13 Utvalgets anbefalinger

13.1 Innledning

I mandatet bes utvalget om å «legge frem anbefalinger om et enklere merverdiavgiftssystem med færre satser, herunder minst ett forslag med en provenynøytral omlegging og minst ett forslag som gir økte inntekter fra merverdiavgiften som f.eks. kan brukes til å redusere andre skatter og avgifter.»

Utvalget mener merverdiavgiftssystemet bør utformes så bredt som mulig og med én felles sats. Utvalget mener derfor at dagens reduserte satser og fritak (nullsatser) bør avvikles.

På kort sikt vil avvikling av reduserte satser og nullsats innebære betydelige omstillinger for enkelte aktører, og da særlig for tilbydere som er omfattet av dagens nullsatser og den laveste reduserte satsen. Utvalget mener derfor at det bør være en gradvis innfasing av et énsatssystem. Utvalget legger derfor frem forslag der omleggingen til et énsatssystem gjøres i to skritt. Som et første skritt, foreslår utvalget å innføre merverdiavgift med lav sats (12 pst.) for varer og tjenester som i dag er omfattet av nullsats, som elbiler mv., elektrisk kraft mv. i Nord-Norge, bøker, nyhetstjenester, tidsskrift og visse gravferdstjenester. Samtidig foreslår utvalget at den reduserte satsen for næringsmidler avvikles slik at næringsmidler avgiftslegges med alminnelig sats. Varer og tjenester som i dag omfattes av den lave merverdiavgiftssatsen på 12 pst. vil ikke få økt sats før ved skritt to. Ved skritt to vil varer og tjenester som omfattes av den lave merverdiavgiftssatsen på 12 pst., få alminnelig merverdiavgiftssats.

I 13.2 gis det en kort beskrivelse av det første skrittet på vei mot et énsatssystem, og i 13.3 gis det en kort beskrivelse av det andre og siste skrittet. I tråd med mandatet blir omleggingen til én sats beskrevet med ett provenøytralt alternativ og ett alternativ som gir økt proveny. Utvalget vil også påpeke at provenyberegningene vil måtte oppdateres dersom regjeringen ønsker å fremme utvalgets forslag i senere budsjetter. I 13.4 gir utvalget sine vurderinger og i 13.5 sine konklusjoner.

13.2 Første skritt mot en felles sats

13.2.1 Omlegging til to satser med merproveny

Første skritt gjennomføres ved å avvikle den reduserte satsen for matvarer og å innføre merverdiavgift med lav sats (12 pst.) for fritakene for elbiler, elektrisk kraft mv. i Nord-Norge, bøker, nyhetstjenester, tidsskrift og gravferdstjenester. Tjenestene som i dag er omfattet av dagens lave sats på 12 pst. vil ikke få endret merverdiavgift. Tabell 13.1 gir en oversikt over anslag på provenykonsekvensene av en slik omlegging.

Det fremgår av tabell 13.1 at omleggingen anslås å øke statens inntekter med om lag 20,5 mrd. 2019-kroner.

13.2.2 Provenynøytral omlegging til to satser

Omleggingen i første skritt kan gjøres provenynøytral ved at merinntektene brukes til å redusere den alminnelige merverdiavgiftssatsen, fra dagens nivå på 25 pst. Merinntektene fra omleggingen gir rom for å redusere den alminnelige merverdiavgiftssatsen med knapt 2 prosentenheter. Det innebærer en alminnelig merverdiavgiftssats på vel 23 pst. I et slikt alternativ vil merverdiavgiftssatsen på næringsmidler økes til vel 23 pst.

13.3 Andre skritt mot en felles sats

13.3.1 Omlegging til én sats med merproveny

Andre skritt gjennomføres ved å innføre én felles merverdiavgiftssats. Det innebærer at varer og tjenester som i dag er omfattet av den lave satsen eller fritatt vil få alminnelig merverdiavgiftssats. Tabell 13.2 gir en oversikt over endringene som følger av det siste skrittet, og inntektsvirkningene av å innføre én felles sats på 25 pst.

