9 Ytelsesnivå for uførepensjon

9.1 Innledning

Ovenfor i avsnitt 6.2.3 har Banklovkommisjonen lagt til grunn at utgangspunktet ved utformingen av et nytt regelverk bør være at de uførepensjoner tjenestepensjonsordninger i privat sektor skal kunne gi, må være fastsatt som nettoytelser i pensjonsordningenes pensjonsplaner. Et opplegg basert på nettoprinsippet vil likevel ikke være til hinder for at det ved utformingen av regelverket, blant annet ut fra skatteprovenyhensyn, også legges vekt på hva som ut fra allmenne hensyn vil være et akseptabelt nivå for de samlete uføreytelser fra uføretrygden og pensjonsordningen. I samsvar med dette har Banklovkommisjonen i avsnitt 6.2.3 forutsatt at det i det nye regelverket, på samme måte som i pensjonslovgivningen for øvrig, skal fastsettes rammer og grenser for hvilken rett til årlig uførepensjon tjenestepensjonsordningen skal kunne gi i tillegg til rett til uføretrygd og andre uføreytelser fra folketrygden. Innenfor disse rammene vil det være opp til det enkelte foretak om pensjonsordningen skal omfatte sikring av rett til uførepensjon og hva uførepensjonen skal være i pensjonsordningen (foran i avsnitt 6.2.3).

Ved lovregulering av maksimalrammer for ytelsesnivå kan det tenkes brukt ulike metoder. Rammen kan tenkes fastsatt som et bestemt beløp for alle arbeidstakere i form av for eksempel en andel av grunnbeløpet i folketrygden. Videre kan rammen fastsettes som en prosentsats i forhold til lønn. Folketrygden har valgt å fastsette grensen for uføretrygd i prosent av lønn inntil 6 G. På samme måte valgte Banklovkommisjonen i utkastet til tjenestepensjonslov i NOU 2012: 13 å fastsette maksimalrammer for alderspensjon i prosent av lønn inntil 12 G, med mulighet for en tilleggsprosent for lønn mellom 7,1 og 12 G der ny folketrygd ikke sikrer noen alderspensjonsopptjening. Dette prinsippet er fulgt opp av Finansdepartementet i Prop. 199 L (2012–2013). Etter Banklovkommisjonens vurdering vil det også være hensiktsmessig å fastsette rammer for uførepensjon i forhold til prosent av lønn ved lovregulering av maksimalrammene for uførepensjon. En prosentsats for all lønn opp til 12 G vil sikre likebehandling av medlemmene av tjenestepensjonsordningen samtidig som man sikrer mulighet for kompensasjon for den del av lønn der folketrygden ikke gir noen dekning. Dersom et foretak i stedet ønsker å fastsette et fast beløp som uførepensjonsytelse for alle arbeidstakere eller ønsker å kombinere en prosentsats og et fastbeløp ved utformingen av pensjonsplanen for den enkelte pensjonsordning, vil dette kunne velges så lenge man holder seg innenfor lovens maksimalrammer.

Folketrygden sikrer uføretrygd tilsvarende 66 prosent av lønn inntil 6 G ved 100 prosent uførhet. Som påpekt ovenfor i avsnitt 6.2.4 blir et viktig spørsmål i forhold til rammer for uføretjenestepensjon, i hvilken utstrekning pensjonsordningen skal kunne sikre en høyere samlet kompensasjonsgrad i forhold til lønn, det vil si om samlet uførepensjon for lønn inntil 6 G skal kunne bli høyere enn 66 prosent. Videre blir spørsmålet i hvilken utstrekning lønn mellom 6 og 12 G skal kunne medregnes ved beregningen av uføretjenestepensjonen. Disse forholdene er drøftet nedenfor i avsnitt 9.2. Et sentralt spørsmål vil ut over dette være om det skal kunne kompenseres for at uføretrygden ikke sikrer ytelse for lønn mellom 6 og 12 G. Dette drøftes nedenfor i avsnitt 9.3.

I vurderingen av den nærmere fastsettelsen av rammene for uførepensjon har Banklovkommisjonen blant annet lagt vekt på arbeidslinjen. I denne sammenheng innebærer dette at maksimalrammene ikke må være så høye at arbeidstakere i foretak som skulle velge å legge seg på maksimalrammene, vil føle at samlete uføreytelser fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen er så høye at det ikke framstår som lønnsomt og økonomisk attraktivt å utnytte restarbeidsevne ved inntrådt uførhet eller benytte mulighet til reaktivering der dette kan være aktuelt. Rammene bør bidra til motivasjon hos de enkelte uføre til å forsøke reaktivering og utnytte restarbeidsevne. På den annen side er det viktig at rammene er så vide at foretak har muligheter for å sikre sine arbeidstakere en økonomisk trygghet i forhold til tilvent levestandard om uførhet skulle inntre. Dette gir trygghet hos arbeidstakerne og deres familier. Videre er det viktig at rammene utformes slik at forholdet mellom uføreytelsene til arbeidstakere med lav lønn og de med høy lønn framstår som forholdsmessig og rettferdig fordelt. Det er her det totale økonomiske bildet etter inntrådt uførhet som vil være avgjørende og således forholdsmessigheten mellom samlete ytelser fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen.

Hensynene til skatteproveny vil selvsagt også spille en vesentlig rolle ved fastsettelsen av maksimalrammene. Banklovkommisjonen har lagt til grunn at utkastet til bestemmelser om uførepensjon i tjenestepensjonsloven på samme måte som utkastet til alderspensjonsordning i NOU 2012: 13, så langt som mulig bør være skatteprovenynøytral. Noen god veiledning for maksimalrammen gir imidlertid ikke dette som følge at det er svært vanskelig å si på forhånd hvor mange foretak som vil velge å etablere en uførepensjonsordning i tilknytning til tjenestepensjonsordning etter utkastet til tjenestepensjonslov eller innskuddspensjonsordning, og eventuelt hvilket nivå de vil velge å legge uførepensjonsytelsen på. Det vises til avsnitt 14.3.1 nedenfor.

