måte at nåtidens generasjon ivaretas uten at det går ut over framtidige generasjoner.

3. å forhindre ulykker med radiologisk konsekvens og å begrense konsekvenser om ulykker skulle oppstå under ethvert steg i behandlingen av brukt brensel og radioaktivt avfall.

Norge har i brev til IAEA gitt sin tilslutning til atferdskodeksen for sikkerhet med radioaktive kilder. I dette ligger blant annet å oppnå og vedlikeholde et høyt nivå på sikkerhet («safety and security») på radioaktive kilder.

Norge har, i henhold til ESPOO-konvensjonen, forpliktelse til å gjennomføre miljøkonsekvensanalyse ved etablering av et nytt mellomlager utenom eksisterende nukleære anlegg. Man skal i denne prosessen også varsle og rådføre seg med eventuelt naboland som vil kunne tenkes berørt av tiltaket. Norge har videre, i henhold til konvensjonen om tidlig varslig, forpliktelse til internasjonal varsling ved en eventuell ulykke med mulig grenseoverskridende utslipp og med signifikant strålesikkerhetsmessig betydning i annet land. Norge har også, basert på et internasjonalt rammeverk, forpliktelser knyttet til erstatningsansvar ved ulykker. Disse forpliktelsene tar utgangspunkt i et sivilrettslig lovgrunnlag, hvor operatøren av et anlegg er erstatningsrettslig ansvarlig ved en ulykke.

6.2.2 Internasjonale forpliktelser til fysisk sikring

Konvensjonen for fysisk sikring av spaltbart materiale forplikter statene til å etablere, implementere og vedlikeholde et regime for fysisk sikring av spaltbart materiale og nukleære anlegg. Da konvensjonen trådte i kraft i 1987 gjaldt den kun ved overnasjonal transport av spaltbart materiale, men fikk i 2005 et vedlegg med hensikt å:

• Beskytte mot tyveri av spaltbart materiale, i bruk, under lagring og under transport.

• Sikre raske og omfattende tiltak for å lokalisere, og om nødvendig, tilbakeføre mistet og stjålet materiale.

• Beskytte spaltbart materiale mot sabotasje og

• Lindre og minimere radiologiske konsekvenser av sabotasje.

Implementering av tiltak skal, så langt som hensiktsmessig og praktisk mulig, følge IAEAs fundamentale prinsipper for fysisk sikring av nukleære materialer og nukleære anlegg.

• Fundamentalt prinsipp A: Statens ansvar: Ansvaret for å etablere, implementere og vedlikeholde et regime for fysisk sikring påligger helt og holdent staten.

• Fundamentalt prinsipp B: Ansvar under internasjonal transport: Ansvaret en stat har til å sørge for at spaltbart materiale er tilstrekkelig beskyttet omfatter også internasjonale transporter, fram til ansvaret er rettmessig overført til en annen stat.

• Fundamentalt prinsipp C: Lovmessig og regulatorisk rammeverk. Staten er ansvarlig for å etablere og vedlikeholde et lovmessig og regulatorisk rammeverk for å styre fysisk sikring. Rammeverket skal sørge for at det etableres tilpassede krav og inkludere et system for å bedømme og lisensiere alternativt på annen måte tildele autorisasjon. Rammeverket skal inkludere et system for tilsyn med nukleære virksomheter og transport og for å bekrefte overensstemmelse med gjeldende krav og vilkår i tillatelsen eller i annet lisensieringsdokument, og å etablere virkemidler for å påtvinge gjeldende og vilkår, inkludert effektive sanksjoner.

• Fundamentalt prinsipp D: Pågjeldende myndighet. Staten skal etablere eller utpeke en pågjeldende myndighet som er ansvarlig for implementering av det lovmessige og regulatoriske rammeverket, og som tildeles tilstrekkelig fullmakter, kompetanse og økonomiske og personellmessige ressurser for å ivareta sitt tildelte ansvar. Staten skal ta sørge for at det er en effektiv uavhengighet mellom funksjonene i den pågjeldende statlige myndigheten og organer som medvirker til å promotere eller nyttegjøre kjerneenergi.

