6 Romutleie i hotellvirksomhet mv.

6.1 Innledning

I merverdiavgiftsreformen i 2001 ble avgiftsplikten utvidet til å gjelde generelt for tjenester, men slik at en del tjenester uttrykkelig ble unntatt fra merverdiavgiftsloven. Regjeringen Stoltenberg I foreslo at romutleie i hotellvirksomhet mv. skulle omfattes av den generelle avgiftsplikten, men med redusert sats. Ved behandlingen av forslaget vedtok imidlertid Stortinget at romutleie skulle unntas fra merverdiavgiftsplikt. Det innebar en videreføring av rettstilstanden for romutleie, med den konsekvens at det ikke skulle beregnes merverdiavgift ved romutleie, samtidig som yteren av tjenesten ikke fikk fradrag for inngående merverdiavgift for sine anskaffelser til bruk i den unntatte romutleievirksomheten.

I Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) foreslo Regjeringen Stoltenberg II igjen å innføre avgiftsplikt med redusert sats for romutleie. Et sentralt formål med forslaget var å eliminere de uheldige konsekvensene av manglende fradragsrett for inngående merverdiavgift. Det ble vist til at mange overnattingssteder drev delt virksomhet, det vil si både unntatt romutleievirksomhet og avgiftspliktig virksomhet, typisk servering. Delt virksomhet innebærer delvis fradragsrett. Regelverket skapte derfor vanskelige grensedragninger og administrative kostnader knyttet til fordeling av inngående merverdiavgift, samt uheldige tilpasninger til avgiftsreglene for å spare merverdiavgift. Videre ble det vist til at det oppstod avgiftskumulasjon som følge av manglende fradragsrett for anskaffelser til bruk i romutleievirksomheten. Inngående merverdiavgift ble en endelig kostnad på hotellets hånd, og dermed oppstod avgiftskumulasjon når brukeren var en avgiftspliktig næringsdrivende.

Også utviklingen i rettspraksis ble trukket frem som argument for å innføre avgiftsplikt. Det ble vist til at Porthuset-dommen (Rt. 2005 side 951) – som gjaldt spørsmål om fradrag for inngående merverdiavgift på oppføring av hotellrom til utleie med tilhørende fellesareal – innebar en (ytterligere) komplisering av regelverket. Innføring av merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet mv. ville derfor innebære betydelige forenklinger i regelverket, som man mente ville komme både de næringsdrivende og forvaltningen til gode. Det ble fremhevet at inngående merverdiavgift knyttet til hotellvirksomheten ville kunne fradragsføres i sin helhet, for eksempel alle anskaffelser til vedlikehold og drift av hotellbygningen. Forslaget ble vedtatt av Stortinget og trådte i kraft 1. september 2006.

At romutleie avgiftslegges med redusert sats, har – på samme måte som persontransport – vært begrunnet med at overnattingsbransjen har betydning for distriktene, og at alminnelig merverdiavgiftssats vil kunne ha negative konsekvenser for en konkurranseutsatt reiselivsnæring. Dette ble særlig trukket frem da det ble fremmet forslag om avgiftsplikt for romutleie i forbindelse med merverdiavgiftsreformen, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000–2001). Ved innføring av avgiftsplikt for romutleie i 2006, fremhevet regjeringen hensynet til næringen og det faktum at de fleste andre land også har lav merverdiavgiftssats, jf. Ot.prp. nr. 1 (2005–2006).

6.2 Gjeldende rett

6.2.1 Romutleie – anvendelsesområde og avgrensninger

Merverdiavgiftsloven § 5-5 bestemmer at det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning og uttak av tjenester som gjelder utleie av rom i hotellvirksomhet mv. og ved formidling av slike tjenester. I 2019 er satsen for romutleie 12 pst.