Et annet spørsmål i forhold til skatt er hvilke konsekvenser skatteomleggingen ved lov 7. desember 2012 nr. 76 om endring i lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt og inntekt (skatteloven) bør få ved vurdering av maksimalrammene. Det vises til avsnitt 5.1.8 ovenfor. Denne skatteomleggingen innebærer at uføreytelser fra folketrygden og tjenestepensjonsordninger ikke lenger beskattes som pensjon, men som inntekt. I Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) side 78 uttalte Finansdepartementet følgende:

«Departementet mener uføreytelsen til offentlig ansatte ikke skal svekkes på grunn av endringene i folketrygdens uføreytelse. Regjeringen legger til grunn at offentlig ansattes uføreytelse, i forbindelse med uførereformen, må økes så mye at skatteomleggingen ikke fører til redusert kjøpekraft for offentlig ansatte. På dette grunnlaget vil Regjeringen invitere organisasjonene til en prosess om utformingen av uføreytelsen i de offentlige tjenestepensjonsordningene etter at lovforslaget til ny uføretrygd i folketrygden og alderspensjon til uføre er behandlet i Stortinget. Utgangspunktet for tilpasningen bør etter departementets syn, være at uføreytelsen i tjenestepensjonsordningen utformes som direkte tillegg til uføretrygden fra folketrygden. Det legges også opp til at heller ikke de som mottar uføreytelse fra tjenestepensjonsordningen uten å ha rett til ytelser fra folketrygden, skal få redusert kjøpekraft som følge av skatteomleggingen.»

Skal private pensjonsordninger kunne fastsette tilsvarende ytelser som offentlige tjenestepensjonsordninger, innebærer dette at skatteomleggingen vil måtte få en viss betydning ved vurdering av maksimalrammene i loven. Dersom det skal være mulig å sikre uførepensjonsytelser som gir samme kjøpekraft som er vanlig i private tjenestepensjonsordninger i dag, vil rammene måtte fastsettes slik at det er mulig for foretakene å ta hensyn til virkninger av skatteomleggingen gjennom en nominell høyere kompensasjonsgrad enn det de ellers ville brukt. Ved vurderingen av de konkrete rammene tilsier dette at det må gjøres sammenligninger i forhold til beregning av uførepensjonsnivået både før og etter skatt i dag, se nedenfor i avsnitt 9.2.

Medlemmene Juliussen og Mildal mener at tilpasningene av uførepensjon til ny uføretrygd i folketrygdloven i enkeltheter og i sammenheng må ivareta arbeidslinjen som et bærende prinsipp. For den enkelte som mottar ytelser, vil det være summen av ytelser som har betydning. Likeledes vil det være den relative forskjellen mellom lønn og samlede uføreytelser som har betydning. Selv beløp som nominelt kan anses som beskjedne vil kunne bringe samlet uføreytelse opp i nivåer som ikke gjør det tilstrekkelig lønnsomt å utnytte arbeidsevnen. Flertallets forslag som framgår nedenfor i avsnittene 9.2, 9.3 og 9.4, er etter disse medlemmenes oppfatning egnet til å gi resultater som bryter med arbeidslinjen. Disse medlemmene mener det vil være feil å tillate at skattegunstige tjenestepensjonsordninger kan tegnes slik at de blir samfunnsøkonomisk uheldige. Dissemedlemmene viser for øvrig til deres merknader som ytterligere utdyper disse synspunktene nedenfor i avsnittene 9.2, 9.3, 9.4 og 10.2.2.

9.2 Rammene for ytelsesnivå for lønn inntil 12 G

1) Når det gjelder spørsmålet om i hvilken utstrekning pensjonsordningen skal kunne sikre en høyere samlet kompensasjonsgrad i forhold til lønn enn det folketrygden sikrer gjennom 66 prosent av lønn inntil 6 G ved 100 prosent uførhet, vises det til at folketrygden vil sikre uførepensjon til de med en uføregrad over 50 prosent og i en del tilfeller lavere uføregrad enn dette. Ovenfor i avsnitt 8.5 er det foreslått at tjenestepensjonsordningen bør kunne sikre uføregrader ned til 20 prosent. Dette vil innebære en ekstra sikring mot uførhet for lønn inntil 6 G. Selv om folketrygden ved uførhet over minstekravene i folketrygdloven, vil sikre uføre arbeidstakere en vesentlig andel av den inntekt som må anses som nødvendig for å sikre opprettholdelse av levestandard ved inntekt opp til 6 G, vil dette nivået som følge av skatteomleggingen ikke direkte kunne sammenlignes med samlete uføreytelser som gjeldende uførebestemmelser i folketrygdloven og foretakspensjonsloven kapittel 6 kan sikre. Dette tilsier at det bør være adgang til å sikre uførepensjon i private tjenestepensjonsordninger også i tilfeller hvor folketrygden yter uføretrygd.

2) Banklovkommisjonen legger videre til grunn at en flat prosent av lønn som tillegg til uføretrygden i folketrygden også må gjøres gjeldende for lønn mellom 6 og 12 G. I tjenestepensjonsordninger både i offentlig og privat sektor har det vært vanlig å beregne både alderspensjon og uførepensjon i forhold til lønn opp til 12 G. En likebehandling av relasjonen mellom grupper med lønn inntil 6 G og de med lønn mellom 6 og 12 G tilsier at uførepensjonsytelsen settes likt, det vil si at det anvendes samme prosentsats av lønn for disse to gruppene. Det legges imidlertid til grunn at foretaket vil stå fritt med hensyn til å velge å sette en lavere grense enn 12 G hva gjelder lønnsgrunnlaget som skal anvendes til beregning av uførepensjonens størrelse.

