7 Administrative og økonomiske konsekvenser

7.1 Generelt om forslagets konsekvenser – innledende betraktninger i henhold til utredningsinstruksen

7.1.1 Kort om bakgrunnen for forslagene

I denne utredningen sluttfører Verdipapirlovutvalget arbeidet med å revidere verdipapirhandelloven. Utvalget har gjennom flere delutredninger foreslått nytt EØS-regelverket på verdipapirområdet. Gjennomføringen av MiFID II og MiFIR, innebærer endrede regler for verdipapirforetak og handelsplasser, MAR gir nye regler om atferden i verdipapirmarkedet, ny prospektforordning gir endrede prospektregler, endringer i rapporteringsdirektivet gir nye regler om blant annet flagging og periodisk rapportering. Utvalget har også foreslått endringer i reglene om overtakelsestilbud. Et markert utviklingstrekk er økt harmonisering. Det nye EØS-regelverket gis i form av detaljerte forordninger og fullharmoniserte direktiver med liten grad av valgmulighet for den enkelte stat. Et annet utviklingstrekk er at reglene om tilsyn og sanksjoner harmoniseres. Mens de tidligere EØS-rettsaktene ga generelle regler om at EØS-statene skulle sørge for å ha tilstrekkelige midler til å håndheve regelverket og sanksjonere brudd, stilles det nå krav om at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha konkrete tilsynsvirkemidler og sanksjoner til rådighet, herunder gis det harmoniserte regler om administrative gebyrer. Endelig styrkes reglene om tilsynssamarbeid på tvers av landegrensene. Mens de tidligere reglene om tilsynssamarbeid var relativt generelle i sin form, gir de nye bestemmelsene detaljerte regler om samarbeidsforpliktelsens innhold, om hvordan samarbeidet skal foregå, hvordan bistand skal ytes og i hvilket tempo.1

Både markedsmessige endringer og endringer i legalt rammeverk for verdipapirmarkedet, gir behov for å vurdere om det også bør gjøres endringer i bestemmelsene om tilsynet med verdipapirmarkedet og organiseringen av forvaltningens oppgaver. I denne utredningen foreslår utvalget slike endringer. I motsetning til forslagene i Verdipapirlovutvalgets tidligere utredninger, innebærer ikke forslagene i denne utredningen gjennomføring av EØS-rett, men gir forslag på områder hvor det er adgang til å foreta nasjonale valg.

Utvalgets foreslår endringer i to retninger. For det første foreslår utvalget at tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring og oppgaven som tilbudsmyndighet overføres fra Oslo Børs til Finanstilsynet. Som en følge av forslaget foreslår utvalget også å legge ned Børsklagenemnden og å oppheve bestemmelsene om at forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal gjelde for nærmere angitte beslutninger truffet av regulert marked. For det andre foreslår utvalget at Finansdepartementet skal avlastes for klagebehandlingen av Finanstilsynets vedtak, ved at det opprettes en klagenemnd som skal behandle klagesaker på verdipapirmarkedsområdet.

7.1.2 Forslag som gjelder markedsplassen og dennes myndighetsoppgaver

Forslaget om å overføre tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring og oppgaven som tilbudsmyndighet fra Oslo Børs til Finanstilsynet, innebærer sluttføring av en gradvis utvikling hvor myndighetsoppgaver er flyttet vekk fra markedsplassen. Forslaget innebærer at markedsoperatøren ikke lenger vil utføre myndighetsoppgaver eller treffe enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Forslaget må ses i sammenheng med de generelle utviklingstrekkene, der fjerning av børsmonopolet har gitt en omstrukturering av markedet, og markedsplassene drives i fri konkurranse etter bedriftsøkonomiske prinsipper. Selv om Oslo Børs har bygget opp kapasitet, tekniske løsninger og kompetanse som kreves for å utføre enkelte myndighetsoppgaver, gir ikke dagens situasjon noen garanti for at eksisterende eller nye markedsoperatører i fremtiden vil opprettholde og utvikle kapasitet innrettet på å ivareta slike oppgaver. Utvalget mener at de omfattende endringene både i legalt rammeverk og i markedsstrukturen medfører at det for fremtiden vil være svært vanskelig å opprettholde en ordning der markedsoperatøren pålegges denne typen oppgaver.

Utvalget mener det må trekkes et klart skille mellom vedtak som innebærer offentlige myndighetsutøvelse og beslutninger markedsoperatøren treffer som et ledd i forretningsvirksomheten. Utvalget foreslår at markedsoperatøren ikke lenger skal ha lovfestet adgang til å sanksjonere brudd på reglene som gjelder for markedsplassen. Sanksjonering av overtredelser av verdipapirhandelloven med tilhørende forskrifter, vil etter forslaget forbeholdes Finanstilsynet. Etter forslaget må markedsoperatøren selv sørge for å ha forretningsvilkår som ivaretar behovet for å sanksjonere markedsdeltakerne ved brudd på egne regler og forretningsvilkår; for eksempel ved å ta inn regler om gebyr i forretningsvilkårene.

