3 Gjeldende uføreytelser i folketrygden

3.1 Innledning

Uføreytelser fra folketrygden har eksistert i vel 50 år. I løpet av denne tiden har folketrygden gjennomgått flere omfattende endringer. Inntil mars 2010 var folketrygdens uførepensjonsordning delt i tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. De fleste som mottok uføreytelser fram til dette tidspunktet hadde først mottatt sykepenger som følge av sykemelding i ett års tid. Det normale var at det deretter ble gjennomført en periode med rehabilitering og/eller attføring der vedkommende mottok rehabiliteringspenger eller attføringspenger, se de tidligere kapitlene 10 og 11 i folketrygdloven. Dersom behandlings- eller attføringstiltak ikke medførte at vedkommende kunne gjenoppta arbeid på nivå med tidligere arbeidssituasjon, kunne det innvilges uføreytelser i form av tidsbegrenset uførestønad eller varig uførepensjon. Tidsbegrenset uførestønad ble beregnet på samme måte som korttidsytelsene rehabiliteringspenger og attføringspenger, mens uførepensjonen er knyttet opp til regelverket for beregning av alderspensjon. Ved lov 19. desember 2008 nr. 106 som trådte i kraft 1. mars 2010, ble det gjort endringer i folketrygdloven kapittel 11 som innebar at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ble erstattet av en ny tidsbegrenset inntektssikringsordning (arbeidsavklaringspenger). Ordningen med arbeidsavklaringspenger er nærmere beskrevet nedenfor i avsnitt 5.2.

Ved lov 16. desember 2011 nr. 59 ble det videre vedtatt å erstatte gjeldende uførepensjonsordning i folketrygdloven kapittel 12 med en ny uføretrygdordning (se vedlegg 1 i utredningen her). Disse endringene er ennå ikke trådt i kraft. Den nye uføretrygdordningen i folketrygden er utførlig beskrevet nedenfor i avsnitt 5.1. Gjeldende regler om uførepensjon i pensjonslovene og utformingen av uføreytelsene i disse pensjonsordningene, er bygd på gjeldende regler om uførepensjon i folketrygdloven kapittel 12, se kapittel 4 nedenfor. I dette kapitlet gis det derfor en beskrivelse av disse reglene i folketrygdloven. Det fokuseres her på rett til uførepensjon for arbeidstakere som følge av at det er disse medlemmene som også kan være medlem av eller har vært medlem av tjenestepensjonsordninger. Andre gruppers rett til uføreytelser fra folketrygden er ikke omtalt.

3.2 Vilkår for uførepensjon

For å kunne få rett til varig uførepensjon stilles det både vilkår om medlemskap og medlemstid i folketrygden (§§ 12-2 og 12-3), alder (§ 12-4), gjennomgått relevant rehabilitering eller attføring (§ 12-5), samt krav om nedsatt arbeidsevne av en viss størrelse som skyldes sykdom, skade eller lyte (§ 12-6).

1) Det følger av folketrygdloven § 12-2 at man må være medlem av folketrygden de siste tre år før uføretidspunktet for at man i utgangspunktet skal ha rett til uførepensjon, men for yngre arbeidstakere er kravet satt ned til ett år. I enkelte tilfelle fravikes kravet om tidligere medlemstid som følge av tidligere opptjening i folketrygden, jf. § 12-2 tredje og fjerde ledd. Ved yrkesskade gjelder ikke dette tre-årskravet, jf. § 12-18 første ledd bokstav a).

Uføretidspunktet er nærmere definert i lovens § 12-10 og knytter seg til det tidspunkt vedkommende fikk sin inntektsevne/arbeidsevne varig redusert med minst halvparten. Dette tidspunktet er viktig å fastslå av ulike årsaker. For det første er dette tidspunktet viktig for å fastslå om vedkommende oppfyller kravet til forutgående medlemstid for rett til uførepensjon. For det andre har dette tidspunktet betydning for beregning av størrelsen på uførepensjonen siden pensjonspoengene før uføretidspunktet bestemmer pensjonspoengene fra uføretidspunktet fram til fylte 67 år.

