4 Næringsmidler

4.1 Innledning

Frem til merverdiavgiftsreformen i 2001 hadde Norge kun én merverdiavgiftssats i tillegg til nullsats. Høsten 1999 (i St.meld. nr. 1 (1999–2000)) varslet Regjeringen Bondevik I, bestående av Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, at den ville fremme forslag til merverdiavgiftsreform våren 2000, med iverksetting fra 2001. Hovedformålet med reformen var å utvide området for merverdiavgift ved å innføre generell avgiftsplikt på tjenester. Regjeringen uttalte at merinntektene som følge av innføring av bred avgiftsplikt på tjenester kunne benyttes til å redusere merverdiavgiften på matvarer. Siktemålet med redusert sats på matvarer var blant annet å oppnå en viss utjevning av matvareprisene sammenlignet med andre land, idet Norge per år 2000 hadde blant de høyeste satsene på matvarer i OECD-området. Det ble særlig vist til at satsen i Norge var nesten dobbelt så høy som i Sverige. Redusert merverdiavgift på matvarer kunne dermed bidra til å begrense nordmenns grensehandel i Sverige. Videre fremhevet regjeringen at redusert merverdiavgift ville ha ønskede fordelingsvirkninger, idet lavinntektsgrupper benytter en høyere andel av sin inntekt til matvareforbruk enn høyinntektsgrupper.

Arbeiderpartiet overtok regjeringsmakten i mars 2000. Forslag til merverdiavgiftsreform ble fremmet i september 2000 (Ot.prp. nr. 2 (2000–2001)), men uten forslag om en generell reduksjon i merverdiavgiftssatsen for matvarer. I stedet ble det foreslått en merverdiavgiftskompensasjonsordning for kjøtt – et produkt som ble ansett for å være utsatt for grensehandel. I forhandlingene om statsbudsjettet for 2001 ble det inngått en budsjettavtale mellom Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, der ett av avtalepunktene gjaldt reduksjon av merverdiavgiftssatsen på mat til 12 pst. Begrunnelsen var som tidligere, at redusert sats ville være et viktig utjevningsgrep samt at redusert sats ville bidra til redusert grensehandel. Redusert sats for næringsmidler ble innført 1. juli 2001. Satsen har senere blitt endret flere ganger, og er i dag 15 pst.

4.2 Gjeldende rett

Merverdiavgiftsloven § 5-2 bestemmer at det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning, uttak og innførsel av næringsmidler. I 2019 er satsen for næringsmidler 15 pst.

Den nærmere avgrensningen av begrepet næringsmidler er fastsatt i lov og forskrift. Næringsmiddel er definert som «enhver mat- eller drikkevare og enhver annen vare som er bestemt til å konsumeres av mennesker», jf. merverdiavgiftsloven § 5-2 annet ledd. En vare konsumeres når den fortæres, dvs. inntas i kroppen gjennom det ordinære fordøyelsessystemet ved tygging, suging, svelging og lignende. Varer som innåndes konsumeres ikke. Det samme gjelder tannkrem, munnvann og lignende. I henhold til merverdiavgiftsforskriften anses varer som næringsmidler dersom i) varene har en kvalitet som gjør at de er egnet til å konsumeres av mennesker og ii) de omsettes til slikt konsum. Det er tilstrekkelig at varene er egnet til å inngå i varer som er bestemt til å konsumeres av mennesker, det vil si at varer som salt, eddik, bakepulver mv. anses som næringsmidler. I tillegg til kravet om egnethet, må varene faktisk omsettes for å bli konsumert av mennesker for å kvalifisere som næringsmidler. Det vil si at omsetning av eksempelvis poteter til dyrefôr ikke kan skje med redusert sats. Ved salg av ordinære mat- og drikkevarer vil det foreligge en presumsjon for at varene er bestemt til å konsumeres av mennesker. Næringsmidler er uttrykkelig avgrenset mot legemidler, tobakksvarer, alkoholholdige drikkevarer og vann fra vannverk.

Det gjelder et praktisk viktig unntak for næringsmidler som omsettes som del av en serveringstjeneste. For slike næringsmidler skal det beregnes merverdiavgift med alminnelig sats. Det innebærer at det må trekkes en grense mellom næringsmidler som omsettes som del av en serveringstjeneste og næringsmidler som ikke omsettes som del av en serveringstjeneste. Med serveringstjeneste menes for det første servering av mat- eller drikkevarer dersom forholdene ligger til rette for fortæring på stedet. Levering av ferdig mat (catering) anses som serveringstjeneste dersom det i tillegg leveres tjenester med servering, dekking og rydding av servise mv. Videre anses det som servering dersom mat- eller drikkevarer fortæres i lokaler som ligger i tilknytning til serveringsstedet på fartøy og arbeidsplasser, i hotell, teater, kino og lignende. For eksempel vil et hotellrom kunne anses som tilknyttet lokale, slik at fortæring av mat fra hotellrestauranten på hotellrommet anses som servering (med alminnelig sats). Omsetning av mat- eller drikkevarer som ikke skal fortæres på stedet (og heller ikke i tilknyttede lokaler som nevnt), anses ikke som serveringstjeneste. Omsetning av take-away skal følgelig beregnes med redusert sats.

For tradisjonelle kioskvarer er det gitt en særregel om at omsetning av slike varer aldri anses som serveringstjenester, selv om kioskvarene skal fortæres på stedet. Tradisjonelle kioskvarer er dermed alltid omfattet av den reduserte satsen. Tradisjonelle kioskvarer er blant annet sjokolade, pastiller, sukkertøy, tyggegummi, frukt (ubehandlet) og emballert is. Bakervarer, kaffe, mineralvann (også på flaske), juice, melk og lignende anses derimot ikke som tradisjonelle kioskvarer, idet disse i stor grad serveres fra ulike serveringssteder. Avgiftsbehandlingen for denne varegruppen avhenger av om varene omsettes som del av en serveringstjeneste eller ikke.

