1 Mandatet, ekspertgruppens sammensetning og arbeidsform

1.1 Bakgrunn

Luftambulansen er en viktig del av en helhetlig akuttmedisinsk kjede. Norges geografi og bosetningsmønster gjør at luftambulansetjenesten er sentral for effektiv behandling, transport og beredskap ved akutt sykdom og skade. Våren 2018 oppstod det utfordringer i beredskapssituasjonen, særlig i Nord-Norge. Situasjonen i ambulanseflytjenesten var bakgrunnen for at Stortinget behandlet Dokument 8:224 S (2017–2018) Representantforslag om å annullere anbud med selskapet Babcock før luftambulansetjenesten bryter sammen, forlenge avtalen med Lufttransport og forberede offentlig drift av tjenesten på sikt, jf. Innst. 362 S (2017–2018).

Stortinget ba regjeringen utrede offentlig/ideell drift av luftambulansetjenesten, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Det ble derfor satt ned en ekspertgruppe som skulle utrede framtidig drift av luftambulansetjenesten.

1.2 Mandat og ekspertgruppens sammensetning

Ekspertgruppen skal utrede modeller for framtidig drift av den operative delen luftambulansetjenesten (ambulansefly og ambulansehelikopter).

Ekspertgruppen skal:

• Beskrive utvikling og status (regelverk, organisering, kostnader og finansiering, grenseflater mot øvrig ambulansetjeneste, redningstjenesten mv.)
• Beskrive organiseringen av tjenesten i andre land det er naturlig å sammenlikne seg med, f.eks. Sverige og Danmark
• Gjennomgå erfaringer med operatørbytte og vurdere dette
• Beskrive utfordringene med dagens organisering av luftambulansetjenesten
• Beskrive aktuelle modeller for framtidig drift av den operative delen av luftambulansetjenesten, og beskrive fordeler, ulemper og risiko ved de ulike modellene:
• Dagens modell, herunder forbedrings­mulig­heter av denne
• Modell med offentlig drift
• Modell med drift av ideelle aktører

Andre modeller utover de ovennevnte kan også vurderes. I mandatet framgår det at ekspert­gruppen bør drøfte fordeler og ulemper med at det er to forskjellige anbud, dvs. ett for ambulansefly og ett for ambulansehelikopter, samt drøfte fordeler og ulemper ved eventuelt å dele anbudene opp geografisk. Utredningen bør særlig drøfte konsekvenser av en monopolsituasjon, der én aktør står for all operativ drift. Utredningen bør se hen til erfaringer som er gjort med anskaffelsen av nye rednings­helikoptre og driften av disse. Utredningen bør også se hen til anskaffelse og drift av politihelikoptre. Utredningen skal beskrive de økonomiske, administrative og juridiske konsekvensene av forslagene. Utredningsinstruksen skal ligge til grunn for arbeidet. Ekspertgruppen står fritt til eventuelt å tilrå en modell. Ekspertgruppen må sikre god involvering av relevante aktører i arbeidet, f.eks. ved å etablere en referansegruppe.

Ekspertgruppen skulle levere en rapport innen utgangen av 2020, men på grunn av koronapandemien ble fristen utsatt til mars 2021.

Ekspertgruppen har bestått av:

• Sven Ole Fagernæs (leder)
• Randi Spørck (Helse Nord RHF)
• Kathrine Nergaard Aas (Universitetssykehuset i Nord-Norge)
• Runar Hanssen Aksnes Rushfeldt (Sykehusinnkjøp HF)
• Andreas E. Hansen (Oslo universitetssykehus)
• Ståle Jamtli (Hovedredningssentralen i Sør-Norge)
• Troels Martin Hansen (Den Landsdækkende Akutlægehelikopterordning i Danmark)

Sekretariatet ble ledet av Mette Bakkeli (Helse- og omsorgsdepartementet). I tillegg har sekretariatet bestått av Karoline Stadheim Halvorsen (Helse­direktoratet), Anne Wie-Groenhof (Helse- og omsorgsdepartementet, deltok fram til april 2020), Siv Lunde (Helse- og omsorgsdepartementet), Lena Haugereid Lindseth (Justis- og beredskapsdepartementet) og Bjørn Ivar Aarseth (Justis- og beredskapsdepartementet).