Som det fremgår av tabell 13.2 anslås innføring av én felles sats på 25 pst. å øke statens inntekter med om lag 9,5 mrd. kroner. Dette kommer i tillegg til merinntektene fra første skritt. I disse beregningene er det tatt hensyn til økte kompensasjonsutbetalinger i henhold til inngåtte avtaler om offentlig kjøp av persontransporttjenester. Det er også tatt hensyn til regelstyrte kompensasjonsordninger på utgiftssiden som gjelder kompensasjonsordningen for merverdiavgift for kommunesektoren og nettoføringsordningen for statlige forvaltningsorgan.

13.3.2 Provenynøytral omlegging til én sats

Omleggingen til et énsatssystem kan gjøres provenynøytral ved å redusere den alminnelige satsen. Merinntektene fra satssammenslåingen gir rom for å redusere den alminnelige merverdiavgiftssatsen til 22,5 pst. Eventuelle kompenserende tiltak vil redusere merinntektene av omleggingen og gir mindre rom for å redusere den alminnelige satsen.

13.4 Kompenserende tiltak

Innføring av én felles merverdiavgiftssats innebærer samlede merinntekter på om lag 30 mrd. kroner når reformen er fullt innfaset. Det innebærer samtidig økte priser på varene og tjenestene som får økt merverdiavgift og redusert omsetning for virksomhetene som selger dem. Utvalget har pekt på enkelte områder hvor det kan være behov for kompensasjon eller mer målrettede støtteordninger ved avvikling av reduserte satser og fritak i merverdiavgiften.

Utvalget legger opp til å sette til side inntil 5 mrd. kroner for kompensasjon og mer målrettede støtteordninger. Når reformen er fullt innfaset og det settes til side 5 mrd. kroner til kompensasjoner vil det være igjen om lag 25 mrd. kroner som enten kan brukes til å redusere den alminnelige merverdiavgiftssatsen til 23 pst., eller redusere andre skatter og avgifter. Utvalget har innenfor den begrensede tid det har hatt til rådighet ikke hatt mulighet til å utarbeide detaljerte forslag til konkrete målrettede støtteordninger eller kompensasjoner. Utvalget vil imidlertid peke på noen områder og ordninger som bør vurderes nærmere. Innenfor en ramme på 5 mrd. kroner vil det for eksempel være mulig å gjennomføre følgende målrettede ordninger som kompenserende tiltak:

• Øke barnetrygden slik at barnefamiliene kompenseres for gjennomsnittlige merutgifter til barnas mat

• Kompensere aviser som i dag får produksjonstilskudd eller innføre en rettighetsbasert tilskuddsordning basert på redaksjonelle kostnader

• Øke bevilgningen til innkjøpsordningen for litteratur

• Avvikle kino- og videogramavgiften

• Øke bostøtten

• Øke gravferdsstøtten

• Øke støtten til museer.

13.5 Utvalgets vurdering

Ekspertutvalget mener ut fra faglige vurderinger at et merverdiavgiftssystem bør utformes med én sats på et bredest mulig grunnlag. Denne oppfatningen deler utvalget med OECD og flere andre utredninger, se for eksempel NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres? og den svenske utredningen SOU 2005:57 Mervärdesskattesatsutredningen. Formålet med merverdiavgiften er å skaffe staten inntekter. Det gjøres mest effektivt med én felles sats og et bredest mulig grunnlag. Reduserte satser, fritak og unntak reduserer statens inntekter og skaper vanskelige avgrensninger som øker de administrative kostnadene for de næringsdrivende og for skatteetaten. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved oppkreving av avgiften blir også høyere.