Det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning mv. av råvarer og innsatsvarer som anses som næringsmidler. For råvarer vil spørsmålet være fra hvilket tidspunkt disse kan anses å være egnet til å konsumeres av mennesker og dermed anses som næringsmidler (forutsatt at de faktisk omsettes til konsum av mennesker). Forutsatt at råvaren eller innsatsvaren anses som næringsmiddel, gjelder den reduserte satsen også der råvaren eller innsatsvaren omsettes til produksjon av varer som ikke anses som næringsmidler (etter disse merverdiavgiftsbestemmelsene). Det er imidlertid en forutsetning for redusert sats at den ferdige varen må kunne konsumeres av mennesker. Det vil si at en innsatsfaktor som omsettes til produksjon av alkohol omfattes av redusert sats (fordi alkohol kan konsumeres av mennesker), mens en innsatsfaktor til produksjon av dyrefôr eller sigaretter ikke omfattes av redusert sats, ettersom dyrefôr og sigaretter ikke skal konsumeres av mennesker.

Kombinerte varer, det vil si varer som består av et næringsmiddel og en annen vare der også den andre varen har en egen funksjon eller verdi og varene fremstår som en enhet, anses som næringsmidler dersom verdien av den andre varen utgjør en ubetydelig del av den kombinerte varen.

4.3 Pris- og inntektsvirkninger

Redusert merverdiavgiftssats er en økonomisk fordel for konsumentene som kjøper varene billigere enn om satsen var høyere. Produsenter og importører av næringsmidler vil også få en fordel fordi salget er større enn om prisen hadde vært høyere eller de kan ta bedre betalt for varene. Sammenlignet med full sats er tapet av avgiftsinntekter omtrent 14,6 mrd. kroner. Det er da lagt til grunn at konsumet ikke påvirkes av avgiftssatsen.

Fordelene av redusert sats fordeler seg på forbrukere, produsenter og leverandører. Redusert merverdiavgift på næringsmidler gir lavere priser for forbrukerne, men det har trolig også ført til at produsenter og leverandører har økt sine priser for å få deler gevinsten ved lav sats. Analyser av prisvirkningene ved tidligere endringer i merverdiavgiften for næringsmidler kan gi en indikasjon på hvem som har vært mest tjent med redusert sats på matvarer. Det finnes ulike rapporter som ser på utviklingen i matvareprisene i tiden etter reduksjonen av merverdiavgiften på matvarer fra 24 til 12 pst. i 2001.

Lavik (2002) kommer frem til at merverdiavgiftsreduksjonen ser ut til å ha vært overveltet tilnærmet fullt ut i prisene. Lavik viser at prisene falt med 8,9 pst. fra juni 2001 til juli 2001, mens full overvelting tilsier en prisreduksjon på 9,7 pst. Ifølge Lavik reduserte de fleste dagligvarehandlerne prisene om lag like mye som full overvelting skulle tilsi. Videre antyder hun at prisatferden hos kiosker og bensinstasjoner kan ha hindret full prisovervelting. Johansen (2003) har undersøkt denne hypotesen nærmere og bekrefter i stor grad at prisatferden til kiosker og bensinstasjoner som hindret full prisovervelting umiddelbart. Målt over en lenger tidsperiode finner Johansen at prisoverveltingen er mindre også for dagligvareforretningene.

Gaarder (2019) finner også at reduksjonen i merverdiavgiften på matvarer i 2001 slo tilnærmet fullt ut i prisene. I artikkelen analyserer Gaarder overveltingsgraden ved hjelp av regresjonsanalyse (RD design). Punktestimatet i analysen indikerer at overveltingen var større enn 1. Det vil si at prisreduksjonen var større enn avgiftsreduksjonen skulle tilsi. Estimatet er tilstrekkelig nært 9,7 pst. slik at nullhypotesen om full overvelting ikke kan avvises.

Østmoe (2002) estimerer hva prisen på matvarer ville vært dersom den generelle merverdiavgiften ble videreført. Ved å sammenligne estimerte priser med observerte priser anslås overveltingsgraden. Overveltingsgraden anslås å være om lag tre fjerdedeler. Det innebærer at om lag tre fjerdedeler kom forbrukerne til gode, mens den resterende fjerdedelen kom tilbudssiden til gode.

Kjuus (2010) ser på prisvirkningene av merverdiavgiftsreduksjonen både på kort og litt lengre sikt. På kort sikt mener Kjuus i likhet med Lavik og Johansen at avgiftsreduksjonen ble veltet tilnærmet fullt over i prisene. Fra 2001 til 2004 øker matvareprisen mer enn det konsumprisindeksen skulle tilsi. Kjus mente imidlertid at økningen i matvareprisene fulgte samme trend som før merverdiavgiftsreduksjonen og at denne prisøkningen dermed ikke er en indikasjon på at hele avgiftslettelsen ikke kom forbrukerne til gode. Finansdepartementet på den annen side skrev i St.prp. nr. 1 (2005–2006) at prisøkningen fra 2001 til 2004 kunne tyde på at en del av avgiftsreduksjonen tilfalt produsenter og forhandlere, men at over to tredjedeler av halveringen av merverdiavgiftssatsen på matvarer tilfalt konsumentene.

Som de ovennevnte rapportene viser, finnes det ikke et entydig svar på hvordan halveringen av merverdiavgiften i 2001 påvirket matvareprisene. Resultatene spriker fra tilnærmet full overvelting til to tredels overvelting.

4.4 Fordelingsvirkninger

Den reduserte satsen på næringsmidler begrunnes blant annet med dens gode fordelingsvirkninger. Endringer i merverdiavgiften på næringsmidler vil ha relativt størst betydning for de husholdningene som bruker en stor andel av inntekten sin til mat, som regel husholdninger med lav inntekt. Redusert merverdiavgift på næringsmidler antas derfor å ha størst relativ betydning for husholdninger med lav inntekt. Nedenfor vises utgiftsøkningen per husholdning i kroner og som prosent av konsumutgiften i alt.