Etter forslaget vil forvaltningslovens saksbehandlingsregler ikke lenger gjøres gjeldende for markedsoperatørens beslutninger. Forslaget innebærer en betydelig forenkling av regelverket, idet beslutningene markedsoperatørene treffer som ledd i virksomhetsutøvelsen ikke vil være underlagt et omfattende regelverk beregnet på offentlig myndighetsutøvelse, i tillegg til verdipapirhandellovens detaljerte regler for markedsoperatørens virksomhetsutøvelse, samt egne regler og forretningsvilkår.

Også forslaget om å legge ned Børsklagenemnden innebærer en forenkling av regelverket for markedsplassen, som etter forslaget vil stå fritt til å beslutte om en tvisteløsningsmekanisme skal opprettes og hvordan den i tilfelle skal organiseres. Børsklagenemnden ble i sin tid opprettet for å ivareta klagesaksbehandlingen når Oslo Børs traff enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Disse vedtakene vil ved en overføring av myndighetsoppgavene, kunne påklages til departementet eller en klagenemnd for Finanstilsynets avgjørelser, hvis en slik blir opprettet. Forslaget innebærer imidlertid at utstedere og medlemmer på markedsplassen ikke lenger vil ha en lovfestet rett til å klage på vedtak om tilgang til markedsplassen (notering, strykning og medlemskap på markedet) i et utenrettslig tvisteløsningsorgan. Dersom markedsoperatøren ikke oppretter en klagenemnd, vil tvister om tilgang til markedsplassen og om eventuelle privatrettslige sanksjoner kunne bringes inn for domstolene. Utstederes og medlemmers mulighet for å få prøvet markedsoperatørens beslutninger er dermed ivaretatt.

Utvalgets forslag innebærer endringer for Finanstilsynet som får tilført oppgaver som Oslo Børs ivaretar i dag. Oslo Børs får på den annen side reduserte oppgaver. Overføringen i seg selv innebærer ikke at oppgavene som sådan endres. Den samlede ressursbruken bør dermed i utgangspunktet ikke endres vesentlig som følge av overføringen. Enhver overføring av oppgaver fra et organ til et annet, innebærer imidlertid at det påløper oppstartskostnader. Dette vil også gjelde for Finanstilsynet som vil måtte bruke ressurser på kompetanseoppbygging samt på å utvikle nye rutiner og systemer. Sistnevnte gjelder i første rekke tilsynet med den løpende informasjonsplikten. Omfanget av oppgavene og konkrete behov omtales nærmere i kapittel 7.2.

Både tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring og markedsoperatørens lovpålagte plikt til å drive effektiv markedsovervåkning etter verdipapirhandelloven § 12-2 tredje ledd og § 12-5, forutsetter realtidsovervåking av markedet. En overføring av tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring vil derfor kunne medføre at markedsoperatøren og Finanstilsynet må utføre enkelte delvis overlappende oppgaver. At Finanstilsynet og markedsoperatøren har oppgaver som krever noen grad av overlappende funksjonalitet og kompetanse kan imidlertid bidra til at kontrollkjeden samlet sett blir styrket. Det er heller ikke gitt at Finanstilsynet må bygge opp en operativ kapasitet etter samme struktur som Oslo Børs har etablert i dag. Markedsoperatøren er forpliktet til å rapportere mistanke om brudd på verdipapirhandelloven kapittel 3, herunder brudd på reglene om utsteders løpende informasjonsplikt, til Finanstilsynet på eget initiativ og yte bistand til Finanstilsynet, se verdipapirhandelloven § 19-2 fjerde ledd. Det er i dag etablert rutiner for rapportering på andre områder hvor myndighetsoppgaven ligger hos Finanstilsynet. Utvalget har fått opplyst at arbeidsdelingen fungerer godt ved mistanke om brudd på markedsmisbruksbestemmelsene, melde- og flaggepliktbestemmelsene, mv. Det er dermed ikke gitt at en overføring av oppgaven trenger å medføre at den samlede ressursbruken øker vesentlig.

Oppgaven som tilbudsmyndighet har mindre potensiale for overlapp. Likevel vil Oslo Børs, i kraft av reglene om markedsovervåking, ha plikt til å overvåke om tilbudsplikt er inntrådt (herunder gjennom konsolidering av aksjonærer), se verdipapirhandelloven § 12-5. Idet markedsoperatøren allerede besitter operative ressurser, tilsier effektivitetshensyn at det etableres rutiner for samarbeid på samme måte som for oppgavene som er beskrevet over.