Utleie av fast eiendom i alminnelighet er unntatt fra merverdiavgiftsloven. Det nødvendiggjør for det første at det trekkes en grense mellom avgiftspliktig romutleie og annen (avgiftsunntatt) utleie av fast eiendom. Videre må avgiftspliktig romutleie avgrenses mot andre typer av utleie av fast eiendom som er særskilt omfattet av avgiftsplikt, men med annen sats, eksempelvis utleie av selskapslokaler i forbindelse med servering. Avgrensningsspørsmål oppstår også der det leveres andre typer av ytelser som del av eller i tillegg til romutleien, for eksempel servering eller adgang til treningsrom.

Avgrensningsspørsmål ved merverdiavgift på romutleie er først og fremst knyttet til skillet mellom avgiftspliktig og unntatt utleie, og løses ikke ved satsendring. Romutleie omfatter utleie av rom i hotellvirksomhet og lignende virksomhet, herunder blant annet moteller, pensjonater mv., samt utleie av fast eiendom til camping, hytter, ferieleiligheter og annen fritidseiendom. Avgiftspliktig romutleie må avgrenses mot utleie til boligformål, som er unntatt fra merverdiavgiftsloven. All romutleie fra hoteller, moteller, pensjonater mv. er avgiftspliktig uavhengig av lengden på utleieforholdet, idet slike leieforhold ikke kan likestilles med ordinær utleie av bolig, jf. Ot.prp. nr. 1 (2005–2006). Vanskelige grensetilfeller kan oppstå ved romutleie som har preg av både hotell og bolig, for eksempel leilighetshoteller. Momenter i vurderingen kan være lengden på leieforholdet, om det er lagt til rette for selvhushold, hva som inngår i leieprisen (bytte av sengetøy og håndklær, vasking, romservice, minibar, resepsjon mv.), markedsføringen, hvordan betalingen skjer og om rommet eller boligen tildeles etter søknad. Romutleie til elever i internatskoler og til pasienter i sykehushotell og beboere i institusjoner er særskilt unntatt fra avgiftsplikt, i medhold av gjeldende unntak for henholdsvis undervisningstjenester, helsetjenester og sosiale tjenester.

Fra 1. januar 2008 ble all næringsmessig utleie av hytter, fritidsleiligheter og annen fritidseiendom omfattet av avgiftsplikt. Tidligere omfattet avgiftsplikten kun utleie av fritidseiendommer drevet i tilknytning til hotellvirksomhet mv. I tillegg til å avgjøre hvorvidt aktiviteten utgjør næring, må det trekkes en grense mellom utleie av fritidseiendommer og utleie til boligformål (unntatt fra merverdiavgift). Den viktigste faktoren for å definere fritidseiendommer, herunder avgrense mot boligformål, er den faktiske bruken av eiendommen. Ved vurderingen må det tas utgangspunkt i hvilken type aktivitet eiendommen er innrettet for og hvilket formål leieforholdet gir uttrykk for, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008). Skattedirektoratet har i en uttalelse gitt uttrykk for at næringsmessig kortidsutleie av leiligheter, via nettbasert formidlingstjeneste, anses merverdiavgiftspliktig som utleie av ferieleiligheter (Skattedirektoratet, 2016).

Utleie av møtelokaler mv. er som et utgangspunkt unntatt fra merverdiavgift. Virksomheter som omfattes av plikten til å beregne merverdiavgift ved romutleie, plikter likevel å beregne merverdiavgift med redusert sats ved utleie av lokaler til konferanser og møter mv. I utgangspunktet skulle det tilsi at avgiftshåndteringen av lokalutleie blir relativt enkel for hoteller mv., ved at merverdiavgift beregnes med redusert sats både for romutleie og for utleie av møte- og konferanselokaler. Bildet kompliseres imidlertid av at utleie av selskapslokaler i forbindelse med servering, skal beregnes med alminnelig sats. Slik utleie skal beregnes med alminnelig sats av hele vederlaget såfremt serveringstjenestene ikke er av underordnet betydning. Det må derfor i hvert enkelt tilfelle tas stilling til om hotellet har leid ut et selskapslokale i forbindelse med servering (alminnelig sats) eller et konferanse- eller møtelokale der serveringstjenesten er av underordnet betydning (redusert sats). I sistnevnte tilfelle skal kun selve serveringen beregnes med alminnelig sats.

