5 Klager på vedtak fra Finanstilsynet

5.1 Kort om mandat og videre fremstilling

I den videre fremstillingen vil utvalget vurdere om det skal opprettes en klagenemnd for Finanstilsynets vedtak på verdipapirmarkedsområdet og foreslå regler om organisering av denne. Herunder vil utvalget foreslå regler for innretning av klageordningen, oppnevning av medlemmer, saksbehandling, saksomkostninger og finansiering.

I det opprinnelige mandatet ble utvalget bedt om å utrede diverse spørsmål knyttet til at offentligrettslig kompetanse etter børs- og verdipapirlovgivningen er delegert til et regulert marked, herunder blant annet hvem som bør bære kostnadene ved behandling av klage på vedtak fattet av regulert marked i klagenemnd, om og i hvilke tilfeller klager skal ha krav på dekning av sakskostnader når et vedtak blir endret til gunst for klager, hvem som skal være part når saker avgjort i klagenemnd bringes inn for domstolsbehandling, og hvem som skal være ansvarlig for erstatningsbetingende vedtak truffet av regulert marked og klagenemnd. I tilleggsmandatet ble utvalget bedt om å vurdere om den regulatoriske og markedsmessige utviklingen tilsier at delegasjonen av tilsynet med den løpende informasjonsplikten til operatør av regulert marked bør oppheves, og hvem som bør være tilbudsmyndighet. Utvalget foreslår å overføre oppgavene til Finanstilsynet, samt å oppheve bestemmelsene om klagenemnd og sanksjoner for markedsoperatøren. Forslagene innebærer at problemstillingene knyttet til markedsoperatørens beslutninger i det opprinnelige mandatet faller bort.

Det er ikke tvilsomt at staten vil være part i en sak om Finanstilsynets vedtak, enten klageinstansen er Finansdepartementet eller en oppnevnt klagenemnd, slik utvalget foreslår i dette kapittelet. Det er heller ikke tvil om at staten er ansvarlig for eventuelle erstatningsbetingende vedtak truffet av Finanstilsynet eller klageinstansen for vedtaket. Statens ansvar for eventuelle erstatningsbetingende vedtak følger på Finanstilsynets område som ellers, av alminnelige erstatningsrettslige regler og ulovfestede prinsipper. Når de resterende myndighetsoppgavene overføres til Finanstilsynet, legger utvalget derfor til grunn at det ikke lenger er aktuelt å foreslå noen særskilt regulering av erstatningsansvaret for staten knyttet til de overførte oppgavene. Utvalget vil likevel nevne at enkelte av oppgavene som er foreslått overført fra markedsoperatøren til Finanstilsynet har mer til felles med domstolenes oppgave i sivile tvister enn tradisjonell forvaltningsvirksomhet. Tilbudsmyndighetens avgjørelser gjelder for eksempel i en rekke saker rettsspørsmål og tvister mellom en eller flere private parter som gjelder partenes formuesgoder (finansielle instrumenter). Eksempler er spørsmål om det foreligger tilbudsplikt og spørsmål knyttet til vederlag for tilbud, herunder tilbudspris. Mange saker om overtakelsestilbud ligger i grenselandet mellom børs- og verdipapirretten og selskapsretten. Uten en egen tilbudsmyndighet, ville slike saker vært løst som en tvist mellom partene for domstolen. Saker om overtakelsestilbud gjelder i mange tilfeller store verdier, de inneholder kompliserte faktiske og juridiske problemstillinger og de må avgjøres raskt. Bakgrunnen for direktivforpliktelsen om å opprette en egen tilbudsmyndighet, er blant annet de markedsmessige behovene for avgjørelser. Ut over den samfunnsmessige interessen i et velfungerende verdipapirmarked med høy grad av tillit blant aktørene, har imidlertid normalt ikke staten noen annen interesse i resultatet av en avgjørelse fra tilbudsmyndigheten i den enkelte rettstvist om overtakelsestilbud enn staten ville hatt dersom saken ble avgjort av en domstol.

5.2 Klageordning – Gjeldende rett

Parter eller andre med rettslig klageinteresse har klagerett etter forvaltningsloven. Klager på enkeltvedtak truffet av Finanstilsynet behandles av Finansdepartementet etter forvaltningsloven §§ 28 flg. om klage. Hovedregelen i forvaltningsloven § 28 er at klage over et forvaltningsvedtak avgjøres av det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet organ til organet som har truffet vedtaket. I tillegg har det overordnede organet på visse vilkår myndighet til å omgjøre førsteinstansens vedtak av eget tiltak etter forvaltningsloven § 35. Det følger av forvaltningsloven § 34 at klageinstansen som hovedregel kan prøve alle sider av en sak, herunder forvaltningsskjønnet og sider av saken som ikke er påklaget eller behandlet av underinstansen. Klageinstansen er forpliktet til å vurdere de synspunkter som klager kommer med. Klageinstansen har videre plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Av hensyn til klageren er adgangen til å endre vedtaket begrenset. Etter forvaltningsloven § 34 tredje ledd kan vedtaket ikke endres til skade for klageren, med mindre dennes interesser må vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. Melding om slik endring må være sendt klageren​ innen 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen. Begrensningene gjelder ikke når vedtaket også er påklaget av en annen klager, og dennes klage finnes begrunnet. Av hensyn til den vedtaket gjelder er også overordnet organs adgang til å omgjøre vedtak av eget tiltak begrenset. Overordnet organ kan bare omgjøre vedtak uten at det er påklaget dersom endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, underretning om vedtaket ikke er kommet fram til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort, eller vedtaket må anses ugyldig. Dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det, kan overordnet myndighet omgjøre underordnet organs vedtak til skade for den som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, selv om nevnte vilkår ikke er oppfylt. Melding om at vedtaket vil bli overprøvd, må i så fall sendes vedkommende innen tre uker​ etter at det ble sendt melding om vedtaket, og melding om at vedtaket er omgjort må sendes vedkommende innen tre måneder etter samme tidspunkt. Gjelder det overprøving av vedtak i klagesak, må melding om at vedtaket er omgjort sendes vedkommende innen tre uker.

Verdipapirhandelloven § 19-12 fastsetter at departementet kan utarbeide forskrifter om at en klagenemnd skal avgjøre klager på vedtak knyttet til utstederforetakenes periodiske rapportering, jfr. § 19-1 annet ledd jfr. femte ledd. I verdipapirforskriften § 17-11 flg. er det fastsatt at en klagenemnd skal opprettes og gitt nærmere regler for nemnda. Reglene er imidlertid ikke satt i kraft og noen klagenemnd er ikke opprettet.

Der Finanstilsynets kompetanse til å føre tilsyn med overholdelsen av reglene om løpende informasjonsplikt og utsatt offentliggjøring er delegert til markedsoperatøren for regulert marked etter bestemmelsene i verdipapirhandelloven § 19-1 tredje ledd jf. verdipapirforskriften § 17-1, behandles klage over vedtakene som fattes av Børsklagenemnden. Det samme gjelder klager på vedtak i saker om overtakelsestilbud. Forvaltningslovens regler gjelder tilsvarende for Børsklagenemndens vedtak, jf. verdipapirhandelloven § 12-10 annet ledd og § 12-11 tredje ledd. Også Børsklagenemnden kan prøve alle sider av vedtaket. Verdipapirhandelloven § 12-10 tredje ledd gir adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Det er gitt flere regler som avviker fra forvaltningslovens regler, blant annet om finansiering og frister. Dette kommer utvalget tilbake til i kapitel kapittel 6. En nærmere redegjørelse for Børsklagenemndens virksomhet og kompetanse er gitt i kapittel 4.

