9 Elektrisk kraft mv. i Nord-Norge

9.1 Innledning

Omsetning av elektrisk kraft er merverdiavgiftspliktig etter lovens hovedregler om omsetning av varer. Elektrisk kraft mv. er imidlertid fritatt for merverdiavgift når omsetningen skjer til husstander i Nord-Norge. Regjeringen Borten begrunnet innføringen av fritaket med å redusere forskjellen mellom leveomkostningene i de nordligste deler av landet og i landet for øvrig, og foreslo at fritaket skulle gjelde nord for Polarsirkelen, jf. Ot.prp. nr. 17 (1968–69). Stortinget utvidet omfanget til de tre nordligste fylkene. Videreføring av fritaket har senere blitt begrunnet utfra de klimatiske forholdene i Nord-Norge. På grunn av relativt høyt forbruk av elektrisk kraft i denne landsdelen sammenholdt med høye kraftpriser, ble det ansett uheldig med en ytterligere belastning i form av merverdiavgift.

9.2 Gjeldende rett

Fritaket for omsetning av elektrisk kraft mv. er regulert i merverdiavgiftsloven § 6-6 og merverdiavgiftsforskriften § 6-6-1. Fritaket er avgrenset i flere retninger:

• Fritaket er geografisk avgrenset til å gjelde husstander i Finnmark, Troms og Nordland

• Fritaket gjelder kun kraft til husholdningsbruk. Dette er nærmere definert i merverdiavgiftsforskriften § 6-6-1, som blant annet angir at bruk for eneboliger, leiligheter, hybler, fritidsboliger, aldershjem, barnevernsinstitusjoner og – fra 1. januar 2018 – hybler i studentsamskipnader omfattes av fritaket, selv om den enkelte hybel ikke har egen strømmåler. Etter forvaltningspraksis anses derimot ikke asylmottak og utleievirksomhet å være omfattet av fritaket.

• Fritaket omfatter fra og med 1. januar 2003 også alternative energikilder, jf. merverdiavgiftsforskriften § 6-6-2 og Ot.prp. nr. 1 (2002–2003). Som eksempler på alternative energikilder nevnes bioenergi, solenergi, grunnvarme og spillvarme fra avfallsforbrenning. Energi fra fjernvarmeanlegg anses også som energi fra alternative energikilder, i motsetning til fossile energikilder.

• Etter forvaltningspraksis omfattes nettleie (omsetning av tjeneste med å distribuere kraften) av fritaket.

• Næringsvirksomhet er ikke omfattet. Når elektrisk kraft omsettes dels til husholdningsbruk og dels til bruk i næringsvirksomhet som helt ut er omfattet av loven, omfatter likevel fritaket også den del av kraften som brukes i næringsvirksomheten.

Fritaket fungerer som støtteordning og medfører en regional differensiering av strømprisen.

Fritaket medfører avgrensningsproblemer og utfordringer knyttet til etterlevelse. Til illustrasjon kan det vises til at den som leverer kraft til en studentsamskipnad plikter å betale merverdiavgift blant annet for kraft som leveres til bruk for studentsamskipnadens kontorer. Fritaket kommer derimot til anvendelse på kraft blant annet til bruk for hyblene, uten at det er vilkår om separate strømmålere. Den som omsetter kraft til studentsamskipnader, må således ha oversikt over hvor mye kraft samskipnaden bruker til ulike formål for å kunne etterleve regelverket. Videre må den som omsetter kraft til en husholdning, tilsvarende ha informasjon om kunden bruker (deler av) kraften til formål som ikke er omfattet av fritaket. Det er tvilsomt om kraftleverandørene har kapasitet eller rettslig tilgang til kunnskap om slike forhold om kundenes faktiske bruk. Etterlevelse av regelverket synes i noen grad å være prisgitt at kunder gjør leverandøren oppmerksom på at merverdiavgiftsfritaket ikke kommer til anvendelse.

Fritaket medfører videre konkurransevridninger mellom aktørene i utleiemarkedet. Skatteetaten gir i Merverdiavgiftshåndboka blant annet anvisning på at omsetning av kraft til hybler/boenheter i andre utleievirksomheter enn studentsamskipnadene, bare er omfattet dersom det er separate målere og beboer selv kjøper kraften. Hvis utleier står som abonnent, anses derimot den elektriske kraften å være til bruk i utleiers utleievirksomhet, og er dermed ikke omfattet av fritaket. Kraft som leveres til utleiebygg (kortidsutleie av leiligheter) anses ikke å være til husholdningsbruk. Fritaket anses dermed ikke å komme til anvendelse selv om boenheten skulle ha separat måler og beboer selv kjøper kraften direkte

Det skal også betales særavgift for elektrisk kraft som leveres i Norge enten den er produsert innenlands eller innført. Avgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense energiforbruket. Alminnelig sats for 2019 er 15,83 øre per kilowattime (kWh). Elektrisk kraft som leveres til husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen (Finnmark fylke og kommunene Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord i Troms fylke) har siden 1990 også vært fritatt for forbruksavgiften på elektrisk kraft. All næringsvirksomhet i tiltakssonen ilegges avgift på elektrisk kraft med redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting i tiltakssonen betaler redusert sats. Redusert sats er for 2019 0,5 øre per kWh. Dermed støttes bruk av elektrisk kraft i tiltakssonen også gjennom lettelser i særavgiften.