En del overnattingssteder tilbyr tilleggstjenester som etter sin art ikke er omfattet av merverdiavgiftsloven, typisk adgang til svømmebasseng eller treningsrom. Dersom tilleggstjenesten utgjør et naturlig ledd i romutleien og det ikke betales særskilt for den, omfattes tilleggstjenesten av avgiftsplikt med redusert sats. Begrunnelsen for å innføre avgiftsplikt for slike tilleggstjenester, var å redusere problemer knyttet til fradrag for inngående merverdiavgift. Et hotell som tilbyr adgang til svømmebasseng som del av betalingen for romutleien, vil følgelig ha full fradragsrett for anskaffelser til svømmebassenget. Dersom det tas særskilt betalt for adgang til svømmebassenget, vil derimot omsetningen være unntatt fra merverdiavgiftsloven. Konsekvensen er at retten til fradrag for inngående merverdiavgift vil være avskåret. Dersom hotellet tilbyr adgang til svømmebassenget til andre enn hotellets gjester mot betaling (mens hotellets gjester ikke betaler særskilt), vil svømmebassenget være til bruk dels innenfor og dels utenfor merverdiavgiftspliktig virksomhet. Det innebærer at det må foretas fordeling av inngående merverdiavgift.

Ytelser som ikke omsettes som ledd i romutleien, skal vurderes separat. For eksempel skal en kioskvare fra hotellresepsjonen beregnes med 15 pst. merverdiavgift, mens en serveringstjeneste skal beregnes med 25 pst. Der det betales samlet vederlag for hotellrom mv. med frokost, halvpensjon eller helpensjon, må vederlaget fordeles mellom omsetning med redusert sats (romutleien) og alminnelig sats (serveringstjenesten). Ved helpensjon kan vederlaget fordeles med minimum 45 pst. på omsetning med alminnelig sats og 55 pst. på omsetning med redusert sats. Ved halvpensjon kan vederlaget fordeles med minimum 30 pst. på omsetning med alminnelig sats og 70 pst. på omsetning med redusert sats. For overnatting som inkluderer frokost, skal vederlaget fordeles slik at andelen med alminnelig sats dekker råvarekostnadene og gir et rimelig bidrag til dekning av faste kostnader og fortjeneste.

6.2.2 Nærmere om formidling av tjenester

Det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved formidling av tjenester som gjelder merverdiavgiftspliktig romutleie, samt ved formidling av merverdiavgiftspliktig utleie av lokaler til konferanser og møter mv. Avgiftsplikt for formidling omfatter følgelig formidling av de samme typer av romutleietjenester som er omfattet av avgiftsplikt.

Begrunnelsen for innføring av avgiftsplikt på formidling, var at det ville være uheldig med ulik avgiftsbehandling for romutleie og formidling av romutleie. Det ble særlig vist til at man ønsket å forhindre konkurransevridninger mellom reisebyråenes virksomhet med formidling og overnattingsvirksomheters virksomhet direkte overfor kundene, jf. Ot.prp. nr. 1 (2005–2006).

Formidling av hotellopphold mv. i utlandet er fritatt for merverdiavgift. Bakgrunnen for fritaket er at man anså det naturlig at avgiftsbehandlingen av formidlingstjenesten følger hovedtjenesten. Hovedtjenesten forbrukes fullt ut i utlandet og kommer ikke til beskatning i Norge, og dermed skal det heller ikke oppkreves merverdiavgift på vederlaget for formidlingen av romutleie i hotellvirksomhet mv. i utlandet. Det ble vist til at avgiftsfritak sørger for at formidlerne i Norge ikke får en konkurranseulempe i forhold til tilsvarende virksomheter i utlandet, jf. Ot.prp. nr. 1 (2005–2006).