7.1.3 Forslaget om å opprette en klagenemnd på markedsområdet

Utvalget foreslår at det opprettes en klagenemnd for Finanstilsynets vedtak på markedsområdet. Dette har flere grunner. Det er vedtatt regler om administrative gebyrer for overtredelse av de aller fleste bestemmelsene i verdipapirhandelloven. Erfaringen så langt tilsier at økt bruk av administrative sanksjoner innebærer at klagesakene blir flere når dette regelverket settes i kraft. I tillegg vil departementet etter forslaget bli klageinstans for vedtak som gjelder brudd på den løpende informasjonsplikten og vedtak som gjelder overtakelsestilbud. Mange klagesaker på verdipapirområdet er krevende, både faktisk og juridisk. Ikke minst gjelder dette saker om overtakelsestilbud, hvor tidsaspektet også er svært viktig i klagesaksbehandlingen. Økt klagesaksbehandling lar seg vanskelig forene med departementets øvrige oppgaver. Utvalget legger til grunn at det vil oppstå behov for å avlaste departementet fra denne oppgaven. For departementet utgjør imidlertid klagesaksbehandlingen en viktig kilde til kontroll med at Finanstilsynet utfører sitt samfunnsoppdrag i tråd med lover og forskrifter samt styringssignaler som gis gjennom tildelingsbrev mv. For å ivareta departementets behov, legger forslaget opp til at departementet kan velge å behandle en sak som oppfyller vilkårene for nemndsbehandling, samt at omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 skal gjelde for nemndas vedtak.

Klagesaksbehandling i nemnd antas å være mer kostnadskrevende enn klagesaksbehandling i departementet.2 Det vil kreves kostnader til opprettelse av nemnda og til videre organisering av arbeidet. Det vil også være behov for overlappende kompetanse i departementet og nemnda. På den annen side legger utvalget til grunn at opprettelse av en klagenemnd vil kunne bidra til å holde saksbehandlingstiden på et forsvarlig nivå. For klager er kort saksbehandlingstid ofte svært viktig, og vil kunne innebære reduserte kostnader for både klager og andre som skal innrette seg etter det endelige vedtaket. Forslaget legger opp til at utgiftene til nemnda skal utlignes på institusjoner under Finanstilsynets tilsyn og utstedere på samme måte som utgiftene til tilsynet med de alminnelige bestemmelsene i verdipapirhandelloven. Dette innebærer økte kostnader for disse gruppene. På den annen side innebærer forslaget at Børsklagenemnden legges ned. Dette, sammen med øvrige forslag som reduserer og forenkler markedsoperatørens lovpålagte plikter, innebærer at markedsoperatøren får reduserte kostnader. Forslaget legger også opp til at klagere som ikke får medhold, skal dekke utgiftene forbundet med klagesaken. En slik løsning bidrar til å redusere kostnadene som skal utlignes, og holde antallet grunnløse klager nede. Fra et rettsikkerhetsperspektiv er det imidlertid viktig å sikre retten til reell toinstansbehandling. Det legges derfor opp til at utgiftsdekning ikke skal finne sted dersom klager får medhold eller det av andre grunner var rimelig å bringe saken inn for klagenemnda. Det legges også opp til en mulighet for å ilegge klager en delvis kostnadsdekning. Alternativet til å opprette en klagenemnd, er å tilføre departementet økte ressurser. Idet sakstilfanget til enhver tid er uforutsigbart, vil det imidlertid by på utfordringer å bemanne opp med ressurser som står klar til å legge fra seg andre oppgaver (som ofte er styrt av frister og dessuten haster) for å få unna klagesaker innenfor rammen av forsvarlig saksbehandlingstid.

7.2 Administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget om å overføre oppgaver til Finanstilsynet

7.2.1 Kort om oppgavenes innhold og omfang

7.2.1.1 Tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring

Tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring innebærer i dag et stort spenn av oppgaver ved Oslo Børs. For det første brukes det ressurser til operative oppgaver som kontinuerlig overvåking av informasjonsbildet, vurdering av alarmer i børsens automatiske overvåkningssystem, umiddelbar håndtering ved mistanke om overtredelser, dialog med utstederforetak, gjennomgang av børsmeldinger og mottak og oppfølging av tips. Informasjonsinnhenting og analyse av informasjon fra utstederforetak og andre kilder for å få bekreftet eller avkreftet mistanke er en vesentlig del av oppgaven. Dette kan være omfattende prosesser, også i saker som avsluttes uten å få bekreftet mistanke om brudd på utsteders løpende informasjonsplikt. Videre går det med betydelige ressurser til veiledning om regelverkforståelsen til utstederne og andre markedsaktører. For det andre brukes det ressurser på rene saksbehandlingsoppgaver i den videre oppfølging av saker hvor det er konstatert brudd og det skal treffes vedtak om reaksjoner på overtredelsen.

Overvåkingen og oppfølgingen av utstedere med omsettelige verdipapirer tatt opp til handel på Oslo Børs' markedsplasser ivaretas i all hovedsak av børsens markedsovervåkingsfunksjon. Avhengig av sakens karakter, er imidlertid også andre avdelinger og funksjoner ved børsen involvert. Oslo Børs har etablert vaktordninger, systemer og rutiner for overvåking av markedene.

I tabell 7.1 vises en oversikt over saker hvor Oslo Børs har ilagt en reaksjon i perioden 2014 til og med andre halvår 2020. Radene med uthevet skrift viser saksforhold som er direkte relatert til løpende informasjonsplikt og utsatt offentliggjøring. Det bemerkes for ordens skyld at saker knyttet til utstedere tatt opp til handel på Euronext Growth er inkludert.