Det er videre et krav for rett til uførepensjon at vedkommende fortsatt er medlem av folketrygden, jf. § 12-3, med mindre vedkommende har en samlet botid i Norge på minst 20 år. Heller ikke kravet om fortsatt medlemskap gjelder ved yrkesskade, jf. § 12-18 første ledd bokstav b).

2) Uførepensjon kan gis til personer som er mellom 18 og 67 år. Nedre aldersgrense på 18 år har sin bakgrunn i at det før dette tidspunktet normalt vil være uklart hva nedsettelsen av uføregrad faktisk vil bli. Foreldre vil også fram til 18 år ha et forsørgeransvar for vedkommende. Etter 67 år vil man uansett ha rett på alderspensjon. For de som har fylt 62 år og som har rett til fleksibel alderspensjon, følger det av folketrygdloven § 12-4 annet ledd at vedkommende må ha hatt en pensjonsgivende inntekt på minst folketrygdens grunnbeløp i året før uføretidspunktet eller minst tre ganger G i løpet av de siste tre årene før uføretidspunktet for å kunne kreve uførepensjon. Det ble her lagt vekt på hensynet til å unngå uønskede tilpasninger fra personer som har valgt å ta ut alderspensjon og samtidig har trukket seg ut av arbeidslivet. Dette talte for et krav om et relativt stort inntektsbortfall, se også Prop. 18 L (2010–2011) side 24 til 25. I folketrygdloven § 19-10 tredje ledd, jf. § 20-14 tredje ledd, er det fastsatt begrensninger i retten til uttak av alderspensjon ved siden av uføretrygd som innebærer at samlet kompensasjonsgrad ikke kan tilsvare mer enn 100 prosent. Bakgrunnen for bestemmelsen er at dersom det ikke åpnes for at personer med gradert uførepensjon skal kunne ta ut alderspensjon, vil det skape et press for å øke uføregraden, se Prop. 82 L (2009–2010) side 4, jf. Prop. 130 L (2010–2011) side 160. Dersom samlet pensjonsgrad er høyere enn 100 prosent må uttaksgraden av alderspensjon reduseres.

3) For å ha rett til uførepensjon må mottakeren «ha gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre arbeidsevnen», jf. folketrygdloven § 12-5. Vedkommende må normalt også ha gjennomført eller forsøkt å gjennomføre arbeidsrettede tiltak uten at inntektsevnen er bedret eller tilstrekkelig bedret. Både behandling og arbeidsrettede tiltak vil skje gjennom ordningen med arbeidsavklaringspenger, jf. folketrygdloven kapittel 11 (se nedenfor i avsnitt 5.2). Uten gjennomføring av slike tiltak, vil uførepensjon bare kunne tilstås dersom det er åpenbare grunner som tilsier at tiltakene ikke er hensiktsmessige.

Av folketrygdloven § 12-5 annet ledd framgår det at ved vurderingen av hva som er hensiktsmessig skal det legges vekt på alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn og arbeidsmuligheter, herunder muligheter for pendling eller flytting. Videre må det ved framsettelse av et krav om uførepensjon, dokumenteres at funksjonsevnen har vært vurdert av lege eller annet fagpersonell.

4) Et sentralt vilkår for uførepensjon er at det er en sykdom, skade eller lyte som er varig som er årsaken til at inntektsevnen er nedsatt, jf. folketrygdloven § 12-6. Hensikten med slikt krav om årsakssammenheng er å avgrense mot tilfelle av redusert inntektsevne som skyldes sosiale eller økonomiske problemer. Det nærmere innholdet av «lyte» er ikke klart. Rettspraksis viser imidlertid at det kan spille en selvstendig rolle der man har mentale tilstander som ikke naturlig kan henføres under lovens begrep sykdom eller skade, men som likevel er medisinsk invalidiserende. I forarbeidene til folketrygdloven er psykisk utviklingshemming nevnt som et eksempel. Den medisinske lidelsen må ha medført en varig funksjonsnedsettelse som gjør at den er hovedårsaken til nedsettelsen av inntektsevnen.