1.3 Ekspertgruppens arbeid og involvering

Ekspertgruppen har lagt vekt på bred involvering i arbeidet. Det er avholdt til sammen 12 møter i perioden fra juni 2019 til mars 2021. På møtene har en rekke aktører deltatt. Statsråd Bent Høie har møtt ekspertgruppen med orientering om bakgrunnen for arbeidet. Ekspedisjonssjef Espen Aasen har gjennomgått mandatet for ekspertgruppen. Enkelte av medlemmene har hatt innledninger. Ellers har følgende deltatt på møter i ekspertgruppen:

• Helse Nord RHF ved Randi Brendberg
• Luftambulansetjenesten HF og FKS Nord-Norge ved Øyvind Juell, Trond-Bjørnar Pedersen, Per Magne Tveitane og Pål Madsen
• Fylkesmannen i Troms og Finnmark (nå statsforvalteren) ved fylkeslege Anne Grethe Olsen og Snorre Manskow Sollid
• Universitetssykehuset i Nord-Norge HF ved Unni Haug, Bård Rannestad, Ole Magnus Filseth, Dag-Ketil Henriksen, Inger-Lise Kristiansen, Ellen Dahlberg, Frode Sørensen, Jan Harald Nilsen og Solveig Johnsen
• Luftfartstilsynet ved Monica H. Nymoen
• Fagforbundet ved Hans Martin Aase og Knut Ivar Egset
• Den norske legeforening ved Geir Arne Sunde, Jan Harald Nilsen og Anders Vollen
• Norsk sykepleierforbund ved Lill Sverresdatter Larsen, Kristina Nytun og Lars Petter Eriksen
• Parat ved Lars Petter Larsen, Sigurd Øyvind Kambestad og Øyvind Dalen
• Norsk helikopteransattes forbund ved Øyvind Strøm og Tommy Olsen
• Norsk flygerforbund ved Yngve Carlsen, Katinka Riksfjord Sporsem, Tor Ivar Dahl Pettersen, Hans Iver Kubberød
• Norsk Flytekniker Organisasjon ved Andreas Sund og Arne Normann
• Nasjonal kompetansetjeneste for prehospital akuttmedisin ved Jan Erik Nilsen
• Nasjonalt senter for distriksmedisin ved Anette Fosse
• Nasjonal kompetansetjeneste for traumatologi ved Torben Wisborg
• Regionalt akuttmedisinsk kompetansesenter i Helse Vest ved Thomas Lindner
• Vest-Finnmark Rådet ved Marianne Sivertsen Næss, Monica Nielsen, Bjørn-Atle Hansen, Odd Erling Mikalesen, Jon Martin Rishaug, Leif Vidar Olsen, Terje Wikstrøm, Eva Danielsen Husby, Lars A. Hustad, Stein Thomassen, Frank Bækken, Bernth Sjursen, Jan Olsen, Sylvi Johnsen og Bente Olsen Husby
• KS Nord-Norge ved Kari-Anne Opsal og Unn Marthinsen
• Sametinget ved Silje Karine Muotka og Inga Margrethe Eira Bjørn
• Finnmarkssykehuset ved Jørgen Nilsen, Hanne Rikstad Iversen, Gøril Strømme, Stig Aksel Opgård, Morten Finne, Geir Braathu, Bjørn Wembstad, Jon Arne Moen, Siw Paulen og Kristina Nytun
• Øst-Finnmark Regionråd ved Rune Rafaelsen, Britt Larsen Mehmi og Trond Haukanes
• Sykehusinnkjøp HF ved Lisa Marlen Heiestad, Harald I. Johnsen og Bjørn-Rikart Pedersen
• Helse Vest RHF ved Herlof Nilssen, Panchakulasingam Kandiah, Baard-Christian Schem og Ingvill Skogseth
• Helse Bergen ved Øyvind Østerås
• Helse Stavanger ved Einar Johan Tveit, Øyvind Åreskjold og Thomas Lindner
• Helse Førde ved Tom Guldhav, Hans Jacob Westbye og Dag Rune Vatle
• Hovedredningssentralen ved Jarle Øversveen
• NAWSARH ved Bjørn Ivar Aarseth
• 330-skadronen ved Svein Tore Pettersen
• Helse Sør-Øst RHF ved Cathrine Lofthus og Jan Frich
• Oslo universitetssykehus ved Christian Buskop
• Sørlandet sykehus ved Lars Jacobsen
• Sykehuset Innlandet ved Dag Frode Kjernlie
• Vestre Viken ved Inger Lise Hallgren og Ann Elin Tomlinson
• Babcock Scandinavian Air Ambulance AS ved Hilde Sjurelv
• Norsk Luftambulanse AS ved Gro Brekken, Rune Midtgaard, Lars Erik Bragstad og Anne Mari Jakobsen
• NHO Luftfart ved Torbjørn Lothe og Ann Helen N. Vollset (telefon)
• Stiftelsen Norsk Luftambulanse ved Hans Morten Lossius, Gunn Lyngvær og Stephen Sollid. Karin Fløistad deltok fra advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig
• Redningsselskapet ved Kristian Nygård, Tom Haakenstad og Ronny Pedersen
• Justis- og beredskapsdepartementet ved Pål Anders Hagen
• Politidirektoratet ved Torgeir Haugen og Per Øyvind Haugen
• Socialdepartementet i Sverige ved Erika Nilsson, Svensk Luftambulans ved Lars-Olof Björkqvist og Svenskt Ambulansflyg ved Andreas Eriksson og Joachim Ahl
• Helse Midt-Norge RHF ved Stig Slørdahl, Steinar Bjørås og Håkon Gammelsæter
• St. Olavs hospital ved Jostein Dale, Kjetil Karlsen, Eivinn Årdal Skjerseth
• Helse Møre og Romsdal ved Lars Erik Sjømæling og Kristen Rasmussen
• Helgelandssykehuset ved Hulda Gunnlaugsdottir og Arne Finseth
• Lufttransport AS ved Kjetil Indrevik og Remi Iversen
• Nordlandssykehuset ved Harald Stordahl, Stig Arild Stenersen og Janne Øiesvoll
• Helse Vest RHF ved Thomas Dag Iversen, samt Deloitte ved Anders Dugstad og Stein Ove Songstad