3) Når det gjelder den nærmere vurdering av hvilken prosentsats av lønn inntil 12 G som bør anvendes som maksimalramme for uførepensjon, har Norwegian Insurance Partner AS, på Banklovkommisjonens anmodning, foretatt beregninger som viser en sammenstilling av beregnete samlete ytelser fra folketrygden og tjenestepensjonsordninger etter gjeldende regler og beregninger på grunnlag av ulike prosentsatser for ny folketrygd og utkastet til uførepensjonsordning i utredningen her. Beregningene er gjort for en prosentsats fra tjenestepensjonsordningen på henholdsvis 4 prosent (nedenfor i tabell 9.1) og 10 prosent (nedenfor i tabell 9.2).

Som forutsetninger for beregningene er det tatt utgangspunkt i en person som er født i 1960. Hvis vedkommende hadde vært født tidligere ville tallene for beregnet uførepensjon fra folketrygden etter gjeldende regler, og dermed tallene for uførepensjonen fra tjenestepensjonsordningen etter reglene i foretakspensjonsloven kapittel 6, blitt noe høyere. Dette skyldes at tilleggspensjonen i folketrygden fikk nye opptjeningsregler fra 1. januar 1992, hvor knekkpunktet ble flyttet fra 8 til 6 G og tilleggspensjonsprosenten ble redusert fra 45 prosent til 42 prosent. Norges Forsikringsforbund (senere FNO og nå Finans Norge) utarbeidet en bransjestandard for beregning av folketrygd, fordi det var behov for felles regler for beregning av folketrygd etter gamle regler (før 1992) og etter nye regler (fra 1992). I bransjestandarden ble det lagt til grunn at alle fikk opptjening i folketrygden fra fylte 25 år, det vil si at en person født i 1967 eller senere fikk opptjening kun etter nye regler (født 1967 + 25 år). For en person født i 1966 ble det lagt til grunn 39 års opptjening etter nye regler og 1 års opptjening etter gamle regler. For en person født i 1965 ble det lagt til grunn 38 års opptjening etter nye regler og 2 års opptjening etter gamle regler. En person født i 1950 forutsettes å få 23 år etter nye regler og 17 år etter gamle. En person født i 1960 forutsettes å få 33 år etter nye regler og 7 år etter gamle.

For å kunne sammenligne nivået på samlete uføreytelser etter gamle regler og nye regler i lovutkastet her ved en pensjonsprosent på henholdsvis 4 og 10, er det lagt til grunn at pensjonsnivået etter gamle regler er 70 prosent av lønn.

Dersom det legges til grunn at realnivået på de samlete uførepensjonsytelsene fra folketrygden og tjenestepensjonsordningene skal kunne være på om lag det samme nivå som er normalt i dag etter skatt, vil det samlete nominelle beløp (pensjonsytelsen) måtte bli noe høyere. Beregninger av betydningen av en skatteomlegging i forhold til nivået på uførepensjonsordninger etter lovutkastet her er forsøkt illustrert nedenfor i figurene 9.1 og 9.2 som er utarbeidet av Unio v/Erik Orskaug.

Beregningene i figurene 9.1 og 9.2 er basert på uføre- og skattereglene for 2013, gjennomsnittlig grunnbeløp i folketrygden for 2013 og ny uføretrygd i folketrygden. Kompensasjonsgrad etter skatt framkommer ved å sammenlikne uførepensjon etter skatt med bruttolønn etter skatt. I sammenlikningen er det forutsatt at dagens tjenestepensjon gir en samlet uførepensjon fra folketrygd og tjenestepensjon på 66 prosent. Denne pensjonen skattlegges i dag som pensjonsinntekt, det vil si etter skattebegrensningsregelen for inntekter opp til om lag 296 000 kroner og etter de ordinære skattereglene for uførepensjonister over dette. For ny uføretrygd i folketrygden og for ny uføreordning i tjenestepensjonen er beregningene gjort med lønnsskatt. I beregningene er det videre lagt til grunn at ny uførepensjon i tjenestepensjonsordningen kompenserer fullt ut for inntekter over 6 G, det vil si at det er lagt inn en sats på 66 prosent av lønn mellom 6 og 12 G. Om det bør åpnes for dette eller ikke og eventuelt i hvilken grad, drøfter Banklovkommisjonen nedenfor i avsnitt 9.3.

Beregningene i figurene 9.1 og 9.2 er basert på to eksempler der ytelsesprosenten for uførepensjonen i tjenestepensjonsordningen er satt til henholdsvis 5 og 10 prosent.

Kilde: Unio v/Erik Orskaug og Finansdepartementet, september 2013.

Dette eksemplet viser at en sats på 5 prosent gir like god kompensasjon for inntekter fra 6 G som er noen få tusen kroner over gjennomsnittlig lønn for et årsverk i 2013. For inntekter under 6 G kan tapet bli betydelig. En inntekt på 4 G vil kunne få over 12 000 kroner lavere uførepensjon etter skatt (5 prosentpoeng), mens en inntekt på 5 G vil kunne få mellom 4000 og 5000 kroner lavere uførepensjon etter skatt.

Kilde: Unio v/Erik Orskaug og Finansdepartementet, september 2013.

Eksemplet i figur 9.2 tyder på at et maksimalnivå på 10 prosent vil kunne være tilstrekkelig til at foretaket ved fastsettelse av ytelsesnivået i den enkelte pensjonsordning kan ta hensyn til endringene i skattereglene for uførepensjon dersom foretaket ønsker dette. Det legges imidlertid til grunn at forholdet til skattereglene og sammenligning av kompensasjonsnivået etter skatt ikke nødvendigvis bør være avgjørende for hvor maksimalrammen for kompensasjonsgrad for inntekt inntil 12 G bør fastsettes. Dette må bero på en helhetsvurdering av samtlige hensyn som er nevnt ovenfor i avsnitt 9.1.

