7 Kultur og idrett

7.1 Innledning

Ved merverdiavgiftsreformen i 2001 ble avgiftsplikten utvidet til å gjelde generelt for tjenester. En del tjenester ble imidlertid unntatt fra avgiftsplikt, herunder på kultur- og idrettsområdet. Den 1. desember 2006 ble det oppnevnt et utvalg – kulturmomsutvalget – for å vurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet samt frivillig sektor. Bakgrunnen for oppnevnelsen var at de mange unntakene fra merverdiavgift hadde resultert i et komplisert og lite forutsigbart regelverk. Det ble vist til at både avgiftsmyndighetene og aktørene på området brukte mye tid og ressurser på å forholde seg til regelverket. Problemene bestod blant annet i at det etter dagjeldende rett kunne være uklart om man var omfattet av et unntak, og at avgrensningene fremstod tilfeldige og lite rimelige. Unntakene førte til at mange virksomheter hadde både avgiftspliktig og avgiftsunntatt virksomhet, hvilket skapte utfordringer knyttet til fradragsrett for inngående merverdiavgift, samt skjult avgiftsbelastning og kumulasjon av merverdiavgift.

Kulturmomsutvalget (NOU 2008: 7) gikk inn for en såkalt breddemodell, det vil si en bred utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet, kombinert med redusert sats, som den gang var 8 pst. Begrunnelsen var at breddemodellen ville gi det bredeste avgiftsgrunnlaget og dermed den systemmessig beste løsningen, og det ble fremhevet at av de ulike alternativene ville breddemodellen gi de største og viktigste forenklingene. I den forbindelse viste utvalget særlig til forenklinger knyttet til fordeling av inngående merverdiavgift. Breddemodellen ville innebære at en rekke virksomheter ville gå fra å drive delvis merverdiavgiftspliktig virksomhet til å drive utelukkende merverdiavgiftspliktig virksomhet, hvilket ville gi rett til fullt fradrag for inngående merverdiavgift. Det ble også fremhevet at et bredere merverdiavgiftsgrunnlag kunne redusere omfanget av uheldige og uønskede tilpasninger til regelverket.

I Prop. 1 S (2009–2010) skisserte Regjeringen Stoltenberg II endring av merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet. Den skisserte reformen var mer begrenset enn det kulturmomsutvalget hadde gått inn for. Inngangspenger til blant annet opera, teater, konserter, festivaler og annen scenekunst ble fortsatt unntatt. Regjeringen foreslo at kun inngangsbilletter til museer og gallerier, samt adgang til fornøyelsesparker og opplevelsessentra, skulle omfattes av merverdiavgiftsplikten. Videre gikk regjeringen inn for at kun den mest profesjonelle delen av idretten skulle omfattes av merverdiavgiftsutvidelsen. Treningssentre og golfanlegg ble trukket frem som eksempler på tilbud som skulle omfattes av merverdiavgiftsutvidelsen. Det samme gjaldt de deler av idretten som har stor publikumstilstrømning og store billettinntekter. Etter at regjeringens forslag hadde vært på høring, fremmet Regjeringen Stoltenberg II endelig endringsforslag i Prop. 119 LS (2009–2010). Det endelige forslaget var noe justert sammenlignet med forslaget som var skissert i Prop. 1 S (2009–2010). En vesentlig endring bestod i at man forlot forslaget om merverdiavgift på betaling for trening, det vil si inngang på treningssentre mv. Departementet mente at slike tjenester levert av kommersielle aktører i utgangspunktet er godt egnet for forbruksbeskatning gjennom merverdiavgiftssystemet. Behovet for skjerming av frivillig sektor, samt avgrensningsproblemer mot de generelle unntakene for undervisningstjenester og fast eiendom, gjorde imidlertid at en innlemmelse av disse tjenestene i merverdiavgiftsgrunnlaget ville komplisere regelverket. Det ble i tillegg vist til at en eventuell utvidelse med redusert sats ville ha gitt staten et inntektstap. Man kom derfor til at det ikke burde foreslås å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte tjenester i form av rett til å utøve idrett.

