5 Persontransport

5.1 Innledning

I merverdiavgiftsreformen i 2001 ble avgiftsplikten utvidet til å gjelde generelt for tjenester, men slik at en del tjenester uttrykkelig ble unntatt fra merverdiavgiftsloven. Regjeringen Stoltenberg I foreslo at persontransport skulle omfattes av den generelle avgiftsplikten, men med redusert sats. Ved behandlingen av forslaget vedtok imidlertid Stortinget at persontransporttjenester likevel skulle unntas fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Det innebar en videreføring av rettstilstanden for persontransporttjenester, med den konsekvens at det ikke skulle beregnes merverdiavgift ved omsetning av persontransporttjenester, samtidig som yteren av tjenesten ikke fikk fradrag for inngående merverdiavgift for sine anskaffelser til bruk i den unntatte persontransportvirksomheten.

I Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) foreslo Regjeringen Bondevik II igjen å innføre avgiftsplikt med redusert sats for persontransporttjenester. For å unngå økte billettpriser fikk persontransporttjenester redusert merverdiavgift med 6 pst. Et sentralt formål med forslaget var å fjerne de uheldige konsekvensene av manglende fradragsrett for inngående merverdiavgift. Det ble vist til at manglende fradragsrett ledet til skjult merverdiavgift og avgiftskumulasjon, økt motiv til egenproduksjon av tjenester fremfor å kjøpe dem fra andre, at virksomhetene foretok uheldige tilpasninger til avgiftsreglene for å spare merverdiavgift. Videre ble det vist til at regelverket skapte administrative problemer knyttet til fordeling av inngående merverdiavgift for virksomheter som både drev med unntatt persontransportvirksomhet og annen transportvirksomhet som var omfattet av merverdiavgiftsloven. Forslaget ble vedtatt og trådte i kraft 1. juli 2004.

At persontransporttjenester avgiftslegges med redusert sats, har blant annet vært begrunnet med at persontransport har betydning for distriktene, og at alminnelig merverdiavgiftssats vil kunne ha negative konsekvenser for en konkurranseutsatt reiselivsnæring. De fleste land i EU har redusert sats på persontransport og romutleie i hotellvirksomhet mv. De negative konsekvensene for reiselivet ble særlig trukket frem da det ble fremmet forslag om avgiftsplikt for persontransport i forbindelse med merverdiavgiftsreformen, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000–2001). Da avgiftsplikt for persontransporttjenester ble innført i 2004, ble det uttalt at kombinasjonen av fradragsrett for inngående merverdiavgift og redusert sats ville legge til rette for at billettprisene skulle forbli uendret eller noe redusert, jf. Innst.O. nr. 20 (2003–2004).

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Persontransport – anvendelsesområde og avgrensninger

Merverdiavgiftsloven § 5-3 bestemmer at det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning og uttak av tjenester som gjelder persontransport og ved formidling av tjenester som gjelder persontransport. I 2019 er satsen for persontransport 12 pst.

Persontransporttjenester omfatter typisk personbefordring med fly, båt, tog, trikk, t-bane og buss samt drosje. I forarbeidene er det uttalt at dersom det oppstår avgrensningsspørsmål, må det tas utgangspunkt i hva som er en naturlig språklig forståelse av uttrykket persontransport, der det vil være et sentralt moment om reisemomentet er av underordnet betydning eller ikke. Eksempler på transport som omfattes i tillegg til typetilfellene nevnt over, er skiheiser, kabelbaner og lignende. Denne typen tjenester kjennetegnes ved at et sentralt element er å komme seg fra et sted til et annet. Karuseller, rafting, hesteridning mv. anses derimot ikke som persontransport, idet reisemomentet er av underordnet betydning.

En del transporttjenester består av ytelser i tillegg til selve transporten. For eksempel betales det i en del tilfeller ekstra for sitteplass eller overnatting i lugar og lignende. Slike tilleggsytelser vil inngå som en del av transporttjenesten. Det samme gjelder servering såfremt denne er inkludert i betalingen og kun utgjør en liten del av hele tjenesten, for eksempel servering av kaffe eller te. Derimot må det som utgjør selvstendig omsetning av mat og drikke om bord på buss, tog, fly mv. behandles separat, det vil si med 15 pst. (næringsmiddel) eller 25 pst. (servering). Tilsvarende må det sondres mellom bagasje som det ikke betales særskilt for og bagasje som det betales særskilt for. Førstnevnte anses som en del av persontransporttjenesten, mens sistnevnte anses som varetransport og skal avgiftsberegnes med alminnelig sats. En beslektet problemstilling er der persontransport tilbys som ledd i en samlet pakke (pakketurer), for eksempel sammen med guiding (unntatt fra merverdiavgiftsloven) og servering (25 pst.). Utgangspunktet er at de ulike elementene i en pakkereise anses som selvstendige ytelser. Det samlede vederlaget må følgelig fordeles på de ulike elementene, og fordelingen må baseres på reell pris for de ulike elementene.

