8 Aviser, nyhetstjenester, tidsskrifter og bøker

8.1 Innledning

Ved innføring av merverdiavgift i 1970 ble det vedtatt at omsetning av aviser, tidsskrifter og bøker skulle fritas for merverdiavgift. Fritaket innebar en videreføring av fritaket for sisteleddsavgift, som var en omsetningsavgift som gjaldt før merverdiavgiften ble innført. Begrunnelsen for fritaket var at det «i et lite språksamfunn som det norske er sterke grunner for at det trykte ord skal være fritatt for den omkostningsbelastning som en avgift vil bety for den trykte publikasjon», og at «en eventuell avgiftsplikt kan virke hemmende for en fri opinionsdannelse og at kulturelle hensyn vil bli skadelidende» (Ot.prp. nr. 17 (1968–69).

Fritaket for aviser, tidsskrifter og bøker er videreført og gjelder fremdeles. I tillegg er det fritak for trykking av menighetsblad, skoleaviser og gatemagasiner, samt for utgivers omsetning av gatemagasiner til vanskeligstilte. Det er også fritak for elektroniske nyhetstjenester. Fritaket for elektroniske nyhetstjenester er begrunnet med avgiftsmessig forskjellsbehandling av nyheter trykt på papir og i elektronisk form.

8.2 Gjeldende rett

Omsetning av aviser som er trykt på papir og som utkommer regelmessig med minst ett nummer ukentlig, er fritatt for merverdiavgift. Omsetning av aviser er fritatt for merverdiavgift i alle omsetningsledd, hvilket innebærer at omsetning av ferdigtrykte aviser fra trykkeriet til utgiver omfattes av fritaket.

Merverdiavgiftslovens avisbegrep er antatt i stor grad å sammenfalle med den avis-definisjonen som Dagspresseutvalget av 1966 la til grunn, for tildeling av produksjonsstøtte mv. til dagsaviser (Skatteetaten, 2018). Foruten merverdiavgiftslovens eksplisitte vilkår om regelmessig utgivelse med minst ett nummer ukentlig, stilles det krav om at publikasjonen gjennom nyheter og kommentarer orienterer allmennheten om begivenheter og aktuelle spørsmål i inn- og utland, eller innen den kommune eller de kommuner som regnes som avisens utbredelsesdistrikt. Videre er det krav om at publikasjonen har en ansvarlig redaktør og tar betaling for abonnement, løssalg og annonser etter offentlig tilgjengelige pristariffer. Grensen mellom aviser og andre publikasjoner, for eksempel ukeblad, kan være vanskelig å trekke. Et eksempel er Se og Hør, som like etter 2000 definerte seg som avis og unnlot å beregne merverdiavgift på sine utgivelser. Skatteetaten kom imidlertid til at Se og Hør ikke var en avis, men et avgiftspliktig ukeblad.

Omsetning av tidsskrifter er på nærmere vilkår fritatt for merverdiavgift i siste omsetningsledd. Med tidsskrift menes enhver annen publikasjon enn avis dersom i) den kommer ut periodisk med minst to nummer i året etter en fast utgivelsesplan, ii) den er nummerert og er ledd i en ikke tidsbegrenset rekke, iii) den omsettes til en forhåndsbestemt pris eller utdeles til foreningsmedlemmer og iv) alle numrene har samme tittel. En rekke publikasjoner er uttrykkelig holdt utenfor definisjonen tidsskrift og dermed merverdiavgiftsfritaket, selv om ovennevnte krav i utgangspunktet er oppfylt. Det gjelder blant annet almanakker, noteblad og -hefter, trykksaker for utfylling mv., trafikkruter og en rekke nærmere spesifiserte fortegnelser.

Fritaket for tidsskrifter gjelder for det første tidsskrifter som hovedsakelig omsettes til faste abonnenter eller som hovedsakelig deles ut til foreningsmedlemmer (som betaler kontingent). Hovedsakelighetskriteriet er definert som at minst 80 pst. av netto opplag av tidsskriftet i en sammenhengende periode på tolv måneder har vært eller vil bli omsatt til betalende abonnenter eller utdelt til foreningsmedlemmer. For det andre gjelder fritaket omsetning av tidsskrifter med overveiende politisk, litterært eller religiøst innhold, uavhengig av om tidsskriftet hovedsakelig omsettes til faste abonnenter eller deles ut til foreningsmedlemmer. Hvorvidt tidsskriftet skal anses å ha overveiende politisk, litterært eller religiøst innhold kan by på vanskelige grensedragninger, og har vært opphav til flere saker i forvaltningen.

