6 Forslag til nærmere regler for klagenemnda

6.1 Innledning

Forvaltningsloven inneholder kun to regler som særskilt gjelder saksbehandling i nemnder; § 8 om avgjørelse av habilitetsspørsmål og § 11 c om Kongens adgang til å gi regler om nemnder. For øvrig gir særlovgivningen bestemmelser om organisering og saksbehandling i de ulike nemndene. Dersom det ikke er gitt avvikende regulering i særlovgivningen, gjelder forvaltningslovens regler for klagesaksbehandling i nemnd.

På verdipapirområdet gis det regler om klagebehandling i Børsklagenemnden i verdipapirhandelloven § 12-11, og om klagenemnd for finansiell rapportering i § 19-12 med tilhørende forskrifter. Sistnevnte regler er til en viss grad bygget på reglene som gjelder for Børsklagenemnden,1 men reglene er ikke satt i kraft og noen klagenemnd er ikke opprettet. Det vil si at Finansdepartementet er klageinstans for alle enkeltvedtak på verdipapirområdet, bortsett fra vedtak som gjelder løpende informasjonsplikt og utsatt offentlighet og vedtak som gjelder overtakelsestilbud, hvor Oslo Børs fatter vedtakene i første instans.

I denne utredningen foreslår utvalget å oppheve delegasjonen av tilsynet med den løpende informasjonsplikten og overføre oppgaven som tilbudsmyndighet til Finanstilsynet, å legge ned Børsklagenemnden og å opprette en klagenemnd for Finanstilsynets vedtak på markedsområdet. Tilsynet med reglene om finansiell rapportering i verdipapirhandellovens kapittel fem jfr. § 19-1 annet og femte ledd utgjør etter utvalgets forslag en del av markedstilsynet, og vil dermed omfattes av den nye klagenemndas kompetanse. Foruten forslag om endringer i kompetansebestemmelsen i verdipapirhandelloven § 19-12 (ny § 19-11), foreslår utvalget at det lages et nytt underkapittel i verdipapirforskriften – kapittel 17 om klagenemnd – slik at gjeldende bestemmelser i verdipapirforskriftens §§ 17-11 flg., som gjelder den ikke-opprettede klagenemnda for finansiell rapportering, oppheves og erstattes med bestemmelser tilpasset den nye klagenemnda (nye §§ 17-10 flg.). Utvalget har lagt opp til at de overordnede reglene om nemnda innarbeides i verdipapirhandelloven §§ 19-11 flg., mens de nærmere reglene om nemndas sammensetning, organisering og saksbehandling innarbeides i verdipapirforskriften. I forslagene til nye regler om organisering og saksbehandling i nemnda har utvalget sett hen til reglene som i dag gjelder for klagenemndene som er opprettet i medhold av verdipapirhandelloven og til reglene som er gitt for Revisor- og regnskapsklagenemnden. Forvaltningslovutvalget har i NOU 2019: 5 foreslått enkelte generelle saksbehandlingsregler for nemnder. Verdipapirlovutvalget har på enkelte områder foreslått likelydende regler.

6.2 Oppnevning og sammensetning av nemnda

6.2.1 Gjeldende rett

Som nevnt i kapittel 6.1, er Finansdepartementet klageinstans for alle vedtak på verdipapirområdet unntatt vedtak som gjelder løpende informasjonsplikt og utsatt offentliggjøring og vedtak som gjelder overtakelsestilbud. Disse sakene behandles av Oslo Børs i første instans og Børsklagenemnden behandler klage på vedtakene. Børsklagenemnden skal ha en leder og en nestleder som begge skal ha juridisk embetseksamen, jf. verdipapirhandelloven § 12-11 første ledd. Leder og nestleder oppnevnes av departementet. Etter bestemmelsens femte ledd kan departementet fastsette forskrifter om nemndas virksomhet, herunder om sammensetning. Slike regler er gitt i verdipapirforskriften § 12-4 som fastsetter at Børsklagenemnden skal bestå av fem medlemmer og fem varamedlemmer. Medlemmene og varamedlemmene oppnevnes av departementet for en periode på inntil fire år. Etter forskriften skal leder og nestleder oppfylle lovens krav til høyesterettsdommere.

Verdipapirhandelloven § 19-12 med tilhørende forskrifter gir som nevnt i kapittel 6.1, ikke-iverksatte regler om klagenemnd for finansiell rapportering. Bestemmelsens annet ledd fastsetter at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om sammensetning av klagenemnda. Etter verdipapirforskriften § 17-12 første ledd skal klagenemnda bestå av fem medlemmer med personlige varamedlemmer som oppnevnes for en periode på fire år. Ved første gangs oppnevning, oppnevnes tre av medlemmene for fire år og to av medlemmene for to år, mens alle varamedlemmene oppnevnes for to år. Nemnda skal ha en leder og en nestleder. Nemnda skal settes sammen slik at den sikres høy regnskapsfaglig og juridisk kompetanse.