• Fundamentalt prinsipp E: Ansvaret til innehaver av lisens. Ansvaret for å ivareta de ulike elementene av fysisk sikring innenfor en stat skal være klart identifisert. Staten skal sikre at hovedansvaret for å implementere fysisk sikring på nukleære materialer og nukleære anlegg påhviler ihendehaver av relevante lisenser eller andre autoriseringsdokumenter.

• Fundamentalt prinsipp F: Sikringskultur («Security culture»). Alle organisasjoner involvert i fysisk sikring skal gi riktig prioritet til sikringskultur, til dens utvikling og vedlikehold i tilstrekkelig grad til å sikre en effektig implementering i hele organisasjonen.

• Fundamentalt prinsipp G: Trussel. Statens fysiske beskyttelse skal være basert på statens gjeldende vurdering av trusselen.

• Fundamentalt prinsipp H: Trinnvis tilnærming («Graded Approach»). Krav til fysisk sikring skal være baser på en trinnvis tilnærmelse, som tar i betraktning gjeldende vurdering av trusselen, den relative attraktiviteten, egenskaper til materialet og mulige konsekvenser assosiert til uautorisert fjerning av nukleære materiale og ved sabotasje mot nukleære materialer eller nukleære fasiliteter.

• Fundamentalt prinsipp I: Beskyttelse i dybden. Statens krav til fysisk sikring skal baseres seg på konseptet om flere lag og metoder for beskyttelse (strukturelle eller andre tekniske, personellmessige eller organisatoriske) som må overvinnes eller omgås av en motstander i hensikt å nå sitt mål.

• Fundamentalt prinsipp J: Kvalitetssikring. En policy for kvalitetssikring og et program for kvalitetssikring må etableres og implementeres for å skape tillit til at spesifikke krav for alle aktiviteter viktig for fysisk sikring blir møtt.

• Fundamentalt prinsipp K: Beredskapsplan. Beredskapsplaner for å respondere på en uautorisert fjerning av nukleære materialer eller sabotasje mot et nukleært anlegg eller nukleære anlegg, eller forsøk på dette, skal utarbeides og øves i tilstekkelig grad av lisensinnehaver og involverte myndigheter.

• Fundamentalt prinsipp L: Konfidensialitet. Staten skal etablere krav for å beskytte konfidensialitet til informasjon, ikkeautoriserte avsløringer som kan kompromittere den fysiske beskyttelsen til nukleære materialer eller nukleære anlegg.

Forpliktelsen som Norge har til fysisk beskyttelse av spaltbart materiale ble ytterligere forsterket da Norge ble part i konvensjonen for å undertrykke nukleær terrorisme. Denne konvensjonen pålegger Norge en rekke forpliktelser, blant annet «… å gjøre enhver bestrebelse for å sikre radioaktive materialer, tatt i betraktning relevante anbefalinger og funksjoner til IAEA.» (Konvensjonens artikkel 8).

6.2.3 Internasjonale forpliktelser til ikkespredning og sikkerhetskontroll

Som part i ikkespredningsavtalen har Norge rett til å inneha atomvirksomhet så lenge den ikke misbrukes til atomvåpenformål. For å verifisere at misbruk ikke skjer, er Norge ett av rundt 145 land som har tegnet en avtale om sikkerhetskontroll (safeguardsavtale) med IAEA. Under denne avtalen forplikter Norge seg til å deklarere spaltbart materiale og nukleær virksomhet, samtidig som IAEA gjennom inspeksjoner verifiserer de norske deklarasjonene.

For ytterligere å styrke verifikasjonen har Norge tiltrådt tilleggsprotokollen. Denne forplikter Norge til å deklarere ytterligere informasjon, samtidig som IAEA har rett til å bruke mer avanserte verifikasjonsteknikker. Dette innebærer også at IAEA har rett til å inspisere samtlige bygninger på et nukleært område (inkludert dem som er deklarert ikke å ha nukleær virksomhet) samt at IAEA skal kunne ta miljøprøver.