5.3 Kort om betydningen av EØS-rett

Det EØS-rettslige utgangspunktet er at EØS-statene har prosessuell og organisatorisk autonomi. Dette innebærer at det er opp til statene selv å bestemme hvilken organisering og saksbehandling som skal benyttes ved gjennomføring av EØS-forpliktelser, forutsatt at de overordnede EØS-rettslige krav og prinsipper overholdes. Sektorrettsaktene kan likevel oppstille spesialregler. Slike regler er gitt innenfor enkelte områder på verdipapirområdet, for eksempel har både MiFID II artikkel 73, MAR artikkel 32 og flere andre direktiver og forordninger regler om at nasjonale myndigheter skal sørge for vern av varslere ved å foreta konkrete saksbehandlingsskritt. Disse reglene er allerede gjennomført i norsk rett. Det er imidlertid ikke gitt regler i sektorrettsaktene av særskilt betydning for denne utredningen. De overordnede kravene til saksbehandling etter EØS-retten, vil ivaretas gjennom forvaltningsloven. Utvalget viser til Forvaltningslovutvalgets vurdering av folkerettslige rammeverket på forvaltningsrettens område i NOU 2019: 5 kapitel 7.

5.4 Kort om utviklingen av klageordninger i norsk sentralforvaltning

Hovedtrekkene i klageordningen for forvaltningen har ligget fast siden forvaltningsloven ble vedtatt. På dette tidspunkt var departementene klageinstans for mange vedtak truffet av statlige forvaltningsorganer. I dag er klagebehandlingen i stor grad løftet ut av departementene, blant annet til særskilte nemnder. Departementene står for under 10 % av den totale klagesaksbehandlingen.1 Nemnder et opprettet på nesten alle forvaltningsområder, med hjemmel i lov eller forskrift.

Også Finanstilsynets vedtak er på noen avgrensede områder gjenstand for klagebehandling i nemnd. Regnskapsførerloven 18. juni 1993 nr. 109 § 9 og revisorloven 20. november 2020 nr. 128 § 15-1 gir regler om klagenemnd for enkeltvedtak truffet etter enkelte bestemmelser i henholdsvis regnskapsførerloven og revisorloven. Det er etablert en felles klagenemnd, Revisor- og regnskapsklagenemnden. For øvrig er Finansdepartementet klageinstans for vedtak på Finanstilsynets område.

På Finansdepartementets område er det også naturlig å nevne Skatteklagenemnda som ble opprettet i 2016.

5.5 Andre lands klageordninger

Det er som nevnt i kapittel 5.3 ingen samordning av reglene om klage over forvaltningsvedtak i EØS. Blant de nordiske landene varierer også reglene sterkt, både med hensyn til hvordan klageordningen er organisert og med hensyn til rettigheter for klager, for eksempel rett til å få dekket saksomkostninger. Etter finsk og svensk rett skjer overprøving av forvaltningsvedtak i egne forvaltningsdomstoler. Den danske forvaltningsloven har ikke alminnelige regler om klagerett. Klageadgangen følger av ulovfestet forvaltningsrett eller den enkelte lov. Klage over vedtak truffet av det danske Finanstilsynet behandles av Erhvervsankenævnet som er en uavhengig nemnd som tar selvstendig stilling de de saker som bringes inn for nemnda. Nemnda består av en dommer og sakkyndige medlemmer som har kompetanse innenfor det felt saken gjelder. Det islandske finanstilsynets vedtak prøves ved de ordinære domstolene. Ettersom klageordningene i sammenlignbare land er utformet ut fra lokal forvaltningsrett og forvaltningstradisjon som varierer sterkt, har andre lands regler om klageordninger på verdipapirområdet lite overføringsverdi til norske forhold. Utvalget går på denne bakgrunn ikke nærmere inn på andre lands klageordninger, men ser hen til hvordan klageordninger er organisert i norsk forvaltning.

5.6 Utvalgets vurderinger

5.6.1 Utgangspunkter

Reglene om forvaltningsklage gir borgerne mulighet til å få saken vurdert på nytt av et annet forvaltningsorgan, og er en sentral rettsikkerhetsgaranti for den klageberettigede. Den som har klagerett og benytter seg av denne innen den fastsatte klagefristen, har rett til ny realitetsavgjørelse i saken. Klagereglenes mest sentrale formål er å sikre riktige, hensiktsmessige og rimelige avgjørelser som bygger på et forsvarlig rettslig og faktisk grunnlag. For å oppnå dette må det legges til rette for reell toinstansbehandling. Det er viktig at allmennheten har tillit til at klageordningen fungerer slik den skal. Forvaltningsklage er generelt ment å være en rimelig og relativt rask form for overprøving. I mange saker vil partene ikke ha behov for advokatbistand for å klage, blant annet fordi saksbehandlingen er enkel og forvaltningen har ansvar for sakens opplysning. Overprøving av forvaltningsvedtak i domstolene er vanligvis mer ressurskrevende. Domstolsprøving av forvaltningsvedtak skjer sjelden i forhold til det store antall vedtak forvaltningen treffer, og den betydning disse vedtakene har for partene. Forvaltningsklage er også i mange tilfeller eneste mulighet til å få en fullstendig overprøving av de deler av avgjørelsen som er basert på forvaltningsskjønn.

For forvaltningen er klageadgangen, ved siden av omgjøringsadgangen, en del av den kontroll overordnede organer utøver overfor underordnede organer. Klageordningen som følger av forvaltningsloven, er nært knyttet til det norske forvaltningssystemets hierarkiske oppbygning. Ordningen ivaretar hensynet til demokrati og kontroll ved at Kongen (dvs. den til enhver tid sittende regjering) og den ansvarlige statsråden er underlagt Stortingets parlamentariske kontroll, samtidig som den gir overordnet myndighet mulighet til å styre underliggende etater. Systemet med forvaltningsklage vil derfor ivareta både hensynet til den private part som blir berørt av avgjørelsen og hensynet til overordnet organs behov for styring og kontroll.

Selv om utgangspunktet er at klager på forvaltningsvedtak skal behandles av overordnet forvaltningsorgan, er dette ikke lenger den praktiske hovedregel. På de fleste forvaltningsområder er lovens utgangspunkt fraveket blant annet gjennom opprettelse av klagenemnder. Som nevnt i kapittel 5.4, behandles kun ti prosent av klagesakene av departementer.

5.6.2 Bør det opprettes en klagenemnd for Finanstilsynets vedtak på verdipapirområdet?

Utvalget bemerker at omfanget av regulering på verdipapirområdet har økt sterkt, både ved at reglene har blitt flere og mer detaljerte og ved at nye rettsområder er underlagt regulering. Reglene gis i fullharmoniserte direktiver eller i forordningsform, slik at praksis innen EØS harmoniseres. Den nye generasjonen EØS-regler fastsetter som nevnt i kapittel 1.4 at alle EØS-statene skal ha nærmere angitte tilsynsvirkemidler og administrative tiltak og sanksjoner til rådighet ved overtredelse av regelverket, herunder administrative gebyrer.