Frem til integrasjonen av Oslo Børs i Euronext-konsernet har det vært om lag 12 ansatte ved børsens avdeling for Markedsovervåking og -administrasjon. Av disse har om lag halvparten vært tilknyttet markedsovervåkingsfunksjonen. Utvalget har fått opplyst at antall årsverk som går med til tilsynet med løpende informasjonsplikt og utsatt offentliggjøring varierer fordi arbeidsbelastningen og behovet for kompetanse varierer fra sak til sak. Enkelte, alvorlige saker kan binde opp betydelige ressurser over en lengre periode.

7.2.1.2 Oppgaven som tilbudsmyndighet

Oppgaven som tilbudsmyndighet innebærer hovedsakelig arbeid med kontroll og godkjenning av tilbud og tilbudsdokumenter og overvåking av om tilbudsplikt er inntrådt (herunder gjennom konsolidering av aksjonærer). Tilbudsmyndighetens kontrolloppgave har flere likhetstrekk med Finanstilsynets prospektkontroll, herunder bruk av sjekklister og arbeidsformen med flere utkast og tilbakemeldinger til disse. Tilbudsmyndigheten kontrollerer også endringer i et tilbud som er fremmet og pris og bankgaranti i tilfeller der tilbyder etter et frivillig tilbud når 90 prosent eierskap og tvangsinnløser minoriteten. Tabell 7.2 viser en oversikt over tilbudsmyndighetens aktivitet og gebyrer ved kontroll av pliktig og frivillig tilbud, dispensasjoner og unntak mv. i perioden 2018–2019.

I tillegg medgår det betydelige ressurser til å avgi uttalelser og gi veiledning om regelverket. Tolkningsuttalelsene publiseres i dag årlig i Oslo Børs' «Vedtak og uttalelser». Veiledning knyttet til konkrete tilbud i forbindelse med kontroll av tilbudsdokumentet innebærer også betydelig ressursbruk. Henvendelsene rettes ofte av juridiske rådgivere, og knytter seg som regel til en konkret situasjon som krever at tilbudsmyndigheten blant annet må sette seg inn i kompliserte eierskapsstrukturer og transaksjoner. Veiledningsoppgavene utgjør derfor en ikke ubetydelig del av rollen som tilbudsmyndighet, og stiller høye krav til juridisk og/eller finansfaglig spisskompetanse. Finanstilsynet har i dag tilsvarende veiledningsoppgaver i forbindelse med kontroll av prospekter. Prospektkontrollen håndterer blant annet forhåndsveiledninger som relaterer seg til finansiell informasjon i prospekter. Disse forhåndsveiledningene stiller tilsvarende krav til forståelse av eierskapsstrukturer og tilknyttede transaksjoner. Oppgaven som tilbudsmyndighet innebærer også utstrakt kontakt med tilbudsmyndigheter i andre land og deltakelse i ESMA Takeover Bids Network.

Vedtakene som fattes av tilbudsmyndigheten, er forvaltningsrettslige enkeltvedtak som kan klages inn for Børsklagenemden. I tillegg til oppgavene som er nevnt, har tilbudsmyndigheten noe arbeid i forbindelse med klagesaker. Tabell 7.3 viser en oversikt over antall avgjørelser i Børsklagenemden fra 2016–2020, herunder de som relaterer seg til overtakelsestilbud.

7.2.2 Administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget

7.2.2.1 Innledning

Forslaget om å overføre tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring samt oppgaven som tilbudsmyndighet fra markedsoperatøren til Finanstilsynet har først og fremst betydning for de nevnte institusjonene. Utvalget starter derfor med å redegjøre for konsekvensene for disse og behandler konsekvensen for institusjoner under tilsyn og øvrig næringsliv til sist.

7.2.2.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for markedsoperatøren

Forslagene innebærer betydelige lettelser for markedsoperatøren, først og fremst fordi flere tunge oppgaver overføres til Finanstilsynet. Markedsoperatøren må imidlertid opprettholde ressurser som dels har vært brukt på arbeidet med den løpende informasjonsplikten, på grunn av plikten til å drive effektiv markedsovervåkning. Ettersom det allerede er etablert en arbeidsdeling mellom Oslo Børs og Finanstilsynet, legger utvalget til grunn at det fortsatt vil medgå ressurser til å bistå tilsynsmyndigheten med den operative delen av oppgavene. Arbeidet med saker som er avdekket bortfaller imidlertid hovedsakelig sammen med hele oppgaven som tilbudsmyndighet.

En direkte følge av forslaget om å overføre oppgaver, er at det legges opp til at forvaltningsloven ikke lenger skal gjelde for markedsoperatørens vedtak, samt at Børsklagenemnden legges ned. Samlet sett må det legges til grunn at forslagene innebærer betydelig reduserte kostnader for markedsoperatøren.

7.2.2.3 Administrative og økonomiske konsekvenser for Finanstilsynet og departementet

Utvalget legger til grunn at Finanstilsynet vil trenge ressurser til oppbygging av kapasitet og kompetanse (nyansettelser), nye tekniske løsninger og tilpasning av organisasjonen til nye oppgaver.