Innføring av alminnelig sats vil medføre at prisen på næringsmidler øker. Gitt at satsen økes til 25 pst. og at sluttkunden bærer hele avgiftsøkningen, vil hver husholdning i gjennomsnitt betale vel 5 500 kroner mer for næringsmidler i 2019. Avgiftsøkningen vil imidlertid være ujevnt fordelt etter husholdningsinntekt. Selv om alle husholdninger står overfor den samme avgiftsøkningen på matvarer og alkoholfrie drikkevarer i prosent, vil kostnadsøkningen være større for husholdninger med høye inntekter enn husholdninger med lave inntekter. Det skyldes både at det er flere personer i husholdninger med høye inntekter og at høyinntektshusholdningene bruker mer penger per person på næringsmidler enn lavinntektshusholdninger. Figur 4.1 viser avgiftsøkning per husholdning fordelt etter inntektsdesiler. Inntekten er beregnet etter skatt. Desil 1 er den tidelen av husholdningene som har de laveste inntektene, desil 2 den neste tidelen rangert etter stigende inntekt, til desil 10 som den tidelen som har de høyeste husholdningsinntektene. Inntekt er beregnet som pensjonsgivende inntekt minus utlignet skatt pluss fradrag i skatt. All brutto lønnsinntekt for lønnstakere og beregnet personinntekt fra næring for selvstendige regnes som pensjonsgivende. Mottatte skattepliktige trygdeytelser som sykepenger og arbeidsavklaringspenger inngår også i den pensjonsgivende inntekten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Høyinntektshusholdninger vil betale en relativt større del av økt merverdiavgift på næringsmidler. Det skyldes at utgiften til matvarer og alkoholfrie drikkevarer øker med økende husholdningsinntekt. Husholdningene med de 10 pst. laveste inntektene vil få en gjennomsnittlig utgiftsøkning på mindre enn 3 000 kroner, mens de 10 pst. rikeste husholdningen får en utgiftsøkning på nesten 10 000 kroner. Mellom disse ytterpunktene er det en ganske jevn og stor økning i avgiftsutgiften fra lavere til høyere inntektsdesiler. Den store forskjellen etter inntekt når vi ser på alle husholdningene, skyldes for en stor del at det er få personer i lavinntektshusholdningene. For par med barn vil utgiftsøkningen per husholdning være mye jevnere fordelt etter inntekt. For par med barn øker matutgiftene fra omtrent 7 000 kroner for de ti prosent av husholdningene med lavest inntekt, til over 11 000 kroner for desilen med høyest inntekt.

Utgiftsøkningen i kroner for ulike inntektsgrupper sier ikke alt om fordelingsvirkningene. Ut fra avgiftsøkningene i kroner kan vi få inntrykk av at store husholdninger med lav inntekt rammes særlig hardt, men det er ikke tilfelle. Figur 4.2 viser avgiftsøkningen som andel av de samlede forbruksutgiftene. For par med barn er utgiftsandelen ikke mye større i desilen med lavest inntekt enn for de med større inntekt – fra vel 1,2 pst. til ned mot 0,8 pst. av forbruksutgiften i alt. Det er andre husholdningstyper i den nederste desilen som har svært lavt forbruk, typisk enpersonshusholdninger, og som trekker opp utgiftsandelen ved en avgiftsøkning på matvarer. Det er likevel slik at den ekstra utgiften relativt sett blir noe mindre for de med høye husholdningsinntekter. Hovedbildet når vi ser på utgiftsøkningen som andel av forbruksutgiften i alt, er at forskjellene etter inntekt blir relativt små ved en avgiftsøkning på næringsmidler.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

4.5 Makroberegninger av økt merverdiavgift på næringsmidler

Ekspertutvalget har fått gjennomført beregninger av økt merverdiavgift på næringsmidler med makromodellen KVARTS. Med en makromodell er det mulig å få belyst sammenhenger og tilbakevirkninger i økonomien som ikke fremkommer ved en sektorbetraktning og enkle forutsetninger. På den andre siden har en makromodell begrensinger som gjør at vi også mister informasjon. Bruk av KVARTS medfører at virkningen av økt sats er beregnet for konsum- og produksjonssektorer som er tilnærmet, men ikke fullstendig, sammenfallende med avgiftsområdet for redusert sats på 15 pst. Det er innarbeidet felles satsendringer i merverdiavgiften på KVARTS-aggregatene 10 Primærprodukter og 20 Konsumindustriprodukter, som tilsvarer en økning i avgiftsinntektene med nær 12 mrd. kroner i 2019. Avgiftsøkningen, som tilsvarer 0,4 pst. av BNP Fastlands-Norge, er videreført i etterfølgende år. Valget av 2019 som startår har liten betydning, og resultatene vil være i hovedtrekk tilsvarende for den samme avgiftsøkningen et senere virkningsår.

Aggregeringsnivået i KVARTS begrenser mulighetene til å presist skille merverdiavgift på næringsmidler fra merverdiavgift på andre varer og tjenester. Dette har sammenheng med at satsendringene som benyttes for å simulere endringer i merverdiavgift på næringsmidler også berører andre produkter. Med aggregeringsnivået i KVARTS vil dermed virkningene på relative priser og konsumfordeling på konsumgruppen matvarer dempes sammenliknet med om beregningene hadde blitt gjennomført for en modelløkonomi med mer entydig korrespondanse mellom produktinndelingen og inndelingen i konsumkategorier. Modellen viser også at det er reelle sammenhenger og tilbakevirkninger i økonomien som demper virkningen av en avgiftsøkning, sammenlignet med en forenklet betraktning basert på faste koeffisienter og full overvelting på konsumentene.

Virkningen av full merverdiavgift på matvarer uten kompensasjon er illustrert med en beregning der staten ikke bruker merinntekten til skattelettelser eller utgiftsøkninger. Figur 4.3 viser endringer i privat forbruk, konsumprisindeksen (KPI) og lønn ved å øke satsen på matvarer til 25 pst. i 2019. Satsøkningen opprettholdes for hele beregningsperioden. Resultatene er vist som avvik i pst. fra et referanseforløp med dagens satser. Ut fra resultatene ser vi som ventet at en ensidig økning i merverdiavgiften gir økte konsumpriser, redusert disponibel realinntekt for husholdningene og lavere privat forbruk. Mer interessant kan det være å se at modellen også viser tilbakevirkninger i økonomien som demper den umiddelbare effekten av økte matvarepriser. Økt prisstigning gir noe økt lønnsvekst etterfølgende år, og dermed vil disponibel inntekt for husholdningene og privat konsum ikke reduseres så mye som prisøkningen isolert sett skulle tilsi.

Kilde: Finansdepartementet – Beregninger på KVARTS.