Tradisjonelt har det vært relativt få klagesaker på verdipapirområdet; i snitt bare en håndfull saker pr. år. Utvalget legger imidlertid til grunn at klagesakene vil bli flere. Dette har flere grunner. Frem til nå har det kun vært anledning til å sanksjonere et fåtall overtredelser av verdipapirhandelloven med administrative gebyrer. Etter omlegging av sanksjonssystemet, endres dette. Det er vedtatt regler om administrative gebyrer for overtredelse av de aller fleste bestemmelsene i verdipapirhandelloven. Reglene har ennå ikke trådt i kraft. Basert på erfaringene fra områder hvor det er innført regler om administrative gebyrer, må det legges til grunn at økt bruk av administrative gebyrer gir flere klagesaker. Hittil er for eksempel er tre av syv saker hvor det er gitt gebyr for overtredelse av shortsalgforordningen i 2018/2019 påklaget til departementet. På hvitvaskingsområdet er to av tretten saker om overtredelsesgebyr påklaget så langt.

Utvalget foreslår i denne utredningen å overføre håndhevingen av reglene om løpende informasjonsplikt og oppgaven som tilbudsmyndighet fra markedsoperatøren til Finanstilsynet. Klager på vedtak i disse sakene har til nå vært behandlet i Børsklagenemnden. Ved en overføring vil Finansdepartementet bli klageinstans også på disse saksområdene. De fem siste årene har Børsklagenemnden behandlet seks saker knyttet til løpende informasjonsplikt og overtakelsestilbud etter gjeldende rett. To saker om løpende informasjonsplikt er behandlet i en egen klagenemnd som Oslo Børs har opprettet for Euronext Growth. Mange klagesaker på verdipapirområdet er omfattende, både faktisk og juridisk. Sakene er dermed også arbeidskrevende. Ikke minst gjelder dette enkelte av sakene på områdene som i denne utredningen foreslås overført til Finanstilsynet, og da særlig saker om overtakelsestilbud hvor tidsaspektet i klagesaksbehandlingen er svært viktig.

Økt sakstilfang vil legge press på departementets ressurser. Departementets ressurser er generelt innrettet mot å være faglig apparat for regjeringen. Arbeidsprosessene, for eksempel i tilknytning til lovarbeid, er i hovedsak lange og styrt av frister som ikke lett kan fravikes. Departementets øvrige arbeidsprosesser lar seg derfor ikke lett kombinere med klagesaksbehandling hvor sakstilfanget er uforutsigbart og varierende, samtidig som saksbehandlingstiden ikke bør være for lang.

I NOU 2019: 5 kapittel 24.6.5.2 omtaler Forvaltningslovutvalget de særlige utfordringer klagesaksbehandling i departementet medfører:

«Departementene står i en særstilling som følge av deres oppgaver som faglig sekretariat for regjeringen. Det har i lengre tid vært en forvaltningspolitisk linje å frita departementene mest mulig for å behandle saker om enkeltvedtak, både i første instans og som klageinstans. Dette er for det meste gjennomført ved å delegere myndighet til underordnete organer. Der det av forskjellige grunner ikke er ønskelig å delegere myndighet lenger enn til det nærmest underliggende direktoratet, vil departementet fortsatt være klageinstans. Departementene vil kunne samle seg mer om regelutvikling dersom de individuelle klagesakene blir lagt til en klagenemnd på departementets område. Styringsbehovet vil nok variere med saksområdet, men kan ivaretas gjennom direktoratets saksbehandling i første instans og en adgang for departementet til å gi generelle instrukser til klagenemnda og omgjøre vedtak som nemnda treffer. Derimot bør departementet ikke ha instruksjonsadgang i den enkelte sak, siden det lett vil bringe departementet inn i klagesaksbehandlingen i stedet for å frita det for klagesakene. Utvalget mener at en løsning etter disse linjene for å frita departementene for klagesaksbehandling fortjener å bli overveid der det er uhensiktsmessig å delegere førsteinstansbehandlingen under direktoratsnivå. …»

Utvalget bemerker at de hensyn Forvaltningslovutvalget viser til knyttet til å skjerme departementet for klagesaksbehandling, også gjør seg gjeldende for Finansdepartementets klagesaksbehandling på Finanstilsynets område. Idet klagesakene forventes å bli flere, taler hensynet til effektivitet for å vurdere om enkelte klagesaker kan løftes ut av departementet for å behandles i klagenemnd. En klagenemnd vil med riktig bemanning kunne utføre klagebehandlingen raskt og effektivt, og tid vil bli frigjort i departement. Dersom flere saker kan behandles i én felles klagenemnd vil dette kunne gi effektivitetsgevinster. En klagenemnd med ekspertkompetanse kan, på samme måte som behandling i fagdepartementet, bidra til avgjørelser med høy kvalitet som gir legitimitet til klagebehandlingen. Opprettelse av en klagenemnd kan også bidra til at saksbehandlingstiden holdes på et forsvarlig nivå. Så langt utvalget kjenner til er det god erfaring med at klager på enkeltvedtak truffet etter regnskapsførerloven og revisorloven behandles i Revisor- og regnskapsklagenemnden. Det samme gjelder for klagesakene som er behandlet i Børsklagenemnden. Erfaring fra disse områdene kan dermed tale for at det legges til rette for klagebehandling i nemnd på flere av Finanstilsynets områder.

Som omtalt i kapittel 1.3.1 er imidlertid et betryggende og godt tilsyn en av forutsetningene for et velfungerende verdipapirmarked med høy grad av tillit. Klagesaksbehandlingen utgjør en kilde til kontroll med at Finanstilsynet utfører sitt samfunnsoppdrag i tråd med lover og forskrifter samt styringssignaler som gis gjennom tildelingsbrev mv. Ved opprettelsen av en klagenemnd er det etter utvalgets syn viktig at Finansdepartementets styringsbehov ivaretas gjennom utforming av regelgrunnlaget for klageordningen. Dette kommer utvalget tilbake til i kapittel 5.6.7.

Verdipapirhandelloven § 19-12 fastsetter som nevnt i kapittel 5.2 allerede at departementet i forskrift kan opprette en klagenemnd som skal avgjøre klager på vedtak om finansiell rapportering fra utstedere mv. Utvalget foreslår at det legges til rette for at departementet avlastes ytterligere for klagebehandling ved å utvide forskriftshjemmelen til å gjelde for vedtak truffet etter hele verdipapirhandelloven, og at den nærmere avgrensning av nemndas kompetanse til å gjelde klager på vedtak som er truffet som ledd i markedstilsynet foretas i forskriftsbestemmelsene til loven, se nærmere i kapittel 5.6.3 flg. På denne måten legges det til rette for å justere reglene om nemndas kompetanse når det er vunnet erfaring med ordningen, eller dersom endrede regulatoriske eller faktiske forutsetninger tilsier det. Ettersom tilsynet med den finansielle rapporteringen er en del av markedstilsynet, vil den nye bestemmelsen også omfatte klagesaker som gjelder bestemmelsene om finansiell rapportering.