Utleie av biler eller kjøretøyer uten fører anses ikke som en persontransporttjeneste. Ambulansetjenester mv. er særskilt unntatt fra merverdiavgiftsloven.

5.2.2 Nærmere om formidling av tjenester

Formidling av persontransport er omfattet av den reduserte satsen. Bakgrunnen for dette er den nære sammenhengen med omsetning av persontransport. Ulik avgiftsbehandling av omsetning av persontransport og formidling av persontransport ville kunne lede til konkurransevridninger og uønskede tilpasninger. Den reduserte satsen gjelder både den provisjonen formidleren belaster oppdragsgiveren, typisk transportselskapet, og direkte betaling fra de reisende i form av bestillingsgebyrer. Dersom det formidles pakkereiser av flere elementer – for eksempel bestående av persontransport (12 pst.), servering (25 pst.) og guiding (unntatt) – må vederlaget fordeles på de ulike elementene. Den som formidler slike pakker har et selvstendig ansvar for å fordele sitt formidlingsvederlag korrekt på de respektive elementene. Det er utfordrende for en formidler å foreta selvstendige vurderinger eller overprøvinger av den fordelingen som leverandøren av pakken har foretatt, for eksempel mellom persontransport med redusert sats og servering med alminnelig sats. Videre må formidlingstjenestene avgrenses mot andre typer av tjenester, som for eksempel konsulent- eller rådgivningsoppdrag (25 pst.).

5.2.3 Omsetning og formidling med tilknytning til utlandet

Omsetning og formidling av transporttjenester med tilknytning til utlandet er på nærmere vilkår fritatt for merverdiavgift. Omsetning av persontransport er fritatt dersom transporten skal skje direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftsområdet. Transporten anses å skje direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftsområdet når det er sluttet en avtale om sammenhengende transport fra et sted i merverdiavgiftsområdet til et sted utenfor merverdiavgiftsområdet, eller omvendt. For eksempel vil en flyreise være fritatt for hele reisen selv om den første strekningen er innenlands som tilknytning til en flyvning til utlandet. Formidling av persontransport er fritatt dersom transporten skjer utenfor merverdiavgiftsområdet eller direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftsområdet.

Merverdiavgiften skal være en skatt på forbruk i Norge. Egentlig burde en reise gjennom flere land avgiftslegges for forbruket som skjer i hvert land. Selve utformingen av fritakene er imidlertid dels også praktisk begrunnet, idet det er vanskelig å avgiftsbelegge internasjonal persontransport der transporten faktisk skjer, særlig der det skjer en direkte reise gjennom flere land. Fritak for internasjonale fly- og sjøreiser er i samsvar med praksis i EU-land. Alle EU-land har nullsats for internasjonale flyreiser og sjøreiser, også innenfor EU. Derimot legger de fleste EU-landene, som Norge, merverdiavgift på innenlandsk persontransport, som hovedregel med redusert sats. På internasjonale buss- og togreiser har mange EU-land merverdiavgift, mens Norge har fritak også for disse transportmidlene.

5.3 Pris- og inntektsvirkninger

Redusert merverdiavgiftssats er en økonomisk fordel for forbrukerne som kjøper tjenestene billigere enn om satsen var høyere. Også produsenter har fordel av redusert sats kontra alminnelig sats, i form av økt salg som følge av at prisen kan settes lavere eller ved at det kan tas mer betalt for tjenestene. Denne fordelen (skatteutgiften) kan sidestilles med å motta støtte på budsjettets utgiftsside og har en anslått verdi på drøyt 3,8 mrd. kroner i 2019. Det er da anslått at forbruket ikke påvirkes av avgiftssatsen og det er ikke tatt hensyn til økte kompensasjonsutbetalinger.