Når det gjelder overføring av tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring, må det forventes en særskilt ressursinnsats i etableringsfasen i form av utvikling av interne retningslinjer og prosedyrer, innkjøp eller egenutvikling av tekniske og administrative systemer, informasjonstiltak overfor markedsaktørene, mv. Utvalget legger også til grunn at det vil være nødvendig å bygge opp organisasjonen for å sikre en kritisk masse på fagmiljøet. Fagmiljøet må ha en størrelse som motvirker sårbarhet mot utskiftinger av personell, som gjør at det kan etableres vaktordninger eller andre operative funksjoner og som kan håndtere svingninger i arbeidsmengde.

For så vidt gjelder behovet knyttet til den operative delen av tilsynet med den løpende informasjonsplikten understreker utvalget at en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom Finanstilsynet og markedsplassen vil være vesentlig både for å unngå unødvendige kostnader ved dobbeltarbeid og for kvaliteten på oppgaveløsningen. Som nevnt vil Oslo Børs fortsatt ha plikt til å drive markedsovervåking, herunder ha effektive ordninger for å påse at utstedere av omsettelige verdipapirer som er tatt opp til handel oppfyller sine forpliktelser, se verdipapirhandelloven § 12-2 tredje ledd og § 12-5.

Idet utvalget forutsetter en arbeidsdeling mellom Finanstilsynet og markedsplassen ser utvalget det som lite sannsynlig at Finanstilsynet vil utvikle tilsvarende realtidsovervåkingsløsninger som Oslo Børs har tilgang til i dag. Utvalget antar likevel at Finanstilsynet vil måtte utvikle eller anskaffe enkelte tekniske overvåkningsløsninger for ikke å være avhengig av markedsplassenes overvåkningsløsninger. Finanstilsynet har allerede i dag tekniske systemer som benyttes til avdekking av bl.a. markedsmisbruk, brudd på flagge- og meldeplikt, samt overtredelse av rapporteringsbestemmelsene i shortsalgforordningen. Uavhengig av om nødvendige løsninger utvikles internt eller av tredjepart, legger utvalget til grunn at det vil kreve betydelig ressursinnsats i en etableringsfase. I tillegg vil løpende drift og vedlikehold av systemene innebære at det medgår ressurser. Disse kostnadene motsvares ikke nødvendigvis fullt ut av besparelser ved Oslo Børs. På den annen side vil eventuelle overlappende ressurser kunne styrke kontrollkjeden samlet sett. Den skisserte arbeidsfordeling har klare likhetstrekk med hvordan tilsynet med melde- og flaggeplikt er organisert i dag.

I tillegg til behovet for tekniske systemer, må det som nevnt tilføres personellmessige ressurser og vurderes behov for organisasjonsmessige tilpasninger. Utvalget legger til grunn at disse tilpasningene vil by på mindre utfordringer enn utviklingen av nye tekniske løsninger. Finanstilsynet fører allerede tilsyn med de generelle adferdsreglene i verdipapirhandelloven og følger herunder opp mistanke om innsidehandel, krav til behandling av innsideinformasjon, utsteders plikt til å føre innsiderlister ved utsatt offentliggjøring, mv. Dette er bestemmelser som har nær sammenheng med reglene om utstedernes løpende informasjonsplikt og det er ikke uvanlig at saker inneholder brudd på begge typer bestemmelser. Det er derfor synergieffekter forbundet med at tilsynet med alle disse bestemmelsene samles hos Finanstilsynet. Finanstilsynet har allerede organisasjonsmessige forutsetninger for raskt å bygge opp den kompetansen som eventuelt måtte mangle. En overføring av tilsynet med løpende informasjonsplikt og utsatt offentliggjøring stiller imidlertid enkelte nye krav til organisering av arbeidet, blant annet må det trolig etableres en vaktordning. Oppgaven stiller således krav til tilgjengelighet, blant annet fordi det kan være behov for å gripe inn ved pågående brudd på bestemmelsene. Det er også behov for å ivareta nødvendig dialog med markedsoperatør og utstederforetak utenfor ordinær arbeidstid. En tilleggsutfordring er at oppgaven må organiseres på en måte som gjør at større svingninger i arbeidsmengden kan håndteres.

Det er ikke mulig for utvalget å gi noe sikkert estimat knyttet til behov for personellmessige ressurser. Det konkrete behovet beror på flere faktorer som ikke kan klarlegges i dag, blant annet i hvilken grad Oslo Børs vil beholde kompetanse og prioritere arbeidet med å identifisere mistanke om brudd på de aktuelle bestemmelsene. Det vil være naturlig at Finanstilsynet har en dialog med Oslo Børs, og eventuelle nye markedsoperatører, for å etablere prosedyrer som strømlinjeformer kontrollkjeden for deretter å anslå behovet. Det er også knyttet usikkerhet til omfanget av saker til behandling. Sistnevnte vil bl.a. være avhengig av antall utstedere som til enhver tid har sine finansielle instrumenter tatt opp til handel. Utvalget har fått opplyst at det samlet sett kan antydes at oppgaven krever minst tre fulle årsverksekvivalenter med tillegg for enkelte ledelses- og støttefunksjoner tilsvarende ca et halvt årsverk. Det presiseres likevel at tilsynsoppgaven neppe kan utføres av f.eks. tre ansatte som jobber fulltid på området, men av praktiske årsaker må fordeles på flere ansatte som også jobber på andre saksfelt.