Kilde: Finansdepartementet – Beregninger på KVARTS.

Redusert privat konsum som følge av økt pris på matvarer, vil redusere både produksjon i Norge og import av matvarer og innsatsvarer til matproduksjon. KVARTS-beregningene viser at en betydelig del av etterspørselsfallet retter seg mot importerte matvarer, jf. fig 4.4. Dermed blir fallet i innenlandsk produksjon vesentlig mindre enn bortfallet av privat konsum, ifølge beregningene en varig reduksjon i BNP Fastlands-Norge på 0,1 pst.

Kompenserende tiltak kan dempe virkningen av økt merverdiavgift på næringsmidler. Det innebærer at staten – i stedet for å øke sparingen – bruker merinntekten innenlands. Et alternativ er at den alminnelig satsen i merverdiavgiften settes ned. En annen mulighet er å øke statens utgifter, for eksempel ved å øke barnetrygden. Uansett hvordan kompensasjonen foretas, vil bruk av merinntekten innenlands i betydelig grad motvirke effektene av økt merverdiavgiftssats på næringsmidler.

Ekspertutvalget har beregnet virkningene i KVARTS også når merinntekten fra økt sats på næringsmidler brukes til å redusere den alminnelige satsen i merverdiavgiften. Det er forutsatt at statens samlede inntekter fra merverdiavgiften er uendret, slik at avgiftsomleggingen i en viss forstand kan sies å være provenynøytral. Resultatene viser at virkningene på samlet konsum og produksjon blir tilnærmet null av å øke den reduserte satsen på næringsmidler og samtidig redusere den alminnelige satsen innenfor et opplegg med uendret inntekt til staten. Utslagene på økonomien som helhet – blant annet for privat konsum, prisvekst, lønnsvekst, produksjon og import – blir så små i KVARTS-beregningene at det ikke gir mening å illustrere dette i en figur eller tabell.

Kilde: Finansdepartementet – Beregninger på KVARTS.

Beregningene illustrerer at færre satser i merverdiavgiftssystemet vil kunne bidra til endringer i sammensetningen av forbruk og produksjon. Figur 4.5 viser endringer i bruttoprodukt (verdiskaping) i næringer der endringene har størst omfang. I konsumvareindustri og varehandel går produksjonen ned, mens det blir økt privat tjenesteproduksjon, sammenlignet med et referanseforløp med dagens merverdiavgiftssatser. Selv om næringsmiddelindustri (inngår i aggregatet konsumvareindustri) og varehandel kommer negativt ut, må det ses i forhold til et referanseforløp med betydelig produksjonsvekst i alle næringer. Heller ikke de næringene som kommer negativt ut, får et tilbakeslag i absolutte størrelser, men noe lavere produksjonsvekst enn de ellers ville ha hatt. Samtidig vil privat tjenesteproduksjon få større vekst på grunn av lavere merverdiavgift på sine tjenester. Reduksjonen i produksjonsveksten vil også medføre at sysselsettingsveksten blir noe lavere sammenlignet med referanseforløpet. Reduksjonen i sysselsetting i konsumvareindustrien og varehandelen oppveies ikke helt ved økt sysselsetting i privat tjenesteproduksjon. Sysselsettingsvirkningene er imidlertid begrensede. Modellberegningene viser at det i 2025 vil være mindre enn 1 000 færre sysselsatte totalt sammenlignet med referanseforløpet.

4.6 Grensehandel og netthandel

4.6.1 Innledning

Merverdiavgiften påvirker prisnivået i Norge og kan dermed gi insentiv til grensehandel og netthandel av utenlandske varer. I dette punktet gis det en generell omtale av dagens grensehandel og netthandel. Blant varegruppene med redusert sats eller nullsats er det næringsmidler som norske forbrukere grensehandler mest av. Utvalget har derfor valgt å omtale grensehandel og netthandel i kapittelet om næringsmidler.

Offisiell statistikk om grensehandel og grensekryssende netthandel med varer er begrenset, og utvalget er ikke kjent med nyere anslag over omfanget av matvarer og drikkevarer som innføres til Norge etter slik handel.

For grensehandel er Statistisk sentralbyrås grensehandelsundersøkelse viktigste kilde. Omfanget av nordmenns netthandel fra utlandet blir forsøkt tallfestet i ulike utvalgsundersøkelser. I tillegg utarbeider ulike aktører statistikk om nordmenns bruk av betalingskort og statistikk fra logistikkselskaper om omfanget av netthandel av varer over landegrensene til konsumenten. Det er usikkert hvor gode data disse kildene gir over grensehandelen og netthandelen.

I Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har nett blir det påpekt at det er ønskelig med mer kunnskap om utviklingen i grensehandel og grensekryssende netthandel. Regjeringen vil derfor «utrede behovet for et årlig grensehandelsbarometer. Statistikken skal også omfatte grensekryssende netthandel med varer og tjenester.» Hvordan et slikt barometer eventuelt skal utformes, er foreløpig ikke klart.

I behandlingen av statsbudsjettet for 2019 fattet Stortinget et anmodningsvedtak om at ordningen med avgiftsfri innførsel av varer med verdi under 350 kroner skal avvikles i 2020.

4.6.2 Grensehandel

Med begrepet grensehandel siktes det til handelen i utlandet på dagsturer.1 Nordmenn grensehandler i første rekke i Sverige. Omfanget av grensehandelen påvirkes blant annet av prisforskjeller mellom land. Merverdiavgiften på matvarer og alkoholfrie drikkevarer er noe høyere i Norge (15 pst.) enn i Sverige (12 pst.). Alkohol2, tobakk, klær og bilreparasjoner har 25 pst. merverdiavgift både i Norge og i Sverige. Særavgiftene på alkohol og tobakksvarer er vesentlig høyere i Norge enn i Sverige. I tillegg er det ikke særavgifter på sjokolade- og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarer eller drikkevareemballasje i Sverige, slik vi har i Norge. Slike avgiftsforskjeller kan føre til økt grensehandel. Det er imidlertid også andre faktorer som har betydning for prisforskjellen på varer og tjenester i Norge og utlandet. Mye av grensehandelen omfatter varer og tjenester som ikke ilegges særavgifter, blant annet kjøttvarer og andre matvarer. For slike landbruksprodukter bidrar importvernet til høyere priser i Norge. Kostnadsnivået er dessuten gjennomgående høyere i Norge enn i andre land. Andre faktorer som tilgjengelighet og produktutvalg påvirker også omfanget av grensehandelen.