For Revisor- og regnskapsklagenemnden er det gitt regler om oppnevning og sammensetning i forskrift om klagenemnd for revisor- og regnskapsførersaker § 2. Klagenemnda skal bestå av fem medlemmer og tre varamedlemmer som oppnevnes av departementet for en periode på inntil tre år. Nemnda skal ha en leder og en nestleder, utpekt av departementet. Nemnda skal settes sammen slik at den sikres høy juridisk, regnskapsfaglig, revisjonsfaglig og regnskapsførerfaglig kompetanse. Nemnda kan ikke settes sammen slik at personer som er oppdragsansvarlige revisorer eller regnskapsførere, eller som utfører arbeid for godkjent revisjonsselskap eller regnskapsførerselskap, eller personer selskapet har samarbeidsavtale med, får et flertall av nemndas medlemmer.

I forvaltningen ellers varierer antall medlemmer i klagenemndene nokså mye, som oftest har de enten tre eller fem medlemmer. På Finansdepartementets område er Skatteklagenemnda delt inn i flere mindre avdelinger med tre medlemmer (alminnelig avdeling) og (minst) en avdeling med fem medlemmer (stor avdeling), med en felles leder og nestleder for alle avdelingene. Organiseringen må ses i lys av at Skatteklagenemnda både har mange og mangeartede saker til behandling, som spenner fra det helt enkle til store saker med kompliserte faktiske og juridiske problemstillinger. Konkurranseklagenemnda har åtte medlemmer, hvor den enkelte sak avgjøres med enten tre eller fem medlemmer. Stiftelsesklagenemnda har tre medlemmer med personlige varamedlemmer.

6.2.2 Utvalgets vurderinger

Avgjørelser fattet av en klagenemnd for Finanstilsynets avgjørelser på markedsområdet, vil ha betydning for tilsynet med verdipapirmarkedet. Klagenemndas avgjørelser vil være av betydning for forståelsen av markedsaktørenes plikter etter lov- og forskrift, og vil gi veiledning til markedsaktørene. Utvalget bemerker at flere viktige hensyn må ivaretas når en klagenemnd på verdipapirmarkedsområdet skal bemannes.

For det første er det viktig at nemnda bemannes på en måte som innebærer at kvaliteten på avgjørelsene i klagesaker opprettholdes på et høyt nivå når klagesaksbehandlingen overføres fra departementet til klagenemnd. Kvalitativt gode avgjørelser er en forutsetning for tilliten til avgjørelsene, og kan redusere behovet for domstolsbehandling ved at partene i større grad aksepterer nemndas vurderinger. Utvalget mener derfor det bør stilles høye krav til nemndsmedlemmenes kompetanse.

For det annet må nemnda bemannes på en måte som innebærer at nemnda opptrer- og oppfattes å opptre- uavhengig av aktørene i markedet. Ved sammensetning av nemnda må derfor behovet for kompetanse veies opp mot hensynet til bransjeuavhengighet og tilliten til at tilsynet med verdipapirmarkedet utføres av en instans uten subjektive interesser i resultatet av avgjørelsene. Sistnevnte hensyn taler mot å tillate personer med aktive roller i verdipapirmarkedet som medlemmer av nemnda, for eksempel ansatte i verdipapirforetak og regulerte markeder samt advokater med aktive roller i markedet.

Etter dagens regler utpeker departementet medlemmer og varamedlemmer til både Børsklagenemnden og Revisor- og regnskapsklagenemnden. Utvalget foreslår at det fastsettes at departementet oppnevner medlemmer og varamedlemmer til nemnda.

Utvalget bemerker at hensynet til kostnader og effektivitet tilsier å begrense antall medlemmer i nemnda. Samtidig må nemnda settes sammen slik at behovet for fagkunnskap, kompetanse fra verdipapirmarkedet og en viss allsidighet ivaretas. Så langt utvalget kjenner til har ordningen med fem faste medlemmer i Børsklagenemnden og Revisor- og regnskapsklagenemnden fungert godt. Utvalget bemerker at nemndas kompetanse vil spenne over en stor del av verdipapirlovgivningen, og vil omfatte alt fra saker om overtredelse av markedsmisbruksreglene til reglene om periodisk rapportering og riktig pris i et overtakelsestilbud. Det kan dermed være behov for både juridisk, revisjonsfaglig og økonomisk kompetanse. Utvalget mener det bør fremgå av regelverket at nemnda må settes sammen av personer med fagkompetanse av betydning på saksfeltet. Utvalget foreslår at det stilles krav om juridisk, revisjonsfaglig eller økonomisk kompetanse, alternativt lang erfaring fra verdipapirmarkedet. Utvalget foreslår imidlertid ikke regler om en fast fagsammensetning av nemnda, eller at varamedlemmene skal være personlige. Hva som er en god nok sammensetning av klagenemnda vil bero på flere forhold som kan være knyttet både til hvert enkelt medlems personlige erfaring og kompetanse, og klagenemndas samlede kompetanse som kollegium. Et krav om en fast sammensetning kan være vanskelig å praktisere, og kan medføre at gode kandidater glipper på grunn av formalia. Utvalget legger til grunn at departementet vil gjøre denne typen avveininger ved oppnevningen og at leder for nemnda vil se hen til kompetansebehovet i den enkelte sak når et varamedlem skal kalles inn.

