4 Erfaringer med anskaffelse og drift av helikoptre i justissektoren

Staten disponerer en rekke ressurser for ulike helikopteroperasjoner blant annet i forbindelse med søk- og redningsoperasjoner, politioppdrag, transport- og redningsoppdrag på Svalbard samt ulike operasjoner innen Forsvaret. Disse betjenes av både sivile og militære operatører. Hensikten med dette kapittelet er å beskrive erfaringer som er gjort med anskaffelse og drift i redningshelikoptertjenesten og anskaffelse og drift av politihelikoptre.

4.1 Redningshelikopter­tjenesten

4.1.1 Bakgrunn og organisering

Redningshelikoptertjenesten har eksistert siden slutten av 1960-tallet, og ble etablert gjennom en leiekontrakt med Helikopter Service AS. Det ble vurdert ulike alternativer for framtidig drift av tjenesten. Det ble besluttet statlig eierskap og i 1970 ble Sea King redningshelikoptre anskaffet fra det engelske selskapet Westland (senere Leonardo Helicopters). Sea King ble levert i årene 1972–73. Luftforsvarets 330-skvadron, som hadde vært nedlagt i noen år, ble gjenopprettet. Driften av helikoptrene og basene ble organisert under 330-skvadronen og avtalen med Helikopter Service AS ble avviklet.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD), som har koordineringsansvaret for redningstjenesten, har hatt fagansvaret for redningshelikoptertjenesten fra oppstart. Fra 2004 ble også budsjettansvaret overført fra Forsvarsdepartementet (FD). Det har vært kvalitetsheving av tjenesten gjennom legebemanning i helikopter fra 1988, etablering av tilstedevakt i perioden 2004–2008 samt etablering av en sjette base (Florø) fra september 2009. De fem andre redningshelikopterbasene er lokalisert til Sola, Ørland, Bodø, Banak og Rygge. Sea King-flåten har gjennom snart 50 år hatt høy beredskap og god kvalitet vist gjennom velfungerende og effektive redningsoperasjoner.

I dag består redningshelikoptertjenesten av 330-skvadronen, Sysselmannens helikopter på Svalbard og en midlertidig sivil operasjon i Florø. For å styrke redningsberedskapen i Nord-Norge er det foreslått å etablere en ny redningshelikopterbase i Tromsø basert på sivil innleie med planlagt drift i løpet av 2022.

4.1.2 Redningshelikoptertjenesten med 330-skvadronen som operatør

JD utøver sitt fag- og budsjettansvar for redningshelikoptertjenesten gjennom en driftsavtale med FD som har operatør- og systemansvar. Forsvarssektoren utdanner, trener og bemanner redningshelikoptrene samt ivaretar ansvaret for operasjonene iht. militært regelverk (jf. avsnitt 2.3.5). De har også ansvar for logistikk og vedlikehold av flåten som fram til nå har bestått av tolv Sea King-helikoptre. Forsvarssektoren er totalleverandør for denne delen av tjenesten. Helseforetakene ivaretar legebemanning og medisinsk utstyr i redningshelikoptrene.

Den høye alderen på helikoptrene har over flere år ført til behov for mer vedlikehold og en utfordrende driftssituasjon, blant annet som følge av manglende tilgang på reservedeler og komponenter. Det ble satt i gang et omfattende vedlikeholds- og modifiseringsprogram for Sea King-helikopterflåten fra 2012/2013 for å sikre videre forsvarlig beredskap. FD har hatt ansvaret for gjennomføringen, mens Forsvarsmateriell har vært prosjekteier. Det er bevilget betydelige midler til formålet over statsbudsjettet i perioden 2012–202021. JD som budsjettansvarlig, har gjennomført disse prosessene i regjering og overfor Stortinget.

I driftsavtalen med FD framgår det at det skal arbeides for å oppnå så kort reaksjonstid som mulig, med et måltall på 15 minutter. Det er m.a.o. et mål at helikoptrene skal være i luften senest 15 minutter etter at oppdraget er mottatt. Det skal tilstrebes 100 pst. beredskap på alle basene. Dette innebærer at det skal være tilgjengelig ett redningshelikopter klart til bruk på hver base og tilstedevakt. Det leveres i samsvar med målene om 100 pst. beredskap og 15 minutters reaksjonstid.