Ved grensehandel vil en del av verdiskapingen som ellers ville skjedd i Norge, foregå i utlandet. Grensehandel kan også føre til tap av avgiftsinntekter og begrense handlingsrommet i avgiftspolitikken. På den annen side kan grensehandel bidra til økt konkurranse og effektivitet, som er til fordel for forbrukerne gjennom lavere priser og bedre produktutvalg.

Den viktigste kilden til anslag for grensehandelen er en kvartalsvis undersøkelse som Statistisk sentralbyrå gjennomfører om nordmenns kjøp av varer og tjenester på dagsturer til utlandet (Grensehandelsundersøkelsen). Forbruk er inklusive eventuell merverdiavgift og andre avgifter. Alle lovlige varer og tjenester, omfattes. Med tjenester menes for eksempel ulike servicetilbud som frisørtime, tannlegetime, reparasjon eller service på bil. Nordmenns kjøp av varer og tjenester i utlandet via nettbutikker omfattes ikke av undersøkelsen.

Ifølge SSBs grensehandelsstatistikk handlet nordmenn for 15,7 mrd. kroner på dagsturer til utlandet i 2018. 95 pst. av handelen skjer i Sverige. Ifølge undersøkelsen har grensehandelen økt med 4,1 pst. i 2018 sammenlignet med 2017. SSB understreker at det er betydelig usikkerhet knyttet til tallene. Undersøkelser utført av HUI-Research i Sverige i 2018 anslår på sin side nordmenns grensehandel i Sverige til om lag 25 mrd. kroner i 2017 (Svensk Handel, 2018).

Sist SSB publiserte mer detaljerte anslag for grensehandel var i 2011. SSB fant da at om lag halvparten av grensehandelen (i kroner) gikk til kjøp av mat, om lag 15 pst. ble brukt på alkohol, om lag 13 pst. på tobakk og om lag 5 pst. på mineralvann. Det er uvisst om denne fordelingen av varer fortsatt er representativ for grensehandelen.

Milford, Spissøy og Pettersen (2012) identifiserer lavere priser som hovedårsaken til grensehandel. Andre faktorer er det å ha en hyggelig tur, vareutvalget og nye, attraktive kjøpesentre. Disse forklaringene virker rimelig, men det er verdt å merke seg at undersøkelsen er noen år gammel.

4.6.2.1 Effektivitetstap ved grensehandel

Dersom et høyt avgiftsnivå er med på å øke grensehandelen, må gevinstene (helseeffekter og avgiftsinntekter) ved avgiftsnivået veies opp mot de samfunnsmessige kostnadene, blant annet ved at personer drar over grensen for å handle. Slik mobilitet over landegrensene fører også til tap av avgiftsinntekter.

Økningen i effektivitetstap ved økt merverdiavgiftssats avhenger av økningen i grensehandel og av skattekilen3. Økningen kan estimeres tilnærmet som økning i grensehandel multiplisert med gjennomsnittet av opprinnelig og ny skattesats (som vil være 0,2 ved økning fra 0,15 til 0,25). Effekten på innenlands omsetning av matvarer av 1 pst økning i prisen er estimert til 0,4 4pst. Dette vil fordele seg på redusert forbruk og økt grensehandel.

I tilfellet med grensehandel består det samfunnsøkonomiske tapet i at personer velger å bruke tid og andre ressurser på å skaffe seg varer fra et sted som ligger langt borte fra hjemstedet. Effektivitetstapet ved at en person velger å foreta handelen over grensen kan for eksempel bestå av personens tidsbruk, bensinforbruk, slitasje på veger og materiell mv.

4.6.3 Netthandel5

Med netthandel menes her alle avtaler om kjøp av varer eller tjenester som blir inngått gjennom internett, for eksempel via datamaskin eller mobiltelefon på en nettbutikk, nettauksjon eller over e-post.

4.6.3.1 Gjeldende rett

Det skal ikke svares merverdiavgift, særavgifter eller toll ved forsendelser av varer fra utlandet dersom verdien er under 350 kroner inkl. frakt- og forsikringskostnader.

Merverdiavgift ved internasjonal handel bygger på destinasjonsprinsippet, slik at det er landet hvor forbrukeren er hjemmehørende som har beskatningsretten. Dette betyr at varesendinger fra utlandet kommer til Norge uten avgift og at de heller ikke avgiftslegges her dersom verdien er under 350 kroner. Varene ilegges dermed ikke avgift verken i Norge eller i avsenderlandet.

Norske næringsdrivende må beregne og betale merverdiavgift av all omsetning i Norge, også for varer med verdi under 350 kroner. Fritaket innebærer dermed en forskjellsbehandling ved at den norske handelsnæringen må betale merverdiavgift og særavgifter på varer de selger i Norge, mens utenlandske nettbutikker kan selge varer av lav verdi uten slike avgifter. Forskjellsbehandlingen er særlig sterk for varer som er omfattet av særavgifter, for eksempel sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Alkoholholdige produkter og tobakksvarer omfattes ikke av fritaket.

Hovedregelen etter tolloven er at alle varer som innføres til Norge skal deklareres. Begrunnelsen for regelen er behovet for å ha kontroll med varer som føres inn og ut av landet, og at det skal kreves inn avgifter. Varer av mindre verdi er imidlertid fritatt fra deklareringsplikten. Fritaket er delvis begrunnet med at det ellers ville vært uforholdsmessig høye gebyr knyttet til tollekspedering av slike varer.

Staten krever ikke betaling for sine tjenester knyttet til tollekspedering. Transportører som deklarerer varer på vegne av privatpersoner tar seg imidlertid normalt betalt for dette. For enkeltpakker som følger de ordinære fortollingsprosedyrene tar for eksempel Posten Norge AS 341 kroner for tollekspedering. For å effektivisere vareførselen av småsendinger til Norge er det innført en ordning der transportøren kan deklarere flere enkeltfortollinger over en gitt periode på én deklarasjon, såkalt periodisk samlefortolling. Ordningen gjelder bare for varer med verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner, og særavgiftsbelagte varer kan ikke fortolles via ordningen. Posten Norge AS tar 158 kroner for slik tollekspedering.