Utvalget foreslår at det stilles krav om at leder og nestleder i nemnda skal være jurist som tilfredsstiller kravene til å være dommer. Saker for nemnda vil i stor grad bestå av rettsanvendelse og vil kreve samme juridisk kompetanse som i en domstol. Det vil være en fordel for nemndas tillit og legitimitet om lederen for nemnda ikke bare har dommerkompetanse, men også dommererfaring. Utvalget foreslår imidlertid ikke at det stilles krav om sistnevnte, idet det er uvisst om kravet lar seg oppfylle. Utvalget foreslår at departementet oppnevner leder og nestleder for nemnda.

Utvalget foreslår ikke at det gis regler om hvilke roller i verdipapirmarkedet som utelukker representasjon i nemnda. Utvalget legger til grunn at en slik vurdering uansett vil være skjønnsmessig og at det neppe vil være mulig å lage noen uttømmende liste. Utvalget legger til grunn at departementet ved oppnevning av medlemmer vil sørge for at personer som innehar roller i verdipapirmarkedet som er egnet til å skape tvil om vedkommendes uavhengighet, ikke blir oppnevnt.

I NOU 2019: 5 kapittel 30.5.2 uttaler Forvaltningslovutvalget at regler om oppnevningsperiodens lengde, om rullerende oppnevning og om gjenoppnevning kan bidra til å skape kontinuitet i nemndas arbeid. Forvaltningslovutvalget fremholder at disse hensynene kan ivaretas gjennom regler i særlovgivningen, men foreslår som en generell regel som kan fravikes i den enkelte særlov, en standardregel om oppnevning for fire år med adgang til én gjenoppnevning, se utkast til forvaltningslov § 66.

Børsklagenemndens medlemmer oppnevnes for en periode på fire år. Det samme gjelder for Revisor og regnskapslagenemnden. Utvalget foreslår at en fireårsregel gjøres gjeldende også for denne nemnda. Utvalget bemerker at oppnevningsperioden bør være så lang at den gir grunnlag for kontinuitet i nemndas arbeid. Ved første gangs oppnevning, foreslår utvalget at tre av medlemmene oppnevnes for fire år og to av medlemmene for to år, mens alle varamedlemmene oppnevnes for to år, slik det er fastsatt for (den ikke iverksatte) klagenemnda for finansiell rapportering.

Utvalget foreslår at det fastsettes en regel om at medlemmene i nemnda kan gjenoppnevnes. Utvalget foreslår ikke å begrense muligheten for gjenoppnevning til én periode. Utvalget bemerker at tilgangen til medlemmer med relevant kompetanse på verdipapirområdet erfaringsmessig er nokså begrenset, slik at muligheten for å beholde velkvalifiserte medlemmer veier tungt. Utvalget legger til grunn at departementet uansett vil vurdere behovet for ny eller endret kompetanse i nemnda på tidspunktet der oppnevningen skjer.

I NOU 2019: 5 kapittel 30.5.2 drøfter Forvaltningslovutvalget spørsmålet om adgang til å løse medlemmer fra oppdraget, enten ut fra eget ønske eller ut fra oppnevningsmyndighetens behov. Forvaltningslovutvalget antar at behovet for regler kan variere fra område til område, men at det bør gis regler som avklarer spørsmålet. Forvaltningslovutvalget foreslår en generell lovregel om adgangen til å løse et nemndsmedlem fra vervet. Etter Forvaltningslovutvalgets forslag vil medlemmer kunne be om fratredelse av personlige grunner. Oppnevningsmyndigheten vil kunne løse vedkommende fra sine oppgaver, dersom vedkommende grovt har krenket pliktene som følger med vervet. Endelig foreslår Forvaltningslovutvalget at oppnevningsmyndigheten skal kunne løse et medlem fra vervet dersom det er nødvendig for at nemnda skal kunne ivareta sine oppgaver. Verdipapirlovutvalget mener at det er hensiktsmessig å innføre en tilsvarende bestemmelse for en nemnd på verdipapirområdet, ettersom det ennå ikke er vedtatt generelle bestemmelser i forvaltningsloven. Utvalget bemerker at det her som i andre klagenemnder kan oppstå behov for å skifte ut medlemmer, både av personlige grunner og på grunn av andre forhold. Dersom et nemndsmedlem må fratre, legger utvalget til grunn at departementet bør kunne velge om et nytt medlem skal utnevnes, eller om et varamedlem skal rykke opp og et nytt varamedlem utnevnes. Utvalget viser til utkast til bestemmelse i verdipapirforskriften § 17-12.