5) Det er ikke en hvilken som helst varig nedsettelse av inntektsevne som utløser et krav på uførepensjon. Nedsettelsen må være minst halvparten, det vil si uføregraden må være på 50 prosent eller mer, jf. folketrygdloven § 12-7. Ved yrkesskade ytes uførepensjon ned til en uføregrad på 30 prosent, jf. § 12-18 første ledd bokstav d).

Ved vurderingen av størrelsen på nedsatt inntektsevne skal inntektsmulighetene (persongivende inntekt) i ethvert arbeid før sykdommen, skaden eller lytet oppstod, sammenlignes med tilsvarende muligheter på søknadstidspunktet. Det skal legges vekt på alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter på hjemstedet og arbeidsmuligheter på andre steder der det er rimelig at vedkommende tar arbeid. I forskrift 25. mars 1997 nr. 266 om fastsetting og endring av uføregrad i forhold til pensjonsgivende inntekt er det gitt nærmere retningslinjer for denne vurderingen. Inntekt før uførhet skal oppjusteres i takt med endringer i folketrygdens grunnbeløp (G).

3.3 Beregningsgrunnlaget for uførepensjonen og fastsettelse av dens størrelse

Hel uførepensjon gis de som har tapt hele sin inntektsevne. Ved delvis tap av inntektsevnen gis en gradert uførepensjon som svarer til uføregraden. Graderingen skjer med intervaller på fem prosent, jf. folketrygdloven § 12-11.

Fastsatt uføregrad skal revurderes dersom det skjer vesentlig endring i forhold av betydning for inntekts- og arbeidsevnen. Inntekter etter uførhet som overstiger det som er lagt til grunn i beregningsgrunnlaget og en friinntektsgrense på 1 G, vil således medføre at uføregraden vil bli gjenstand for revurdering, jf. folketrygdloven § 12-12 og lagmannsrettens dom i Rettens Gang 2012 side 1562. Ved melding til folketrygden om inntektsendring på grunn av arbeid, kan man beholde retten til å få tilbake hele uføreytelsen i inntil fem år selv om man overskrider inntektsgrensen på 1 G (hvilende pensjonsrett). Perioden på fem år kan forlenges.

Dagens uførepensjon i folketrygden er nært koblet opp mot gammel alderspensjon, jf. folketrygdloven kapittel 19. Dette innebærer at uførepensjonen er bygget opp på samme måte som alderspensjonen, og full uførepensjon tilsvarer om lag den alderspensjonen vedkommende ville ha opptjent ved fylte 67 år. Uførepensjonen består derfor av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg, jf. folketrygdloven § 12-13. Grunnpensjonen utgjør 1 G eller 85 prosent av G om man er gift. For å få rett til full grunnpensjon må vedkommende ha en trygdetid og en framtidig trygdetid fram til og med det året vedkommende vil fylle 66 år som til sammen utgjør minst 40 år, jf. §§ 3-2, 3-5 og 3-6. Ved yrkesskade reduseres ikke ytelsen om medlemstiden er kortere enn 40 år, se § 12-18 tredje ledd, jf. § 3-30.

Tilleggspensjonen beregnes på bakgrunn av sluttpoengtall på samme måte som gammel alderspensjon, se folketrygdloven § 12-13, jf. §§ 3-8 til 3-12. Pensjonspoeng tjenes opp ved inntekt over 1 G. Ved beregningen regnes inntekt mellom 1 og 6 G fullt ut, mens inntekt mellom 6 og 12 G medregnes med 1/3. Sluttpoengtallet er gjennomsnittet av de 20 høyeste poengtallene. For uførepensjon regnes det med både faktiske pensjonspoeng på grunnlag av pensjonsgivende inntekt og framtidig pensjonspoeng beregnet på grunnlag av gjennomsnittet av tidligere opptjente pensjonspoeng før uføretidspunktet, jf. §§ 3-17 og 3-18, se § 3-30 første ledd bokstav c) ved yrkesskade. I folketrygdloven § 3-18 tredje ledd er det gitt særlige regler om beregning av tilleggspensjonspoeng for årene fra uføretidspunktet og fram til fylte 67 år. For rett til full tilleggspensjon må faktisk medlemstid og framtidig medlemstid fram til og med det året vedkommende fyller 66 år, være 40 år eller mer. Særtillegget kommer i stedet for tilleggspensjon dersom vedkommende ikke har rett til tilleggspensjon eller har rett til en tilleggspensjon som er mindre enn særtillegget, jf. § 3-3. For enslige utgjør særtillegget 1 G.