3) Når det gjelder den nærmere vurdering av hvilken prosent av lønn inntil 12 G (grunnprosent) som bør velges som maksimalramme for uførepensjon i private tjenestepensjonsordninger, har Banklovkommisjonen lagt vekt på at rammene må gi det enkelte foretak et romslig spillerom og fleksibilitet til å utforme uførepensjonen i tjenestepensjonsordningen slik at den er tilpasset foretakets lønnsevne og behov til enhver tid. Dette innebærer blant annet at nivået på uførepensjonen kan velges ut i fra de totale kostnadene knyttet til en slik ordning, og ut fra de grupper av arbeidstakere som foretaket har. Foretaket skal etter dette både kunne ta hensyn til arbeidstakernes lønnsnivå, risiko for skade og uførhet knyttet til arbeidstakergruppen og valgt pensjonsnivå for øvrig. For en del foretak vil en god uførepensjonsordning framstå som viktigere for arbeidstakerne enn en høy og livsvarig alderspensjon, som følge av høy uførerisiko knyttet til arbeidstakergruppen og gjennomsnittlig lav levealder sett i forhold til andre grupper arbeidstakere. Videre må foretaket sikres en fleksibilitet som gjør at de kan ta hensyn til at foretaket kan ha ulike grupper arbeidstakere med ulike lønnsnivå. Dette innebærer blant annet at rammene må være slik at det må være mulig for foretaket å kunne opprettholde det uførepensjonsnivået som i dag anses som normalt for de ulike gruppene med arbeidstakere. I foretakspensjonsloven er maksimalrammene for alderspensjon og uførepensjon i dag 100 prosent for lønn inntil 6 G og 70 prosent for lønn mellom 6 og 12 G. Disse rammene ligger imidlertid en del over det som er normalt å bruke i praksis. For gode pensjonsordninger i dag er det vanlig at nivået ligger på 66 prosent, i en del tilfeller opp mot 70 prosent, av lønnsgrunnlaget til enhver tid.

Rammene må videre følge opp prinsippene i uføretrygden i folketrygden, der blant annet arbeidslinjen står sentralt, se ovenfor i avsnitt 9.1. Banklovkommisjonen legger til grunn at arbeidslinjen ikke i seg selv tilsier at rammene skal holdes på et lavt nivå for å bidra til at uførepensjonsnivået i den enkelte pensjonsordning blir lave. Arbeidslinjen tilsier i den forstand ikke at det ikke skal være mulig å sikre en viss standard på inntekt knyttet til den del av arbeidsevnen hos en arbeidstaker som er varig redusert. Arbeidslinjen tilsier imidlertid at det legges inn insentiver i uførepensjonsordningen og regelverket som medfører at en arbeidstaker vil se det som lønnsomt å utnytte sin restarbeidsevne så godt som mulig til enhver tid. Disse insentivene vil kunne være mange, men i forhold til lovreguleringen av maksimalrammene vil det komme inn i den forstand at uførepensjonsnivået og samlet inntektsnivå for en uføretrygdet og uførepensjonsmottaker ikke må kunne bli så høye at de overstiger den inntekt som arbeidstakeren kunne ha hatt som fullt eller delvis arbeidsfør. De samlete mulige virkningene av uføretrygd, uførepensjon, barnetillegg og arbeidsinntekt er det sett nærmere på nedenfor i avsnitt 10.2.2.

I utgangspunktet vil konsekvensene av en skatteomlegging ikke være et forhold som Banklovkommisjonen skal legge vekt på ved en vurdering og utarbeidelse av et uførepensjonsregelverk. Konsekvensene av skatteomleggingen er det opp til skattemyndighetene å vurdere. Banklovkommisjonen legger videre til grunn at skatteomleggingen ikke vil ha en direkte sammenheng med maksimalrammene som velges i loven som følge av at skattenivået for den enkelte uføre vil være avhengig av det totale inntektsnivået vedkommende vil ha etter inntrådt uførhet. En lav uføregrad med dertil lav andel uførepensjon sett i forhold til arbeidsinntekt vil ikke bli berørt av skatteomleggingen i samme grad som en som blir 100 prosent ufør uten arbeidsinntekt ved siden av. I forhold til fastsettelse av maksimalrammene i et lovutkast vil imidlertid skatteomleggingen etter Banklovkommisjonens oppfatning ha relevans i to henseender. For det første at arbeidstakerne bør kunne sikres en nominell høyere kompensasjonsgrad for at et mulig nivå på uførepensjonen ikke skal kunne rammes av et økt skattenivå. For det andre må maksimalrammene i loven gi foretakene rom for å kunne vektlegge konsekvensene av skatteomleggingen ved fastsettelse av uførepensjonsnivået i den enkelte pensjonsordning sett i forhold til tidligere regler.

Ut fra ovennevnte hensyn og de beregninger som framgår i tabellene 9.1 og 9.2 og figurene 9.1 og 9.2 ovenfor, har Banklovkommisjonens flertall kommet til at et rimelig nivå på maksimalrammen for uførepensjon i prosent av lønn i området 0 til 12 G, vil være 10 prosent. Selv om dette gir en samlet kompensasjonsgrad på 76 prosent for uføretrygd og maksimal uførepensjon for lønn inntil 6 G, vil uførepensjonen likevel utgjøre et beløpsmessig relativt beskjedent beløp. Dersom uførepensjonen skal kunne medføre en reell inntektsvekst for den uføre ut over uføretrygd er det derfor rimelig at rammen settes til 10 prosent. Dette vil også gi foretaket en rimelig romslig ramme til å fastsette uførepensjonsnivået i pensjonsordningen under hensyn til alle inntektsnivåer. Det understrekes at det reelle uførepensjonsnivået i de enkelte pensjonsordninger ikke vil bli bestemt ut i fra maksimalrammene i loven, men i all hovedsak av det enkelte foretaks lønns- og kostnadsevne. Det vises også til at en lav maksimalramme i seg selv ikke vil være til hinder for at foretak som ønsker det, kan etablere et høyere kompensasjonsnivå ved uførhet for sine arbeidstakere eller grupper av arbeidstakere gjennom forsikringsordninger utenfor reglene som gjelder skattegunstig behandling. Det legges for øvrig til grunn at myndighetenes valg av maksimalrammer både hva gjelder grunnprosent for lønn inntil 12 G og tilleggsprosent for lønn mellom 6 og 12 G, vil måtte skje ut fra en samlet vurdering der det også vektlegges hva som blir den endelige konklusjon i forhold til utformingen av framtidig uførepensjon i lov om Statens pensjonskasse, se ovenfor i avsnitt 4.5.