6.3 Sekretariatsfunksjon

6.3.1 Gjeldende rett

Uavhengig av om en klage behandles i overordnet organ, eller om den behandles i nemnd, vil klagen måtte fremsettes overfor Finanstilsynet som har truffet vedtak i første instans, i tråd med reglene i forvaltningsloven § 32. Finanstilsynet skal deretter foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, og vurdere om vedtaket skal oppheves eller endres, se forvaltningsloven § 33. Dersom vedtaket ikke endres, sendes sakens dokumenter til klageinstansen så snart saken er ferdig tilrettelagt.

De fleste nemnder blir bistått av et sekretariat. Hvilke oppgaver sekretariatet ivaretar varierer fra område til område. Normalt vil sekretariatet bistå med praktisk tilrettelegging knyttet til nemndas møteavvikling, føring av møteprotokoll og å fremskaffe bakgrunnsmateriale for nemndas diskusjoner. Sekretariatet utarbeider saksfremlegg som grunnlag for nemndas avgjørelser og foretar praktisk organisering av arbeidet. Noen ganger skriver sekretariatet også utkast til avgjørelser.2

Etter verdipapirforskriften § 12-6 treffer departementet bestemmelse om Børsklagenemndens sekretariat. Det samme gjelder for Revisor- og regnskapsklagenemnden, se forskrift om klagenemnd for revisor- og regnskapsførersaker § 4. Tilsvarende regel er også gitt for den ikke-iverksatte klagenemnda for finansiell rapportering i verdipapirforskriften § 17-14.

I praksis har departementet valgt ulik organisering av sekretærfunksjonen for de to operative nemndene. For Børsklagenemnden utfører departementet selv sekretariatfunksjonen, mens det kjøpes sekretærtjenester for Revisor- og regnskapsklagenemnden.

6.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget bemerker at et viktig hensyn når organisering av klagefunksjonen skal fastlegges, er å sikre tilstrekkelig distanse mellom underinstansen og klageinstansen. Utvalget mener på denne bakgrunn at sekretariatsfunksjonen ikke bør legges til Finanstilsynet. Det er for øvrig flere måter å organisere en sekretariatsfunksjon på. Sekretariatsfunksjonen kan være tilknyttet nemnda direkte, den kan dekkes ved kjøp av tjenester eller den kan utføres av departementet. Utvalget er kjent med at det i praksis kan være utfordrende å finne gode og kostnadseffektive løsninger for sekretariatsfunksjonen. Kompetanse på verdipapirområdet er en åpenbar fordel, samtidig som heller ikke sekretæren for nemnda bør ha bransjetilknytning som gjør at det kan reises spørsmål om uavhengighet. Utvalget foreslår at det fastsettes at departementet organiserer sekretariatsfunksjonen, uten at det gis mer utførlige regler for sekretariatet. Utvalget bemerker at en bestemmelse om at departementet skal organisere sekretariatsfunksjonen, sikrer tilstrekkelig avstand til underinstansen, samtidig som regelen gir departementet rom for å velge ulike løsninger etter skiftende behov og hva som er praktisk mulig å få til. Det vises til utkast til bestemmelse i verdipapirhandelloven § 19-12 første ledd.

6.4 Saksbehandlingsregler

6.4.1 Gjeldende rett

Forvaltningslovens kapittel VI om klagebehandling gjelder for klagesaksbehandling i klagenemnd i offentlig forvaltning med mindre annet er bestemt i særlovgivningen.