Funksjonen som tilbudsmyndighet stiller høye krav til rask saksbehandling, juridisk spisskompetanse, beredskap og tilgang på overvåkingsressurser. Selv om tilbudsmyndighetens oppgaver på noen områder har fellestrekk med prospektkontrollen, vil en overføring av oppgaven som tilbudsmyndighet kreve både ny kompetanse og nye arbeidsformer.

På samme måte som for den løpende informasjonsplikten vil utvalget antyde at det kan være behov for ressurser tilsvarende i hvert fall tre årsverk. Det må likevel tas forbehold om gjennomføring av forslaget i NOU 2019: 1 om et økt ansvarsområde for tilbudsmyndigheten. Utvalget antar at det ved en eventuell gjennomføring må foretas en ny vurdering av Finanstilsynets behov for ressurser.

Kontrollen med tilbudsdokumenter ligger nær de oppgavene som utføres av prospektkontrollen i Finanstilsynet i dag. Det samme gjelder tolkningshenvendelser, uttalelser og kontakt med utstedere. Her vil derfor arbeidsformen i seg selv ikke være ukjent for Finanstilsynet. I tilbudssaker oppstår det imidlertid spørsmål knyttet til jurisdiksjon og lovvalg som skiller seg fra prospektkontrollens oppgaver, fordi det kreves omfattende kommunikasjon med andre tilbudsmyndigheter. Utvalget legger til grunn at det må etableres rutiner og prosedyrer for kontakt med andre tilbudsmyndigheter.

På samme måte som for den løpende informasjonsplikten, legger utvalget til grunn at det må etableres et samarbeid med markedsovervåking på Oslo Børs, knyttet til overvåkning av at reglene om overtakelsestilbud overholdes.

I den grad utgiftene til nye oppgaver ikke dekkes av gebyrer, vil utgiftene etter forslaget utlignes på samme måte som utgiftene til øvrige oppgaver Finanstilsynet utfører.

For Finansdepartementet innebærer overføringen av oppgavene at de blir klageinstans på nye saksområder. Selv om klagesakene ikke har vært mange de senere årene, kan dette endre seg over tid. Klagesaksbehandling, særlig forbundet med saker om overtakelsestilbud, er krevende samtidig som saksbehandlingstiden er svært viktig.

7.2.2.4 Administrative og økonomiske konsekvenser for utstedere, tilbydere og andre investorer

En overføring av tilbudsmyndigheten til Finanstilsynet antas å ha få konsekvenser for utstederne. Utstederne forholder seg allerede til Finanstilsynet som fører tilsyn med deres finansielle rapportering, og mange forholder seg til Finanstilsynet som prospektmyndighet. Videre antas de økonomiske konsekvensene for utstedere å være begrenset. I NOU 2019: 1 la utvalget til grunn at tilbudsmyndighetens virksomhet bør være selvfinansierende og foreslo å utvide adgangen til å kreve gebyr til å gjelde for flere oppgaver. Etter forslaget vil tilbudsmyndigheten kreve gebyr i saker som gjelder kontroll og godkjenning av tilbud og tilbudsdokument, endring av tilbud og vilkår for tvungen overføring, behandling av søknad om unntak fra reglene om overtakelsestilbud, søknad om unntak fra reglenes virkeområde og søknad om nedskriving av garantibeløp. Som utvalget påpekte i NOU 2019: 1 vil imidlertid tilbudsmyndigheten også ha oppgaver som ikke kan knyttes direkte til de gebyrbelagte tjenestene, for eksempel generelt tilsyn med at reglene om overtakelsestilbud overholdes og samarbeid med utenlandske tilsynsmyndigheter. I den grad inntektene fra gebyrer ikke dekker også disse utgiftene, vil slike utgifter etter dagens regler dekkes av Oslo Børs som tilbudsmyndighet. Utvalget foreslo i NOU 2019: 1 at gebyrene settes så høyt at de i noen grad også dekker den delen av tilbudsmyndighetens virksomhet som ikke har direkte dekning gjennom gebyrene. Dersom det skulle være utgifter som ikke dekkes av gebyr, vil disse etter forslaget utlignes på utstederne som da vil få økte kostnader. Utvalget har imidlertid fått opplyst at gebyrene de senere årene har dekket utgiftene til tilbudsmyndighetens virksomhet.

Tilbydere og andre som får sine søknader behandlet hos tilbudsmyndigheten vil måtte forholde seg til en ny tilbudsmyndighet. Ettersom oppgaven som skal løses er den samme uavhengig av hvem som er myndighet, burde ikke skifte av myndighet være av noen stor betydning. Mange investorer er imidlertid vant til å forholde seg til Oslo Børs, og vil også for fremtiden forholde seg til markedsplassen i en rekke sammenhenger. Investorene er imidlertid i liten grad i kontakt med Finanstilsynet. For investorene vil det kunne oppfattes som en administrativ ulempe å måtte forholde seg til Finanstilsynet som en ny instans i tillegg til markedsplassen, selv om skifte av tilbudsmyndighet i seg selv ikke bør medføre økte kostnader.