Utvalget vil for fullstendighetens skyld nevne at rettsutviklingen har medført at de fleste lover på finansområdet fastsetter at Finanstilsynet skal ha kompetanse til å treffe vedtak om administrative sanksjoner, herunder administrative gebyrer. Regler om administrative sanksjoner finnes for eksempel i hvitvaskingsloven, referanseverdiloven og forslaget til lov om nøkkelinformasjon for sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter. Også på områder som ikke omfattes av denne utredningen, vil økt bruk av administrative gebyrer kunne føre til flere klagesaker. Det faller utenfor Verdipapirlovutvalgets mandat å vurdere om saker på andre lovområder bør legges til en klagenemnd. På bakgrunn av at regelverk om administrative sanksjoner nå utvikles raskt, vil utvalget likevel nevne at en mulighet er å innarbeide reglene om klagenemndsbehandling i Finanstilsynsloven istedenfor verdipapirhandelloven. En slik løsning legger til rette for at en klagenemnd kan få utvidet mandat, hvis behovet melder seg.2

5.6.3 Avgrensning av klagenemndas kompetanse

Utvalgets mandat er begrenset til å vurdere om klager på vedtak truffet av Finanstilsynet som et ledd i markedstilsynet bør behandles i en klagenemnd. Dette er saker som gjelder atferden til de ulike aktørene i verdipapirmarkedet, og hvor reglene fastlegger plikter aktørene har overfor markedet som sådant og øvrige deltakere, for eksempel pliktene til å gi løpende og periodisk informasjon til markedet, plikten til å flagge og pliktene som følger av reglene om overtakelsestilbud. Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere klageordningen for vedtak som gjelder reglene for institusjonene som må ha konsesjon til å drive virksomhet i verdipapirmarkedet, for eksempel kapitaldekningsregler, regler om god forretningsskikk og organisatoriske regler for foretakene. Klagebehandlingen for vedtak som Finanstilsynet treffer som et ledd i oppfølgingen av dette regelverket, vil som utgangspunkt fortsatt utøves av Finansdepartementet. Utvalget bemerker imidlertid at det er behov for å foreta en nærmere avgrensning, både fordi det i enkelte tilfeller kan være uklart om vedtaket generisk hører til i den ene eller den andre kategorien, og fordi noen saker vil inneholde vedtak hvor grunnlaget gjelder begge typer forhold eller saker med flere typer vedtak. Behovet for praktiske løsninger tilsier at det må utarbeides regler som i noen grad bryter med skillet. Utvalget drøfter nødvendige avgrensninger i kapittel 5.6.4 til 5.6.6. I kapittel 5.6.4 drøfter utvalget hvilke vedtak som faller inn under markedstilsynet, og som dermed vil kunne behandles i klagenemnd. I kapittel 5.6.5 og 5.6.6 drøfter utvalget enkelte andre avgrensningsspørsmål.

5.6.4 Vedtak som vil høre under klagenemnda

Utvalget bemerker at verdipapirhandelloven er delt inn slik at den i hovedsak gjennomfører EØS-reglene som gjelder for ulike «direktivområder» kapittelvis. Reglene som tradisjonelt har vært ansett som markedsregler finnes i første del av loven i kapittel tre til syv, og omhandler pliktene de ulike markedsaktørene har i kraft av å være markedsdeltakere. Samlet gir reglene i kapittel tre til syv et sett med plikter for markedsdeltakerne som skal legge til rette for effektive og trygge markeder.

I kapittel tre innarbeides markedsmisbruksforordningen (MAR) og shortsalgforordningen. Markedsmisbruksforordningen gir grunnleggende regler om atferden i verdipapirmarkedet. Forordningens kapittel 2 gir regler om forbud mot innsidehandel, ulovlig spredning av innsideinformasjon og markedsmanipulasjon. Reglene retter seg mot enhver. MAR kapittel 3 gir regler om informasjonsplikt overfor markedet og retter seg i hovedsak mot utstedere og nærmere angitte personer med tilknytning til utstedere. I dette kapittelet gis det også regler om utsteders – eller den som opptrer på utsteders vegnes – plikt til å føre innsiderlister og om plikt til å melde fra om ledelsens og nærståendes transaksjoner.

Shortsalgforordningen pålegger investorer en plikt til å rapportere større netto korte («short») posisjoner i aksjer notert på regulert marked eller MHF, statsgjeld og kredittbytteavtaler. Formålet er å øke transparensen for shortposisjoner, redusere oppgjørsrisiko, minske faren for ustabilitet som følge av udekkede kredittbytteavtaler, og sikre at medlemslandene har tilstrekkelige fullmakter til å gripe inn i situasjoner hvor det er fare for ustabilitet som følge av shortsalg og kredittbytteavtaler. Shortsalgforordningen inneholder også et generelt forbud mot udekkede shortposisjoner. Shortsalgforordningen åpner for unntak fra flere av de sentrale bestemmelsene for market makere og primærmarkedshandlere.

Rapporteringsdirektivets bestemmelser er innarbeidet i lovens kapittel 4 og 5. I kapittel fire gis det regler om aksjeeiers eller annen persons plikt til å flagge erverv av større aksjeposter, rettigheter til aksjer og stemmerettigheter. I kapittel fem gis det regler om utstedernes periodiske informasjonsplikt.

Direktivet om overtakelsestilbud er gjennomført i kapittel 6 og gir bestemmelser om aksjonærenes og utsteders plikter og rettigheter ved oppkjøp. Lovens kapittel 7 gjennomfører prospektforordningen og gir i tillegg regler om nasjonale prospekt. Det gis regler om plikt til å utarbeide prospekt ved tilbud om tegning eller kjøp av verdipapirer, om nærmere innhold i prospekter, om ansvar for opplysningene i et prospekt mv. Bestemmelsene retter seg mot utsteder, eller mot annen person som er ansvarlig for opplysningene i prospektet.

Mens kapittel tre til syv gjennomfører EØS-regler som gjelder for selve deltakelsen i verdipapirmarkedet, gir reglene i lovens kapittel 8 til 18 i hovedsak virksomhetsregler og organisatoriske regler for verdipapirforetak, markedsplasser og clearing-institusjoner, altså foretak som må ha konsesjon til å utøve visse funksjoner i markedet. Disse foretakene er underlagt Finanstilsynets tilsyn, se Finanstilsynsloven § 1 og verdipapirhandelloven § 19-1 første ledd, første komma. Kapittel åtte flg. gjennomfører MiFID II og MiFIR og gir regler for verdipapirforetak og regulerte markeder, herunder vilkår for å få tillatelse, organisasjonsform, krav til ledelse og styre, krav til organisering av virksomheten, krav til kapital og nærmere krav til virksomhetsutøvelsen for eksempel håndtering av interessekonflikter og krav til god forretningsskikk. Kapittel 18 gjennomfører EMIR3 og SFTR4 i norsk rett og gir regler om sentrale motparter (clearing-institusjoner), om plikt til å cleare nærmere angitte derivatkontrakter og om rapportering av derivatkontrakter.