Også for Børsklagenemnden, som dels behandler klager over enkeltvedtak og dels behandler klager på andre beslutninger truffet av Oslo Børs, er det fastsatt at forvaltningsloven gjelder, se verdipapirhandelloven § 12-11 tredje ledd. Det er imidlertid gitt enkelte regler om saksbehandling i verdipapirforskriften § 12-5 som avviker fra forvaltningslovens regler. Verdipapirforskriften §12-5 annet ledd fastsetter at klagefristen på markedsoperatørens vedtak skal være to uker. For klageberettigede som ikke er gitt melding om markedsoperatørens vedtak, og som heller ikke har krav på slik melding, løper klagefristen fra offentliggjøring av markedsoperatørens vedtak. Bestemmelsens tredje ledd gir regler om innholdet i klagen. Klagen skal fremsettes skriftlig. Klagen skal inneholde en fullstendig redegjørelse for de feil i rettsanvendelsen, faktiske forhold eller saksbehandling som det gjøres gjeldende at foreligger i det vedtak som er påklaget. Dersom det anføres at markedsoperatørens vedtak bygger på et uriktig eller mangelfullt faktisk grunnlag, skal klagen inneholde en samlet og fullstendig redegjørelse for de fakta klageren mener skal legges til grunn. Er det tidligere gitt en slik redegjørelse overfor markedsoperatøren, kan det vises til denne. Der markedsoperatørens og klagenemndas avgjørelse vil bero på et skjønn, skal klagen inneholde de momenter klageren mener har betydning ved skjønnsutøvelsen. I fjerde til åttende ledd gis det detaljerte regler om saksforberedelsen, herunder om fremdrift, frister og tilsvarsrett. Syvende ledd fastsetter at saken normalt skal avgjøres på grunnlag av sakens dokumenter, men hvis særlige grunner foreligger kan det beslutte å holde muntlig forhandling hvor parter og vitner kan oppfordres til å forklare seg. Etter tiende ledd skal avgjørelser og beslutninger som gjelder saksforberedelsen treffes av klagenemndens leder, eller- etter lederens bemyndigelse – av et av de øvrige medlemmer.

Verdipapirforskriften § 17-13 gir regler om saksbehandling for klagenemnda for finansiell rapportering. Reglene er ikke iverksatt. Reglene er utformet etter mønster fra bestemmelsen som gjelder for Børsklagenemnden, men uten at det er gitt særlige regler om frister og fremdrift i klagebehandlingen. Kravene til innholdet i klagen er imidlertid de samme som for Børsklagenemnden. Det er også gitt sammenfallende regler om adgangen til å holde muntlig forhandling og om beslutninger undersaksforberedelsen. Også for Revisor- og regnskapsklagenemnden er det gitt en viss adgang til å holde muntlig forhandling, se Forskrift om klagenemnd for revisor- og regnskapsførersaker § 3 annet ledd. Reglene om beslutninger under saksforberedelsen er også de samme som for de andre nemndene, se § 3 fjerde ledd. Det er for øvrig ikke gitt særlige saksbehandlingsregler for Revisor- og regnskapsklagenemnden.

Det er sammenfallende regler om nemndenes vedtaksførhet for Børsklagenemnden, Klagenemnda for finansiell rapportering og Revisor- og regnskapsklagenemnden. For samtlige nemnder er det fastsatt at nemnda er vedtaksfør når fire av de innkalte medlemmene møter, se verdipapirforskriften § 12-4 annet ledd, verdipapirforskriften § 17-12 annet ledd og Forskrift om klagenemnd for revisor- og regnskapsførersaker § 2 tredje ledd. Verdipapirforskriften § 12-4 tredje ledd og § 17-12 tredje ledd gir regler om møteledelse der nemndas formann har forfall.

6.4.2 Utvalgets vurderinger

6.4.2.1 Utgangspunkter

Etter dagens regler behandles de aller fleste klager som etter utvalgets forslag skal behandles i nemnd, av departementet på grunnlag av forvaltningslovens regler for klagebehandling. For disse sakene er det ikke gitt regler som avviker fra forvaltningslovens regler. Saker som gjelder løpende informasjonsplikt og utsatt offentliggjøring samt saker om overtakelsestilbud behandles i Børsklagenemnden. Som nevnt i kapittel 6.4.1, er det gitt enkelte regler om saksbehandling i Børsklagenemnden som avviker fra forvaltningslovens regler. Blant annet gir verdipapirforskriften omfattende regler om saksbehandlingsfrister og fremdrift i sakene, samt om innholdet i klagen. Utvalget har lagt til rette for at det kan utarbeides særlige saksbehandlingsregler i utkastet til forskriftsbestemmelse i § 19-11 fjerde ledd. Utvalget legger til grunn at forvaltningslovens regler om klagebehandling vil være egnet også for nemndas klagesaksbehandling. Der det er et påvist behov, må det imidlertid utarbeides særlige regler. Som nevnt i kapittel 6.1 gir forvaltningsloven i dag ikke regler om klagebehandling i nemnd. Det er derfor behov for å gi enkelte regler om organisering av arbeidet i nemnda.

I gjeldende § 19-12 er det presisert at forvaltningsloven kommer til anvendelse for virksomheten til klagenemnda for finansiell rapportering. I verdipapirforskriften § 17-11 annet ledd er det presisert at klagenemnda kan prøve alle sider av de vedtak som er gjenstand for klage. Forskriften § 17-13 presiserer at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder for klagebehandlingen, med de endringer og tillegg som følger av de særlige saksbehandlingsreglene i bestemmelsen. Tilsvarende regler er gitt for Børsklagenemnden. Utvalget bemerker at forvaltningslovens alminnelige regler gjelder for nemndas klagesaksbehandling med mindre annet er sagt. Utvalget kan dermed ikke se at det er noe materielt behov for å videreføre denne typen regler. Utvalget mener imidlertid at det har en pedagogisk funksjon å minne klager om at reglene i særloven ikke er fullstendige regler for klagesaksbehandlingen, men utgjør unntak og tillegg til de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Det vises til utkast til verdipapirforskrift § 17-13 første ledd som presiserer dette.