Innføring av én felles sats gjør at alle avgrensningsproblemer knyttet til satsstrukturen fjernes. Det vil innebære en stor forenkling for mange næringsdrivende. Spørreundersøkelsen som Regnskap Norge gjennomførte for ekspertutvalget indikerte at i underkant av 40 pst. av de administrative byrdene knyttet til merverdiavgiften gjelder ulike satser. Selv om det også er en rekke andre forhold som gjør merverdiavgiftssystemet komplekst og medfører økte administrative byrder, vil en omlegging til én sats medføre en betydelig reduksjon i de administrative kostnadene for mange næringsdrivende.

Dagens reduserte satser og nullsatser er begrunnet ut fra ønsker om å støtte enkelte forbrukergrupper eller næringer, eller å påvirke forbrukssammensetningen. Ved avvikling av de reduserte satsene og nullsatsene kan det fremdeles være et ønske om å ivareta disse hensynene. Utvalget mener imidlertid at det ikke bør gjøres gjennom merverdiavgiftssystemet. Det finnes mer målrettede virkemidler på både utgiftssiden og inntektssiden. Utvalget foreslår i stedet å sette av inntil 5 mrd. kroner til mer målrettede virkemidler som kan ivareta viktige hensyn, se forslag til kompenserende tiltak i punkt 13.4.

Ekspertutvalget mener at merverdiavgiften bør utformes slik at den gir minst mulig konkurransevridning og avgiftstilpasning. En differensiert satsstruktur påvirker de relative prisene mellom ulike varer og tjenester, og vrir forbruket i retning av varene og tjenestene med redusert sats og nullsats. Innføring av én felles sats vil dermed bidra til et mer nøytralt avgiftssystem. Utvalget mener et slikt énsatssystem vil være mer forutsigbart.

Innføring av én felles sats vil innebære store avgiftsskjerpelser for varer og tjenester som i dag er fritatte. Av hensyn til virksomhetene som har slik omsetning, mener utvalget at et énsatssystem bør innføres gradvis. Utvalget mener omleggingen til én felles sats bør gjøres i to skritt. Det er store administrative kostnader knyttet til satsendringer. Utvalget anbefaler derfor at omleggingen ikke gjøres i mer enn to skritt. Som et første skritt forslår utvalget å avvikle den reduserte satsen for matvarer og å innføre merverdiavgift med lav sats (12 pst.) for fritatte varer og tjenester. Tjenestene som i dag er omfattet av dagens lave sats på 12 pst. vil ikke få endret sats før ved skritt to. Selv om reformen gjennomføres i to skritt, er det viktig at den blir gjennomført etter en forutbestemt og kjent plan, og i løpet av en begrenset periode. Utvalget foreslår maksimalt tre år.

Utvalget er bedt om å legge frem minst ett forslag med en provenynøytral omlegging og minst ett forslag som gir økte inntekter fra merverdiavgiften. Utvalget mener det er fordeler både ved et alternativ med en provenynøytral omlegging av merverdiavgiften og med en omlegging som gir merinntekter fra merverdiavgiften.

Merverdiavgiften er en god fiskal avgift ved at den gir staten inntekter på en effektiv måte. For 2019 er merverdiavgiftsinntektene anslått til om lag 310 mrd. kroner, og til å utgjøre vel en femdel av de samlede skatte- og avgiftsinntektene (inkludert inntekter fra petroleumsvirksomhet). Et merverdiavgiftssystem med én sats vil gjøre oppkrevingen betydelig enklere og mer effektiv. Merverdiavgiften har også gode nøytralitetsegenskaper ved at den i liten grad påvirker beslutninger om sparing og investering. I tillegg er innenlandsk forbruk et relativt immobilt skattegrunnlag og er dermed godt egnet for skattlegging. Dette taler for at merinntektene fra omleggingen til én felles sats brukes til å redusere andre, mer vridende skatter.