Utenlandske abonnements- og foreningstidsskrifter er fritatt for merverdiavgift dersom minst 80 pst. av de eksemplarene av tidsskriftet som omsettes i merverdiavgiftsområdet i en sammenhengende periode på tolv måneder omsettes til betalende abonnenter eller deles ut til foreningsmedlemmer.

Det er kun omsetningen av avisen eller tidsskriftet som er fritatt for merverdiavgift. Ved omsetning av tjenester som gjelder annonser må det beregnes merverdiavgift.

Også trykking av visse publikasjoner er fritatt for merverdiavgift. Trykking av tidsskrifter for en forening er fritatt for merverdiavgift dersom foreningen enten deler ut minst 80 pst. av netto opplag til foreningens medlemmer uten særskilt vederlag eller dersom utdelte antall eksemplarer og antallet omsatte eksemplarer til betalende abonnenter til sammen utgjør minst 80 pst. av netto opplag. Videre er trykking av tidsskrifter med overveiende politisk, litterært eller religiøst innhold fritatt for merverdiavgift. Også trykking av enkelte andre typer publikasjoner enn tidsskrifter, nærmere bestemt menighetsblad, skoleaviser og gatemagasiner, er fritatt for merverdiavgift.

Omsetning av bøker er fritatt for merverdiavgift i siste omsetningsledd. Med bøker menes publikasjoner som ikke er aviser eller tidsskrifter. En rekke publikasjoner er uttrykkelig holdt utenfor definisjonen bøker og dermed merverdiavgiftsfritaket, blant annet trykksaker, småtrykk, reglementer og instrukser mv., skole- og studieplaner, trafikkruter, noteblad og -hefter og en rekke nærmere spesifiserte fortegnelser.

Fritakene for aviser, tidsskrifter og bøker omfatter ikke elektroniske publikasjoner. Imidlertid ble det i 2016 innført et fritak for elektroniske nyhetstjenester. Fritaket omfatter blant annet nettaviser omsatt mot brukerbetaling. I statsbudsjettet for 2019 varslet regjeringen at den tar sikte på å innføre fritak for elektroniske tidsskrifter og bøker med virkning fra 1. juli 2019.

8.3 Pris- og inntektsvirkninger

Fritak i merverdiavgiften er en økonomisk fordel for forbrukerne som kjøper varene billigere enn om satsen var høyere. Produsenter vil også få en fordel fordi salget er større enn om prisen hadde vært høyere, eller fordi de kan ta bedre betalt for varene. Provenytapet som fritakene for aviser, nyhetstjenester, tidsskrifter og bøker representerer, kan anslås til 4,3 mrd. kroner i 2019. I beregningen er det lagt til grunn full overvelting og uendret forbruk.

I hvilken grad endringer i merverdiavgiften slår ut i prisene til forbruker avhenger blant annet av markedsstruktur og etterspørselens prisfølsomhet. Mediestøtteutvalget (NOU 2010: 14) la til grunn at avgiftsendringer for aviser og tidsskrifter er fullt ut overveltet i forbrukerprisene. Et slikt resultat er mest i tråd med en situasjon med en uelastisk etterspørsel. I NOU 2010: 14 er det vist blant annet til en artikkel fra professor Rolf Høyer, som kom frem til at det er vanskelig å påvise noen direkte sammenheng mellom pris- og opplagsutvikling, i hvert fall så lenge prisvariasjonene er moderate. Dette tilsier at etterspørselen etter aviser kan være uelastisk.

Mediestøtteutvalget trodde likevel at prisøkningen på aviser ville være mindre enn det avgiftsøkning skulle tilsi. Avisene vil være tilbakeholdne med prisjusteringer som følge av at de opererer i et tosidig marked, der de betjener både publikum og annonsører. Annonsørene ønsker at flest mulig mediebrukere blir eksponert for annonsene, noe som gjør at avisene ønsker å unngå opplagsnedgang. På grunn av denne tosidigheten i markedet kan prisøkningen ved økt merverdiavgift bli lavere enn i tradisjonelle markeder.