6.4.2.2 Klagefrist

For klagesaker som behandles i departementet gjelder forvaltningslovens regler om klagefrist. For Børsklagenemnden er det fastsatt en frist på to uker, se verdipapirforskriften § 12-5 annet ledd. Utvalget bemerker at forvaltningslovens alminnelige klagefrist på tre uker er en godt innarbeidet frist som de fleste er kjent med og som ikke bør fravikes med mindre det er et klart identifiserte behov.

Børsklagenemnden behandler enkelte saker hvor behovet for raske avgjørelser er påtrengende og hvor den nye klagenemnda etter forslaget vil overta oppgaven som klageinstans. Dette gjelder saker om overtakelsestilbud. I slike saker er ofte tidsaspektet svært viktig, både for selskapet som er gjenstand for overtakelse, investorene og markedet som sådant. En forlengelse av klagefristen i disse sakene vil etter utvalgets syn, være uheldig. Utvalget foreslår at det for saker om overtakelsestilbud opprettholdes en klagefrist på to uker. For øvrig mener utvalget at det ikke er noe sterkt behov for å fravike den alminnelige klagefristen i forvaltningsloven. En generell nedkorting av klagefristen gir klager dårligere tid til å utarbeide klagen, hvilket kan gå på bekostning av innholdet i klagen og gjøre selve klagesaksbehandlingen mer tidkrevende.

Utvalget foreslår i tillegg at det innføres en generell regel om at klagefristen løper fra offentliggjøring av Finanstilsynets vedtak i tilfeller der den klageberettigede ikke er gitt melding om vedtaket, og heller ikke har krav på slik melding. Tilsvarende regel er i dag gitt for Børsklagenemnden i verdipapirforskriften § 12-5 annet ledd. Det vises til utkast til bestemmelser om klagefrist i verdipapirforskriften § 17-13 annet og tredje ledd.

6.4.2.3 Krav til begrunnelse og innhold

Utvalget kan ikke se at det er behov for å stille krav til innholdet i klagen som er mer omfattende enn de som følger av forvaltningslovens regler. Utvalget legger til grunn at klagene som skal behandles i nemnda vil variere nokså mye i kompleksitet og omfang. Den typen omfattende innholdskrav som verdipapirforskriften § 12-5 tredje ledd stiller for klager til Børsklagenemnden, vil ikke passe for alle saker på verdipapirmarkedsområdet. Omfattende innholdskrav vil kunne heve terskelen for å klage uten advokatbistand og vil dermed kunne virke kostnadsdrivende. For saker med komplekse problemstillinger hvor store verdier står på spill, legger utvalget til grunn at reglene om krav til innhold i klagen i praksis har minimal betydning. Klager har i slike saker sterk egeninteresse i å fremstille de faktiske og juridiske forhold som ligger til grunn for klagen så utførlig som mulig. All erfaring tilsier at klagerne legger grundig arbeid i å underbygge klagen så langt det lar seg gjøre, både faktisk og rettslig.

6.4.2.4 Skriftlig eller muntlig behandling – krav om møteprotokoll

Klagesaksbehandlingen i departementet skjer skriftlig på grunnlag av sakens dokumenter. For Børsklagenemnden er hovedregelen at saken skal avgjøres på grunnlag av sakens dokumenter, men hvis særlige forhold tilsier det, kan det holdes muntlig forhandling, se verdipapirforskriften § 12-5 niende ledd. Utvalget mener det ikke bør åpnes adgang til å avholde muntlig forhandling i den nye klagenemnda. Utvalget kan vanskelig se at det er større behov for muntlig forhandling i klagenemnd, enn det er ved klagesaksbehandling i departementet. Utvalget mener skriftlig behandling er forsvarlig ut fra et rettsikkerhetsperspektiv. Utvalget bemerker også at det er et selvstendig poeng å unngå regler som kan virke kostnadsdrivende for klageordningen. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det utarbeides en regel om at klagebehandlingen skjer på grunnlag av sakens dokumenter. Det vises til utkast til verdipapirforskrift § 17-13 fjerde ledd.