Utvalget er ikke kjent med studier på norske data av hvordan avgiftsendringer påvirker i prisene på persontransporttjenester. Det finnes imidlertid en rapport laget for Europakommisjonen fra 2012 som estimerer prisvirkningen for alle EU-landene ved avgiftsendringer i ulike persontransportsegmenter (CASE Center for Economic and Social Research, IHS Institute for Advanced Studies, Transport and Mobility Leuven og CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, 2012). Tabell 5.1 viser resultatene for utvalgte land og gjennomsnittet for EU-landene. Et estimat på 1 indikerer full overvelting, det vil si at sluttbrukerprisen øker like mye som avgiftspåslaget, mens 0 indikerer ingen overvelting.

Som det fremkommer av tabell 5.1, er det forskjeller i overvelting mellom de ulike transportsegmentene og mellom de forskjellige landene. Overveltingen er størst for jernbanen, der om lag halvparten av avgiftsendringer veltes over i prisene. Overveltingen er lavest for luftfarten, der mindre enn 10 pst. av avgiftsendringer veltes over i prisene. Generelt i EU ser det ut til at mindre enn halvparten av en avgiftsendring på transport veltes over i økte priser.

En rekke tilbydere her i landet leverer persontransporttjenester i henhold til offentlige avtaler om kjøp av persontransporttjenester. Staten kjøper persontransporttjenester fra ulike transporttilbydere. I avtalene er det inntatt en klausul om at vesentlige avgiftsendringer i løpet av avtaleperioden kompenseres, og i nye kontrakter som inngås vil en eventuell økt merverdiavgiftssats legges inn. Dermed vil prisøkninger unngås. Følgelig vil en eventuell økning av merverdiavgiftssatsen for persontransport i prinsippet medføre at prisen på statens kjøp av persontransporttjenester øker tilsvarende økningen i statens merverdiavgiftsinntekter fra de samme tilbyderne. Ved økt merverdiavgift økes derfor flere budsjettposter på statsbudsjettet (kjøp av persontogtransport, kortbaneflyruter, kystruten og riksvegferjer). Ved beregningen av kompensasjonen tas det hensyn til at en andel av de reisende har fradrag for inngående merverdiavgift. Tilsvarende regulering finnes i fylkeskommunenes avtaler om kjøp av persontransporttjenester. Økt merverdiavgift vil dermed medføre en tilsvarende kostnadsøkning for fylkeskommunene, noe som tilsier økt rammetilskudd til fylkeskommunene. Drosjer, ekspressbusser, turbusser, kommersielle flyruter og skiheiser mv. kompenseres ikke. For disse aktørene gir økt merverdiavgift økte nettoinntekter for staten og normalt økte priser for forbrukerne.

5.4 Fordelingsvirkninger

Økt merverdiavgift på persontransport fra 12 pst. til 25 pst. anslås å medføre en gjennomsnittlig kostnadsøkning på omtrent 400 kroner per person basert på forbruket i 2019. I anslaget er det tatt hensyn til kompensasjon til transportselskapene i henhold til inngåtte avtaler om offentlig kjøp av persontransporttjenester. Videre forutsetter beregningen at konsumentene bærer hele utgiftsøkningen, det vil si at transportselskapene legger på prisene like mye som avgiften settes opp. Anslagene kan derfor betraktes som maksimal utgiftsøkning gitt at husholdningen har en gjennomsnittlig fordeling av konsumet på ulike varer og tjenester. Dersom en legger til grunn at halvparten av en avgiftsøkning veltes over i prisene, vil utgiftsøkningen bli om lag 200 kroner per person.

Husholdninger med høyere inntekt bruker gjennomgående mer på persontransport enn husholdninger med lavere inntekt. Figur 5.1 viser hvordan utgiftsøkningen fordeler seg etter husholdningenes inntekt. For de 10 pst. av befolkningen som bor i husholdningene som har de laveste inntektene (til venstre i figuren), øker persontransportutgiftene med omtrent 125 kroner per person. Husholdninger med høyere inntekt bruker mer på persontransport og får dermed en tilsvarende større utgiftsøkning. For personer i de 10 pst. av husholdningene som har de høyeste inntektene, er den gjennomsnittlige utgiftsøkningen beregnet til omtrent 950 kroner per person.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Husholdninger som får relativt større utgiftsøkninger ved økt merverdiavgift på persontransport, har gjennomgående høyere inntekter. Figur 5.2 viser utgiftsøkningen som andel av disponibel inntekt i husholdningen. For de 10 pst. av husholdningene som har de laveste inntektene (til venstre i figuren), utgjør avgiftsøkningen omtrent 0,12 pst. av disponibel inntekt. Belastningen som andel av disponibel inntekt øker svakt til 0,15 pst. for den høyeste inntektsdesilen (til høyre i figuren). Forskjellene er så vidt små at endringer i merverdiavgiften på persontransport må sies å ha tilnærmet ingen virkning på inntektsfordelingen. Om noe, virker økt merverdiavgift på persontransport svakt progressivt, det vil si at økt avgiftssats bidrar svakt til inntektsutjevning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