Markedet for salg av bøker skiller seg fra mediemarkedet ved at det er regulert gjennom bokavtalen mellom Bokhandlerforeningen og Den norske Forleggerforeningen. Avtalen sier blant annet at forlagene kan fastsette prisen på nyutgitte titler fra utgivelse og til 1. mai året etter.

Oslo Economics (2014) gjorde en konsekvensanalyse av ulike merverdiavgiftscenarier for bøker, der de blant annet analyserte konsekvensene av å innføre en felles merverdiavgiftssats for e-bøker og trykte bøker på 8 pst. I rapporten fremgikk det at prisvirkningene av økt merverdiavgift for bøker er usikker og varierer med forlagenes prisingsstrategi. Oslo Economics vurderer to ulike strategier, én der forleggerne endrer prisene mekanisk, og én der forleggerne tilpasser seg optimalt. Resultatene i rapporten sier at mekanisk tilpasning gir mer enn full overvelting, mens ved optimal tilpasning veltes om lag en femtedel av avgiftsøkningen over i prisene. Ifølge rapporten antas sistnevnte strategi å være den langsiktige tilpasningen.

8.4 Fordelingsvirkninger

Tall fra Forbrukerundersøkelsen 2012 kan gi en indikasjon på hvordan avgiftsendringer virker på fordelingen. Forbrukerundersøkelsen viser blant annet hvordan utgifter til konsumgruppen aviser, bøker og skrivemateriell fordeler seg på ulike inntektsgrupper. Avgrensningen av denne konsumgruppen er imidlertid ikke helt identisk med avgrensningen av fritaket. Det må også påpekes at de årlige utvalgene i forbruksundersøkelsen er små og at tallene derfor er svært usikre og må tolkes med forsiktighet. Samtidig har omsetningen av slike publikasjoner falt fra 2012 til i dag og forventes å utgjøre en mindre del av husholdningenes totale forbruk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 8.1 er basert på tall fra Forbrukerundersøkelsen og viser hvordan utgiftsøkningen fordeler seg etter husholdningenes inntekt. Utgiftene er fremskrevet til 2019 basert på konsumgruppen aviser, bøker og skrivemateriell i Nasjonalregnskapet. Det er lagt til grunn at avgiftsfritaket omfatter 80 pst. av konsumgruppen1 og at fordelingen er den samme for alle inntektsgrupper. Figuren viser at det er husholdningene med de høyeste inntektene som også har de høyeste utgiftene til aviser, tidsskrifter og bøker. Figuren indikerer at utgiftsøkningen for de 10 pst. av husholdningene som har lavest inntekt er større enn for de to desilene over. Resultatet skyldes trolig at den laveste inntektsgruppen inneholder mange studenter og pensjonister. Tall fra SSBs mediebarometer viser at andelen som leser papirbøker, -aviser, og -tidsskrifter er størst i den eldre delen av befolkningen.

8.5 Utvalgets vurdering

Som nevnt i punkt 8.1 vises det i forarbeidene blant annet til at Norge er et lite språksamfunn og hensynet til fri opinionsdannelse. Det er ikke opplagt at dagens fritak er det best egnede virkemiddelet for å ivareta slike formål. For det første er dagens fritak ikke betinget av språkform, og heller ikke av kvaliteten på verken språk eller innhold. Den varslede utvidelsen av fritaket til å omfatte elektroniske publikasjoner vil medføre økt støtte til publikasjoner som er uten direkte tilknytning til Norge. Hvis det var et politisk mål å støtte det norske språk, burde en heller vurdere målrettet støtte til norskspråklige utgivelser.

Støtte gjennom merverdiavgiftsfritak innebærer at støttebeløpet avhenger av omsetningsverdien. Støtten vil dermed være størst til de mest populære nyhetstjenestene, tidsskriftene og bøkene, mens snevrere utgivelser som selger lite får lite støtte gjennom merverdiavgiftsfritaket. Fritak for merverdiavgift er videre uten budsjettmessig rammestyring og uten behovsprøving.