Det er likevel ikke slik at det er noe vanntett skott mellom kapitler som gir «markedsregler» og kapitler som gir «institusjonsregler». Lovens kapittel 15 gir for eksempel regler om rapportering og håndheving av posisjonsgrenser i markedet for varederivater, utslippskvoter mv. som retter seg mot alle deltakere i disse markedene. EMIR som er gjennomført i kapittel 18, gir regler både om sentrale motparter og om handel i derivater. MAR som er gjennomført i kapittel tre, inneholder enkelte regler som kun retter seg mot verdipapirforetak og markedsplasser. MAR artikkel 16 nr. 1 gir for eksempel regler om markedsoperatørers og verdipapirforetaks plikt til å treffe tiltak for å forebygge og avdekke markedsmisbruk. Omtrent tilsvarende regler finnes igjen i verdipapirhandelloven § 9-29 og § 12-15 som gjennomfører regler i MiFID II.

Utvalgets mandat legger rammen for en hensiktsmessig funksjonsdeling mellom departementet og klagenemnd. Samtidig vil enhver avgrensning innebære plassering av grensetilfeller. Rettstekniske hensyn taler for at nemndas kompetanse avgrenses på en så presis måte om mulig. Utvalget mener at en avgrensing etter kapitler som utgangspunkt vil gi en praktisk regel med en tydelig avgrensning mellom vedtak som hører under en klagenemnd og klager som skal behandles i departementet.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at klager på alle vedtak som gjelder kapittel 8 til 18 i loven fortsatt skal behandles i Finansdepartementet og at klager på alle vedtak som gjelder kapittel 3 til 7 skal behandles i klagenemnd. Hvorvidt klager er et konsesjonspliktig foretak eller et annet rettssubjekt bør som utgangspunkt være uten betydning. Det avgjørende vil være om klagen gjelder et vedtak knyttet til rettsforhold som omfattes av disse kapitlene. Utvalget legger til grunn at det er innenfor mandatet å foreslå en rettsteknisk hensiktsmessig løsning, selv om løsningen innebærer at avgrensningen etter skillelinjene mellom markedstilsyn og institusjonstilsyn i noen grad fravikes.

I kapittel 5.6.2. la utvalget opp til at det i loven fastsettes at det kan opprettes en klagenemnd på verdipapirområdet, mens den nærmere avgrensingen av nemndas kompetanse fastlegges i forskrift. På denne måten legges det til rette for at klagenemndas kompetanse kan utvides til å omfatte flere områder, eller innskrenkes på visse områder når det er vunnet erfaring med ordningen. Utvalget viser til forslag til bestemmelse om avgrensing i verdipapirforskriften § 17-10 første ledd.

5.6.5 Klage på vedtak som gjelder flere forhold

Ved tilsyn med konsesjonspliktige foretak vil Finanstilsynet kunne finne overtredelser både av verdipapirhandelloven kapittel åtte flg. og av de markedsrelaterte reglene i kapittel 3 flg. Reaksjonen på overtredelsene vil kunne fastsettes etter en samlet vurdering hvor alle forhold tas i betraktning, og vil kunne inneholde en kombinasjon av administrative tiltak etter lovens kapittel 19 og sanksjoner etter kapittel 21. Reaksjonen på eventuelle overtredelser kan være alt fra at det rettes kritikk mot foretaket og gis pålegg om retting, til at foretakets konsesjon trekkes tilbake. Administrative tiltak, for eksempel vedtak om forbud mot å inneha ledelsesfunksjon etter verdipapirhandelloven § 19-8, kan ilegges samtidig som det ilegges overtredelsesgebyr overfor foretaket og/eller ansvarlige personer. Der tilsynssaken knytter seg til foretak som inngår i finanskonsern, hender det også at klagen inngår i et sakskompleks knyttet til flere foretak med ulike konsesjoner til å drive virksomhet i finansmarkedet. Slik utvalget ser det, er det hverken mulig eller ønskelig å dele opp en klagesak, slik at ulike klageorganer behandler hver sin del av klagesaken. Så lenge klagen gjelder et vedtak som har utspring i institusjonstilsynet, mener utvalget at utgangspunktet bør være at klagen behandles i departementet, som er klageinstans for vedtak knyttet til de konsesjonspliktige virksomhetene på hele finansområdet. Utvalget foreslår at dette presiseres i forskriften § 17-10 første ledd annet setning. Som nevnt i kapittel 5.5.2, er imidlertid hovedhensynet ved opprettelse av en klagenemnd på verdipapirområdet å avlaste departementets ressurser. For vedtak som gjelder overtredelse av både kapitlene tre til syv og andre forhold, legger utvalget til grunn at departementet bør kunne beslutte hvilket organ som skal behandle klagen, slik at saker som i det alt vesentlige berører markedstilsynet om ønskelig, kan kanaliseres til nemnd. Utvalget foreslår at det fastsettes en regel om at departementet kan henvise saker som gjelder flere forhold til nemnda. Det vises til utkastet til forskrift §17-10 første ledd annen setning.

5.6.6 Klage på vedtak om bruk av tilsynsvirkemidler og administrative tiltak

Utvalget bemerker at både finanstilsynsloven og verdipapirhandelloven stiller en rekke tilsynsvirkemidler til rådighet for Finanstilsynet, slik at tilsynet kan utøves på en effektiv og betryggende måte. Blant annet fastsetter verdipapirhandelloven § 19-2 første ledd at verdipapirforetak, sentrale motparter, datarapporteringsforetak og markedsoperatører plikter å gi Finanstilsynet de opplysninger som kreves om forhold som angår foretakets forretning og virksomhet. Ved mistanke om brudd på verdipapirhandelloven kapittel 3 eller ureglementerte markedsforhold eller ved vesentlige brudd på reglene til en handelsplass, plikter operatøren for handelsplassen og selskap i samme konsern straks å melde fra til og bistå Finanstilsynet. Opplysningsplikt for utstedere fastsettes i § 19-2 annet ledd flg. Et foretak plikter å gi de opplysninger som Finanstilsynet anser nødvendige for å avgjøre om det har skjedd overtredelse av bestemmelser i verdipapirhandelloven vedrørende finansielle instrumenter som er utstedt av foretaket. Tilsvarende gjelder for andre som regelmessig utfører ledelsesfunksjoner for utstederen. Finanstilsynet kan pålegge utsteder, tilbyder eller person som søker opptak til handel, og andre som nevnte foretak og personer har bestemmende innflytelse over, eller som har bestemmende innflytelse over disse, plikt til å gi opplysninger og utlevere dokumenter. Dersom Finanstilsynet har mistanke om overtredelse av kapittel 3, 4, 5 eller kapittel 8 til 15 eller forskrifter gitt for å utfylle disse bestemmelsene, kan enhver pålegges å gi de opplysninger Finanstilsynet krever. Dette fremgår av verdipapirhandelloven § 19-3, mens § 19-5 gir regler om Finanstilsynets adgang til bevissikring.