Norge er som medlem i et internasjonalt regime for eksportkontroll underlagt begrensninger for eksport av reaktorbrensel og teknologi som vil kunne misbrukes til framstilling av atomvåpen. Internasjonale forpliktelser avgrenser eksport av brukt brensel til land som kan dokumentere etterlevelse av sine nasjonale forpliktelser til sikkerhetskontroll og eksportkontroll. Dette aspektet er for øvrig ikke problematisk med noen av forslagene fra Teknisk utvalg.

6.2.4 IAEAs anbefalinger

IAEA har gitt anbefalinger innenfor en rekke områder som vil være relevant for et nytt mellomlager. Flere av disse anbefalingene er brukt som grunnlag for utvalgets anbefalinger. Spesielt relevant i forhold til et nytt mellomlager er IAEAs fundamentale prinsipper for behandling av radioaktivt avfall (IAEA-1995):

• Prinsipp 1: Beskyttelse av menneskers helse: Radioaktiv avfall skal tas hånd om slik at menneskers helse er tilstrekkelig beskyttet.

• Prinsipp 2: Beskyttelse av miljøet: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at miljøet er tilstrekkelig beskyttet.

• Prinsipp 3: Beskyttelse ut over nasjonale grenser: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at man sikrer at mulige effekter på menneskelig helse og miljø utenfor nasjonale grenser blir inkludert i vurderingene.

• Prinsipp 4: Beskyttelse av kommende generasjoner: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at antatt innvirkning på framtidige generasjoner helse ikke blir større enn relevante nivåer av innvirkning som er akseptabelt i dag.

• Prinsipp 5: Byrde på framtidige generasjoner: Radioaktivt avfall skal tas hånd om slik at det ikke legges utilbørlig byrde på framtidige generasjoner.

• Prinsipp 6: Nasjonalt rammeverk og lover: Radioaktivt avfall skal tas hånd om innenfor et adekvat nasjonalt rammeverk av lover som inkluderer klare ansvarsfordelinger og etablering av uavhengige myndighetsfunksjoner.

• Prinsipp 7: Kontroll av produksjonen av radioaktivt avfall: Det skal produseres så lite radioaktivt avfall som praktisk mulig.

• Prinsipp 8: Gjensidig avhengighet mellom produksjon av radioaktivt avfall og styringen av den: Gjensidighet mellom alle ledd i produksjonen av radioaktivt avfall og i alle administrative og operasjonelle aktiviteter som involverer arbeid og håndtering av det som skal tas med i vurderingene.

• Prinsipp 9: Anleggenes sikkerhet: Sikkerheten til anlegg for håndtering og oppbevaring av radioaktivt avfall skal være tilstrekkelig ivaretatt i anleggenes levetid.

IAEA anbefalinger brukes ofte normativt, dvs. som et mål for anerkjent praksis. Disse anbefalingene er imidlertid ikke juridisk bindende for Norge, men har normativ status gjennom konsensus blant IAEAs medlemsland.

6.3 Operasjonalisering av samfunnsmål og effektmål

Med utgangspunkt i tidligere utredninger av behov og løsninger, utvalgets mandat og drøftingene foran har utvalget operasjonalisert følgende mål for mellomlagring av brukt brensel og langlivet middelaktivt avfall ved ferdigstillelse:

Samfunnsmål

Anlegget skal ta hånd om eksisterende og framtidig radioaktivt avfall på en forsvarlig og kostnadseffektiv måte. I dette ligger at risikoen for helse, miljø og samfunn ved drift av anlegget skal være godt innenfor rammen av den risiko som samfunnet normalt aksepterer og i henhold til nasjonal lovgiving og relevante internasjonale anbefalinger.

Effektmål

• Anlegget skal ha tilstrekkelig kapasitet til å ta imot det avfallet som forventes vil bli generert i overskuelig framtid.

• Alle krav til HMS og fysisk sikring må ivaretas på en god måte og i henhold til myndighetens krav og internasjonale anbefalinger.