For utstedere med finansielle instrumenter tatt opp til handel, på regulert marked (per i dag Oslo Børs og Euronext Expand) eller multilateral handelsfasilitet (per i dag Euronext Growth), innebærer også overføringen av tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring at de må forholde seg til Finanstilsynet i større grad enn i dag. Dette gjelder både ved Finanstilsynets eventuelle forespørsler der det foreligger mistanke om brudd på bestemmelsene, og når utstederforetaket har behov for en avklaring av hvorledes regelverket skal forstås eller praktiseres. Videre vil Finanstilsynet bli mottaker av underretning om utsatt offentliggjøring.

Tilsynet med låntagere med lån notert på Nordic ABM vil fremdeles være underlagt Oslo Børs' regelverk og ikke komme inn under Finanstilsynets tilsyn.

Utgiftene til tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring dekkes i dag av Oslo Børs. Tilsynet med overholdelse av disse bestemmelsene vil hvis delegasjonen trekkes tilbake, være en del av Finanstilsynets tilsyn med den alminnelige adferden i verdipapirmarkedet. Utgiftene til tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelsene om verdipapirhandel utliknes på institusjoner under tilsyn og på utstederne etter finanstilsynsloven § 9 tredje ledd. Forslaget innebærer dermed at institusjoner under tilsyn og utstedere får noe økte utgifter, mens markedsoperatørens utgifter reduseres.

7.3 Administrative og økonomiske konsekvenser av å opprette en klagenemnd på verdipapirmarkedsområdet

7.3.1 Administrative og økonomiske konsekvenser for utstedere, investorer og foretak under tilsyn

Klageberettigede på Finanstilsynet vedtak på markedsområdet, vil først og fremst være utstedere av finansielle instrumenter som er tatt opp til handel på en markedsplass, foretak med konsesjon til å drive virksomhet i verdipapirmarkedet og investorer. Det er altså hovedsakelig tale om profesjonelle aktører i verdipapirmarkedet. Hovedinteressene til klageberettigede vil være at klagesaksbehandlingen holder høy kvalitet, at saksbehandlingstiden er så kort som mulig og at kostnadene forbundet med klagebehandlingen ikke er for høye.

Etter forslaget vil klagesaker på verdipapirmarkedsområdet overføres til en klagenemnd under Finansdepartementet, bestående av fem medlemmer som både individuelt og som kollegium vil ha høy og tilstrekkelig variert kompetanse på finansområdet. Utvalget legger til grunn at forslaget legger til rette for at den klageberettigede kan ha tillit til at avgjørelsene holder høy kvalitet. Utvalget antar videre at klagebehandling i nemnd vil innebære en vesentlig kortere saksbehandlingstid enn klagebehandling i departementet. Forslaget innebærer imidlertid at de klageberettigede får økt sine kostnader til klagesaksbehandling, ettersom kostnadene når Finansdepartementet er klageinstans oppebæres av departementet. Dette gjelder med unntak av klagebehandling av saker som gjelder løpende informasjonsplikt og overtakelsestilbud, som til nå har vært behandlet i Børsklagenemnden. I disse sakene belastes klager etter dagen regler for utgiftene til klagebehandlingen dersom klager ikke gis medhold. Øvrige utgifter dekkes av Oslo Børs. Etter forslaget vil tilsvarende ordning gjøres gjeldende for den nye klagenemnda. Utgiftene til saker hvor klager ikke får medhold vil med visse modifikasjoner måtte dekkes av klageren selv. Utgifter som ikke kan tilordnes en konkret sak, eller til saker hvor klager ikke skal belastes utgifter, skal dekkes ved utligning på de tilsynsobjektene som etter dagens regler utlignes for utgiftene til tilsynet med de alminnelige reglene i verdipapirhandelloven, det vil si foretak som er underlagt Finanstilsynets tilsyn og utstederne. Oslo Børs får på den annen side redusert sine kostnader, ettersom Børsklagenemnden legges ned.

Per i dag godtgjøres Børsklagenemndens leder med et årlig beløp på NOK 68.500. Børsklagenemndens medlemmer godtgjøres med en sats på hhv. NOK 31.600 og 13.700 til møteleder og medlemmer per møte, i tillegg til at reiseutgifter mv. refunderes. Utvalget har fått opplyst at det normalt avholdes ett møte per sak som behandles. Satsene fastsettes årlig av Finansdepartementet. Oslo Børs dekker også Finansdepartementets kostnader med å stille sekretariat for Børsklagenemnden. Utgiftene utgjør etter det som er opplyst om lag NOK 15.000 per sak. Utvalget antar at utgiftene til klagebehandling i Børsklagenemnden vil gi en pekepinn om hvilke utgifter som kan påregnes til klagebehandling i den nye nemnda. Ettersom den nye nemnda får et annet sakstilfang, må det imidlertid tas høyde for at sakene kan skille seg fra Børsklagenemndens saker med hensyn til kompleksitet og omfang. Idet hovedtyngden av klagere er store, profesjonelle aktører i verdipapirmarkedet, legger utvalget til grunn at utsikten til kort saksbehandlingstid kan veie opp for at klagere som ikke får medhold må dekke utgiftene til klagesaksbehandlingen og en presumptivt liten økning av tilsynsavgiften.