6.3 Pris- og inntektsvirkninger

Redusert merverdiavgiftssats er en økonomisk fordel for forbrukerne som kjøper tjenestene billigere enn om satsen var høyere. Også produsenter drar fordel av redusert sats, i form av økt salg som følge av at prisen kan settes lavere eller ved at det kan tas bedre betalt for tjenestene. Denne fordelen (skatteutgiften) kan sidestilles med å motta støtte på budsjettets utgiftsside. Skatteutgiften knyttet til redusert merverdiavgiftssats for overnattingstjenester, anslås å være vel 1,6 mrd. kroner i 2019.

Ved full overvelting av avgiftsendringer vil redusert merverdiavgiftssats innebære at prisene på overnattingstjenester er om lag 10 pst. lavere enn de ville vært ved full merverdiavgift. Som regel overveltes kun deler av avgiften i prisene, se Benedek mfl. (2015). Prisreduksjonen på overnattingstjenester som følge av redusert sats, er derfor trolig mindre enn 10 pst.

Avgiftsendringer vil i større eller mindre grad overveltes i pris til forbruker, avhengig av konkurransesituasjonen i markedet og tilbudets og etterspørselens prisfølsomhet. I et isolert marked med perfekt konkurranse vil overveltingen bestemmes av forholdet mellom tilbuds- og etterspørselselastisiteten1, se for eksempel Weyl og Fabinger (2013). Overveltingen blir mindre desto større etterspørselselastisiteten er og større desto større tilbudselastisiteten er, alt annet likt. Utvalget er ikke kjent med empiriske studier av avgiftens virkning på pris i det norske overnattingsmarkedet. Innad i overnattingsbransjen er det også store variasjoner som gjør det vanskelig å si noe generelt om bransjen. Store hotellkjeder, familiehoteller og campingplasser er alle eksempler på type virksomheter som tilbyr slike overnattingstjenester. Både konkurransesituasjon og prisfølsomhet kan variere mye blant overnattingsvirksomhetene.

Overnattingsvirksomhetens kundesammensetning kan virke inn på hvordan virksomheten vil innrette seg ved en eventuell avgiftsendring. Det skyldes at registrerte næringsdrivende har fradragsrett for merverdiavgiften på sine anskaffelser. Økt merverdiavgift vil dermed ikke innebære økte kostnader for næringsdrivende kjøpere av overnattingstjenester, og kan medføre reduserte kostnader for slike kjøpere dersom overnattingsbedriftene reduserer prisen før avgift. Overnattingsbedrifter som i hovedsak har næringslivskunder, antas derfor å bli lite påvirket av en eventuell avgiftsøkning, og vil antagelig være tilbøyelige til å øke prisene tilsvarende avgiftsøkningen, det vil si opprettholde prisen ekskl. avgift. Overnattingsbedrifter som har større andel fritidsreisende, vil derimot være mindre tilbøyelig til å endre prisene etter avgift, siden prisøkninger gir lavere etterspørsel fra privatkunder. Studier har vist at etterspørselen etter hotelltjenester er følsom for prisendringer.

Mathisen, Skalpe og Steckmest (1994) analyserte konsekvensene av å innføre merverdiavgift på overnattingstjenester. Som en del av analysen forsøkte de å estimere etterspørsels- og tilbudselastisiteten i hotellmarkedet. Resultatet viste at fritidsmarkedet hadde en etterspørselselastisitet på omtrent -3, mens etterspørselselastisitetene for de ulike delene av bedriftsmarkedet var positive. Estimatene for de ulike delene av arbeidsmarkedet ble imidlertid sett bort fra i den videre analysen, siden kun en mindre del av variansen kunne forklares av regresjonen. I analysen benyttes en etterspørselselastisitet på -0,9 i totalmarkedet, og -3 i fritidssegmentet, -0,2 i yrkessegmentet og -0,5 i kurs-/konferansesegmentet. Forfatterne påpeker at det er stor usikkerhet knyttet til anslaget for fritidssegmentet. De har derfor regnet på et alternativt anslag med en elastisitet på -1,5. Forfatterne lyktes ikke i å estimere tilbudselastisiteten i hotellmarkedet, men de finner likevel grunn til å tro at tilbudselastisiteten er større enn 1.