Det er også hensyn som taler for å bruke merinntektene til å redusere den alminnelige merverdiavgiftssatsen. Ved å redusere den alminnelige merverdiavgiftssatsen reduseres skattekilen og dermed effektivitetstapet som følge av merverdiavgiften. Det innebærer også at forbruket i mindre grad vris mot vare- og tjenesteproduksjon som er utenfor merverdiavgiftssystemet. En reduksjon av den alminnelige merverdiavgiftssatsen vil også innebære at husholdningene, herunder barnefamilier, kompenseres ved lavere priser på varer og tjenester som i dag omfattes av alminnelig sats. Det er også slik omsetning som utgjør størstedelen av forbruket. Reduksjonen i den alminnelige satsen vil også ha positive virkninger for næringslivet. Avgiftsøkningen blir noe mindre for virksomheter som i dag omsetter både med redusert sats eller nullsats, mens virksomheter som i dag omsetter med alminnelig sats oppnår en avgiftslettelse. For virksomheter som både omsetter med alminnelig og redusert sats, for eksempel overnattingsbedrifter, kan også avgiftslettelsen kompensere noe for at den reduserte satsen øker. Redusert alminnelig sats vil også trekke prisene i Norge ned og reduserer insentivene til å handle og feriere i utlandet.

13.6 Utvalgets konklusjon

Utvalget foreslår at dagens reduserte satser og fritak avvikles, og at det innføres én felles merverdiavgiftssats. For tilbydere av varer og tjenester som i dag er fritatt vil innføring av alminnelig merverdiavgiftssats innebære en betydelig omstilling. Utvalget mener derfor at omleggingen bør skje gradvis, og i to skritt. Utvalget foreslår som et første skritt å avvikle den reduserte satsen for matvarer og å innføre merverdiavgift med lav sats (12 pst.) for fritatte varer og tjenester. De fritatte varene og tjenestene, og tjenestene som i dag er omfattet av den lave merverdiavgiftssatsen avgiftslegges dermed med 12 pst., mens øvrige varer og tjenester avgiftlegges med alminnelig merverdiavgiftssats. Selv om reformen gjennomføres i to trinn, er det viktig at den blir gjennomført etter en forutbestemt og kjent plan, og i løpet av en begrenset periode. Utvalget foreslår maksimalt tre år.

Utvalget er delt i hvordan merinntektene bør brukes. Utvalgets flertall (Hammer Madsen og Mikelsen) foreslår en provenynøytral omlegging. De foreslår at første skritt gjennomføres ved å innføre merverdiavgift med 12 pst. for fritatte varer og tjenester, og slå sammen den alminnelige satsen og den reduserte satsen for næringsmidler til én felles sats på vel 23 pst. Siste skritt innebærer at også den lave satsen på 12 pst. avvikles og at det innføres én felles sats på 23 pst. Ved starten av reformen må det vurderes om det er provenymessig rom for å gå helt til 23 pst. i første skritt, eller om reduksjonen til 23 pst. må gjøres i to skritt. Det enkleste vil være å gjøre det i ett skritt. Samtidig settes det til side 5 mrd. kroner som brukes til mer målrettede støtteordninger og kompenserende tiltak. Husholdningene kompenseres da for store deler av merutgiftene som følger av avviklingen av reduserte satser og nullsatser. Samtidig får store deler av næringslivet en avgiftslettelse, mens resten av næringslivet som i dag omsetter med fritak eller reduserte satser, får en mindre avgiftsskjerpelse ved at satsen settes til 23 og ikke 25 pst.

Utvalgets mindretall (Christiansen) foreslår at merinntektene heller brukes til å redusere andre skatter og avgifter som er mer vridende enn merverdiavgiften. Dette er i tråd med OECDs anbefalinger av ulike skatteformer. Argumentet styrkes av at merverdiavgiften gjøres mer effektiv gjennom ensartet satsstruktur. Under internasjonal skattekonkurranse er det også et viktig hensyn at forbruk generelt er et relativt immobilt skattegrunnlag. Mindretallet legger også opp til å sette til side 5 mrd. kroner for kompensasjon og mer målrettede støtteordninger ved full innfasing av énsatssystemet.