Utvalget bemerker at effektiv og betryggende bruk av tilsynsvirkemidler er avgjørende for at Finanstilsynets skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag. Virkemidlene som er stilt til Finanstilsynets rådighet er i hovedsak de samme for hele Finanstilsynets kompetanseområde. I den grad det er selvstendig klagerett på bruk av tilsynsvirkemidler5, vil behandling av klagen innebærer en vurdering av om Finanstilsynet utøver sin virksomhet innenfor de rammer lovverket setter. Utvalget legger til grunn at klage på vedtak om bruk av tilsynsvirkemidler fortsatt bør behandles av Finansdepartementet, uavhengig av hvilken del av loven undersøkelsene relaterer seg til. Utvalget bemerker at en klage på virkemiddelbruk ikke vil gjelde en reaksjon på en begått overtredelse, men tilsynsmyndighetens virksomhetsutøvelse. Utvalget kan følgelig ikke se at det er behov for å presisere dette i loven eller forskriften. Utvalget er for øvrig ikke kjent med at det har vært klaget på Finanstilsynets bruk av tilsynsvirkemidler. Utvalget antar at slike klager også i fremtiden vil høre til sjeldenhetene. Det bemerkes for ordens skyld at de samme prinsippene i dag er lagt til grunn i forskriftene for klagenemnda for finansiell rapportering som ennå ikke er satt i kraft. Etter gjeldende verdipapirforskrift § 17-11 er det således ikke anledning til å klage på vedtak knyttet til plikter utstederne pålegges overfor Finanstilsynet i forbindelse med undersøkelse av saker om finansiell rapportering. Utvalgets forslag innebærer dermed ikke noen endring av adgangen til å foreta nemndsbehandling av denne typen vedtak knyttet til finansiell rapportering.

Verdipapirhandelloven gir hjemmel for å treffe administrative tiltak hvor formålet ikke er pønalt, men har en gjenopprettende funksjon eller skal avverge fremtidig overtredelse. Blant annet gir verdipapirhandelloven § 19-7 hjemmel for pålegg om retting. Verdipapirhandelloven § 19-8 fastsetter at Finanstilsynet kan fastsette forbud mot å ha ledelsesfunksjon dersom styremedlemmer, andre tillitsvalgte, oppdragstakere eller ansatte i foretak med tillatelse til å drive virksomhet etter verdipapirhandelloven, overtrer verdipapirhandelloven på en måte som medfører at vedkommende må anses uskikket til å ha ledelsesfunksjon i et foretak som må ha tillatelse til å drive virksomhet etter loven. Verdipapirhandelloven § 19-9 gir regler om midlertidig forbud mot medlemskap på regulert marked dersom verdipapirforetak overtrer bestemmelser i verdipapirhandelloven på en slik måte at det er grunn til å frykte at medlemskapet eller deltakerforholdet kan skade det aktuelle markedet eller handelsplassen, andre kunder eller allmenne interesser. Verdipapirhandelloven § 19-10 gir bestemmelser om tvangsmulkt der Finanstilsynets pålegg ikke blir etterkommet og § 19-11 gir regler om administrativ inndragning.

Noen administrative tiltak er så nær knyttet til tilsynet med de konsesjonspliktige foretakenes virksomhet, at klage på vedtaket av denne grunn bør avgjøres av departementet sammen med andre klagesaker som gjelder tilsynet med foretakenes virksomhet. Dette gjelder, slik utvalget ser det, klage på vedtak etter bestemmelsene i § 19-8 om forbud mot å ha ledelsesfunksjon og § 19-9 om midlertidig forbud mot medlemskap på regulert marked. I begge tilfeller kan Finanstilsynet treffe vedtak om forbud dersom en person eller et verdipapirforetak har overtrådt loven på en slik måte at vedkommende eller foretaket ikke anses skikket til å fylle visse typer funksjoner knyttet til konsesjonspliktig virksomhet. Selv om vedtaket skulle skyldes overtredelse av kapittel 3 til kapittel 7, og slik sett hører hjemme i klagenemnd, vil reaksjonen som sådan være så nær knyttet til ivaretakelse av de funksjoner de konsesjonspliktige foretakene har i verdipapirmarkedet, at klagen likevel bør avgjøres av departementet, sammen med øvrige klager på vedtak som ledd i institusjonstilsynet. Utvalget foreslår at dette presiseres forskriften § 17-10.

5.6.7 Klagenemndas plassering i forvaltningshierarkiet

Forvaltningslovutvalget anbefaler i NOU 2019: 5 at det foretas en presisering av innplasseringen av klagenemnda i det ordinære forvaltningshierarkiet ved opprettelse. I kapittel 30.5.1. uttaler Forvaltningslovutvalget følgende:

«Når en nemnd skal etableres, bør innplasseringen i det ordinære forvaltningshierarkiet avklares. Særlig bør det klargjøres om et overordnet organ skal ha instruksjons- og omgjøringskompetanse overfor nemnda, og om nemnda skal ha slik myndighet overfor noe annet organ.»

Der det er opprettet en klagenemnd er det gjennomgående lagt til grunn at overordnet forvaltningsorgan ikke kan gå inn og instruere klagenemnda i den enkelte sak, med mindre det er særskilt presisert i hjemmelsgrunnlaget for nemnda. Utvalget mener at dette også bør gjelde for en klagenemnd på verdipapirområdet. Utvalget bemerker at en instruksjonsadgang om vedtaket i den enkelte sak vil kunne bringe departementet aktivt inn i klagesaksbehandlingen i stedet for å frita det for klagesakene. Hensynet til effektivitet i saksbehandlingen taler dermed mot at nemnda skal kunne instrueres om det enkelte vedtak. Departementet vil imidlertid kunne gi generelle styringsinstrukser til nemnda.

Med mindre noe annet er sagt, er det i alminnelighet lagt til grunn at en klagenemnd ikke kan instruere underinstansen i enkeltsaker eller omgjøre underinstansens vedtak uten at det er klaget. Utvalget foreslår at det fastsettes at nemnda ikke kan instruere Finanstilsynet, eller omgjøre Finanstilsynets vedtak dersom det ikke er klaget. Dette er kompetanse som hører hjemme hos departementet.

Forvaltningslovutvalget foreslår en alminnelig bestemmelse om instruksjonsadgang i utkastet til § 73 i ny forvaltningslov. Så lenge generelle bestemmelser ikke er på plass i forvaltningsloven, foreslår utvalget at det tas inn bestemmelser i verdipapirhandelloven etter mønster fra Forvaltningslovutvalgets forslag. Utvalget viser til forslag til bestemmelse i verdipapirhandelloven § 19-11 annet ledd.