Dybedal mfl. (2003) anslår i en rapport for Norges forskningsråd, at etterspørselselastisiteten for overnatting sannsynligvis ligger i intervallet mellom -1 og -2, hvor hotell ligger nærmere -1 og hytte nærmere -2. Det er hotellovernattinger som dominerer overnattingsmarkedet. Det skulle tilsi at den gjennomsnittlige etterspørselselastisiteten i overnattingsmarkedet er nærmere -1 enn -2.

Det er stor usikkerhet knyttet til anslagene på etterspørselselastisitetene, hvilket illustreres av spriket i de ovennevnte anslagene. Det er likevel ikke urimelig å anta at etterspørselselastisiteten i fritidssegmentet ligger i intervallet -1 til -3. Legges det videre til grunn at tilbudselastisiteten er 1,5, vil en hotellbedrift som i hovedsak har kunder fra fritids- og feriesegmentet antas å velte 30–60 pst. av avgiftsøkningen over i prisene. Det innebærer at en økning i avgiften fra 12 til 25 pst. medfører en prisøkning på 4–7 pst. I dette regneksempelet er det også forutsatt fri konkurranse og at tilbud og etterspørsel etter andre varer og tjenester er upåvirket av satsendringer for overnattingsbransjen.

Hvis overnattingsvirksomhetene kan diskriminere mellom bedriftskunder og fritidskunder, vil avgiftsendringer veltes fullt over i prisene til bedriftskunder, mens bare deler av avgiftsendringen veltes over i prisene til fritidskunder. I et slikt scenario vil bedriftsmarkedet være upåvirket av satsendringen.

6.4 Fordelingsvirkninger

Fordelingsvirkningene av økt merverdiavgift på romutleie i hoteller mv. kan ikke utledes direkte av foreliggende statistikk. Utvalget har likevel laget noen beregninger, basert på forenklede forutsetninger, som gir en viss indikasjon på fordelingsvirkningene. Utgifter til overnattingstjenester er ikke en egen konsumgruppe i Forbruksundersøkelsen. Overnattingstjenester forekommer både under gruppen hotelltjenester og gruppen feriereiser og pakkereiser. Videre er en stor del av forbruksutgiften reiser i utlandet, som ikke gir grunnlag for merverdiavgift i Norge.

Figur 6.1, basert på tall fra Forbruksundersøkelsen 2012, viser hvordan utgiftsøkningen fordeler seg etter husholdningenes inntekt. Utgiftene er fremskrevet til 2019 basert på konsumgruppen hotelltjenester i Nasjonalregnskapet. Det er forutsatt at hele gruppen hotelltjenester og 25 pst. av gruppen feriereiser og pakketurer inngår i området med lav sats. Avgrensningen er usikker, men gir et visst bilde av fordelingen etter inntekt. I Forbruksundersøkelsen 2012 har Statistisk sentralbyrå ikke oppgitt data for utgifter til hotelltjenester for de 10 pst. av befolkningen som bor i husholdningene med de laveste inntektene. Disse er derfor ikke med i figuren. Husholdningene i desil 8–10 bruker betydelig mer på overnattingstjenester enn husholdningene med lavere inntekt. Par med barn har imidlertid en betydelig konsumutgift til overnattinger også for midlere inntekter.