Dersom uførepensjonisten forsørger barn under 18 år, kan det ytes et barnetillegg, se folketrygdloven § 12-13 femte ledd, jf. § 3-25. Barnetillegg er behovsprøvd mot inntekt og utgjør inntil 0,4 G per barn per år. Det er ikke satt noen øvre grense for antall barn. Behovsprøvingen skjer ved at tillegget reduseres med 50 prosent av inntekt ut over et fribeløp, jf. § 3-26. Uførepensjonister som forsørger ektefelle kan også ha rett til ektefelletillegg, se § 12-13, jf. § 3-24. Fullt ektefelletillegg utgjør 0,5 G. Ektefelletillegget er behovsprøvd mot uførepensjonistens og ektefelles inntekt. Det skjer ingen gradering av barnetillegget eller ektefelletillegget i forhold til uføregrad, jf. § 12-11 siste ledd.

3.4 Opphør og overgang til alderspensjon

Uførepensjonen utbetales til og med det året vedkommende fyller 66 år, med mindre vedkommende gjenvinner inntektsevnen før dette. Uførepensjonen erstattes da av alderspensjon.

Når det gjelder uførepensjonisters opptjening av rett til alderspensjon etter gammel alderspensjonsordning i folketrygden fastsettes opptjeningen administrativt, ved hjelp av antatte framtidige pensjonspoeng fra og med det året de blir uføre, jf. folketrygdloven § 3-17. Utgangspunktet er at framtidige pensjonspoeng skal tilsvare poengene som vedkommende kunne forventes å opptjene som fullt arbeidsfør fram til og med fylte 66 år. Normalt fastsettes det derfor framtidige pensjonspoeng til og med fylte 66 år, det vil si året før overføring til alderspensjon. Ved full uførepensjon får vedkommende godskrevet alle pensjonspoeng, mens det ved gradert uførepensjon godskrives en andel av pensjonspoengene tilsvarende uføregraden.

I forhold til ny alderspensjonsordning skjer godskrivingen av opptjening basert på en antatt inntekt. Den antatte inntekten beregnes på grunnlag av fastsatte framtidige pensjonspoeng i uførepensjonen. Den årlige opptjeningen tilsvarer 18,1 prosent av den antatte inntekten.

3.5 Tall for gjeldende uførepensjon i folketrygden

Statistikk fra NAV sine hjemmesider for folketrygden viser at det per 30. juni 2013 var i alt 307 133 mennesker med uførepensjon fra folketrygden (uførepensjonister), mens 166 583 mottok arbeidsavklaringspenger.1 Til sammenligning var det på samme tidspunkt 66 596 helt arbeidsledige.2 Videre var det 781 536 alderspensjonister per 30. juni 2013.3 Antallet uførepensjonister utgjorde henholdsvis 9,4 prosent av befolkningen. I tillegg var 5,1 prosent av befolkningen på arbeidsavklaringspenger (totalt 14,5 prosent med uførepensjonister), se også nedenfor i avsnitt 5.2. I løpet av perioden 2004 til 2013 har beholdningen av antall uføre steget med ca. 5 000 personer – en økning på 1,51 prosent. Som en prosentvis andel av befolkningen hensyntatt befolkningsveksten i samme perioden er det imidlertid en nedgang i antall uføre på 1,0 prosent. Det er flere kvinner enn menn som mottar uførepensjon, og fra 2011 til 30. juni 2013 har veksten vært noe større for kvinner enn for menn. Dette til tross for en befolkningsvekst med en høyere mannsandel.

I tabellene 3.1 til 3.3 er det sett på hvor mange prosent av befolkningen som mottar uførepensjon i forhold til ulike aldersgrupper per 30. juni 2013. Tabell 3.1 gjelder et gjennomsnitt av befolkningen. I tabellene 3.2 og 3.3 er det gjort en fordeling i forhold til kjønn. Ordningen med foreløpig uførestønad ble avviklet 1. januar 2012 og er således ikke tatt med her.