• Anlegget må være fleksibelt i forhold til utvidelse for å kunne ta imot avfall vi i dag ikke kjenner og for å kunne oppgraderes for å etterleve framtidige krav innenfor HMS og fysisk sikring

• Etableringen skal ivareta hensynet til en rasjonell avfallsbehandling, hvor også hensyn til kostnad og risiko knyttet til transport inngår i vurderingen.

• Anleggets nærmiljø skal ikke utsettes for miljø- og/eller helseskadelige utslipp.

Prosessmål

Etableringen av anlegget skal skje gjennom en åpen prosess som i størst mulig grad bidrar til aksept i samfunnet.

6.4 Krav til anlegget

Med utgangspunkt i diskusjonen foran, tidligere dokumenterte behov for et mellomlager og de angitte målene har utvalget utarbeidet overordnede krav til et mellomlager. Kravene sammenfatter til en viss grad betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen. Kravene er basert på nasjonalt lovverk, IAEAs anbefalinger, utvalgets mandat og prinsippet om maksimering av nytteverdien. Kravene er holdt på et overordnet nivå. Tekniske kravspesifikasjoner må utarbeides og konkretiseres nærmere etter at konseptløsning er valgt.

6.4.1 Krav til sikkerhet og fysisk sikring

Lagringskonseptet som velges for brukt brensel må være utformet slik at man beholder en konfigurasjon som ivaretar subkritikalitet under lasting, transport, lagring og lossing. Tilsvarende må forflyttinger eller tilførsel av moderator (eksempelvis vann) kunne håndteres (IAEA 2009).

Lagringsfasilitetene for brukt brensel må utformes slik at de tillater tilstrekkelig overføring av spaltningsvarme til omgivelsene for å møte kravene til maksimal temperatur samt ivareta integriteten til strukturmaterialene. Så langt som praktisk mulig bør kjølesystemer basere seg på passiv kjøling (IAEA 2009).

Lagringskonseptet må være basert på flere barrierer, både i form av lagringsbeholdere og bygningsmessige strukturer. Lageret for brukt brensel skal utformes slik at det er enkelt å overvåke inneslutningen av det brukte brenselet og oppdage eventuell svikt i denne. Om man ikke har permanent overvåkning må man gjennomføre regelmessig kontroll av tilstanden til inneslutningen (IAEA 2009). Anlegget må sikre akseptable miljøbetingelser med hensyn til temperatur og fuktighet.

Fysisk sikring må utformes i henhold til nasjonal lovgiving, og da spesielt forskrift under Atomenergiloven. Et bærende prinsipp i denne er at fysisk sikring skal kunne motstå en dimensjonerende trussel, en såkalt design-basis-trussel (DBT).

Fysisk sikring må også være i tråd med internasjonale retningslinjer, og da spesielt IAEAs retningslinjer (IAEA 1999). Disse bygger blant annet på prinsipper om inndeling av anlegg i soner med begrensning og kontroll av adgang. Dette er forhold som må tas i betraktning tidlig i en prosjektering av et anlegg. Systemene for fysisk sikring må samtidig være oppgraderbare i forhold til endringer i krav og trusselbilde. Fysisk sikring må også være ivaretatt under transport.

6.4.2 Krav til strålevern og fysisk arbeidsmiljø

For å sikre at stråledoser til personell blir så lave som praktisk mulig (ALARA-prinsippet) og holder seg innenfor gjeldende grenser, er det viktig at strålevernmessige forhold er ivaretatt i prosjekteringen av anlegg.

Lageret må ha det nødvendige utstyr for håndtering av beholdere for brukt brensel og radioaktivt avfall. En eventuell «hotcell» for inspeksjoner og ompakking vil være klassifisert som isotoplaboratorium i henhold til Strålevernforskriften. Dette medfører at det settes krav til blant annet ventilasjon med undertrykk for å hindre spredning av luftbåret radioaktivitet og til overgangssoner med kontaminasjonskontroll, håndvask og nøddusj (Strålevernforskriften § 26 – § 28).

Fysisk arbeidsmiljø må være i henhold til myndighetenes krav. Ventilasjon må være adekvat i forhold til å sikre akseptable radonkonsentrasjoner, noe som spesielt i et fjellanlegg vil kunne være et problem.

