8 Økonomiske, administrative og juridiske konsekvenser
I dette kapittelet vurderer ekspertgruppen de økonomiske, administrative og juridiske konsekvensene av forslagene i kapittel 7. Konsekvensene av en monopolsituasjon, slik det følger av mandatet, er vurdert under avsnitt 7.2.6 og 7.2.8 for dagens modell, under 7.5.2 for modell med offentlig drift og 7.5.3 for modell med drift av ideelle aktører. Implementeringsrisiko er særlig aktuelt for modell med offentlig drift, og er vurdert under 8.2.
8.1 Forslag til endringer i dagens modell
I avsnitt 7.2 har ekspertgruppen drøftet endringer og forbedringer for de utfordringene som er identifisert i dagens modell, særlig ved anbudsordningen. I tillegg er det omtalt tiltak for forbedring av kommunikasjon, kvalitet og ledelse, uavhengig av hvordan operatøransvaret er organisert.
Ekspertgruppen foreslår at det ved framtidige anbudskonkurranser blir stilt krav om at de som arbeider i den operative delen av tjenesten skal ha sikkerhet for at de kan fortsette i virksomheten på i det vesentlige samme vilkår som tidligere. Dette vil bidra til å svekke konkurransen i noen grad, og kan gi fordeler til den operatøren som utfører tjenesten og større (internasjonale) selskaper som kan oppnå mer konkurransedyktige priser på materiell. Det vil også påvirke tariffavtalene og det etablerte systemet med bedriftsansiennitet, som er vanlig for luftfartsområdet.
Ekspertgruppen foreslår også forbedringer i anskaffelsesprosessene. Ekspertgruppen foreslår blant annet bredere involvering fra både de medisinske og operative fagmiljøene og at det blir brukt mer tid på strategiprosessen før anskaffelsene, herunder risiko- og sårbarhetsvurderinger av ulike alternativer. Videre blir det foreslått at LAT HF og Sykehusinnkjøp HF vurderer om innretningen på kravspesifikasjonene, anskaffelsesprosedyrer og evalueringsmetodikk bør justeres ved framtidige anskaffelser. Disse forslagene vil innebære mer tid- og arbeidskrevende prosesser, og dermed kreve mer administrative ressurser, men kan også bidra til mindre kostbare løsninger.
Ekspertgruppen foreslår at LAT HF bør få en tydeligere rolle også for den medisinske delen av tjenesten, herunder ansvar for å identifisere områder med behov for nasjonal samordning, samt ha en rådgivende og koordinerende rolle for å fremme samarbeid på tvers av regionene. Dette, sammen med forslagene om forbedringer i anskaffelsesprosessene, vil innebære at LAT HF må styrkes, og vil derfor ha økonomiske konsekvenser. Forslagene om å forbedre avvikssystemene, gjennomgå retningslinjer og prosedyrer mv. vil ha begrensede administrative konsekvenser.
Ekspertgruppen mener det bør vurderes på nytt om det av hensyn til robusthet i tjenesten bør være to operatører i ambulansehelikoptertjenesten. Dette vil i så fall ha økonomiske konsekvenser. Ekspertgruppen viser til at ved forrige anbudsrunde utgjorde forskjellen mellom én og to operatører en merkostnad på 7,22 pst. Ekspertgruppen foreslår at det fortsatt bør være flere helikoptertyper, men færre enn i dag. Hvordan dette forslaget påvirker kostnadene vil være avhengig av hvilke helikoptertyper som velges. Kostnader til utsjekk av personell vil imidlertid bli lavere når det blir færre helikoptertyper.
8.2 Modell med offentlig drift
I avsnitt 7.3 har ekspertgruppen beskrevet hvordan en modell med offentlig drift kan innrettes. Ekspertgruppen har lagt til grunn at operatøren organiseres som et helseforetak som eies av de regionale helseforetakene i fellesskap. Hvis denne modellen blir valgt, vil dette forutsette at det blir etablert et eget forprosjekt for å konkretisere hvordan dette kan gjennomføres, herunder forberede prosess med nødvendige godkjenninger fra Luftfartstilsynet.