Regjeringens forslag ble vedtatt og trådte i kraft 1. juli 2010, og innebar at inngangsbilletter til museer og gallerier, fornøyelsesparker mv. og en del idrettsarrangementer ble omfattet av merverdiavgiftsplikt med redusert sats på 8 pst.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Innledning

Utgangspunktet er at det skal beregnes merverdiavgift ved omsetning og uttak av tjenester. En rekke tjenester på kultur- og idrettsområdet er imidlertid unntatt fra avgiftsplikt.

På kulturområdet er det unntak for omsetning og formidling av tjenester i form av adgang til teater-, opera- og ballettforestillinger, konserter, sirkus, omreisende tivolier, dansetilstelninger med levende musikk samt datatreff og lignende arrangementer som er rettet mot barn og ungdom. Unntaket omfatter også programmer, suvenirer og lignende gjenstander av bagatellmessig verdi som omsettes i forbindelse med nevnte tjenester. Videre er det unntak for blant annet omsetning og formidling av tjenester i form av kunstnerisk fremføring av åndsverk, opphavsmannens omsetning av egne kunstverk og opphavsrett til egne litterære og kunstneriske verk, og formidling av kunstverk for opphavsmannen. Også omsetning og formidling av omvisningstjenester (guiding) er unntatt.

På idrettsområdet gjelder det unntak for omsetning av tjenester i form av adgang til enkeltstående idrettsarrangement, likevel slik at mer kommersielle og profesjonelle aktører er avgiftspliktige også for enkeltstående arrangementer. Videre er det unntak for omsetning av tjenester i form av rett til å utøve idrettsaktiviteter. Unntaket omfatter blant annet billetter, årskort, timeleie og greenfee som gir adgang til idrettsanlegg som svømmehall, treningsstudio, tennisbane, golfbane, bane for go-kart osv. Omsetning og utleie av retten til å benytte idrettsutøvere er bare unntatt fra merverdiavgift dersom rettighetshaver er idrettslag mv. som driver idrettstilbud som hovedsakelig er basert på ulønnet innsats.

For de typer av tjenester innenfor kultur- og idrettsområdet som omfattes av plikt til å beregne merverdiavgift, nærmere beskrevet i punkt 7.2.2 til 7.2.6, bestemmer merverdiavgiftsloven kapittel 5 at det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats. I 2019 er satsen 12 pst.

7.2.2 Merverdiavgift for museer og gallerier

Det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning, uttak og formidling av tjenester i form av adgang til utstillinger i museer og gallerier. En vesentlig begrunnelse for innføring av avgiftsplikt var at de fleste museer har avgiftspliktig omsetning, fra for eksempel kiosk eller kafé, og at en utvidelse av avgiftsgrunnlaget til også å omfatte billettinntekter dermed ville lette museenes avgiftshåndtering.

Med museer menes i hovedsak tematiske og systematiske samlinger av gjenstander. Med gallerier menes utstilling og presentasjon av kunst. Det antas å være få avgrensningsproblemer knyttet til definisjonene av museer og gallerier. Tjenesten som omfattes av den reduserte satsen, er adgang til utstillinger i museer og gallerier. Annen avgiftspliktig virksomhet som drives av museet eller galleriet, for eksempel kioskvirksomhet eller garderobebetjening, omfattes ikke av den reduserte satsen. Heller ikke omsetning av programmer, suvenirer og lignende vil være omfattet av den reduserte satsen. Tjenester som undervisning, omvisning og andre tilbud som må anses som en del av det samlede museums- eller galleritilbudet, og som er inkludert i den ordinære inngangsbilletten, omfattes av den reduserte satsen. Tas det derimot særskilt betalt for slike andre ytelser, vil avgiftsplikten bero på en konkret vurdering ut fra den generelle avgiftsplikten og eventuelle unntak. For eksempel vil et museum som mot særskilt vederlag tilbyr undervisningstjenester til skoleklasser innenfor normal læreplan, anses å omsette en unntatt undervisningstjeneste. Dersom et galleri leier ut lokaler, og utleien inkluderer servering som beløpsmessig ikke er av underordnet betydning, skal hele vederlaget ilegges en sats på 25 pst. (Prop. 119 LS (2009–2010)).