¹ Desil 1 er utelatt på grunn av manglende data i Forbruksundersøkelsen 2012.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I beregningen av merutgiftene er det lagt til grunn full overvelting av avgiften, samt at husholdningenes etterspørsel etter overnattingstjenester ikke endres ved økt avgift. Trolig vil overveltingen være mindre og etterspørselen reduseres ved økt avgift, noe som gir lavere utgiftsøkning for husholdningene. Det påpekes at de årlige utvalgene i Forbruksundersøkelsen er små og at tallene derfor er usikre. Tallene kan gi en indikasjon på fordelingsvirkningene, men må tolkes med forsiktighet.

OECD/Korea Institute of Public Finance (2014) har gjennomført analyser av fordelingseffekter på en del tjenesteområder i flere land og oppsummerer:

«reduced rates on hotel accommodation and restaurant food benefit the rich vastly more than the poor, both in aggregate and proportional terms, in all countries in which they are applied.»

6.5 Økonomisk analyse av overnattingssektoren

En økning i merverdiavgiften for romutleie fra 12 til 25 pst. anslås å øke statens merverdiavgiftsinntekter med om lag 1,6 mrd. 2019-kroner. Samtidig vil det ha konsekvenser for overnattingssektoren. Utvalget har vurdert disse nærmere nedenfor.

Det var ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) drøyt 3 300 overnattingsvirksomheter i Norge i 2016. Blant disse virksomhetene drev om lag 43 pst. hoteller, 26 pst. vandrerhjem og ferieleiligheter, 29 pst. campingplasser og turisthytter og resten annen overnatting. Målt i omsetning er hotellene klart størst og stod for nesten 90 pst. av den totale omsetningen i overnattingsnæringen. Hotellenes omsetning er svært konsentrert, for eksempel tilhører 56 pst. av norske hotellrom en kjede (Horwath HTL, 2019).

Hotellnæringen har i perioden 2010–2018 hatt en betydelig vekst i antall overnattinger og reell losjiomsetning. Totalt utgjorde antall registrerte gjestedøgn om lag 23,7 millioner i 2018. Det er en økning på 5,4 millioner gjestedøgn siden 2010, det vil si en vekst på om lag 30 pst. I samme periode økte den reelle losjiomsetningen med om lag 20 pst. Figur 6.2 viser utviklingen i hotellenes reelle losjiomsetning fra 2010 til 2018.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Overnattingsbransjen har lave marginer, som illustrert i figur 6.3. Marginene var positive for overnattingsbransjen som helhet i perioden 2008–2016. Figuren illustrerer at marginene i hotellnæringen er redusert i hele perioden, og i 2015 og 2016 var marginene negative i hotellnæringen isolert sett.

Kilde: Statistikknett Reiseliv.

6.6 Utvalgets vurdering

Økt merverdiavgift vil isolert sett gi lavere omsetning for tilbyderne av overnattingstjenestene. Hvor stor nedgangen i omsetningen vil være, avhenger av pris- og etterspørselsvirkningene. I punkt 6.3 er det angitt et teoretisk intervall for overveltingen av avgift. Legger man til grunn at etterspørsels- og tilbudselastisiteten er hhv. -1,5 (midten av intervallet for etterspørselselastisiteten i pkt. 6.3) og 1,5, antas halvparten av avgiftsøkningen å veltes over i prisene i et marked med fri konkurranse.

Legges ovennevnte forutsetninger om overvelting til grunn, samt at overnattingsvirksomhetene setter ulike priser til forretningskunder og til fritidskunder, vil en avgiftsøkning fra 12 til 25 pst. øke forbrukerprisene i fritidsmarkedet med om lag 5,8 pst. Samtidig vil virksomhetenes losjiomsetning i fritidsmarkedet reduseres med om lag 13,5 pst. som følge av reduserte produsentpriser og redusert etterspørsel. Den samlede virkningen på pris og etterspørsel vil imidlertid være mindre, siden prisen overfor næringslivskunder ikke endres. Ifølge SSBs satellittregnskap utgjør salg til fritidskunder om lag 80 pst. av losjiomsetningen. Den samlede reduksjonen i losjiomsetningen er dermed nærmere 10 pst.