6.4.3 Krav til kapasitet, fleksibilitet og utvidbarhet

Et nytt mellomlager må som et minimum ha tilstrekkelig kapasitet til å kunne ta i mot det brensel og avfall som er beskrevet i kapittel 3 og 4. Ved at det i mandatet ligger en forutsetning om 50 til 100 års driftstid, bør det samtidig tas høyde for at det i løpet av en så lang periode vil kunne dukke opp avfall vi i dag ikke kjenner. Fleksibilitet er i denne sammenheng et uttrykk for kapasitet til å kunne ta i mot avfall vi i dag ikke kjenner og videre at anlegget skal kunne oppgraderes til å etterleve framtidige krav blant annet til HMS og fysisk sikring.

6.4.4 Krav til inspiserbarhet, vedlikeholdbarhet og oppgraderbarhet

Alt teknisk utstyr har en begrenset levetid. Dette skyldes at komponenter slites, men også at utstyr rent teknologisk blir foreldet. Da det ikke foreligger noen eksakte planer for en deponiløsning/sluttløsning, er det viktig å ta høyde for at en mellomlagring vil kunne bli langvarig.

Å kunne drifte et mellomlager over en lang periode forutsetter muligheter for inspeksjoner og vedlikehold av alt teknisk utstyr. Om utstyr skulle bli foreldet må det på en enkel måte kunne erstattes.

Et anlegg for brukt brensel og avfall som inneholder fissilt materiale må være utformet slik at det er enkelt å gjennomføre sikkerhetskontroll. I dette ligger å kunne verifisere at mengde og kvalitet er i henhold til de deklarasjoner som er gjort ovenfor norske myndigheter og til IAEA

6.4.5 Krav til beskyttelse av miljø, naturressurser og samfunn

Anlegget må være utformet med barrierer for å hindre utslipp av radioaktivitet og det bør være en kontinuerlig overvåkning av strålemiljøet (IAEA 2009). Det skal ikke være utslipp fra anlegget.

Til grunn for lokalisering må det ligge en grundig konsekvensanalyse som tar i betraktning konsekvenser for miljø, naturresurser og samfunn, i henhold til kravene i plan og bygningsloven. Konsekvensanalysen skal i henhold til gjeldende praksis beskrive konsekvenser for befolkning og miljø både ved normal drift og ved en eventuell ulykke. Det vil for et lagringsanlegg av denne typen ikke være noen utslipp fra normal drift.

Oppføring og drift av et nytt mellomlager må i minst mulig grad gi opphav til radioaktivt avfall.

Et beredskapsopplegg må lages for anlegget med utgangspunkt i konsekvensanalysen og i henhold til den kategoriseringen anlegget får i henhold til IAEA standarden for beredskapsplanlegging (IAEA 2002).

6.4.6 Krav til ikke å overlate byrde på framtidige generasjoner

Kravet til ikke å overlate utilbørlige byrder til kommende generasjoner er forankret i IAEAs prinsipper om behandling av radioaktivt avfall. Dette prinsippet er basert på en etisk betraktning om at de generasjonene som mottar fordelene ved en virksomhet også bør bære ansvaret for det avfallet som virksomheten genererer. IAEA anser allikevel at en mindre del av ansvaret, eksempelvis ivaretakelse av institusjonell kontroll over et deponi vil kunne overføres forutsatt at man kan garantere at nødvendige ressurser vil stilles til rådighet.

Løsninger som velges bør derfor i størst mulig grad redusere behovet for videre behandling av det brukte brenselet før deponering, jf punkt 6 (andre kulepunkt) i mandatet.

Ved valg av tekniske løsninger bør man ta hensyn til kostnader ved en framtidig avvikling. I dette ligger at arbeidet med å fjerne eventuelt radioaktivt kontaminerte utstyr må være så enkelt og billig som mulig og at mengden radioaktivt avfall dette genererer begrenses mest mulig.