Tolletaten har etablert en elektronisk og kostnadsfri løsning for egenfortolling slik at privatpersoner som importerer varer til Norge, kan deklarere varene på egenhånd via en elektronisk portal. I slike tilfeller kan ikke transportøren kreve betalt for tollekspederingen. I stedet krever imidlertid transportørene gjerne et lagringsgebyr på omtrent samme størrelse som gebyret for tollekspedering. Det er derfor ikke noe å spare på å deklarere varene selv. En oppheving av fritaket for varer av mindre verdi kan dermed innebære at varen – i tillegg til å bli ilagt avgifter – blir ilagt et gebyr.

4.6.3.2 Utviklingen i andre land

EU har i dag merverdiavgiftsfritak for vareforsendelser med verdi opp til 22 euro fra tredjeland. De enkelte medlemslandene kan likevel velge å ilegge merverdiavgift også for varer med verdi opp til 22 euro. Merverdiavgiftsfritaket i EU for vareforsendelser med lav verdi fra tredjeland er vedtatt avviklet fra 2021. Dette innebærer at en selger som sender varer til EU fra tredjeland – som for eksempel Norge – må betale merverdiavgift i EU for varen uansett verdi. Fra samme tidspunkt vil EU innføre forenklede fortollingsrutiner for å effektivisere handelen av varer med verdi opp til 150 euro. Det vil under denne ordningen ikke kreves inn særavgifter eller toll. De nærmere detaljer rundt dette er fremdeles ikke avklart.

Australia innførte 1. juli 2018 merverdiavgiftsplikt (GST) fra første krone ved varesendelser inn til landet. Ordningen gjennomføres ved at selgere og plattformer som har en samlet omsetning til australske forbrukere over en viss grense, skal registrere seg i Australia og forhåndsdeklarere merverdiavgift på varene før de sendes. De kan da passere grensen uten fortolling. Australia er det første landet i OECD som har innført et slikt system.

4.6.3.3 Omfanget av handel i utenlandske nettbutikker

Det foreligger ingen statistikk for nordmenns handel av varer fra utenlandske nettbutikker, men det er ulike kilder som kan illustrere omfanget. Det er imidlertid stor usikkerhet ved disse tallene. Det er derfor vanskelig å fastslå nivået på omfanget av handelen.

Ifølge SSBs statistikk om bruk av IKT i husholdningene handlet 46 pst. av befolkningen mellom 16 og 79 år i utenlandske nettbutikker de siste tolv måneder. Dette er opp fra 39 pst. i 2015.

Tall fra Norges Bank viser at det ble foretatt 128,4 mill. betalinger med norske betalingskort til en verdi av 61,8 mrd. kroner til utenlandske nettbutikker i 2017 (Norges Bank, 2018). Tallene dekker både varer og tjenester. Merk at tallene ikke sier noe om kjøp i utenlandske nettbutikker gjort med andre betalingsmåter enn norske betalingskort.

Hovedorganisasjonen Virke (2017) undersøker nordmenns handlevaner på nettet. Kantar TNS var ansvarlig for metode og selve undersøkelsen. Virke fant at nordmenn handlet varer på nett for 19,3 mrd. kroner i andre halvår 2016. Om lag 20 pst. av dette, det vil si rundt 4 mrd. kroner, var kjøp fra utenlandske nettbutikker. Rapporten sier ikke noe om omfanget av handel av varer med verdi under 350 kroner.

Nærmere om handel av varer fra utlandet med verdi under 350-kroner

Fritaket fra deklareringsplikten for varesendinger med verdi under 350 kroner (inkl. frakt- og forsikringskostnader) som sendes fra utlandet til mottaker i Norge, innebærer at slike forsendelser ikke registreres. Det finnes derfor ikke statistikk som viser omfanget av denne handelen.

SSB (2018) forsøkte å anslå omfanget av handel under 350-kronersgrensen fra utenlandske nettbutikker. SSB tok utgangspunkt i data fra rapporter fra selskaper som utsteder betalingskort. Betalingene er fordelt etter kortselskapenes egen inndeling av brukerstedskategorier, men en kan ikke skille betaling for varer fra betaling for tjenester. SSB har derfor estimert verdien av total innførsel av varer fra utenlandske nettbutikker, basert på antagelser om kobling mellom brukersted, næring og karakteristisk produkt. I tillegg kan det fra tolldeklarasjoner hentes ut tall for import av varer over den avgiftsfrie grensen der importøren er identifisert med personnummer. Dermed fikk SSB et anslag over personers (husholdningers) import av varer under den avgiftsfrie grensen som differansen mellom de to ovennevnte størrelsene. Ved hjelp av denne beregningsmetoden anslo SSB at kjøp av varer under grensen på 350 kroner utgjorde 18,4 mrd. kroner i 2017. SSB påpeker at tallene er beheftet med stor usikkerhet, men at det med rimelighet kan konstateres at denne handelen har økt betraktelig de siste årene.

At tallene fra SSB er usikre, illustreres av to andre rapporter om 350-kronersgrensen som kom i 2018 og som finner betydelig lavere anslag. I en rapport for Posten Norge anslår Oslo Economics at det ble innført 33 mill. pakker med verdi under 350 kroner i 2017,6 og at verdien av denne handelen utgjorde rundt 2,5 mrd. kroner.

Menon Economics har på oppdrag fra Virke Handel, Handel og Kontor, NHO Service og Handel, NHO Mat og Drikke og Norsk Nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund, laget en rapport som anslår verdien av netthandelsimport av varer under 350 kroner til om lag 4,1 mrd. kroner i 2017 (Menon Economics, 2018).

4.6.4 Netthandel av dagligvarer

Dagligvarefasiten (2018) viser at netthandel av dagligvarer utgjorde om lag 2 mrd. kroner i 2017.

DIBS, en bedrift som tilbyr betalingsløsninger på nett i Norden, anslår at 20 pst. av befolkningen handlet dagligvarer på nett i 2018 (DIBS, 2018). Totalt anslås forbruket av dagligvarer handlet på nett til 7 mrd. kroner i 2018. Det gis ikke anslag på hvor stor andel som er kjøpt fra utenlandske nettbutikker. Det kan likevel antas at hoveddelen av netthandelen av dagligvarer er kjøpt fra norske nettbutikker.