Ikke alle museer eller gallerier oppkrever inngangspenger for adgang til utstillinger. Disse vil ikke kunne merverdiavgiftsregistreres for utstillingsvirksomheten og vil følgelig ikke ha fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i utstillingsvirksomheten.

7.2.3 Merverdiavgift for fornøyelsesparker mv.

Det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning, uttak og formidling av tjenester i form av adgang til fornøyelsesparker og opplevelsessentre. En vesentlig begrunnelse for innføring av avgiftsplikt, var at de fleste fornøyelsesparker mv. har avgiftspliktig omsetning fra for eksempel kiosk eller kafé, slik at en utvidelse av avgiftsgrunnlaget til å omfatte billettinntekter dermed ville lette avgiftshåndteringen.

Det typiske for fornøyelsesparker og opplevelsessentre, er at det på et geografisk avgrenset område er gjort investeringer som folk betaler for å få tilgang til, jf. Prop. 119 LS (2009–2010). Når det gjelder fornøyelsesparker, er det lagt til grunn at betegnelsen omfatter store faste etablissementer med et mangfold av ulike innretninger for underholdning og atspredelse. Begrepet fornøyelsespark omfatter også tivoli, men likevel slik at omreisende tivolier ikke omfattes av avgiftsplikten. Når det gjelder betegnelsen opplevelsessenter, er det i forarbeidene uttalt at den indikerer at virksomheten har etablert bygg, anlegg eller andre former for innretninger som er tilpasset de opplevelser og aktiviteter publikum tilbys. Det er imidlertid uttalt at det ikke stilles store krav til hva som skal til for at det er etablert et opplevelsessenter. En villmarksleir med lavvoer mv. kan for eksempel anses som et opplevelsessenter. Avgjørende er om anlegget er beregnet for mer permanent drift. Festivaler vil gjerne falle utenfor betegnelsen opplevelsessenter fordi de ikke har anlegg beregnet for permanent drift. Festivaler er i stor grad unntatt fra merverdiavgift i medhold av loven. Som opplevelsessenter regnes blant annet anlegg knyttet til natur, kultur og historie samt opplevelser og attraksjoner knyttet til utøvelse av ulike næringer, for eksempel nedlagte fabrikker mv. eller åpne gårder der publikum kan oppleve gårdsdrift. Også dyreparker og akvarier omfattes av den reduserte satsen. Badeland omfattes av avgiftsplikten med redusert sats, men det må avgrenses mot svømmehaller som er unntatt fra merverdiavgift. Avgjørende er omfanget av tilleggsattraksjoner eller tilleggsaktiviteter som sklier, bølgebasseng, klatrevegg mv.

Tjenesten som omfattes av den reduserte satsen, er adgang til fornøyelsesparker og opplevelsessentre. Den reduserte satsen omfatter også særskilte aktiviteter som ikke omfattes av inngangsbilletten, men som naturlig må anses som en del av det samlede fornøyelses- eller opplevelsestilbud som tilbys, jf. Prop. 119 LS (2009–2010). Som eksempel nevnes i forarbeidene tivoliaktiviteter som karuseller, tømmerrenner osv. Avgrensningen må som utgangspunkt bygge på hva som tradisjonelt er typisk for aktivitetstilbudene i fornøyelsesparker og opplevelsessentre. Der inngangsbilletten inkluderer tilbud om konserter, teaterforestillinger og annen unntatt sceneopptreden, omfattes slike tilbud av den reduserte satsen såfremt tilbudene er av underordnet betydning i forhold til parkens eller senterets øvrige fornøyelses- og opplevelsesaktiviteter. Annen avgiftspliktig virksomhet som drives av fornøyelsesparken eller opplevelsessenteret, for eksempel kioskvirksomhet eller servering, omfattes ikke av den reduserte satsen. Det gjelder selv om slike tjenester omfattes av inngangsbilletten, jf. Prop. 119 LS (2009–2010), der det er uttalt at den reduserte satsen kun omfatter typiske fornøyelses- og opplevelsesaktiviteter. Utleie av varer er i utgangspunktet avgiftspliktig med alminnelige sats. Det kan gi opphav til vanskelige grensedragninger mellom utleie med alminnelig merverdiavgiftssats på den ene siden, og på den andre siden utleie som virkemiddel for at kunden skal kunne utnytte hovedtjenesten (underholdning eller opplevelse), og som dermed inngår i hovedtjenesten. Det foreligger ikke utleie når publikum for eksempel får bruke innretningene i en fornøyelsespark, eller der et opplevelsessenter stiller utstyr til disposisjon for sine gjester.