Elsertifikater er en støtteordning for kraft produsert fra fornybare energikilder. Kraftleverandøren er pålagt å kjøpe elsertifikater for en andel av strømsalget sitt, og overvelter kostnaden videre til sluttbruker. Gjennomsnittskostnaden for elsertifikater var 1,7 øre per kWh i Norge i 2017 (ekskl. mva.). Husholdningskunder og offentlig forvalting i tiltakssonen er fritatt fra elsertifikater.

9.3 Pris- og inntektsvirkninger

Fritaket innebærer at det ikke beregnes merverdiavgift på omsetningen (nullsats) samtidig som det er fradragsrett for inngående merverdiavgift. Fritak innebærer dermed at merverdiavgiftssystemet benyttes til å gi støtte. Denne fordelen hadde en anslått verdi på om lag 1 mrd. kroner i 2018, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019.

Fritaket for merverdiavgift på elektrisk kraft mv. innebærer at husholdningene i Nord-Norge betaler mindre for strøm enn husholdningene i resten av landet. Tall fra SSB viser at husholdningene i landet under ett i 2017 betalte i gjennomsnitt 98 øre per kWh, mens strømprisen var 89 øre per kWh i Nordland, 75 øre per kWh i Troms og 66 øre per kWh i Finnmark. Prisen på strøm til husholdningskunder består av tre hovedelementer: Kraftpris, nettleie og avgifter (elavgift, merverdiavgift, elsertifikater samt påslag på nettleien øremerket Klima- og energifondet («Enova-avgiften»)). Figur 9.1 viser sammensetningen av strømprisen til husholdninger for hele landet og hvert av fylkene Nordland, Troms og Finnmark. Med et effektivt kraftmarked varierer kraftprisen lite mellom landsdelene. Nettleien er noe høyere i Nordland, mens Troms ligger lavere og Finnmark omtrent på landsgjennomsnittet. Strømprisen til husholdningskunder i Nord-Troms og Finnmark består i tillegg til kraftpris og nettleie kun av Enova-avgiften, som i 2017 var på 1 øre per kWh. Husholdningskundene i resten av Nord-Norge betaler i tillegg til dette også elavgift og elsertifikater.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

9.4 Fordelingsvirkninger

Figur 9.2 viser utgifter til elektrisitet over perioden 1999–2012. Husholdningene i Nord-Norge har et høyere forbruk av elektrisk kraft enn resten av landet. Selv om husholdningene i Nord-Norge har lavere strømpriser enn husholdningene i resten av landet, har de om lag tilsvarende totale utgifter til strøm som husholdningene i gjennomsnitt. Husholdningene i Hedmark og Oppland hadde i perioden 2008–2012 noe høyere totale utgifter til elektrisk kraft enn husholdningene i Nord-Norge. Husholdningene i Hedmark og Oppland har ikke fritak for merverdiavgift eller elavgift og betaler følgelig høyere strømpriser enn husholdningene i Nord-Norge. Figur 9.3 viser husholdningenes utgifter til elektrisitet som andel av husholdningenes forbruksutgift i alt over perioden 1999–2012. Fordi husholdningsinntektene gjennomgående er lavere i Nord-Norge enn i resten av landet, bruker husholdningene i Nord-Norge en større andel av de totale forbruksutgiftene på strøm enn husholdningene i gjennomsnitt. Siden 2006 har husholdningene i Nord-Norge brukt om lag samme andel av de totale forbruksavgiftene på strøm som husholdningene i Hedmark og Oppland.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Forbruksundersøkelsen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Forbruksundersøkelsen.

Fordelen av merverdiavgiftsfritaket synes i stor grad å tilfalle husholdningene. Det er lite avvik i prisene på kraftbørsen Nord Pool og prisen som husholdningene betaler i Nord-Norge i forhold til resten av landet, som skulle indikere at produsentene ikke sitter igjen med deler av avgiftslettelsen.

Fritaket gjelder i utgangspunktet ikke leveranser av kraft til utleievirksomhet. Utleier må følgelig innkalkulere merverdiavgiften på sitt kjøp av kraft i leievederlaget. Det er nærliggende at det typisk vil kunne være husholdninger som er leietagere og som har et begrenset budsjett, som må betale merverdiavgift på sitt forbruk av kraft.

9.5 Utvalgets vurderinger

Merverdiavgiftsfritaket for elektrisk kraft mv. til husholdninger i Nord-Norge innebærer at leverandørene og skatteetaten må forholde seg til nullsats på omsetningen som er fritatt, og alminnelig sats for øvrige deler av omsetningen. Avgrensningen av fritaket gir insentiv til tilpasninger, blant annet innstallering av separat måler i den enkelte boenhet i utleievirksomheter. Fritakets utforming medfører videre konkurransevridninger, blant annet ved særregelen for kraft til studentsamskipnadenes hybler. Sistnevnte illustrerer også utfordringene knyttet til etterlevelse, nærmere at leverandørene er avhengig av korrekt informasjon om den enkelte kundes bruk av kraften.