I tillegg ble følgende invitert: Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin, Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestens kommunikasjonsberedskap, Nasjonal behandlingstjeneste for CBRNE-medisin, Karasjok kommune og Kautokeino kommune.

Det har vært anledning til å komme med skriftlige innspill til ekspertutvalgets arbeid. Følgende har kommet med innspill vinteren/våren 2020:

• Helse Stavanger
• Helse Bergen
• Oslo universitetssykehus ved prehospital klinikk
• Helgelandssykehuset ved prehospital enhet
• Universitetssykehuset Nord-Norge ved Akuttmedisinsk klinikk og Barne- og ungdomsklinikken
• St. Olavs hospital ved Klinikk for akutt- og mottaksmedisin
• Sametinget
• Vadsø kommune ved kommuneoverlege Britt Larsen Mehmi
• Alta kommune
• Norsk Luftambulanse AS
• Nasjonal kompetansetjeneste for traumatologi
• Nasjonalt senter for distriktsmedisin
• Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin
• Parat
• Norsk Sykepleierforbund
• Norsk Flygerforbund
• Norsk Helikopteransattes Forbund
• Fagforbundet
• Finnmark legeforening
• Norsk Luftambulanse Redningsmannsforening
• Den norske legeforening
• Stiftelsen norsk luftambulanse
• Sverre Ohnstad