For tjenestetilbyderne vil avgiftsøkningen isolert sett tilsi at omsetningen går ned. Det vil trolig motvirkes av generell etterspørselsvekst og produktivitetsvekst. Merverdiavgiften ble økt fra 8 til 10 pst. i 2016 og fra 10 til 12 pst. i 2018 uten at det har gitt store utslag på omsetningen. Ifølge SSBs overnattingsstatistikk var losjiomsetningsveksten større enn den generelle konsumprisveksten fra 2015 til 2018.

For mange virksomheter vil satsøkningen kun berøre deler av omsetningen. Flertallet av overnattingsvirksomheter gjør mer enn å leie ut rom. Bardrift, restaurantdrift, kioskutsalg og minibar er eksempler på annen virksomhet som overnattingsbedrifter driver. I 2016 utgjorde losjiomsetningen til hoteller og lignende overnattingsbedrifter om lag 14 mrd. kroner, mens den totale omsetningen fra hoteller, pensjonater og moteller var om lag 26 mrd. kroner. Det at andre deler av omsetningen ikke berøres av satsøkningen, kan dempe de negative virkningene ved økt merverdiavgift på overnatting.

Et argument som har blitt brukt for redusert sats for overnattingsnæringen, er næringens betydning for distriktene. Reiselivsnæringene kan være viktig i mange lokalsamfunn, og kan ha ringvirkninger i annet lokalt næringsliv. De reisende etterspør en rekke varer og tjenester i andre næringer enn reiselivsnæringene. Etterspørsel etter slike varer og tjenester bidrar til å opprettholde ulike typer av lokal detaljhandel, offentlig og privat tjenesteyting.

Som nevnt vil overnattingsstedenes kundesammensetning, det vil si andel næringslivskunder kontra husholdninger, ha betydning for hvordan en avgiftsøkning vil slå ut for den enkelte overnattingsvirksomhet. Siden andelen næringslivskunder er betydelig større i byhoteller enn i distriktshoteller, vil økt merverdiavgift for overnattinger ha større konsekvenser for distriktshotellene. Videre synes sysselsettingen i hotellnæringen å ha størst relativ betydning i distriktene, selv om det i antall er flest sysselsatte i sentrale områder. Økt merverdiavgift antas derfor å kunne ha større negativ betydning for sysselsettingen i distriktene enn i sentrale områder.

Størstedelen av losjiomsetningen skjer i byområdene. Hotellenes losjiomsetning i Oslo, Akershus, Rogaland, Hordaland og Sør-Trøndelag utgjorde nesten 60 pst. av hotellenes totale losjiomsetning i 2018. Den reduserte merverdiavgiften for overnattinger gjelder for alle overnattingssteder, også i byene. Hvis formålet er å støtte distriktene er derfor redusert merverdiavgiftssats et lite målrettet virkemiddel.

Ifølge SSBs overnattingsstatistikk utgjorde utenlandske overnattinger 28 pst. av alle overnattinger på hotell og lignende overnattingsbedrifter i 2018. Full merverdiavgift vil gjøre det dyrere å feriere i Norge for nordmenn og utlendinger. Det kan føre til at flere velger å feriere i utlandet fremfor å feriere i Norge. Prisen på en ferie i Norge består imidlertid av flere komponenter enn prisen på overnattingstjenester. Ifølge en rapport fra Innovasjon Norge utgjør kjøp av overnattingstjenester under halvparten av det gjennomsnittlige døgnforbruket hos turister. I tillegg er det forventet at bare deler av avgiftsøkningen veltes over i prisene. Hvis en avgiftsøkning på overnattingstjenester fra 12 til 25 pst. vil øke forbrukerprisene i fritidsmarkedet med om lag 5,8 pst., antas derfor ikke turistenes samlede kostnader å øke med mer enn 2–3 pst. Endringer i merverdiavgiftssatsen for overnatting gir dermed relativt små endringer i pris og etterspørsel etter ferier i Norge.