For å minimalisere de økonomiske byrdene for fremtidige generasjoner av dagens og tidligere virksomhet bør forurenseren betaler prinsippet innføres. Virksomheter som har generert historisk avfall bør så langt som mulig få ansvaret for, og bære kostnadene knyttet til eksisterende avfall. Forurenseren betaler prinsippet vil i tillegg til å plassere ansvaret for finansieringen, også bidra til å tydeliggjøre kostnadene ved virksomheter som generer denne type avfall. Dette vil gi incentiver til avfallsminimering, og også kunne få betydning for aktivitetsnivå og prioriteringer innenfor dagens virksomhet. Ved å synliggjøre avfallskostnadene ved virksomheter som involverer strålingseksponering og generer strålingsavfall gis det samtidig et grunnlag for å kunne vurdere om nytten for samfunnet oppveier de samfunnsmessige kostnadene ved virksomhetene som drives.

6.4.7 Krav til åpenhet, allmennaksept og samfunnsmedisinske forhold

Åpenhet, allmennaksept og samfunnsmedisinske forhold skal i henhold til mandatet for utvalget ligge til grunn for en lokaliseringsvurdering.

Åpenhet vil primært være knyttet til at publikum skal ha innsyn i de vurderinger som gjøres knyttet til lokalisering, etablering og driften av et nytt mellomlager. Allmennaksept vil være et utrykk for at publikum har tillit til og godtar disse vurderingene. Ivaretaking av samfunnsmedisinske forhold vil være knyttet til arbeid med å begrense angst og usikkerhet som følge av manglende allmennaksept knyttet til lokalisering, etablering og drift av et nytt mellomlager.

Informasjon og dialog vil være de primære virkemidlene for å ivareta åpenhet, allmennaksept og samfunnsmedisinske forhold. I noen tilfeller vil også valg av tekniske løsninger kunne påvirke dette, eksempelvis om befolkningen oppfatter et alternativ som sikrere selv om løsningene objektivt er likeverdige.

Visuelt utrykk vil også kunne påvirke aksept av et nytt mellomlager. Et pent og diskret anlegg vil i så henseende kunne være å foretrekke framfor et landemerke uten estetiske kvaliteter.

6.5 Organisatoriske og økonomiske rammebetingelser

6.5.1 Organisering og økonomiske rammer rundt nukleære virksomhet i Norge

Som det ble redegjort for i innledningen (kapittel 1.1) var oppbyggingen av den nukleær forskningsvirksomheten i Norge etter andre verdenskrig et resultat av strategiske beslutninger på nasjonalt nivå. Samtlige forskningsreaktorer, med nødvendig støttelaboratorier og -anlegg ble derfor bygget på statlig initiativ og med statlig finansiering1. Ved opprettelsen av Institutt for Atomenergi (IFA) som en selvstendig stiftelse i 1953, inngikk tomter, hus, anlegg og andre verdier som instituttet disponerte og som var ervervet gjennom den opprinnelige bevilgningen fra staten eller senere driftstilskudd (St.prp. nr. 134 (1953)).

IFA byttet i 1980 navn til IFE (Institutt for energiteknikk). Instituttet er i dag en selvstendig stiftelse underlagt Forskningsrådet, som også oppnevner samtlige fem eksterne styremedlemmer. IFE har gjennom sitt eierskap og driftsansvar til atomanleggene det formelle juridiske ansvaret for finansiering av avfallshåndtering fra egen virksomhet på kort og lang sikt.

IFEs driftresultat for de siste fem årene er oppsummert i tabell 6.1. IFEs økonomiske resultatmål er et årlig driftsoverskudd på 3 – 5 % av brutto omsetning, i tråd med Forskningsrådets anbefalinger og hvor eventuelt overskudd føres tilbake til forskingsvirksomheten. IFE mottar en årlig grunnbevilgning over statsbudsjettet, på lik linje med andre teknisk-industrielle institutter. Denne grunnbevilgingen utgjør de siste fem årene 17 – 18 % av instituttets inntekter (IFEs årsmelding 2005 – 2009).