5.5 Utvalgets vurdering

Økt merverdiavgift på persontransporttjenester vil kunne øke prisen på tjenestene. Hvor mye økt merverdiavgift påvirker sluttbrukerprisen, avhenger av hvor stor del av avgiftslettelsen som kommer henholdsvis produsentene og forbrukerne til gode. I punkt 5.3 ble det vist til en studie fra Europakommisjonen som indikerte at mindre enn halvparten av avgiftsendringer for persontransporten veltes over i prisene til sluttbruker. Dersom disse resultatene er representative for Norge, er merverdiavgiften et lite effektivt virkemiddel for å påvirke prisen på persontransporttjenester. Hvis overveltingen er under 50 pst., reduseres avgiftsinntektene med mer enn to kroner for hver krone billettprisene reduseres. For flere områder innenfor persontransporten innebærer dessuten inngåtte avtaler om offentlig støtte at en avgiftsøkning kompenseres, slik at prisøkninger i stor grad unngås.

Aktørene som kompenseres skal i utgangspunktet ikke få redusert støtte, men en avgiftsøkning vil innebære at en større del av støtten vil komme over budsjettets utgiftsside. Tjenestetilbyderne som ikke kompenseres, vil derimot få reduserte inntekter. De kan da få en konkurranseulempe overfor tjenestetilbyderne som blir kompensert for økt merverdiavgiftssats. Utvalget vil imidlertid påpeke at flere av de offentlige kjøpene av persontransporttjenester konkurranseutsettes. For eksempel blir det lyst ut konkurranse ved statens kjøp av regionale flyruter. Staten inngår deretter avtale med det flyselskap som har det laveste kravet til godtgjørelse. Utvalget bemerker at merverdiavgiftssatsen inngår som et av flere premisser som må vurderes samlet når transportaktører inngir anbud og når det offentlige vurderer hvilke transporttilbud som bør støttes. Etter at inngåtte kontrakter har utløpt, vil det være støtten fra det offentlige som eventuelt medfører en konkurranseulempe, og ikke merverdiavgiftssatsen for persontransport. En satsøkning vil gi rom for å kompensere persontransporttjenester som det er politisk ønskelig å prioritere, mens dagens reduserte sats kan bidra til å opprettholde rutetilbud mv. som verken er lønnsomme eller politisk ønskelig å prioritere. Samtidig vil alminnelig sats kombinert med direkte støtte bidra til synliggjøring og åpenhet om hvem som mottar støtte.

Registrerte næringsdrivende har fradragsrett for merverdiavgiften på sine anskaffelser. Andelen næringskunder er relativt høy for innenriks luftfart, flytoget og drosjereiser. En stor del av kundesegmentet vil derfor ikke oppleve kostnadsøkninger ved avgiftsøkninger.

For tjenestetilbyderne som ikke kompenseres vil avgiftsøkningen isolert sett tilsi at omsetningen går ned. Det vil trolig motvirkes av generell etterspørselsvekst og produktivitetsvekst. Merverdiavgiften ble økt fra 8 til 10 pst. i 2016 og fra 10 til 12 pst. i 2018 uten at det ga store utslag på omsetningen. SSBs omsetningsindeks for transport, reiseliv og IKT viser at omsetningsveksten var større enn den generelle konsumprisveksten for passasjertransport med jernbane, sjøfart og kysttrafikk med passasjerer og annen landtransport med passasjerer. SSBs statistikk for kollektivtransport viser at også kollektivtransporten hadde positiv reell vekst i omsetningen fra 2015 til 2018.