Medlemmet Andreassen mener at det innenfor de maksimalrammer flertallet legger opp til kan oppnås kompensasjonsgrader som vil være i strid med arbeidslinjen, og viser i den forbindelse til tabellene 10.3 og 10.5 nedenfor i avsnitt 10.2.2. Det blir prinsipielt feil når summen av uføretrygd og uførepensjon når opp i slike nivåer som tabellene viser – i enkelte tilfeller kompensasjonsgrader på 100 prosent og over. Dette medlemmet kan ikke støtte et opplegg der det lønner seg å være uføretrygdet framfor å stå i arbeid. Hovedgrepet for å unngå dette må være etter dette medlemmets syn, å redusere flertallets forslag til maksimalramme for uførepensjon i prosent av lønn i området 0 til 12 G på 10 prosent, selv om noe også kan oppnås ved å redusere fribeløpet for arbeidsinntekt på fire tideler av G, samt gjennom innstramminger i reglene om barnetillegg (både i lovutkastet her og i folketrygden).

Medlemmene Juliussen og Mildal viser til sin merknad ovenfor i avsnitt 9.1. Disse medlemmene mener at tilpasningene av uførepensjon til ny uføretrygd i folketrygdloven må ivareta arbeidslinjen som et bærende prinsipp. Av beregningene i tabellene 10.3 og 10.5 nedenfor i avsnitt 10.2.2 ser man at samlet kompensasjonsgrad fra uføretrygd og uførepensjon, eventuelt kombinert med noe arbeidsinntekt, for mange kan komme opp i 80-90 prosent hvis maksimalrammene benyttes. For enkelte tilfeller også over 100 prosent.

Hovedgrepet for å unngå dette må, etter disse medlemmenes syn, være en kraftig reduksjon av flertallets forslag til maksimalramme for uførepensjon i prosent av lønn på 10 prosent (lønn 0 til 12 G). Det er i dag få tjenestepensjonsordninger som har et høyere nivå enn 66 prosent sammen med folketrygden. I Prop. 202 L (2012–2013) med forslag til uførepensjon for de offentlige tjenestepensjonsordningene viser beregningene at endring av skatteregime for de fleste kan kompenseres med et nivå på rundt 3 prosent.

De høye kompensasjonsgradene forsterkes ytterligere av elementer som fribeløp ved arbeidsinntekt og barnetillegg, samt de foreslåtte samordningsreglene for de som har tidligere opptjente rettigheter. Disse medlemmene foreslår derfor nedenfor i avsnitt 10.2.2 å fjerne fribeløp for arbeidsinntekt ut over tilkjent uføregrad, samt mulighet til barnetillegg beskrevet nedenfor i avsnitt 9.4. Det er også sentralt at foreslått regelverk for samordning mot tidligere opptjente rettigheter strammes inn slik at ikke maksimalgrensene foreslått i lovutkastet § 9-8 må passeres før avkortning skjer, se disse medlemmenes merknad nedenfor i avsnitt 10.2.2. Disse medlemmene mener videre at det bør vurderes å innføre et generelt tak på hva samlet ytelse kan utgjøre.

9.3 Tilleggskompensasjon for lønn mellom 6 og 12 G

1) Når det gjelder spørsmålet om foretaket skal kunne velge om tjenestepensjonsordningen skal kompensere for bortfallet av uføretrygd for lønn mellom 6 og 12 G og eventuelt i hvilken grad en slik kompensasjon skal kunne gis, viser Banklovkommisjonen til at det har vært vanlig at nivået på uførepensjonen hittil har vært på 66 prosent for lønn inntil 12 G. Som følge av folketrygdens knekkpunkt og lavere kompensasjon for lønn over 6 G, har dette medført at tjenestepensjonsordningen har dekket en større del av den samlete uførepensjonen for lønn over 6 G enn for lønn under 6 G der folketrygden har dekket en større andel av den samlete pensjonsytelsen.

2) Banklovkommisjonen viser til at uføretrygden ikke yter noen dekning for inntektsbortfallet for lønn over 6 G. Uførhet vil derfor få større inntektsmessige virkninger for medlemmer med lønn mellom 6 og 12 G enn for de med lønn under 6 G. Dersom man legger til grunn at tjenestepensjonsordningen bør bidra til at arbeidstakerne vil kunne sikre en opprettholdelse av tidligere levestandard etter uførhet på et visst nivå av det man var vant til før uførheten inntrådte, vil tjenestepensjonsordningen måtte gå inn å sikre en større andel av den samlete uførepensjonsytelsen for inntekt mellom 6 og 12 G som følge av bortfallet av uføretrygd. En full kompensasjon ville si 66 prosent av lønn mellom 6 og 12 G. En slik tilleggsprosent vil da komme i tillegg til de henholdsvis 4 og 10 prosent som Banklovkommisjonen har brukt i beregningene ovenfor i tabellene 9.1 og 9.2 som mulige rammer for uførepensjon i prosent av lønn inntil 12 G (grunnprosent). Tallene inntatt i tabellene 9.3 og 9.4, der det er anvendt en tilleggsprosent på 66 prosent i tillegg til grunnprosent på henholdsvis 4 og 10 prosent, viser imidlertid at dette utgjør betydelige beløp. Skatteprovenyhensyn kan derfor tilsi at man vurderer om kompensasjonsnivået for lønn mellom 6 og 12 G bør ligge noe lavere enn 66 prosent. I tabellene 9.5 og 9.6 er det derfor gjort alternative beregninger basert på en tilleggsprosent på 60 prosent for lønn mellom 6 og 12 G.