KLDRA Himdalen ble bygget med statlige midler. Statsbygg er eier av anlegget. IFE har gjennom avtaler med Statsbygg og NHD et driftsansvar for anlegget og mottar årlig rundt 4,2 millioner til driften av anlegget. Det kreves således ingen avgift for avfallet som deponeres, verken fra IFE eller andre brukere. Behandlingen i forkant av deponeringen blir belastet den enkelte bruker.

Avvikling av forskningsreaktorene JEEP I og NORA og uranrenseanlegget ble finansiert av statlige midler. Staten har dessuten påtatt seg et garantiansvar knyttet til atomuhell ved IFE og Statsbyggs anlegg samt ved transport til og fra anleggene (St.prp. nr. 1S (2009 – 2010)). Statsbudsjettet for 2010 hadde følgende formulering knyttet til finansiering av en fremtidig dekommisjonering (riving) av IFEs nuklæer anlegg:

«Det alminnelige utgangspunktet er, og bør være, at det er forurenser som skal betale for nødvendige oppryddings- og miljøtiltak. I dette tilfellet vil utgangspunktet være at IFE som selvstendig stiftelse gjennom sitt eierskap og driftsansvar til atomanleggene har det formelle juridiske ansvaret for finansiering av kostnadene for dekommisjonering.

Samtidig er det flere hensyn som taler for at staten bør medvirke til finansieringen av en dekommisjonering av atomanleggene. Staten er og har vært sentral både i driften og opprettelsen av denne aktiviteten. I tillegg vektlegges IFEs betydning for atomsikkerhetsarbeidet og som ledende forskningsinstitutt, konvensjoner Norge har tiltrådt, internasjonal praksis og hensynet til allmennheten. Det er dessuten foretatt en ekstern verdivurdering av IFE som synliggjør at IFE ikke alene vil være istand til å dekke alle kostnadene som en dekommisjonering vil medføre.

Regjeringen er derfor av den oppfatning at foreliggende sak er av en særegen natur, og går inn for at staten medvirker til finansiering av kostnadene ved dekommisjonering på en slik måte at en sikrer at en dekommisjonering blir gjennomført i tråd med de beslutninger som vil måtte treffes om dette».

6.5.2 Praksis innenfor behandling av radioaktivt avfall i andre land

Som underlag for utvalgets anbefalinger om organisatoriske og økonomiske rammebetingelser for et nytt mellomlager er det gjort en gjennomgang av hvordan tilsvarende oppgaver har blitt løst i enkelte land det er naturlig å sammenligne med.

Vedlegg 3 gir en beskrivelse av behandling og lagring av brukt brensel og radioaktivt avfall i utvalgte land. Dette inkluderer alt fra stater med svært små mengder radioaktivt avfall (som Island, Irland og Luxemburg) til stater med et større antall kjernekraftverk (som Tyskland, Frankrike, Storbritannia og Sverige). Land med (operative eller nedstengte) forskningsreaktorer, men uten kjernekraft, er Danmark, Østerrike og Australia.

Det er relativt store forskjeller på hvordan avfallsbehandlingen er organisert i ulike land. Gjennomgående er at land med kjernekraft har egne avfallsorganisasjoner mens land med begrenset nukleær infrastruktur ofte ikke har noe sentralt mottaksanlegg for radioaktivt avfall (Luxembourg, Island, Australia). I noen kjernekraftland (eksempelvis Frankrike, Belgia) er det opprettet offentlige organer med et overordnet forvaltningsansvar for radioaktivt avfall.

Avfallsselskap er i mange tilfeller eid av kjernekraftindustrien (eksempelvis Sverige, Finland, Sveits). Der staten er en eier i kjernekraftindustrien er avfallsorganisasjonen et statsselskap (eksempelvis Storbritannia). Det er også forskjeller i avfallsselskapenes ansvarsområder. I enkelte land har avfallsselskapet ansvaret kun for deponering (Finland) mens i andre land har selskapet også ansvaret for mellomlagring av brukt brensel (Sverige) eller også for avvikling av virksomhet (Storbritannia, Danmark).