Et annet spørsmål er om selve klagebehandlingen må skje i møte, eller om det skal være en viss adgang til skriftlig behandling. Skriftlig behandling ved sirkulasjon av dokumenter og utkast til vedtak kan i enkle saker være en rimelig og effektiv form for saksbehandling, og det kan bidra til effektivitet der saken haster. Forvaltningslovutvalget har foreslått en generell regel som gir en viss adgang til skriftlig behandling, se NOU 2019: 5 utkast til § 69. Etter bestemmelsen skal en klagenemnd som hovedregel avgjøre saken i møte, på grunnlag av de saksdokumentene som foreligger når den mottar klagen. Vedtak kan treffes ved sirkulasjon til nemndsmedlemmene hvis saken haster, eller hvis saken er kurant på bakgrunn av en prinsippavgjørelse om tilsvarende forhold. Utvalget foreslår at en tilsvarende bestemmelse innarbeides i verdipapirforskriften § 17-13, femte ledd med den modifikasjon at saken kan avgjøres ved skriftlig behandling dersom den er kurant, uten at det stilles krav om at grunnen må være at det foreligger en tidligere prinsippavgjørelse. Så lenge saken ikke inneholder faktiske eller juridiske problemstillinger som bør drøftes i møte, bør kurante saker kunne sirkuleres og avgjøres ved skriftlig behandling.

Uavhengig av om behandlingen er skriftlig eller muntlig, foreslår utvalget at det utarbeides en regel om møteprotokoll, etter mønster av bestemmelsen Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 utkast til § 71. Det vises til utkast til bestemmelse i verdipapirforskriften § 17-13 sjette ledd.

6.4.2.5 Vedtaksførhet og flertallskrav

Det er sammenfallende regler om nemndenes vedtaksførhet for Børsklagenemnden, Klagenemnda for finansiell rapportering og Revisor- og regnskapsklagenemnden. For samtlige nemnder er det fastsatt at nemnda er vedtaksfør når fire av de innkalte medlemmene møter, se verdipapirforskriften § 12-4 annet ledd, verdipapirforskriften § 17-12 annet ledd og Forskrift om klagenemnd for revisor- og regnskapsførersaker § 2 tredje ledd. I NOU 2019: 5 foreslår Forvaltningslovutvalget en generell regel om at nemnder kan treffe vedtak når mer enn halvparten av medlemmene er til stede under forhandlingene og avgir stemme. Vedtak skal etter forslaget treffes ved alminnelig flertall av de avgitte stemmene. Det gis videre regler om at nemndsmedlemmer har plikt til å avgi stemme. Det stilles forslag om at et medlem kan søke om å bli fritatt fra å delta i behandlingen av en sak av personlige grunner. Etter forslaget skal det opplyses om eventuell dissens.

Utvalget legger til grunn at et varamedlem vil kalles inn dersom et medlem i nemnda melder forfall på et tidspunkt hvor det fortsatt er praktisk mulig å kalle inn varamedlemmet. Reglene om vedtaksførhet er dermed kun praktiske ved plutselig forfall og der det ikke har vært mulig å kalle inn et varamedlem. Slik utvalget ser det, taler hensynet til effektivitet og kostnader for at reglene om vedtaksførhet ikke er strengere enn nødvendig. Disse hensynene må imidlertid veies mot hensynet til at nemnda til enhver tid må besitte tilstrekkelig samlet kompetanse. Utvalget legger til grunn at en regel om vedtaksførhet når mer enn halvparten av medlemmene er til stede, vil ivareta begge hensyn i tilstrekkelig grad. Utvalget foreslår videre at det fastsettes regler om at nemnda treffer vedtak ved alminnelig flertall, og at det skal opplyses om eventuelle dissenser. Utvalget foreslår imidlertid ikke at det innføres regler om stemmeplikt og rett til å bli fritatt fra å stemme av personlige grunner. Det vises til forslag til regler i verdipapirforskriften § 17-11 femte ledd og § 17- 13 sjette ledd.

6.5 Saksomkostninger

6.5.1 Gjeldende rett

For saker der Finanstilsynet har truffet vedtaket som påklages gjelder forvaltningsloven § 36 om sakskostnader. I bestemmelsens første ledd reguleres partens rett til å få dekket sakskostnader av forvaltningen. I annet ledd reguleres retten til å få sakskostnadene dekket av andre parter. I tredje og fjerde ledd er det regler om saksbehandlingen av sakskostnadsspørsmålet, herunder hvilken instans som skal dekke sakskostnadene.

For Børsklagenemnden er det gitt regler om saksomkostninger i verdipapirforskriften § 12-8. Første ledd gir regler der en sak i det vesentlige er en tvist mellom to eller flere parter. Annet ledd gir regler om markedsoperatørens adgang til å kreve saksomkostninger av en part som ikke vinner frem, mens tredje ledd gir regler om når saksomkostningskravet må fremsettes.