Utvalget har hentet inn tall fra Medietilsynet for å kartlegge hvordan verdien av merverdiavgiftsfritaket fordeler seg på de ulike avisene. Tallene indikerer at om lag 40 pst. av denne støtten går til de fire største avisene og om lag 55 pst. går til de ti største avisene. Det samme gjelder i bokbransjen der mesteparten av støtten konsentreres på få bestselgere.

Ønsket om å fremme det norske språket og støtte mangfoldet i norsk medie- og bokbransje, er imøtekommet ved støtteordninger på utgiftssiden, for eksempel pressestøtten for aviser og innkjøpsordningen for bøker. Disse ordningene er mer målrettede enn merverdiavgiftsfritakene og innebærer synliggjøring og åpenhet om hvem som mottar støtte.

Gjennom innkjøpsordningen kjøper Norsk kulturråd inn nye boktitler som så gis til folke- og skolebibliotek over hele landet, samt til noen utdanningssteder og utenlandske bibliotek. Antall boktitler som kjøpes inn det enkelte år, avhenger av kvaliteten på bøkene som utgis det året.

Avvikling av gjeldende fritak kan medføre økte priser på fritatte publikasjoner. Dersom man er opptatt av prisnivået på bøker, bør det vurderes å gjøre noe med fastprisavtalen mellom Bokhandlerforeningen og Den norske Forleggerforeningen. Fastprisavtalen bidrar til økte priser, og Konkurransetilsynet har uttalt seg kritisk til avtalen. Konkurransetilsynet (2012) viser til at prisene på norske skjønnlitterære bestselgere er nesten fire ganger så høye som i friprislandet Sverige for pocketbøker, og nesten dobbelt så høye for innbundne bøker. Produktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1) påpekte at fastprisavtalen var et lite presist virkemiddel og uttalte følgende om ordningen:

«Faste priser på bøker bidrar til å øke overskuddet hos forlag og bokhandlere, uten at ordningen gir forlagene insentiver til å gi ut et bredere utvalg av bøker. Forlagsbransjen består av kommersielle virksomheter med profesjonelle eiere som har krav til utbytte. Det er derfor ikke opplagt at fastprissystemet fører til mangfold og kvalitet i litteraturen ut over det som allerede er kommersielt lønnsomt, og det som følger av andre virkemidler, som innkjøpsordningen. Fastprisordningens virkning på kulturpolitikken er følgelig indirekte, og basert på en tillit til at forlagene på altruistisk vis anvender sitt overskudd til å kryssubsidiere smal litteratur. Som Andersen (2012) peker på, er det ikke mulig å si om forlagene faktisk bruker økt profitt fra bestselgere til å gi ut ulønnsomme bøker av kulturell verdi, ettersom en slik atferd aldri vil være rasjonell i økonomisk forstand. Fastpris er derfor et lite presist virkemiddel for å nå de kulturpolitiske målsetningene.»

Mediebedriftene mottar også direkte pressestøtte, blant annet produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier. Produksjonstilskuddet skal bidra til mangfold av nyhets- og aktualitetsmedier. Ved en eventuell avvikling av merverdiavgiftsfritaket for mediebedrifter kan det være aktuelt å kompensere mediebedriftene ved å øke produksjonstilskuddet. Anslag som utvalget har fått fra Medietilsynet viser at dersom man skal kompensere alle bedrifter som i dag får produksjonsstøtte, for avgiftsøkningen som full merverdiavgift vil innebære, så vil det koste om lag 300 mill. 2019-kroner.

De økonomiske virkemidlene på medieområdet ble vurdert av Mediestøtteutvalget (NOU 2010: 14). Utvalget var delt i spørsmålet om nullsatsen på papiraviser burde videreføres, eller om det burde innføres merverdiavgift på papiraviser og innføres en ny støtteordning basert på redaksjonelle kostnader. Utvalget fremmet derfor to helhetlige forslag for en fremtidig mediestøtte som skilte seg fra hverandre i dette spørsmålet. Halvparten av utvalget mente at fritaket, selv om det er en indirekte støtteordning, har vært relativt treffsikkert i å fremme de mediepolitiske målsettingene. Den andre halvparten mente imidlertid at man ved å innføre merverdiavgift med lav sats, og bruke inntekten til å styrke tilskuddsordninger, i større grad kunne målrette midler i form av ordninger som opprettholder og styrker et differensiert og variert mediemangfold.