Ekspertgruppen har lagt til grunn at de ansatte i tjenesten får adgang til å videreføre arbeidsforholdet ved en offentlig overtakelse av den operative driften. Dette innebærer at arbeidsavtalene til personellet blir videreført. Hvordan framtidige lønnsbetingelser vil bli påvirket, vil være resultat av framtidige tarifforhandlinger. De ansatte vil bli innmeldt i den offentlige tjenestepensjonsordningen som gjelder for helseforetakene.
Det er utfordrende å beregne de økonomiske konsekvensene av overgangen til offentlig tjenestepensjon for de ansatte. Erfaringene fra blant annet insourcingen av bilambulansetjenesten i Helse Midt-Norge viste at det var betydelige merkostnader ved overgangen til offentlig tjenestepensjon.
Som følge av at de ansatte starter ny pensjonsopptjening etter organisasjonsendringen, vil årlig reguleringspremie (premie for å finansiere hvert års lønns- og trygdeoppgjør) de første årene isolert sett være lavere enn i senere år når de ansatte har opparbeidet større opptjening. De øvrige elementene i de årlige pensjonspremiene beregnes av lønn og er dermed uavhengig av tidligere års pensjonsopptjening. Kostnader for den offentlige tjenestepensjonsordningen vil påløpe så lenge det finnes gjenlevende med pensjonsrettigheter i ordningen, også etter oppsigelse av ordningen og i forbindelse med eventuell avvikling av foretaket. Derfor er dette langvarige forpliktelser for arbeidsgiver.
I dagens modell omfatter avtalen med operatørene en komplett tjeneste der operatørene anskaffer flymateriell. I en modell med offentlig drift vil det være egne anskaffelser for fly og helikopter; uavhengig av om man går for alternativet om å eie eller leie (leasing). Dette vil ha administrative konsekvenser, herunder behov for relevant kompetanse. Det vil også ha økonomiske konsekvenser. I dagens kontrakter inngår investeringskostnader til fly og helikopter i kontraktsforpliktelsene og betalingen fordeles utover kontraktsperioden. Ved offentlig drift må likviditet i forbindelse med anskaffelse av fly og helikopter skaffes særskilt. Dette kan enten skje i form av låneopptak, som fremmes som satsingsforslag i statsbudsjettet eller gjennom leasingavtaler. Dette er omtalt i avsnitt 7.3.4.
Kontraktene med operatørene omfatter i tillegg til lønn og pensjon, både faste kostnader og variable kostnader, i tillegg til kapitalkostnader og fortjeneste. De faste og variable kostnadene omfatter blant annet forsikring, treningskostnader, basedrift, drivstoff, avgifter og kostnader knyttet til flytimer. Disse kostnadene vurderes i liten grad å bli påvirket av om tjenesten driftes av en kommersiell aktør eller i egenregi.
Ved offentlig drift vil kostnader knyttet til fortjeneste bortfalle. Det er sannsynliggjort at kapitalkostnadene kan bli noe redusert ved egenregi. I tillegg bør restverdien av fly og helikopter hensyntas. Ekspertgruppen har ikke gjort detaljerte beregninger, men viser til at slike beregninger også vil ha elementer av risiko knyttet til rentenivå, valuta og prisutvikling.
Det ble gjort beregninger i forbindelse med utredningen om statlig overtakelse av luftambulansetjenesten i Finland, jf. avsnitt 3.2. Sosial- og helsedepartementet i Finland har opplyst at besparelsene ved offentlig drift først og fremst var knyttet til lavere kapitalkostnader fordi staten får bedre lånebetingelser enn private aktører. Tilsvarende vurderinger er også gjort i Sverige ved kjøp av ambulansefly.