Om fritaket skal videreføres, må først og fremst vurderes ut fra om det er ønskelig å støtte strømforbruket til husholdninger i Nord-Norge, og om merverdiavgiften på elektrisk kraft er et målrettet virkemiddel for dette.

Fjerning av fritaket vil medføre at merverdiavgiften blir en kostnad på elektrisk kraft til husholdningsbruk i Nord-Norge. Ettersom avgiftslettelsen har vært overveltet tilnærmet fullt ut på kundene, er det rimelig å anta at innføring av merverdiavgift vil gi tilsvarende økt strømpris. For 2018 har Finansdepartementet anslått at merverdiavgiftsfritaket for elektrisk kraft mv. i Nord-Norge utgjør tapte avgiftsinntekter på om lag 1 mrd. kroner.

Kraftprisen, som erfaringsmessig kan svinge mye, vil i stor grad bestemme hvor stor kostnadsøkningen for husholdningene i Nord-Norge blir ved å fjerne fritaket. Det er sannsynlig at merverdiavgiften vil medføre et påslag i strømprisen fra 20 opp mot 40 øre per kWh avhengig av kraftprisen. For en husholdning med normalt strømforbruk for de tre nordligste fylkene utgjør dette en årlig merkostnad på fra 4 000 kroner opp mot 6 000 kroner.

Støtte gjennom merverdiavgiften fører til større forbruk av kraft enn ellers, noe som er vridende og gir mindre effektiv ressursbruk. Støtte gjennom merverdiavgiften gir mest støtte til husholdningene som bruker mest kraft. Fritak for merverdiavgift er ikke målrettet hvis en ønsker å kompensere husholdninger som har utfordringer med å betale strømregningen.

Støtte på annet vis enn gjennom merverdiavgiften antas å gi bedre målretting av støtten. Dersom formålet er å støtte husholdninger i Nord-Norge som har vanskelig for å dekke strømutgiftene, kan økt bostøtte være et bedre alternativ. Bostøtten går til husstander med lave inntekter og høye boutgifter. Siden bostøtten er inntektsavhengig, vil husholdninger med høy inntekt utelukkes. I januar 2019 fikk 89 100 husstander bostøtte. De hadde inntekter som i gjennomsnitt tilsvarer 130 900 kroner i året, og boutgifter som i gjennomsnitt tilsvarer 97 200 kroner i året. Hver husstand fikk i gjennomsnitt 2 635 kroner i bostøtte i januar 2019. Ved inngangen til 2019 var strømprisene høye, og regjeringen foreslo da å gi en ekstra utbetaling på 2 950 kroner i februar 2019 til husstander som mottar bostøtte. Husstander med flere husstandsmedlemmer fikk 120 kroner i tillegg for hvert ekstra medlem i husstanden, slik at en barnefamilie på fem fikk en ekstra utbetaling på 3 430 kroner. Tilsvarende ble bostøtten brukt for å avhjelpe de høye kraftprisene i 2003 og 2011.

9.6 Utvalgets konklusjon

Merverdiavgiftsfritaket for elektrisk kraft og alternative energikilder til husholdninger i Nord-Norge synes å være begrunnet i de klimatiske forholdene og et ønske om å begrense strømutgiftene for husholdningene i landsdelen. Det er imidlertid også andre støtteordninger som bidrar til å begrense strømutgiftene for husholdninger, som fritak for elavgift i Nord-Troms og Finnmark. I tillegg har andre deler av landet (Oppland og Hedmark) like høyt energiforbruk uten fritak for merverdiavgift. Fritaket er ikke målrettet mot de husholdninger som har utfordringer med å betale strømregningen, og det vil være de husholdninger som har høyest forbruk som får størst fordel av fritaket.

Støtte gjennom merverdiavgiften fører til større forbruk av kraft enn ellers, noe som er vridende og gir mindre effektiv ressursbruk. Fritaket i merverdiavgiftssystemet bidrar også til å komplisere regelverket og gir utfordringer knyttet til avgrensning og etterlevelse.

Utvalget mener at støtte til husholdninger i Nord-Norge kan gis mer målrettet til de husholdninger som har behov for det fremfor at det gis fritak i merverdiavgiften for alle husholdninger i landsdelen. Dersom formålet er å gi en generell økonomisk støtte til husholdninger i Nord-Norge, vil det dermed være mer målrettet å gi et fast beløp per husholdning eller utvide andre eksisterende støtteordninger, f.eks. økt skattefradrag. Utvalget mener derfor fritaket bør avvikles.

Oppsummert mener utvalget at hensynet til et enhetlig og enkelt avgiftssystem tilsier at satsen på elektrisk kraft i Nord-Norge økes til alminnelig sats. Det bør imidlertid gis noe tid til omstilling til alminnelig merverdiavgiftssats. I første omgang bør satsen økes til 12 pst.