Det argumenteres ofte for at forlag og forfattere, redaksjoner og journalister må være uavhengige av myndighetene av hensyn til fri opinionsdannelse og uavhengighet. Størst uavhengighet oppnås når det ikke mottas offentlig støtte. I den grad det skal gis offentlig støtte, så vil det ikke være noen prinsipiell forskjell på den politiske uavhengigheten enten støtten gis gjennom fritak fra merverdiavgift, eller ved en annen lovfestet rettighet. I begge tilfeller vil en være avhengig av at Stortinget ikke endrer den aktuelle loven.

Utvalget bemerker at hensynet til en fri og uavhengig presse tilsier at eventuelle støtteordninger er forutsigbare og baseres på grunnlag av klare og etterprøvbare kriterier. Disse hensynene antas å kunne ha vært bedre tjent med en lovfestet rett til støtte for journalistisk arbeid. En slik støtte kunne for eksempel vært utformet som rett til skattemessig fradrag for kostnader knyttet til redaksjonelt arbeid.

Et alternativ kan også være en rettighetsbasert tilskuddsordning basert på redaksjonelle kostnader, slik som foreslått av deler av Mediestøtteutvalget (NOU 2010: 14). Det ble påpekt at det å gi støtte for redaksjonell ressursbruk og ikke etter omsetningens størrelse, vil være langt mer målrettet enn merverdiavgiftsfritaket. Det ble lagt opp til at et tilskudd for 20 pst. av de redaksjonelle kostnadene, men med et tak som medfører at støtten til hver virksomhet ikke overstiger 30 mill. kroner. Dette forslaget innebar i all hovedsak en omfordeling av støtten og ikke en endring i omfang av støtten.

Avvikling av merverdiavgiftsfritakene for aviser, andre nyhetstjenester, tidsskrift og bøker ved å innføre merverdiavgift med 25 pst. kan anslås å øke de årlige inntektene til staten med om lag 4,3 mrd. 2019-kroner. Det er da forutsatt at forbruket er uendret og det er heller ikke tatt hensyn til eventuell økt kompensasjon gjennom tilskuddsordninger.

Innføring av generell merverdiavgiftssats for nyhetstjenester, tidsskrift og bøker innebærer en betydelig avgiftsskjerpelse for aktørene på tilbudssiden. I første omgang kan det derfor være hensiktsmessig å innføre redusert sats ved avvikling av fritakene. Det kan for eksempel gjøres ved å innføre 12 pst. merverdiavgift. Innføring av avgift med 12 pst. antas å øke de årlige inntektene med vel 2 mrd. 2019-kroner.

8.6 Utvalgets konklusjon

Begrunnelsen for fritaket for trykt skrift var at det «i et lite språksamfunn som det norske er sterke grunner for at det trykte ord skal være fritatt for den omkostningsbelastning som en avgift vil bety for den trykte publikasjon».

Utvalget mener at merverdiavgiftsfritaket for bøker, nyhetstjenester og tidsskrift ikke er et målrettet virkemiddel for å oppnå medie- og litteraturpolitiske mål. Fritaket innebærer at utgavene som selger mest og trenger minst støtte, får mest. Samtidig begrunnes fritakene med et ønske om å støtte det norske språk. Likevel omfatter dagens fritak publikasjoner på alle språk. Fritakene anbefales derfor avviklet.

Støtte til medie- og litteraturbransjen kan i større grad målrettes på utgiftssiden. Dersom det for eksempel er ønskelig å bidra til et mangfold av nyhets- og aktualitetsmedier vil det være mer effektivt å gi støtte i form av økt produksjonstilskudd, enn gjennom merverdiavgiftssystemet.

Dersom man er opptatt av prisnivået på bøker mener utvalget at man kan vurdere å oppheve bokleverandørenes unntak fra konkurranseloven.

Oppsummert mener utvalget at hensynet til et enhetlig og enkelt avgiftssystem tilsier at satsen på trykt skrift mv. økes til alminnelig sats. Sektoren bør imidlertid gis noe tid til omstilling til alminnelig merverdiavgiftssats. I første omgang bør satsen økes til 12 pst.