Som nevnt i kapittel 5.6.2 er et betryggende og godt tilsyn en av forutsetningene for et velfungerende verdipapirmarked med høy grad av tillit. Klagesaksbehandlingen utgjør en viktig kilde til kontroll med at Finanstilsynet utfører sitt samfunnsoppdrag i tråd med lover og forskrifter samt styringssignaler som gis gjennom tildelingsbrev mv. Utvalget understreker at hensikten ikke er å opprette et uavhengig klageorgan. For å ivareta departementets styringsbehov, foreslår utvalget at departementet skal ha adgang til å omgjøre vedtak som nemnda treffer av eget tiltak. En omgjøringsadgang kan i gitte tilfeller være en viktig sikkerhetsventil, for eksempel hvis det oppstår spørsmål om nemndas avgjørelse er i strid med norske forpliktelser etter EØS-regelverket. Utvalget foreslår at det presiseres at omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 annet ledd også gjelder for nemndas vedtak (i tillegg til adgangen til å omgjøre Finanstilsynets vedtak). Det bemerkes at endring til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser bare kan foretas på de vilkår og innenfor de frister som § 35 oppstiller. Etter forvaltningsloven har departementet heller ingen plikt til å behandle en begjæring eller søknad om omgjøring.6

Et tilgrensende spørsmål er om departementet bør ha adgang til å velge og overta en sak som ellers skulle behandles i nemnd, for eksempel fordi saken er av stor samfunnsmessig eller prinsipiell betydning. Utvalget bemerker at det er påregnelig at enkelte av klagesakene det er her tale om, vil innebære avklaring av rettsspørsmål hvor avgjørelsen kan danne presedens for Finanstilsynets videre arbeid på hele eller deler av verdipapirområdet. Disse klagesakene gir i praksis svært viktige styringssignaler til Finanstilsynet og kan ha stor samfunnsmessig betydning. Hensikten med å opprette en klagenemnd på finansmarkedsområdet er som nevnt ikke å redusere departementets kontroll med klagesaksbehandlingen, men å avlaste departementet for en oppgave som vokser og som vanskelig lar seg innpasse i departementets øvrige arbeidsflyt. Hensynet til departementets behov for styring og kontroll på et kjerneområde, taler etter utvalgets syn for at departementet gis adgang til å behandle enkelte saker av eget tiltak. Utvalget legger til grunn at det allerede i saksforberedelsen vil være klart om en sak vil ha presedensvirkning eller av andre grunner har stor samfunnsmessig eller prinsipiell betydning, og at det vil kunne utarbeides rutiner hos Finanstilsynet for å gjøre Finansdepartementet oppmerksom på saken. Utvalget foreslår at dette presiseres i loven, slik Forvaltningslovutvalget foreslår i kapittel 32, se blant annet kapittel 32.9.4 og 32.10.1. Utvalget viser til utkast til bestemmelse i § 19-11 tredje ledd.

5.7 Finansiering av klagenemndas virksomhet

5.7.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet er at det offentliges utgifter dekkes over offentlige budsjetter gjennom skattlegging. Skal det offentlige kreve dekning av parten for utgifter ved offentlig myndighetsutøving, krever det lovhjemmel, jf. legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Dette gjelder både for behandling i første instans og for klagesaksbehandling.

Der Finanstilsynet behandler saken i første instans, fastsetter finanstilsynsloven § 9 at utgiftene til Finanstilsynets arbeid utlignes på institusjoner som etter finanstilsynsloven eller annen særskilt lovhjemmel er under tilsyn i budsjettåret. Utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet. Som hovedregel er Finansdepartementet klageinstans for Finanstilsynets vedtak. Utgiftene til klagesaksbehandling dekkes av departementet.

På enkelte områder er det imidlertid opprettet en klagenemnd. På disse områdene er finansieringen av klagesaksbehandlingen lagt opp annerledes. Utgiftene til klagenemnda for finansiell rapportering7 skal dekkes av Finanstilsynet og utlignes på utstedere av omsettelige verdipapirer som er tatt opp til handel på regulert marked i EØS med Norge som hjemstat, se verdipapirhandelloven § 19-12 tredje ledd. Bestemmelsens fjerde ledd fastsetter at det kan kreves gebyr for klagebehandlingen etter nærmere regler fastsatt i forskrift. Etter verdipapirforskriften § 17-14 kan Finanstilsynet fastsette at utgiftene til godtgjørelse til klagenemndas medlemmer og sekretariat samt andre utgifter som påløper i forbindelse med klagebehandlingen, skal dekkes av klageren dersom klagenemnda ikke gir klageren medhold i klagen. Bestemmelsen er utformet etter mønster av verdipapirforskriften § 12-6 som fastsetter regler for Børsklagenemnden. (Ettersom reglene om klagenemnda ikke er iverksatt, behandler departementet per i dag klager også på dette området og utgiftene til klagebehandling dekkes av departementet.)

Også utgiftene til Revisor- og regnskapsklagenemnden dekkes av Finanstilsynet (ved utligning), se regnskapsførerloven § 9 tredje ledd. Etter bestemmelsens fjerde ledd kan det kreves gebyr for behandling av en klage. Departementet kan fastsette nærmere regler om når gebyr skal kreves, om gebyrenes størrelse og om innkreving. Muligheten til å fastsette regler om gebyr er ikke fulgt opp.

I saker som gjelder løpende informasjonsplikt og overtakelsestilbud treffer Oslo Børs enkeltvedtak i førsteinstans. I disse sakene, og i andre saker hvor det er klageadgang på børsens avgjørelser, er Børsklagenemnden klageinstans, se verdipapirhandelloven § 12-11. Etter verdipapirhandelloven § 12-12 dekkes klagenemndas utgifter av regulerte markeder på bakgrunn av en fordeling fastsatt av departementet etter forslag fra klagenemnda. Det kan kreves gebyr for behandling av klagen. Departementet kan gi nærmere regler om når gebyr skal kreves, om gebyrenes størrelse og om innkrevingen. Slike regler er gitt i verdipapirforskriften § 12-6. Her heter det at markedsoperatøren kan fastsette at utgiftene til godtgjørelse til klagenemndas medlemmer og sekretariat samt andre utgifter som påløper i forbindelse med klagebehandlingen skal dekkes av klageren, dersom klagenemnda ikke gir klageren medhold i klagen. Gjelder klagen en tvist mellom to parter, kan markedsoperatøren fastsette at utgiftene skal dekkes av den part som ikke gis medhold i klagenemnden. Fra 2012 har Oslo Børs krevet at utgiftene til Børsklagenemnden og sekretariat i forbindelse med behandling av en klagesak skal dekkes av den tapende part. Der klager får helt eller delvis medhold, kreves det ikke utgiftsdekning. Utgifter som ikke dekkes av klager, dekkes i dag av Oslo Børs.

For alle de nevnte klagenemndene fastsetter departementet nemndsmedlemmenes godtgjørelse, se verdipapirhandelloven § 12-12 første ledd, verdipapirhandelloven § 19-12 tredje ledd og regnskapsførerloven § 9 tredje ledd.

5.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget bemerker at utgiftene til en klagenemnd på markedsområdet enten kan dekkes av departementet eller over Finanstilsynets budsjett. I sistnevnte tilfelle vil utgiftene til klagenemnda dekkes gjennom utligning på tilsynsenhetene. I begge tilfeller kan klagenemndas utgifter- i hvert fall delvis- dekkes av klager, ved at det kreves gebyr eller annen form for utgiftsdekning.