I noen sammenhenger konkurrerer persontransport i næring med egenproduksjon av tjenesten, blant annet bruk av privatbil. Fordelen ved bruk av egen bil er ikke avgiftsbelagt. Dette skaper en skattekile mellom produksjon av tjenesten i næring og privat. Tilbudet av persontransport kan derfor være særlig prisfølsomt for tjenester der egenproduksjon er et nært alternativ, for eksempel drosjer og lokalbusser. Persontransport er imidlertid ikke det eneste området der næringsdrivende konkurrerer mot egenproduksjon. Det gjelder for eksempel mange håndverkertjenester, som har 25 pst. merverdiavgift.

Et argument som er fremført for redusert merverdiavgift er persontransportens betydning for distriktene. I distriktene kan det være store avstander og reisekostnader. I spredtbygde strøk er individuell transport mange steder best egnet, mens kollektive løsninger ofte er mindre egnet. Både stat og fylkeskommuner gir støtte til ulønnsomme buss-, fly-, og båtruter for å sikre et godt rutetilbud i distriktene. Økt merverdiavgift for persontransport vil medføre redusert lønnsomhet for alle ruter, som kan føre til flere ulønnsomme ruter og nedleggelser dersom det ikke kompenseres for økte merverdiavgiftskostnader. Det kan være særlig uheldig med rutenedleggelser i distriktene der det er få alternative transporttilbud. Redusert merverdiavgiftssats for persontransport innebærer imidlertid støtte også til persontransport som ville vært lønnsom med alminnelig sats, herunder i og mellom byområdene. Støtten som kommer distriktene til gode, utgjør en mindre del av skatteutgiften for persontransporten. Ved å målrette støtten over budsjettets utgiftsside, bør det være mulig å ivareta distriktshensyn til en lavere kostnad enn dagens reduserte merverdiavgiftssats for all persontransport.

En økning fra 12 til 25 pst. vil bety at transport av personer og varer får samme sats. Det vil innebære en forenkling for transportbedrifter som opererer både i personmarkedet og godsmarkedet, som dermed kan forholde seg til én sats. Dersom persontransport og overnatting får forskjellig sats, vil det kunne komplisere regelverket for reiselivsnæringen. Det kan derfor være grunn til å se satsen for persontransport og overnatting mv. i sammenheng.

En økning av merverdiavgiftssatsen for persontransport fra 12 til 25 pst. anslås å øke statens merverdiavgiftsinntekter med vel 3 850 mill. kroner. Siden satsøkningen også medfører økte kompensasjonsutbetalinger, er netto inntektsøkning lavere, om lag 2 250 mill. 2019-kroner.

5.6 Utvalgets konklusjon

At persontransport har redusert sats, har vært begrunnet med at persontransportbransjen har betydning for distriktene, og at alminnelig merverdiavgiftssats vil kunne ha negative konsekvenser for en konkurranseutsatt reiselivsnæring.

Utvalget mener prinsipielt at alle varer og tjenester bør ha samme sats, og at merverdiavgiftssystemet ikke bør brukes til å stimulere enkelte former for forbruk eller tilgodese visse næringer på bekostning av andre. Dette generelle utgangspunktet taler for å øke satsen på persontransport til alminnelig sats.

Når det gjelder hensynet til et konkurranseutsatt reiseliv, mener utvalget at redusert sats for persontransport ikke er egnet virkemiddel. Persontransporttjenester brukes i stor grad av andre enn turister, hvilket tilsier at redusert merverdiavgiftssats er lite målrettet for å tilgodese reiselivsnæringen. I tillegg er internasjonal persontransport allerede fritatt for merverdiavgift. Videre vil utvalget fremheve at redusert merverdiavgiftssats for persontransporttjenester synes å ha relativt begrenset innvirkning på prisen.

Utvalget mener at det kan være behov for å kompensere enkeltruter eller selskap for å opprettholde et godt rutetilbud i distriktene. Utvalget mener at det må kompenseres over budsjettets utgiftsside gjennom etablerte ordninger for offentlige kjøp. Da kan støtten i større grad rettes inn mot de transportrutene man ønsker å støtte. Slik målrettet støtte vil ivareta hensynet til å opprettholde et godt persontransporttilbud i distriktene til en langt lavere kostnad enn dagens reduserte sats.

Oppsummert mener utvalget at den reduserte satsen er lite egnet som virkemiddel for å ivareta konkurranseutsatt reiseliv og distriktshensyn. Utvalget mener at hensynet til et enhetlig og enkelt avgiftssystem tilsier at satsen på persontransport økes til alminnelig sats. Persontransportnæringen bør imidlertid gis noe tid til omstilling til alminnelig merverdiavgiftssats.