Skal en forbruker importere næringsmidler fra utlandet må forbrukeren, som for andre varer som kjøpes fra utlandet, betale merverdiavgift og eventuell toll og særavgifter på varene som importeres. Flere næringsmidler har restriksjoner, og krever en spesiell tillatelse fra Mattilsynet for å importere varen. Dette gjelder blant annet matvarer som inneholder kjøtt, fisk eller melk fra land utenfor EU/EØS. Det er heller ikke tillatt å innføre poteter til Norge uten spesiell tillatelse. Slike restriksjoner bidrar til å begrense omfanget av netthandel med næringsmidler fra utlandet. Det er imidlertid betydelig import av enkelte andre varegrupper som godteri og brus.

4.7 Utvalgets vurderinger

Statens inntekter fra merverdiavgiften på matvarer og alkoholfrie drikkevarer utgjør om lag 22 mrd. kroner i 2019. Dersom satsen settes opp fra 15 til 25 pst. vil staten få en merinntekt på omtrent 14,6 mrd. kroner under forutsetning av at husholdningene betaler hele avgiftsøkningen og ikke endrer forbruket av matvarer og alkoholfrie drikkevarer. Matvarer og alkoholfrie drikkevarer utgjør omtrent 12 pst. av husholdningenes forbruksutgift i alt. Dersom husholdningene bærer hele avgiftsøkningen, vil økte matvarepriser legge beslag på én prosentenhet av deres samlede konsumutgifter.7 Med en så vidt stor kostnadsøkning er det sannsynlig at husholdningene vil kutte noe ned på samlet forbruk og endrer forbrukssammensetningen litt fra matvarer til andre varer og tjenester (som hovedsakelig har alminnelig sats på 25 pst. i dag). Videre er det sannsynlig at produsenter og forhandlere blir belastet med en del av avgiftsøkningen. Merinntekten til staten av satsøkningen kan derfor bli noe mindre enn med forutsetningene om uendret konsum og full prisovervelting.

Fordelingshensyn og redusert grensehandel var sentrale argumenter ved innføring av den reduserte satsen for næringsmidler. Ekspertutvalget mener imidlertid at merverdiavgiften ikke er et effektivt virkemiddel for å nå disse målene. Støtte gjennom reduserte satser i merverdiavgiftssystemet er lite målrettet og skaper vanskelige avgrensninger som gir økte administrative kostnader. Dersom man for eksempel ønsker å støtte barnefamilier, vil økt barnetrygd være mer målrettet. Da er mottagerne av støtten begrenset til målgruppen. Til sammenligning vil redusert merverdiavgift på matvarer gi lavere matvarepriser for alle, også husholdninger uten barn og husholdninger med høy inntekt. Det kan likevel være politisk ønskelig å fortsette å støtte barnefamilier og begrense grensehandelen, men slike formål bør i så fall ivaretas ved bruk av andre virkemidler.

Avvikling av den reduserte merverdiavgiftssatsen for næringsmidler vil gi økte matvarepriser. Prisøkningen kan derfor gi uønskede virkninger som krever kompenserende tiltak. Bakgrunnen for den reduserte satsen var et ønske om å støtte lavinntektshusholdninger og redusere grensehandelen. Utvalget vil derfor i dette avsnittet peke på noen alternative tiltak som har samme formål som den reduserte satsen.

Som det fremgår av punkt 4.4, vil en økning i den reduserte merverdiavgiftssatsen ha relativt størst betydning for lavinntektshusholdninger. Det kan derfor være behov for kompenserende tiltak som bedrer fordelingsprofilen ved en eventuell avvikling av redusert sats for næringsmidler. Et mulig tiltak for å bedre fordelingsprofilen kan være å øke barnetrygden. Fra 1. mars 2019 ble barnetrygden satt opp med 1 008 kroner på årsbasis. Utvalget har som et regneeksempel anslått at man ved å øke barnetrygden med i størrelsesorden 6 000 kroner, kan sørge for at barnefamilier i gjennomsnitt opprettholder samme kjøpekraft som før satsøkningen til 25 pst. for næringsmidler. Da brukes halvparten av merinntektene fra satsøkningen på omtrent 7 mrd. kroner. I dette regnestykket er både barn og voksne i husholdninger med barn kompensert for økt merverdiavgift. Det er ikke åpenbart at en kompensasjon av barnefamilier også skal omfatte de voksne i husholdningen. Dersom kompensasjonen begrenses til barna er det tilstrekkelig å øke barnetrygden opp mot 3 000 kroner, noe som vil gi økte bevilgninger på i størrelsesorden 3 mrd. kroner. Hvis hensikten er å støtte kun barna, og ikke hele barnefamiliene, vil omleggingen innebære en stor effektivitetsgevinst ved at dette målet nås ved bruk av 11 mrd. kroner mindre enn inntektstapet av satsreduksjonen i dag.

Økt merverdiavgift på mat vil gi økte priser som kan gi økt grensehandel. Tollvernet beskytter norske produsenter mot utenlandsk konkurranse. Tollvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske matvarer kan skje til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollvernet fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer til forbrukerne. Tollvernet er en viktig forklaring på prisforskjellen på matvarer mellom Norge og våre naboland. I NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd omtaler prisforskjellen på matvarer mellom Norge, og Sverige og Danmark:

«Pettersen og Kjus (2011) har analysert årsaker til at norske matvarepriser er betydelig høyere enn i resten av Europa. Her framkommer det at norske matvarepriser i 2010 var 64 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU og 21 og 36 pst. høyere enn henholdsvis i Danmark og Sverige. Det anslås at norske forbrukere i 2010 måtte betale vel 30 mrd. kroner mer for maten i norske butikker enn om den hadde vært kjøpt til et gjennomsnittlig dansk/svensk prisnivå, jf. figur 13.6. Om lag en firedel av prisforskjellen tilskrives skjermingsstøtten til jordbruket. Avgifter og «naturlige merkostnader» i distribusjon og omsetning (som ikke skyldes skjerming) utgjør 45 pst., mens en «uforklart rest» på 9 mrd. kroner tolkes som et uttrykk for effekten av skjerming av næringsmiddelindustri og dagligvarehandel. Selv om usikkerheten er stor, er skjermingen av næringsmiddelindustri og omsetning vel så høy som skjermingsstøtten til jordbruket i denne beregningen. For forbrukerne og samfunnet er det de samlede virkninger gjennom verdikjeden som bidrar til at maten i Norge er dyrere enn i andre land og at vi på disse områdene har en lite effektiv bruk av samfunnets ressurser.»