I noen land ivaretar forskningsorganisasjoner med nukleær kompetanse rollen som nasjonalt mottak for radioaktivt avfall (Østerrike, Sveits2). Det finnes også eksempler på at strålevernmyndigheten ivaretar et operativt ansvar for avfallsbehandling (Finland, Island), og da primært i forhold til radioaktive kilder hvor retur ikke er mulig.

I de fleste land er forurenser betaler prinsippet innført, dvs. at den virksomheten som forårsaker avfallet også skal dekke de økonomiske kostnadene ved avfallsbehandlingen.

6.5.3 Utvalgets vurdering

Forurenseren betaler prinsippet synliggjør de reelle kostnadene ved en virksomhet, og gir samtidig incentiver til avfallsminimering. Dette er i henhold til Forurensningsloven som er gjort gjeldende for radioaktivt avfall, inkludert brukt brensel, fra 1.1.2011 (jf. kapittel 6.1). Forurenseren betaler prinsippet bidrar til at den enkelte virksomhet stimuleres til å vurdere produksjonsnivå, -satsningsområder og produksjonsmåter slik at virksomheten samlet sett genererer størst mulig nytte i forhold til miljøbelastningen. I tillegg bidrar forurenseren betaler prinsippet til at det ikke legges utilbørlige økonomiske byrder på fremtidige generasjoner ved at virksomheter som generer avfall pålegges å gjøre avsetninger som tilsvarer kostnadene ved å forvalte avfallet på kort og lang sikt.

Utvalget vil derfor understreke viktigheten av å sikre at eksisterende avfall og en senere dekommisjonering av atomanleggene gjøres innefor forsvarlige rammer. Etter utvalgets vurdering bør også løpende kostnader til avfallet virksomheten generer og har generert, finansieres gjennom IFEs budsjettrammer. Virksomhetens reelle kostnader vil da synliggjøres. Dette vil gi et bedre beslutningsgrunnlag for statens prioriteringer av forskningsmidler så vel som for fordelingen av næringsstøtten som bevilges over NHDs budsjetter.

Utvalget finner det riktig å understreke at staten har det overordnede ansvaret for å fastsette strategier og å gjennomføre en avfallspolitikk som sikrer en forsvarlig forvaltning og lagring av alt radioaktivt ansvar. Dette ansvaret gjelder uavhengig av hvordan avfallsforvaltningen organiseres og finansieres. Statens ansvar for forvaltning innen radioaktivt avfall blir blant annet beskrevet i en fersk sikkerhetsstandard for brukt brensel (IAEA, 2009, Artikkel 3.5):

«The government is responsible for setting national policies and strategies for the management of spent fuel and for providing the legal and regulatory framework necessary to implement the policies and strategies. These policies and strategies should address all types of spent fuel and spent fuel storage facilities in the Member State, taking into account the interdependencies between the various stages of spent fuel management and the options available».

Fase 2 utvalget er ikke bedt om å vurdere organiseringen av avfallshåndteringen og har heller ikke utredet hvilke organisasjonsmodeller som kan være aktuelle for å sikre en forsvarlig mellomlagring og deponeringsløsning for det radioaktive avfallet. Valg av organiseringsmodell kan uansett ikke fastsettes før finansieringsløsning, eierskap til avfallet og formelle forpliktelser er avklart. Utvalget finner det naturlig at spørsmål knyttet til finansiering og organisering av et mellomlager ses i sammenheng med de prosesser som er i gang for å klargjøre finansieringsløsninger for en deponiløsning og for en framtidig avvikling av nukleære anlegg i Norge.

Utvalget finner det imidlertid nærliggende at det i det videre arbeidet sees nærmere på den løsningen som er valgt i Danmark. Det er der opprettet en institusjon under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, med hensikt å avvikle nukleære anlegg på Risø. Institusjonen skal i tillegg utarbeide et beslutningsgrunnlag før en deponiløsning for lav- om middelsaktivt kan vedtas i Folketinget. I påvente av ferdigstilling av et slikt deponi blir avfall lagret på Risø. Dette inkluderer også avfall fra industri og helsevesen (Sundhedsstyrelsen-2008).