7.2.4 Merverdiavgift for idrettsarrangementer mv.

Det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning, uttak og formidling av tjenester som gir noen rett til å overvære idrettsarrangementer. Ved innføringen av avgiftsplikt i 2010 ble det fremhevet at idrettssektoren blant annet særpreges av at tilbudene er basert på stor grad av frivillig innsats, og at det administrative arbeidet som regnskapsføring og lignende i betydelig grad utføres av personer som ikke har dette som sin profesjon. Merverdiavgiftsregelverket er utarbeidet for profesjonelle næringsdrivende, og regelverket innebærer et stort ansvar og strenge plikter. Et vesentlig hensyn ved utformingen av reglene var derfor i størst mulig grad å skjerme den frivillige delen av idretten fra merverdiavgiftsplikt. Samtidig ønsket man å sikre at den mest kommersielle og profesjonelle delen av idrettssektoren ble omfattet av avgiften, jf. Prop. 119 LS (2009–2010).

Resultatet av avveiningen mellom å skjerme frivilligheten samtidig som de kommersielle og profesjonelle aktørene skulle omfattes av avgiftsplikt, var at registreringsgrensen ble økt fra 50 000 kroner til 3 mill. kroner for aktører som omsetter tjenester som gir noen rett til å overvære idrettsarrangementer. For de to øverste divisjonene i fotball for menn og den øverste divisjonen i ishockey for menn, gjelder likevel grensen på 50 000 kroner, idet man mente at det vil kunne gi uheldige utslag hvis klubber i samme divisjon står overfor ulikt regelverk.

Avgiftsplikten er videre avgrenset mot enkeltstående idrettsarrangement. Enkeltstående idrettsarrangement omfattes likevel av avgiftsplikt dersom arrangøren er registreringspliktig for tjenester som gir noen rett til å overvære idrettsarrangementer, dvs. dersom arrangøren av det enkeltstående idrettsarrangementet har omsetning fra andre idrettsarrangement overstigende tre mill. kroner, alternativt er en toppklubb i fotball eller ishockey. Unntaket for enkeltstående idrettsarrangement er rettet mot mesterskapsarrangører som har arrangementet som en engangsoppgave.

Den reduserte satsen gjelder også for utleie av lokaler i idrettsanlegg til konferanser og møter mv., såfremt utleieren er registreringspliktig for sin omsetning av billetter til idrettsarrangementer. Det må imidlertid – på samme måte som for utleie av selskapslokaler – trekkes en grense mot servering som skal avgiftsberegnes med 25 pst. Ved utleie av lokaler i idrettsanlegg der utleier også står for serveringen, skal det beregnes merverdiavgift med 25 pst. av hele vederlaget dersom serveringen beløpsmessig ikke er av underordnet betydning. Dersom serveringen er av underordnet betydning, skal kun serveringstjenesten ilegges merverdiavgift med 25 pst., mens lokalutleien skal ilegges 12 pst.

Det er bare omsetning av tjenester som gir noen rett til å overvære idrettsarrangementer samt utleie av lokaler, som skal ilegges den reduserte satsen. Annen omsetning fra virksomheten, for eksempel kioskvirksomhet, servering og reklametjenester, omfattes ikke av den reduserte satsen.

Merverdiavgiftsplikten med redusert sats for formidling av billetter til idrettsarrangementer gjelder selv om den det formidles på vegne av er en avgiftspliktig aktør. Det innebærer at formidling av billetter der arrangøren er unntatt merverdiavgift etter bestemmelsen om enkeltstående idrettsarrangement, er merverdiavgiftspliktig med redusert sats. Også formidling av leie av lokaler i idrettsanlegg til konferanser og møter mv. omfattes av den reduserte satsen, men bare der formidlingen skjer for aktører som er registreringspliktige for omsetning av inngangsbilletter til idrettsarrangementer.