Det har vært tatt til orde for å redusere merverdiavgiften på frukt og grønnsaker for å øke forbruket av slike varer. En eventuell økning i den reduserte merverdiavgiftssatsen for næringsmidler kan gi rom for å redusere merverdiavgiften for frukt og grønnsaker. Ut fra et folkehelseperspektiv argumenteres det av og til for at sunne matvarer bør være billigere og bør ha en lavere merverdiavgiftssats enn usunne matvarer.

Dersom frukt og grønnsaker skal ha lavere sats enn andre matvarer må begrepene avgrenses og defineres. Det må tas stilling til om fritaket bare skal gjelde fersk frukt og grønnsaker, eller om også hermetiske, tørkede og frosne produkter skal omfattes. Videre må det vurderes om frukt og grønnsaker som ingrediens i andre varer (skinkesalat) og bearbeidede produkter (grønnsaksupper, juicer, vegetarburgere) skal omfattes av fritaket. Det må fastsettes detaljerte og logiske avgrensninger, herunder begrunnelse for hvorfor bare frukt og grønnsaker og ikke andre sunne matvarer skal omfattes. Det kan være vanskelig å begrunne at frukt og grønnsaker skal ha en lavere sats enn nøkkelhullsprodukter, tran, fisk, medisiner, vitaminer mv.

Avgrensningene må foretas i alle ledd i omsetningskjeden, det vil si av produsenter, importører, grossister, dagligvarebutikker, kiosker, bensinstasjoner mv. Fritak for frukt og grønnsaker vil dermed medføre økte administrative kostnader for et stort antall virksomheter og skatteetaten. Kostnadsøkningen vil motvirkes dersom redusert sats på næringsmidler samtidig avvikles. I så fall vil det være bare ett gjennomgående avgiftsskille på dagligvareområdet.

Innføring av en lavere sats for frukt og grønnsaker vil gi reduserte inntekter til staten og økte administrative kostnader for myndighetene og de næringsdrivende, i hvert fall i en overgangsfase. Det vil være krevende å avgrense lettelsen til frukt og grønnsaker. Dessuten er det ikke opplagt hvorfor forbruket av frukt og grønnsaker skal stimuleres fremfor andre helsebringende matvarer. I tillegg har ulike fagmiljøer forskjellige oppfatninger om kosthold og helse, og meningene forandrer seg over tid. Utvalget mener at merverdiavgiften ikke er et egnet virkemiddel for å stimulere til et helsebringende kosthold. Generelt er det lite målrettet å gi støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Noen forbrukere vil trolig kjøpe mer frukt og grønt hvis varene blir billigere, mens andre vil bruke besparelsen på annet forbruk som ikke er spesielt helsebringende. De fleste som er bevisst helseeffekten har allerede et forbruk av frukt og grønt som dekker anbefalte mengder, og for disse vil det neppe være en helseeffekt av å øke forbruket ytterligere. Målrettede tiltak, for eksempel subsidiert skolemat, kan trolig nå ut til flere som har et reelt behov for å øke inntaket av frukt og grønt.

4.8 Utvalgets konklusjon

Fordelingshensyn og redusert grensehandel var sentrale argumenter ved innføring av den reduserte satsen for næringsmidler. Ekspertutvalget mener imidlertid at en særordning i merverdiavgiften ikke er et effektivt virkemiddel for å nå disse målene. Støtte gjennom reduserte satser i merverdiavgiftssystemet er lite målrettet og skaper vanskelige avgrensninger som gir økte administrative kostnader for alle aktører i verdikjeden. Dersom man for eksempel ønsker å støtte barnefamilier, vil økt barnetrygd være mer målrettet. Da er mottagerne av støtten begrenset til målgruppen. Til sammenligning vil redusert merverdiavgift på matvarer gi lavere matvarepriser for alle, også husholdninger uten barn og husholdninger med høy inntekt. Det kan være ønskelig å støtte barnefamilier og begrense grensehandelen, men slike formål bør ivaretas gjennom andre virkemidler. Fordelingshensyn bør ivaretas av inntektsskatten og overføringssystemet. Et målrettet tiltak for å få ned forskjellen i matvarepriser mellom Norge og våre naboland kan være å redusere importvernet. Importvernet kan forklare halvparten av prisforskjellen på matvarer i Norge sammenlignet med Sverige og Danmark.

Utvalget er bedt om å vurdere om merverdiavgiften bør differensieres for å ivareta folkehelseformål. Innføring av en redusert sats på for eksempel frukt og grønnsaker vil gi mindre inntekter til staten og økte administrative kostnader for myndighetene og de næringsdrivende. Det vil være krevende å avgrense lettelsen til frukt og grønnsaker, og det vil ikke være opplagt hvorfor forbruket av frukt og grønnsaker skal stimuleres fremfor andre helsebringende matvarer. Utvalget mener derfor at merverdiavgiften ikke er et egnet virkemiddel for å stimulere til et helsebringende kosthold. Generelt er det lite målrettet å gi støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Målrettede tiltak, for eksempel subsidiert skolemat, kan trolig nå ut til flere som har et reelt behov for å øke inntaket av frukt og grønt. Et alternativ kan også være å innføre særavgifter på enkelte skadelige matvarer. Det vises til utvalget som har vurdert avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer (NOU 2019: 8).

Oppsummert mener utvalget at hensynet til et enhetlig og enkelt merverdiavgiftssystem tilsier at satsen for næringsmidler økes til alminnelig sats. Redusert merverdiavgift på næringsmidler er ikke et målrettet tiltak verken for å ivareta fordelingshensyn, folkehelseformål, støtte barnefamiliene eller redusere grensehandelen.