6.5.2 Utvalgets vurderinger

Som omtalt i kapittel 5.1 faller deler av problemstillingene i det opprinnelige mandatet bort idet utvalget foreslår å overføre tilsynet med den løpende informasjonsplikten og utsatt offentliggjøring og oppgaven som tilbudsmyndighet til Finanstilsynet. Med utvalgets forslag faller spørsmålet om hvem som bør bære ansvaret for eventuelle saksomkostninger når vedtak fattet av regulert marked endres til gunst for klager bort. Etter tilleggsmandatet skal imidlertid utvalget vurdere om det er behov for særlige regler om saksomkostninger for saker som etter forslaget vil behandles i klagenemnd og ikke av departementet.

Utvalget kan ikke se at det er grunn til å vurdere spørsmålet om klager skal ha rett til å få dekket sine saksomkostninger ulikt ut fra hvilket klageløp det legges opp til for Finanstilsynets vedtak. De samme hensyn gjør seg gjeldende uavhengig av om klagen behandles i departementet eller i nemnd. Utvalget kan heller ikke se at foreligger hensyn som tilsier at det er grunn til å vurdere spørsmålet om saksomkostninger ved klagebehandling annerledes på hele eller deler av Finanstilsynets område enn på andre samfunnsområder. Som utgangspunkt mener utvalget derfor at forvaltningslovens regler om adgang til å få dekket saksomkostninger skal legges til grunn. Utvalget vil imidlertid nevne at erfaringene viser at det i enkelte klagesaker, særlig i forbindelse med reglene om overtakelsestilbud, har vært fremsatt krav om svært høye kostnader til advokatbistand. Mange av disse sakene inneholder kompliserte faktiske og rettslige problemstillinger hvor tidsaspektet er vesentlig når underinstansen treffer sin avgjørelse. At kostnadene forbundet med klagesaksbehandling kan være betydelige for den part som får medhold er, slik utvalget ser det, ikke i seg selv en omstendighet som tilsier at det kan eller bør foretas en annen vurdering av spørsmålet om rett til å kreve saksomkostninger, enn på andre saksområder. Utvalget bemerker imidlertid at det er et vilkår for å få dekket kostnader etter forvaltningslovens § 36 at kostnadene har vært «nødvendige». Partene i saker på finansområdet er i mange tilfeller svært ressurssterke med betydelig kompetanse på det området saken gjelder. Klager vil dermed i mange tilfelle være godt rustet til å fremstille saken for klageinstansen. Både Finanstilsynet som skal motta klagen og vurdere om de skal endre vedtaket av eget tiltak, og klagenemnda vil besitte betydelig spesialistkompetanse, og har plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst både faktisk og juridisk før vedtak treffes. Dette er forhold som kan ha betydning for vurderingen av hvilke utgifter som anses nødvendige etter forvaltningsloven § 36. Det bemerkes for øvrig at spørsmålet om retten til å få dekket saksomkostninger i klagesaker er drøftet av Forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 kapittel 29. Forvaltningslovutvalget foreslår vesentlige endringer i retten til å få dekket kostnader til klagesaksbehandling.

Enkelte klagesaker på verdipapirmarkedsområdet skiller seg imidlertid fra andre klagesaker. Dette gjelder i særlig grad tilbudsmyndighetens avgjørelser, hvor en rekke saker gjelder rettsspørsmål og tvister mellom en eller flere private parter om partenes formuesgoder (finansielle instrumenter). Uten en egen tilbudsmyndighet, ville slike saker vært løst som en tvist mellom partene for domstolen. For Børsklagenemnden fastsetter verdipapirforskriften § 12-8 at klagenemnden, i en sak som i det vesentlige er en tvist mellom to eller flere parter, avgjør om en part som helt eller delvis har vunnet frem med sitt krav, helt eller delvis skal få dekket sine omkostninger i klagesaken av en eller flere av de øvrige parter. Ved avgjørelsen skal det, foruten utfallet av saken, særlig legges vekt på om saken var tvilsom eller om det av andre grunner var rimelig å bringe saken inn for klagenemnden. Utvalget foreslår at tilsvarende bestemmelse inntas i reglene for den nye nemnda. Utvalget nevner for ordens skyld at forvaltningsloven § 36 annet ledd har en regel om rett til å få dekket saksomkostninger i tvister mellom parter med en noe annen utforming. Forvaltningslovutvalget har foreslått at regelen oppheves idet den, i motsetning til regelen i verdipapirforskriften, i praksis ikke benyttes. Utvalget foreslår å beholde ordlyden i regelen som i dag er gitt i verdipapirhandelloven §12-8 første ledd som en spesialregel for saker på verdipapirmarkedsområdet. Utvalget foreslår videre at det fastsettes en regel om at krav om saksomkostninger må fremsettes før klagenemnda treffer sin avgjørelse i saken og at det skal ses bort fra krav om saksomkostninger som fremsettes senere. Tilsvarende regel følger i dag av verdipapirforskriften § 12-8. Det vises til utkast til bestemmelsen i verdipapirforskriften § 17-14.