7.2.5 Merverdiavgift for kinoforestillinger

Det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning og uttak av tjenester i form av rett til å overvære kinoforestillinger. Avgiftsplikt med redusert sats for kinoforestillinger ble innført 1. januar 2005. Fra samme tidspunkt ble også virksomhet med omsetning av rettigheter til film avgiftspliktig, men med alminnelig sats. Bakgrunnen for å innføre avgiftsplikt for film- og kinobransjen var blant annet at bransjen selv hadde anført at det var uklarheter knyttet til praktiseringen av gjeldende regelverk, herunder problemer knyttet til fordelingen av inngående merverdiavgift som følge av at mange drev delvis avgiftspliktig og delvis unntatt virksomhet.

Det er lagt til grunn at foruten offentlig fremvisning i kinoer, omfattes også fremvisning i læringsanstalter, militærforlegninger og ellers for en ubestemt krets av personer utenfor private hjem, lukkede fester eller foreningsmøter, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004–2005). Det ble imidlertid påpekt at vilkåret om næringsvirksomhet ofte ikke vil være oppfylt ved mer leilighetsvis fremvisning, samt at unntakene for undervisningstjenester og for ideelle organisasjoner og foreninger vil kunne komme til anvendelse, slik at offentlig fremvisning utenom kinoer sannsynligvis i stor grad vil være utenfor merverdiavgiftssystemet. Innretninger som simulatorer mv., der tjenestens sentrale element ikke er selve filmen med bilde og lyd, omfattes ikke av den reduserte satsen. Det samme gjelder arrangementer der publikum deltar aktivt i dataspill mv. Eventuell særskilt omsetning av kataloger, programmer mv. er avgiftspliktig med alminnelig sats.

I tillegg til merverdiavgift skal det betales en sektoravgift ved omsetning av kinobilletter og videogrammer (DVD, VHS mv.). Omsetning av kinobilletter er også pålagt en avgift på 2,5 pst. av brutto omsetning, og omsetning av videogram en avgift på kroner 3,50 per videogram, jf. film- og videogramlova § 3.

7.2.6 Kringkastingsavgiften

Merverdiavgift på kringkastingsavgiften ble innført 1. januar 2003. Kringkastingsavgiften beregnes med redusert sats, som i 2019 er 12 pst. Det er nylig fremlagt forslag til ny finansieringsmodell for NRK. Forslaget går ut på at kringkastingsavgiften oppheves, og at NRK i stedet skal finansieres over inntektsskattesystemet (reduksjon av personfradraget). Utvalget har derfor ikke funnet grunn til å kommentere kringkastingsavgiften ytterligere.

7.3 Pris- og inntektsvirkninger

Redusert merverdiavgiftssats er en økonomisk fordel for forbrukerne som kjøper tjenestene billigere enn om satsen var høyere. Også produsenter drar fordel av redusert sats i form av økt salg som følge av at prisen kan settes lavere eller ved at det kan tas bedre betalt for tjenestene. Inntektstapet som den reduserte satsen representerer, kan anslås til 400 mill. kroner i 2019. I beregningen av inntektstapet er det lagt til grunn full overvelting og uendret forbruk.

Endringer i merverdiavgiften overveltes trolig ikke fullt ut i prisene for kulturtjenester. Kulturmomsutvalget (NOU 2008: 7) regnet på inntektsvirkningene av å innføre avgift for kultur- og idrettssektoren. Kulturmomsutvalget mente at det var realistisk å anta at prisene ikke endret seg ved innføring av merverdiavgift med 8 pst. Ved innføring av merverdiavgift med 25 pst., anslo Kulturmomsutvalget at prisene ville øke med 10 pst., det vil si at om lag to tredjedeler av avgiften overveltes i prisene på tjenestene i kultur- og idrettssektoren. Det tilsier at sluttbrukerprisene med 12 pst. merverdiavgift i dag er om lag 6 pst. lavere enn det de ville vært med full merverdiavgift.