3) Formålet med tilleggsprosenten for lønnsgrunnlag mellom 6 og 12 G vil være å kompensere for hele eller deler av bortfallet av uføretrygd for slik lønn. Dette tilsier at lovens maksimalramme for denne tilleggsprosenten ihvertfall ikke bør settes høyere enn 66 prosent, som er uføretrygdens kompensasjonsgrad for inntekt inntil 6 G. Spørsmålet er således om maksimalnivået burde settes lavere enn 66 prosent. Tallene ovenfor i tabellene 9.3 til 9.6 viser at kostnadsmessig vil det være tilleggsprosenten for lønn mellom 6 og 12 G som vil gjøre betydelige utslag. Foretakets valg knyttet til tilleggsprosenten vil således bety mer kostnadsmessig enn hva som velges som flat prosent for lønn inntil 12 G (grunnprosent). Dette forholdet burde tilsi at foretakene burde gjøre en nøye vurdering av hvilken tilleggsprosent de eventuelt skal velge å bruke i sin pensjonsordning. Kostnadsspørsmålet trenger imidlertid ikke ha direkte betydning for valget av maksimalramme for tilleggsprosenten i loven. Det at en tilleggsprosent på 66 prosent i tillegg til en grunnprosent på 10 prosent gir en betydelig utbetaling for høye lønninger, og således en særdeles ulik utbetalingsprofil for uførepensjon alene mellom lave og høye lønninger kunne imidlertid tilsi at man la seg på en noe lavere maksimalramme for tilleggsprosenten. En lavere maksimalramme på tilleggsprosenten kan også tenkes å medføre at foretakene velger en høyere grunnprosent for all inntekt inntil 12 G og at uførepensjonen dermed gis en noe annen sosialpolitisk profil.

Banklovkommisjonens flertall er av den oppfatning at valget av maksimalramme for tilleggsprosent for lønn mellom 6 og 12 G på 60 prosent eller 66 prosent av lønnsgrunnlaget, ikke vil ha en vesentlig betydning for utnyttelsen av restarbeidsevnen. Her vil reglene om fastsettelse av uføregrad og reglene om inntektsfradrag som følge av arbeidsinntekt, som er vurdert nedenfor i avsnitt 10.2.2, ha større betydning. Banklovkommisjonens flertall har videre lagt vekt på at tilleggsprosenten er ment som en kompensasjon for manglende uføretrygd for inntekt over 6 G. Siden kompensasjonsgraden er 66 prosent i uføretrygden for lønn inntil 6 G, vil det mest logiske derfor være at maksimalrammen for tilleggsprosent for lønn mellom 6 og 12 G fastsettes til 66 prosent. Det minnes i denne sammenheng også om at lønnsgrunnlaget i samsvar med dagens regler i foretakspensjonsloven § 5-4, innskuddspensjonsloven § 5-5 og utkastet til tjenestepensjonslov § 4-5 i NOU 2012: 13 (§ 4-3 i lovutkastet i Prop. 199 L (2012–2013)), fastsettes på en annen måte enn pensjonsgrunnlaget i folketrygden, jf. folketrygdloven § 3-15. Dette innebærer at en mindre del av arbeidsinntekten vil kunne bli medregnet ved fastsettelsen av pensjonsytelser i tjenestepensjonsordninger enn i folketrygden. Det vises til avsnitt 10.1 nedenfor.

Ut fra disse forhold er Banklovkommisjonens flertall kommet til at maksimalrammen for tilleggsprosenten for lønn mellom 6 og 12 G bør settes til 66 prosent. Det legges til grunn, som nevnt ovenfor i avsnitt 9.2 punkt 3), at myndighetenes valg av maksimalrammer både hva gjelder grunnprosent for lønn inntil 12 G og tilleggsprosent for lønn mellom 6 og 12 G vil måtte skje ut fra en samlet vurdering der det også vektlegges hva som blir den endelige konklusjon i forhold til utformingen av framtidig uførepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordninger, se ovenfor i avsnitt 4.5.

Det vises for øvrig til merknader fra medlemmene Andreassen, Juliussen og Mildal inntatt ovenfor i avsnitt 9.2.

4) Bruken av en flat prosentsats (grunnprosent) for lønn inntil 12 G og en tilleggsprosent for kompensasjon av bortfallet av uføretrygd for lønn mellom 6 og 12 G og fastsettelsen av maksimalrammer for disse prosentene i lovutkastet, vil gjøre det mulig for et foretak å fastsette en meget lav grunnprosent og samtidig en høy tilleggsprosent. Det ville medføre at uføretjenestepensjonen langt på vei bare ville komme de arbeidstakere som har høy lønn i foretaket til gode. I en skattebegunstiget tjenestepensjonsordning tilsier hensynet til likebehandling av de ansatte at en slik utnyttelse av systemet unngås så vidt mulig.