Full merverdiavgift vil innebære at overnattingstjenester i Norge avgiftslegges tilsvarende som i Danmark, men høyere enn i Sverige som i dag har redusert sats på 12 pst. for overnattingstjenester.

Den etablerte overnattingsbransjen utfordres i likhet med andre sektorer i økonomien av den nye delingsøkonomien. Innen overnatting er for eksempel Airbnb blitt en vesentlig aktør. Denne utviklingen skjer ikke bare i Norge, men globalt. Delingsøkonomi kjennetegnes ofte ved trepartsforhold, hvor et nettbasert selskap forestår flere av de funksjonene som vare- eller tjenesteleverandøren tradisjonelt selv har ivaretatt. For kundene kan slike nettbaserte mellommannsselskap ofte langt på vei fremstå som leverandør av de aktuelle varene og tjenestene, selv om den privatrettslige klassifiseringen vil være mellommanns-/formidlingsvirksomhet. Utvalget er kjent med at merverdiavgiftsreguleringen av slike leveranser som foregår ved hjelp av nettbaserte mellommannsselskap, er et tema som diskuteres internasjonalt i OECD. Rettsoppfatningene som fremgår av uttalelsen fra Skattedirektoratet som er nevnt i punkt 6.2, sett i sammenheng med den relativt lave beløpsgrensen for avgiftsplikt i Norge, tilsier at merverdiavgiftsreglene ikke vil være særlig konkurransevridende innen romutleiebransjen.

En økning i den lave satsen fra 12 til 25 pst. vil øke de årlige merverdiavgiftsinntektene fra overnattingssektoren med om lag 1 650 mill. 2019-kroner.

6.7 Utvalgets konklusjon

At romutleie mv. har redusert sats, har vært begrunnet med at overnattingsbransjen har betydning for distriktene, og at alminnelig merverdiavgiftssats vil kunne ha negative konsekvenser for en konkurranseutsatt reiselivsnæring.

Utvalget mener prinsipielt at samtlige varer og tjenester bør ha samme sats, og at merverdiavgiftssystemet ikke bør brukes til å stimulere enkelte former for forbruk eller tilgodese visse næringer på bekostning av andre. Dette generelle utgangspunktet taler for å øke satsen på romutleie til alminnelig sats.

Virksomheter som driver romutleie har i stor grad annen omsetning som skal beregnes med alminnelig sats, typisk servering. Lik sats for romutleie og servering vil gi et enklere regelverk for virksomhetene og for skatteetaten.

Utvalget vil påpeke at økt merverdiavgift på romutleie vil øke kostnadene noe for norske og utenlandske turister som overnatter i Norge, og kan føre til at turister velger andre land. Overnatting ilegges i stor grad redusert sats i andre land, herunder i Sverige. Overnatting utgjør imidlertid bare en andel av turisters samlede kostnader ved å feriere i Norge, samt at en avgiftsøkning neppe vil overveltes fullt i prisene. Effekten av en avgiftsøkning til alminnelig sats på turisters samlede kostnader antas å utgjøre om lag 2–3 pst.

Utvalget mener at redusert merverdiavgiftssats ikke er et egnet virkemiddel for å fremme distriktshensyn. Stimulans til distriktene bør gis på en mest mulig næringsnøytral og målrettet måte, fremfor skattefavorisering av etterspørsel rettet mot en spesiell sektor i hele landet. Distriktene utgjør bare en del av det nasjonale romutleiemarkedet. Oppsummert mener utvalget at hensynet til et enhetlig og enkelt avgiftssystem tilsier at satsen på romutleie økes til alminnelig sats. Overnattingssektoren bør imidlertid gis noe tid til omstilling til alminnelig merverdiavgiftssats.