Utvalget har vurdert om det bør være anledning til å kreve noen form for kostnadsdekning fra klager, enten ved å ta gebyr, eller ved krav om dekning av faktiske kostnader. Utvalget bemerker at krav om gebyr, eller annen form for utgiftsdekning, kan bidra til at det blir færre ubegrunnede klager. Samtidig kan det virke urimelig at klager skal måtte betale for å få endret et mangelfullt eller galt vedtak. Som Forvaltningslovutvalget påpeker i NOU 2019: 5 kapittel 13.8, kan imidlertid innvendingene mot gebyr, eller annen kostnadsdekning, imøtekommes ved at klager ikke må betale når han får medhold. Utvalget bemerker at hovedtyngden av klagere på verdipapirmarkedsområdet vil være profesjonelle aktører i verdipapirmarkedet, med god evne til å vurdere muligheten for å vinne frem. En mulighet for å kreve kostnader dekket der klager ikke vinner frem, er etter utvalgets syn en bedre løsning enn at utgiftene til slike klager skal måtte dekkes av tilsynsgruppene gjennom utligning. Utvalget bemerker imidlertid at det må påregnes at nemnda vil behandle saker av prinsipiell eller svært tvilsom art. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det fastsettes bestemmelser om at det ved avgjørelsen om kostnadsdekning, foruten utfallet av saken, skal legges vekt på om saken var prinsipiell eller om det av andre grunner var rimelig å bringe saken inn for klagenemnda. Det vises til utkast til bestemmelse i verdipapirhandelloven § 19-12 tredje ledd. For å motvirke urimelige resultater, presiseres det også at klager kan ilegges delvis kostnadsdekning.

Utvalget bemerker for ordens skyld at bestemmelsene er utformet som regler om faktisk kostnadsdekning for klagesaken og ikke som regler om gebyr. Dette er i samsvar med dagens bestemmelser om kostnadsdekning for klagesaksbehandling i Børsklagenemnden og for den ikke iverksatte klagenemnda for finansiell rapportering. Det vises til verdipapirforskriften § 12-6 og verdipapirforskriften § 17-14.

For klagenemnda for finansiell rapportering er det lagt opp til at Finanstilsynet skal avgjøre om det skal kreves dekning av utgifter til klagesaksbehandlingen. Utvalget mener løsningen fremstår som unødvendig tungvinn. Det bemerkes at kostnadene ved avgjørelsene vil være forutsigbare (utgifter til godtgjørelse til medlemmer og sekretariat og reiseutgifter mv.) og avklart på det tidspunkt nemnda treffer sitt vedtak. Utvalget foreslår at nemnda selv fatter vedtak om kostnadsdekning sammen med vedtaket i klagesaken. Det vil motvirke formålet med opprettelsen av en klagenemnd på verdipapirmarkedsområdet om departementet skal være klageinstans for eventuelle klager på vedtak om kostnadsdekning. Utvalget bemerker at forvaltningsloven § 28 tredje ledd fastsetter at klageinstansens vedtak som hovedregel ikke kan påklages videre. Forutsetningen for at bestemmelsen kommer til anvendelse er imidlertid at klagenemndas avgjørelse hører til saken, hvilket vil være tilfelle for et vedtak om kostnadsdekning. For å unngå tvil, foreslår utvalget at det presiseres at et vedtak om kostnadsdekning ikke kan påklages videre. Endelig foreslår utvalget at vedtak om kostnadsdekning skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Utvalget viser til utkast til nye bestemmelser i verdipapirhandelloven §19-12. Utvalget foreslår at departementet fastsetter medlemmenes godtgjørelse slik de nå gjør for de øvrige klagenemndene, herunder Børsklagenemnden.

Selv om utvalget legger til grunn at klagere som ikke gis medhold, skal bære kostnadene forbundet med klagesaksbehandlingen, vil det være utgifter som ikke vil dekkes av kostnadsdekning fra klagere. Disse utgiftene kan enten dekkes av departementet eller ved utligning gjennom Finanstilsynets budsjett. Utvalget bemerker at en ordning der utgiftene til klagesaksbehandling i nemnd dekkes over Finanstilsynets budsjett bryter med forvaltningslovens hovedspor, hvor utgiftene til klagesaksbehandling oppebæres av det offentlige. Løsningen vil innebære økte kostnader for de aller fleste utligningsgruppene som vil være med og dekke utgiftene til ordningen, idet departementet etter dagens regler er klageinstans for alle saker på verdipapirområdet, unntatt saker hvor Oslo Børs treffer vedtak i første instans og Børsklagenemnden er klageinstans.8 På den annen side vil antakelig opprettelse av en klagenemnd lede til kortere saksbehandlingstid og til hurtig avklaringer av rettstilstanden der denne fremstår som tvilsom.

På de områdene hvor det er opprettet en klagenemnd for Finanstilsynets vedtak, er utligningssystemet lagt til grunn også for finansiering av klagenemnda, se verdipapirhandelloven § 19-12 tredje ledd, revisorloven § 9 tredje ledd og finanstilsynsloven § 9 femte og syvende ledd. Sistnevnte bestemmelser fastsetter at utgiftene forbundet med (den ikke-iverksatte) klagenemnda for finansiell rapportering og Revisor- og regnskapsklagenemnden skal dekkes av henholdsvis utstederne og revisorer og regnskapsførere. Utvalgets flertall, bestående av lederen Truyen og medlemmene Irgens, Lund, Grandal, Vidjeland og Stray kan vanskelig se noen begrunnelse for at reglene om kostnadsdekning forbundet med klagenemndsbehandling skal variere fra tilsynsområde til tilsynsområde. En løsning der de utgiftene til klagenemndas virksomhet som ikke kreves inn gjennom kostnadsdekning fra klager, dekkes over Finanstilsynets budsjett og utlignes på de gruppene som bærer utgiftene ved tilsynet med de alminnelige bestemmelsene i verdipapirhandelloven fremstår slik flertallet ser det, best i samsvar med prinsippene som for øvrig er lagt til grunn for finansiering av tilsynet med finansmarkedet og i tråd med det som til nå er lagt til grunn ved klagenemndsbehandling på finansområdet for øvrig.

Et mindretall bestående av Solem, Sigurdsen og Nygaard, foreslår at Finansdepartementet skal dekke residualkostnadene til klagenemndas virksomhet som ikke kan finansieres gjennom kostnadsdekning fra klagerne. Mindretallet bemerker at det som utgangspunkt er Finansdepartementet som skal behandle klager over Finanstilsynets vedtak, samtidig som departementets utgifter dekkes over offentlige budsjetter. Flertallets forslag om at residualkostnadene i stedet skal dekkes over Finanstilsynets budsjett, innebærer at disse kostnadene faller på de samme utligningsgruppene som bærer utgiftene ved tilsynsarbeidet på verdipapirmarkedsområdet. Mindretallet mener det ikke vil være rimelig at residualkostnadene skal bæres av foretak som ikke er part i klagesakene, det vil si foretak som er under tilsyn.

Videre kan ikke mindretallet se at det bør legges vesentlig vekt på at flertallets løsning ble valgt ved finansieringen av utgiftene til Klagenemnd for finansiell rapportering og Revisor- og regnskapsklagenemnden. Mindretallet vil i denne forbindelse vise til at klagenemnda som nå foreslås opprettet, i vesentlig grad skiller seg fra de nevnte nemndene, ved at den også vil behandle klager fra privatpersoner og foretak som ikke er omfattet av utligningssystemet

I henhold til flertallets forslag foreslår utvalget at finanstilsynsloven § 9 tredje ledd endres slik at utgiftene til den nye klagenemnda dekkes av bestemmelsen.