Banklovkommisjonen legger til grunn at en skattegunstig tjenestepensjonsordning bør sikre alle medlemmer, uavhengig av inntektsnivå, et merkbart tillegg til uføretrygden. Dette innebærer at det ikke bør åpnes for at det ikke sikres uførepensjon, eller kun sikres en symbolsk uførepensjon, for inntektsgrunnlag inntil 6 G, dersom pensjonsordningen skal sikre kompensasjon for bortfall av uføretrygd for inntekt mellom 6 og 12 G. Dette ville skape en uforholdsmessig fordeling av skattegunstig behandlede midler i foretaket mellom ulike grupper av arbeidstakere i forhold til lønnsnivå. Banklovkommisjonen viser i denne sammenheng til at sikring av uførepensjon er valgfritt for foretaket og at det også kan velge hvor høy lønn som skal medregnes i inntektsgrunnlaget ved beregning av uførepensjonens størrelse. Det vil være valgfritt om de vil sikre dekning av uførepensjon for lønn inntil 12 G eller om de vil sette en lavere lønnsmessig grense. Det vil også være valgfritt om de vil sikre tilleggsprosent for inntekt over 6 G, maksimalt til 12 G. Banklovkommisjonen er derfor kommet til at det i lovutkastet må stilles krav om at det skal være en viss sammenheng mellom den prosenten som fastsettes i pensjonsplanen for uførepensjon for lønn inntil 12 G (grunnprosenten) og tilleggsprosenten som fastsettes i pensjonsplanen for lønn mellom 6 og 12 G.

I lovutkastet § 9-8 annet ledd annet punktum foreslås det at ved bruk av adgangen til å sette en tilleggsprosent for inntekt mellom 6 og 12 G, skal grunnprosenten for all inntekt inntil 12 G være på et nivå som ikke framtrer som uforholdsmessig lavt på bakgrunn av den uførepensjon medlemmer med lønn mellom 6 og 12 G vil motta fra pensjonsordningen. Et slikt standardkrav i lovteksten vil innebære at alle arbeidstakere med rett til uførepensjon vil få en reell fordel av at pensjonsordningen omfatter uførepensjon. Videre vil uførepensjonen fra pensjonsordningen utgjøre et merkbart tillegg til uføretrygden for alle arbeidstakere. Dette gjelder også for lønn mellom 6 og 12 G som følge av at grunnprosenten vil gjelde alle arbeidstakere i pensjonsordningen, men i denne sammenheng vil standardkravet slå ut til fordel for og sikre uførepensjonsnivået for de med lønn mellom 0 og 6 G. En slik standard vil for eksempel innebære at en tilleggsprosent på 66 prosent ikke kan velges dersom grunnprosenten fastsettes til 1 eller 2 prosent. En slik grunnprosent vil derimot ikke anses som uforholdsmessig lav dersom tilleggsprosenten settes en god del lavere. En viss veiledning når det gjelder krav til forholdsmessighet ved fastsettelse av grunnprosent og tilleggsprosent i en konkret tjenestepensjonsordning kan hentes fra lovutkastet i Prop. 202 L (2012–2013) om uførepensjon i offentlige tjenestepensjonsordninger. Selv om det her er snakk om offentlig sektor og utforming av en konkret tjenestepensjonsordning definert i lov om Statens pensjonskasse, bør utkastet ha en viss overføringsverdi i forhold til uforholdsmessighetsspørsmålet mellom grunnprosent og tilleggsprosent for lønn mellom 6 og 12 G i de private tjenestepensjonsordninger. I forslaget til ny uførepensjonsordning i offentlig sektor i Prop. 202 L (2012–2013) skal full uførepensjon utgjøre 3 prosent av pensjonsgrunnlaget (sluttlønn) inntil 12 G og en tilleggssats på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget (sluttlønn) mellom 6 og 12 G. I tillegg foreslås det et fast kronebeløp på 0,25 G. I offentlig sektor kompenserer med andre ord tjenestepensjonsordningen for at den nye uføretrygden i folketrygden ikke gir dekning for lønn ut over 6 G, samtidig som tjenestepensjonsordningen ikke gir ubetydelig kompensasjon for lønn under 6 G. Etter Banklovkommisjonens vurdering bør ikke grunnprosenten i en privat tjenestepensjonsordning ligge lavere enn 3 prosent for at tilleggsprosenten skal kunne settes til 66 prosent før lønn mellom 6 og 12 G, og forholdet mellom prosentsatsene i normale tilfelle ikke skal anses som uforholdsmessig. Særlige forhold i enkelte tilfeller kan imidlertid tilsi en annen vurdering i det konkrete tilfellet.

9.4 Barnetillegg

Foretakspensjonsloven § 6-3 tredje ledd åpner for at det i pensjonsordningens pensjonsplan kan fastsettes at det skal ytes barnetillegg i tillegg til uførepensjonen for barn som medlemmet forsørger eller plikter å forsørge og som ikke har fylt 21 år. Dette har det vært forholdsvis vanlig å gjøre der pensjonsordningen omfatter uførepensjon. Som det framgår i avsnitt 4.2 ovenfor har det vært en standard i bransjen at barnetillegget i foretakspensjonsordninger har vært på 10 prosent av uførepensjonen for hvert barn. Tidligere var det vanlig å begrense barnetillegget oppad til seks barn i vilkårene, men denne begrensningen har blitt fjernet i de senere år.

I ny folketrygd (lov 16. desember 2011 nr. 59 om endringer i folketrygdloven § 12-15) er barnetillegget opprettholdt, men barnetillegget er gjort behovsprøvet i forhold til begge foreldres, og eventuelt barnets, inntekt. Det vises til omtalen ovenfor i avsnitt 5.1.5. Barnetillegget utgjør 40 prosent av grunnbeløpet for hvert forsørget barn. Det er foreløpig ikke fastsatt noen begrensninger i forhold til antall barn det kan ytes barnetillegg for.

På grunnlag av at det i private tjenestepensjonsordninger hittil har vært vanlig å yte barnetillegg i de tilfeller pensjonsordningen omfatter uførepensjon, er Banklovkommisjonen av den oppfatning at det skal forholdsvis sterke argumenter til for ikke å legge inn en mulighet for slikt tillegg til uførepensjonen i framtidige regler. Det vil være opp til det enkelte foretak om barnetillegg skal inngå som en del av uførepensjonen i tjenestepensjonsordningen og eventuelt om og hvilken effekt dette skal ha for det ytelsesnivå for uførepensjon som fastsettes i pensjonsplanen. Det vil derfor ikke være behov for å innføre et system for behovsprøving av barnetillegget i tjenestepensjonsordningene.