7.4 Fordelingsvirkninger

Det finnes ikke informasjon om hvordan forbruket av avgiftspliktige kultur- og idrettstjenester fordeler seg på personer i ulike inntektsintervaller. Samtidig er det stor usikkerhet knyttet til prisvirkningene av avgiftsendringer og dermed hvordan privatpersoners avgiftsbelastning endres ved økt merverdiavgift. Det er dermed ikke mulig å si noe presist om fordelingsvirkningene av endringer i merverdiavgiften for kultur- og idrettstjenester.

Husholdningenes utgift til kultur- og idrettstjenester utgjør en liten del av husholdningenes totale forbruksutgift. Med antakelse om full overvelting og uendret forbruk, vil en økning av merverdiavgiften fra 12 til 25 pst. øke den gjennomsnittlige husholdnings årlige utgifter til kultur- og idrettstjenester med om lag 450 2019-kroner. Det utgjør mindre enn 0,1 pst. av husholdningenes gjennomsnittlige forbruk. Virkningene av økt avgift er så små at de ikke har betydning for fordelingen.

OECD/Korea Institute of Public Finance (2014) har gjennomført analyser av fordelingseffekter på en del tjenesteområder i flere land. De konkluderer med at redusert sats for å ivareta kulturelle, sosiale og andre ikke-omfordelende mål, ofte gir så store gevinster til høyinntektshusholdninger at de har en regressiv effekt, ved at de gir større gevinst til dem enn til lavinntektshushold både i beløp og som andel av forbruksutgift.

7.5 Utvalgets vurdering

Kultur og idrett står i en noe annen stilling enn andre mer kommersielle tjenester. Kultur og idrett må antas å ha positive eksterne virkninger, det vil si positive virkninger som ikke reflekteres fullt ut i konsumentenes betalingsvillighet for tjenestene. Dette kan tale for offentlige tiltak på dette området. Det er også grunnen til at det er betydelige innslag av offentlig støtte.

Flere virksomheter innenfor kultur- og idrettssektoren mottar en stor del av sine inntekter fra offentlige tilskudd. Dette gjør at det er mulig å prise tjenestene lavere enn kostnadene. For de tilskuddsfinansierte virksomhetene utgjør derfor billettinntekter som regel en mindre del av inntektene. Siden det ikke oppkreves utgående merverdiavgift på offentlige tilskudd, er utgående merverdiavgift med redusert sats for disse virksomhetene ofte mindre enn merverdiavgiften på vare- og tjenesteinnsatsen (hovedsakelig alminnelig sats) som kan fradragsføres. Disse aktørene kan derfor ofte ha såkalte negative skattemeldinger og dermed motta utbetalinger fra staten gjennom merverdiavgiftssystemet.

Tidligere utvidelser av merverdiavgiften på kulturområdet har derfor medført inntektstap for staten. Det vil si at det i gjennomsnitt blir betalt ut mer penger gjennom merverdiavgiftssystemet enn det som blir betalt inn. Senere satsøkninger har i noen grad motvirket inntektstapet for staten. Det betyr likevel ikke at alle virksomheter på kulturområdet mottar penger gjennom merverdiavgiftssystemet. Særlig virksomheter som ikke mottar offentlig støtte, antas oftest å levere skattemeldinger med inntekt til staten. Det bør kunne antas at det er virksomhetene som får mest tilskudd, som også mottar mest støtte gjennom merverdiavgiftssystemet.

I 2010 ble adgang til utstillinger i museer og gallerier, fornøyelsesparker og til større idrettsarrangementer merverdiavgiftspliktig med 8 pst. I Prop. 119 LS (2009–2010) ble utvidelsen anslått å medføre et årlig provenytap på 335 mill. 2010-kroner. Tallgrunnlaget fra Prop. 119 LS (2009–2010) indikerer at også innføring av generell merverdiavgiftssats ville medføre inntektstap. Også innføringen av merverdiavgift på adgangsbilletter til kinovisninger ble anslått å medføre et inntektstap for staten, jf. Ot.prp. nr. 1 (2004–2005).