7.3.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for forvaltningen

7.3.2.1 Kort om omfanget av oppgaven som klageinstans

Utvalget legger som nevnt i kapittel 5.6.2 til grunn at omfanget av klagesaker for departementet vil øke i tiden frem over, både som følge av at Finanstilsynet får overført oppgaven som tilbudsmyndighet og tilsynet med den løpende informasjonsplikten, og fordi regler som innebærer økt bruk av administrative sanksjoner vil settes i kraft første mars 2021.

Som det fremgår av tabellene i kapittel 7.1.1 og 7.1.2 er det relativt få saker til behandling i Børsklagenemnden og klagenemda for Euronext Growth. I perioden 2016 tom. andre halvår 2020 ble det totalt behandlet åtte saker, og av disse har Børsklagenemnden behandlet seks. To saker er behandlet av klagenemnda til Euronext Growth. To av sakene behandlet av Børsklagenemnden er relatert til klage på Oslo Børs' vedtak om strykning. Slike saker skal etter forslaget ikke behandles av den nye klageordningen. Basert på statistikk kan det i gjennomsnitt forventes om lag en sak til behandling for ny klageordning per år relatert til løpende informasjonsplikt, utsatt offentliggjøring og overtakelsestilbud. Det kan likevel ikke utelukkes at omfanget av slike klager, særlig relatert til løpende informasjonsplikt, i fremtiden kan øke. Herunder pekes det på den sterke veksten i antall selskaper tatt opp til handel på Euronext Growth den senere tiden. Det er heller ikke gitt at Finanstilsynet vil prioritere ressursene på samme måte som Oslo Børs har gjort. Som nevnt i kapittel 5.6.2, er klagesakene som til nå er behandlet i Oslo Børs` klagenemnder ofte omfattende og komplekse. Tidsaspektet ved klagesaksbehandlingen er også svært viktig.

Ettersom hovedtyngden av regler om administrative sanksjoner ennå ikke er satt i kraft, er det noe vanskelig å anslå omfanget av klagesaker på Finanstilsynets vedtak om sanksjoner. Basert på erfaringen fra områder hvor det er anledning til å utferdige overtredelsesgebyr, legger utvalget til grunn at det vil komme flere klager på Finanstilsynets vedtak når de nye reglene trer i kraft, enn vi har sett til nå.

7.3.2.2 Konsekvenser for Finanstilsynet

Et bytte av klageinstans vil ikke i seg selv ha nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser for Finanstilsynet. Finanstilsynet vil på samme måte som i dag motta klagesaken, og foreta de undersøkelser som er nødvendige for å vurdere om det er grunnlag for å omgjøre vedtaket av eget tiltak. Når saken er ferdig utredet hos Finanstilsynet, vil den som i dag sendes videre til klageinstansen. At klagesakene blir flere og at Finanstilsynet skal behandle saker på nye områder, innebærer imidlertid at Finanstilsynet vil måtte bruke flere ressurser på å ta imot klagesaker og gjøre vurderingene de er forpliktet til etter forvaltningsloven.

7.3.2.3 Konsekvenser for Finansdepartementet

Økt omfang av klagesaker vil legge press på Finansdepartementets ressurser. Finansdepartementets øvrige arbeidsprosesser er heller ikke godt egnet til å innpasse klagesaksbehandling på en smidig måte. Faren for at en klagesak kan måtte bli liggende på grunn av andre, presserende oppgaver er dermed til stede. Opprettelse av en klagenemnd på markedsområdet innebærer at departementets ressurser skjermes for den ordinære klagesaksbehandlingen, samtidig som saksbehandlingstiden antakelig vil kortes ned. Ved å stille krav om at nemnda settes sammen på en måte som sikrer høy og allsidig kompetanse, legger forslaget til rette for at avgjørelsene blir respektert og at antall rettssaker om vedtakene forblir lavt. Samtidig er det slik at klagesaksbehandlingen utgjør en viktig del av Finansdepartementets overordnede kontroll på Finanstilsynets område. For å ivareta Finanstilsynets behov legger forslaget opp til at departementet kan velge å ta en sak til behandling selv om den kunne vært behandlet i klagenemnd. Det legges videre opp til at departementet beholder adgangen til å omgjøre klagenemndas vedtak av eget tiltak. I tillegg vil departementet kunne gi generelle instrukser til klagenemnda. De to førstnevnte mulighetene forutsettes å benyttes unntaksvis, slik at den effektivitetsgevinst klagesaksbehandling i nemnd kan medføre for departementet ikke samtidig hules ut. Det understrekes at det vil være opp til departementet om mulighetene skal benyttes. Klager har således ikke krav på å få vurdert en begjæring om at departementet skal behandle en klagesak eller omgjøre nemndas vedtak. Det offentliges kostnader vil reduseres, idet forslaget legger opp til at klagere som ikke får medhold skal dekke kostnadene forbundet med klagebehandlingen og at øvrige utgifter til klagenemnden skal dekkes ved utligning.