I løpet av ekspertgruppens arbeid ble det høstet mer erfaring med nye operatører i tjenesten, beredskapen hadde stabilisert seg og det var også kommet rettslige avgjørelser om rekkevidden av reglene om virksomhetsoverdragelse. Helseforetak med luftambulansebaser og fagorganisasjonene fikk derfor anledning til å gi supplerende innspill til ekspertgruppens arbeid. Følgende kom i februar 2021 med innspill: Helgelandssykehuset ved prehospital enhet, Universitetssykehuset Nord-Norge ved akuttmedisinsk klinikk, Norsk Luftambulanse Redningsmannsforening, Norsk Flytekniker Organisasjon, Parat, Norsk Flygerforbund og Sverre Ohnstad.

Luftfartstilsynet har bidratt med omtale av regelverk og krav til luftfart som gjelder luftambulansetjenesten. Dette er omtalt i kapittel 2. Kapittel 3 omtaler andre land, og teksten i avsnittene 3.4–3.8 er kvalitetssikret gjennom ambassadene. Ekspertgruppen har bedt Stiftelsen Norsk Luftambulanse (SNLA) om skriftlig innspill om hvordan en modell med drift av ideelle aktører kan innrettes. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.

Ekspertgruppens leder, enkelte av ekspertgruppens medlemmer og sekretariatet deltok i januar 2020 på omvisning på basen på Lørenskog og ved AMK Oslo. Ekspertgruppens leder og sekretariat har møtt Statens helsetilsyn for å informere om arbeidet med utredningen. Ekspertgruppens leder og deler av sekretariatet har møtt advokat Tor Stokke fra Simonsen Vogt Wiig for å høre om erfaringer med anskaffelse av politihelikopter og redningshelikopter. Ekspertgruppens sekretariat har hatt videomøte med Ismo Tuominen i det finske Sosial- og helsedepartementet om organiseringen av tjenesten i Finland.

Ekspertgruppen vurderer at den omfattende møtevirksomheten og anledningen til å komme med skriftlige innspill har sikret bred involvering i arbeidet, og det ble derfor ikke opprettet en egen referansegruppe.

I forbindelse med Helse- og omsorgsminister Bent Høies redegjørelse i Stortinget 14. januar 2020, kom det et innspill om at Forsvaret i en framtidig modell kunne være operatør i luftambulansetjenesten. Ekspertgruppens leder og sekretariat har møtt embetsverk i Forsvarsdepartementet for å diskutere innspillet. Forsvarsdepartementets skriftlige vurderinger inngår i ekspertgruppens arbeid (jf. kapittel 7).

1.4 Oversikt over ­utredningen

Kapittel 2 gir en oversikt over status og utvikling i luftambulansetjenesten, herunder organisering, finansiering, kostnader, regelverk og grenseflater mot øvrig ambulansetjeneste og redningstjeneste. Kapittel 3 beskriver organisering av luftambulansetjenesten i andre land. Kapittel 4 gjennomgår erfaringer som er gjort i justissektoren med anskaffelse og drift av redningshelikoptertjenesten og drift av politihelikoptre. Kapittel 5 beskriver prosessene for anskaffelse av ambulansehelikopter og ambulansefly og erfaringene fra disse. Videre omtales erfaringene med de nye kontraktene og med operatørbytte for ambulansehelikopter ved tre baser og ambulansefly (alle baser). Kapittel 6 oppsummerer utfordringene med dagens organisering av operatøransvaret og den overordnede organiseringen av tjenesten. Kapittel 7 beskriver modeller for framtidig organisering og drift av den operative delen av luftambulansetjenesten, herunder dagens modell og forbedring av denne, modell med offentlig drift og modell med drift av ideelle aktører. Ekspertgruppen drøfter fordeler og ulemper med at det i dag er to forskjellige anbud (ett for ambulansefly og ett for ambulansehelikopter), samt fordeler og ulemper ved eventuelt å dele anbudene opp geografisk. Ekspertgruppens tilrådning framgår av kapittel 7. Kapittel 8 vurderer de økonomiske, administrative og juridiske konsekvensene av forslagene i kapittel 7.