Ved full utnyttelse av maksimalrammene som Banklovkommisjonen foreslår i avsnittene 9.2 og 9.3 ovenfor, det vil si en grunnprosent på 10 prosent og tilleggsprosent for lønn mellom 6 og 12 G på 66 prosent med tillegg av barnetillegg, vil imidlertid en samlet uføreytelse kunne bli svært høy dersom den uføre forsørger mange barn. Det vises til beregningene foretatt nedenfor i avsnitt 10.2.2. Banklovkommisjonen ser derfor behov for å vurdere begrensninger av mulig barnetillegg både i forhold til størrelsen på barnetillegget for hvert enkelt barn og i forhold til hvor mange barn det kan ytes barnetillegg for.

Banklovkommisjonen legger til grunn at prinsipielt vil kostnadene ved å forsørge et barn være likt uavhengig av forsørgers inntekt. Det er således ikke gitt at barnetillegget bør fastsettes som en prosent av inntektsgrunnlag eller av en uførepensjon som er gjort inntektsavhengig. Det å knytte barnetillegget til en andel av en regulert størrelse som grunnbeløpet i folketrygden, vil gi barnetillegget en annen sosialpolitisk profil enn det barnetillegget i tjenestepensjonsordninger hittil har hatt. Det vil også etter Banklovkommisjonens vurdering gi enklere regler og større forutberegnelighet. Det foreslås derfor i lovutkastet § 9-8 tredje ledd at foretaket kan fastsette i pensjonsplanen at det skal ytes barnetillegg på inntil en tidel av G per barn, og at samlet barnetillegg ikke kan utgjøre mer enn to tideler av G per år. I kronebeløp på grunnlag av G per 1. mai 2013 vil dette utgjøre henholdsvis kr 8 534 og 17 068 per år. På bakgrunn av at foreldre etter barneloven vil kunne ha forsørgelsesbyrde for barn inntil de fyller 21 år dersom de er under utdanning, foreslås det at barnetillegget skal kunne løpe inntil barnet er fylt 21 år. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil dette gi effekter på de samlete uføreytelsene som gir et reelt bidrag til dekning av ekstrakostnadene som følger av forsørgelse av barn samtidig som det ikke bidrar til at uføreytelsene blir så store at det går ut over hensynene til blant annet arbeidslinjen.

At barnetillegget i tjenestepensjonsordningen reduseres noe sammenlignet med dagens praksis, vil i en viss utstrekning bety at det behovsprøvde barnetillegget i folketrygden øker. Barnetillegget i folketrygden er behovsprøvd mot inntekt, inkludert eventuelle barnetillegg fra tjenestepensjonsordninger. I mange tilfeller vil derfor det enkelte medlems samlede kompensasjonsgrad være tilnærmet uendret ved å redusere barnetillegget i tjenestepensjonsordningen. I en viss utstrekning vil derfor en reduksjon i barnetillegg fra tjenestepensjonsordningen delvis flytte kostnadene ved å forsørge barn over på folketrygden.

Det vises til merknad fra medlemmet Andreassen inntatt ovenfor i avsnitt 9.2.

Medlemmene Juliussen og Mildal mener at det ikke bør være mulig å tegne barnetillegg tilknyttet uførepensjonen, og støtter således ikke flertallets forslag. Disse medlemmene ser at regelverket for barnetillegg i tilknytning til folketrygdens uføretrygd i mange sammenhenger gir svært høye kompensasjonsgrader. Selv små tillegg fra en tjenestepensjonsordning vil forsterke nivået ytterligere og bringe samlet kompensasjon opp i nivå som ikke gjør det tilstrekkelig lønnsomt å utnytte arbeidsevnen. Enkelte vil også tape på å være i arbeid. Høye kompensasjonsgrader som gjør det mindre attraktivt å forbli i arbeid strider med arbeidslinjen.

Dissemedlemmene viser videre til at dersom mulighetene for barnetillegg skal innføres, bør tillegget ikke utbetales til 21 år. Det vises til at folketrygden og forslag til uførepensjon i offentlige tjenestepensjonsordninger har 18 år som hovedregel hva gjelder utbetalingstid for barnetillegg. Disse medlemmene mener også at dersom barnetillegg innføres vil et fast kronebeløp med begrenset størrelse og maksimal utbetaling til to barn, slik som foreslått, anses som en bedre løsning enn påslag beregnet prosentvis av pensjonsgrunnlaget.

Disse medlemmene vil vise til følgende formulering i Arbeidsdepartementets høringsnotat «Tilpasning av uførepensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger til ny uføretrygd i folketrygden» fra 21. juni 2013:

«Uførepensjonen i tjenestepensjonsordningen skal sikre inntekten for personer som blir uføre. Hovedprinsippet er at kompensasjonen skal stå i forhold til den inntekten som faller bort. Siden lønn ikke avhenger av eventuell forsørgelsesbyrde, kan det synes ulogisk å ha et barnetillegg til uførepensjonen, og dette ville neppe blitt foreslått dersom ordningen skulle lages fra grunnen av i dag.»

Medlemmene Dalsøren, Gjelsvik, Orskaug og Storrødvann viser til at Arbeidsdepartementet i Prop. 202 L (2012–2013) om ny uførepensjonsordning i offentlige tjenestepensjonsordninger foreslår nye regler for barnetillegget. Uføre som forsørger barn skal etter forslaget få et barnetillegg på 4 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 6 G for hvert barn. Samlet barnetillegg begrenses til 12 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 6 G. Disse medlemmene mener at maksimalrammene for barnetillegget i uførepensjonen i private tjenestepensjonsordninger skal utformes på samme måte. Det vil ivareta hensynet til et rimelig nivå på barnetillegget, samt at tillegget vil ivareta viktige fordelingshensyn.