Scandpower gjorde en analyse på oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet i 2003 der hensikten var å vurdere om staten selv burde leie eller eie helikoptrene i luftambulansetjenesten, sammenliknet med modellen der de kommersielle operatørene eier/leier materiellet (Scandpower Risk Management AS, 2003). Scandpower oppsummerte med at hvilket alternativ som ville være mest lønnsomt var avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn for analysene og hvilken preferanse staten (regionene) har med hensyn til finansiell risiko og usikkerhet, samt hvilket tidsperspektiv som blir lagt til grunn for en framtidig løsning.
Oppsummert mener ekspertgruppen at det er vanskelig å ha sikre oppfatninger av om det kan ligge økonomiske besparelser i en modell med offentlig drift. Til det er det for mange usikre variabler. Ekspertgruppen har sett hen til de økonomiske beregningene som foreligger blant annet fra Finland og Sverige, og foretatt egne vurderinger av disse. Som pekt på foran, er det enkelte kostnadsbesparende elementer i en modell med offentlig drift. Men overgangskostnadene med å bygge opp et flyselskap og nye rutiner som skal stå klare til å drifte tjenesten fra et gitt tidspunkt, vil være betydelige. Det kan også reises spørsmål ved om staten ved første innkjøp av fly og helikoptre kan rekke å opparbeide samme innkjøpskompetanse som private selskaper. Riktignok er det gjennomført større innkjøp i andre deler av forvaltningen, men mange kommersielle luftfartsselskaper har en særlig kompetanse på dette området opparbeidet gjennom mange anbudskonkurranser.
I tillegg antar ekspertgruppen at driftsomkostningene på lengre sikt vil være noe høyere i denne modellen ved at man ikke vil ha anbudskonkurranser som regulerer forholdet mellom pris og kvalitet. I dagens modell er det et forutsigbart kostnadsbilde innenfor kontraktsperioden, og kapitalkostnader inngår i løpende driftsutgifter. I en modell med offentlig drift vil finansiering av nytt materiell prioriteres i konkurranse med andre investeringsformål i spesialisthelsetjenesten.
Det er vanskelig å avveie disse ulike økonomiske elementene som trekker i hver sin retning, og konklusjonen må nødvendigvis bli usikker, men ekspertgruppen heller i retning av å anta at de samlede omkostninger på sikt vil være høyere ved offentlig drift enn ved den ordning ekspertgruppen foreslår.
8.3 Modell med drift av ideelle aktører
I avsnitt 7.4 har ekspertgruppen beskrevet hvordan en modell med drift av ideelle aktører kan innrettes. Ekspertgruppens vurdering er at det er lovmessig adgang for det offentlige til å overlate driften av luftambulansetjenesten til ideelle aktører gjennom unntaket i anskaffelsesregelverket, enten gjennom en tilrettelagt konkurranse blant ideelle aktører eller gjennom en direkte tildeling til en aktør. En forutsetning for dette er at det offentlige påser at EU-kravene for å anses som en ideell aktør er oppfylt, herunder at ideelle aktører ikke skal ta ut utbytte, og at tildelingen ligger innenfor statsstøtteregelverket. Hvis modellen velges, bør det gjøres en konkret vurdering av om det vil være hensiktsmessig å notifisere forenelighet med statsstøttereglene til ESA.
Ekspertgruppen har tatt som utgangspunkt at modellen i praksis omhandler en direkte tildeling av oppdraget til SNLA/NLA AS som ideell leverandør av luftambulansetjenester. Modellen innebærer dermed at anbudsprosessen bortfaller. Modellen vil innebærer en monopolsituasjon uten tilsvarende tjenester og tilbud å sammenlikne med, og prisdannelsen i kontrakten vil ikke kunne skje ved konkurranse i markedet, som i dag. Dette kan derfor gi et økt kostnadsnivå på sikt.