Redusert merverdiavgiftssats på kinoforestillinger stiller kino i en avgiftsmessig gunstigere situasjon enn andre visningsformer som har alminnelig merverdiavgiftssats, for eksempel strømmetjenester og DVD-er. Innføring av alminnelig merverdiavgiftssats på kinoforestillinger vil derfor bidra til et mer nøytralt system, ved at alle visningsformer behandles likt gjennom merverdiavgiften. Utvalget vil imidlertid påpeke at kino og fysiske visningsformater i dag er ilagt sektoravgift. Innføring av alminnelig merverdiavgiftssats på kinoforestillinger vil dermed innebære en større total avgiftsbelastning for kinoer sammenlignet med digitale visningsformer. Utvalget mener derfor at man som et kompenserende tiltak kan vurdere avvikling av kino- og videogramavgiften ved innføring av alminnelig sats.

Formålet med merverdiavgiften er å skaffe inntekter til staten. For flere områder i kultur- og idrettssektoren innebærer likevel redusert merverdiavgiftssats at det i gjennomsnitt utbetales penger gjennom merverdiavgiftssystemet.

En økning i den lave satsen fra 12 til 25 pst. vil øke de årlige merverdiavgiftsinntektene fra kultur- og idrettssektoren med om lag 400 mill. 2019-kroner.

7.6 Utvalgets konklusjon

Utvalget mener prinsipielt at samtlige varer og tjenester bør ha samme sats, og at merverdiavgiftssystemet ikke bør brukes til å stimulere enkelte former for forbruk eller tilgodese visse næringer på bekostning av andre. Dette generelle utgangspunktet taler for å øke satsen på kultur og idrett til alminnelig sats.

Hensynet til et enklere merverdiavgiftssystem taler for alminnelig sats på dette området. Det vises særlig til at svært mange tilbydere har ulike typer omsetning som skal beregnes med ulike satser (en del også har unntatt omsetning). I en del tilfeller kan det være krevende å bestemme om et tilbud kvalifiserer for redusert sats. Alminnelig sats vil gi et enklere regelverk for virksomhetene og skatteetaten. Videre leder dagens reduserte sats til at en rekke virksomheter mottar utbetalinger fra staten gjennom negative skattemeldinger, i tillegg til direkte støtte over budsjettets utgiftsside. Det vil ofte være slik at det er de virksomhetene som mottar mest direkte støtte, som også mottar mest indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. De som får mest i direkte støtte vil kunne foreta mer omfattende anskaffelser med rett til fradrag og samtidig ta mindre betalt for inngangsbilletter. Direkte støtte over budsjettets utgiftsside fremstår som et mer målrettet og effektiv virkemiddel enn indirekte støtte gjennom redusert sats.

Utvalget mener at satsen for kultur og idrett bør økes til alminnelig sats. Et ønske om å støtte kultur- og idrettstilbud bør ivaretas gjennom direkte bevilgninger over budsjettets utgiftsside. Det vil gi et enklere regelverk å praktisere, og vil synliggjøre hvilke tilbud som mottar støtte og hvor mye som mottas.

Utvalget vil for øvrig bemerke at dagens utstrakte unntak innenfor kultur- og idrettssektoren gir et uoversiktlig regelverk. Selv om det i utgangspunktet ligger utenfor utvalgets mandat, vil utvalget likevel anbefale at det foretas en ny vurdering av å innlemme flere deler av kultur- og idrettssektoren i merverdiavgiftssystemet, med alminnelig sats. Et hensyn bør være om en slik utvidelse kan bidra til forenkling av merverdiavgiftssystemet. Et bredere avgiftsgrunnlag vil forenkle regelverket, særlig for de mange virksomhetene som i dag driver delvis merverdiavgiftspliktig og delvis merverdiavgiftsunntatt virksomhet. Unntakene bør likevel vurderes i lys av spesielle hensyn i sektoren, herunder å skjerme den frivillige del av sektoren.

Oppsummert mener utvalget at hensynet til et enhetlig og enkelt avgiftssystem tilsier at satsen på kultur og idrett økes til alminnelig sats. Sektoren bør imidlertid gis noe tid til omstilling til alminnelig merverdiavgiftssats.