Tjenesten følges opp på overordnet nivå gjennom driftsmøter hvert kvartal mellom JD, FD og forsvarssektoren og med deltakelse fra HRS og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). Periodiske rapporteringer som omhandler drift, kvalitet og økonomi blir gjennomgått. Det er løpende dialog om saker ved behov.

4.1.3 Anskaffelse av nye redningshelikoptre

Prosessen for å anskaffe nye redningshelikoptre til erstatning for dagens Sea King redningshelikoptre har pågått over mange år. I boks 4.1 framgår noen av de viktigste milepælene.

4.1.4 Erfaring med anskaffelsen av nye redningshelikoptre

Redningshelikopteranskaffelsen er kompleks og har gått over mange år. Utredningsfasen startet i 1994 og ble avsluttet i 2011, da Stortinget fattet vedtak om anskaffelse av nye redningshelikoptre (jf. boks 4.1). Gjennom denne perioden ble redningshelikoptrene vurdert i sammenheng med andre prosjekter, før egen anskaffelsesprosess ble besluttet.

Fra 2007 til 2011 ble konsepter for de nye redningshelikoptrene utredet og forbedret gjennom Finansdepartementets kvalitetssikringsregime (for investeringer over en mrd. kroner). Statens prosjektmodell stiller krav til metodikk og kvalitet når store statlige investeringsprosjekter skal utredes. Prosjektene må gjennomgå ekstern kvalitetssikring før beslutningsunderlaget legges fram for regjeringen og Stortinget. Dette var en tidkrevende prosess for prosjektet. Særlig var forstudiefasen (konsept­utredningen) krevende som følge av manglende veiledningsmateriale. Utredningsarbeidet dannet grunnlaget for regjeringens forslag i Prop. 146 S (2010–2011) Anskaffelse av nye redningshelikoptre mv. i perioden 2013–2020. Det ble blant annet lagt til grunn at første base skulle innfases i 2017 og at det siste helikopteret skulle være innfaset i 2020. Som omtalt i boks 4.1 ble prosjektet forsinket og første base satt i drift i september 2020.

Anskaffelsen av de nye redningshelikoptrene er omfattet av lov om offentlige anskaffelser. Regelverket skal sikre at de offentlige ressursene utnyttes best mulig, og at innkjøpene bidrar til et konkurransedyktig næringsliv. Ivaretakelse av de grunnleggende prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet var tids- og ressurskrevende i et prosjekt av denne størrelsesorden.

I konkurransegrunnlaget var det angitt totalt 1143 krav for helikopteret (946), logistikk- og vedlikeholdløsning (117) samt treningsopplegg (48). Grad av oppfyllelse for hvert krav ble vurdert og gitt poeng basert på de tilbudte løsningene for fire pre-kvalifiserte leverandører. Tildelingskriteriene var på forhånd oppgitt til 33 pst. for pris, 48 pst. for kvalitet (i hovedsak innholdet av leveransen) samt 19 pst. for risiko i forbindelse med selve leveransene og for driftspålitelighet. Ut fra de forhåndsdefinerte kravene og tildelingskriteriene (som ikke kan endres etter at konkurransegrunnlaget er sendt ut) ble det valgt leverandør ut fra hvem som fikk flest poeng. Omfanget av kravene var et resultat av de konkrete løsningene som ble krevd, samtidig ble det tatt høyde for å kunne utelukke useriøse leverandører. Kravene og tildelingskriteriene bandt staten til å velge det økonomisk sett mest fordelaktige tilbudet iht. regelverket for offentlig anskaffelser. Kontrakten ble signert to år etter Stortingets beslutning.

De nye helikoptrene har verdensledende teknologi og en rekke nyvinninger. Innføring av ny teknologi innebærer utfordringer i utviklings- og testfasen, også for dette prosjektet. Leverandøren har hatt utfordringer med utvikling og sertifisering av helikoptrene, med påfølgende konsekvenser for Forsvarets innføringsprogram i Norge. Ulykken der et redningshelikopter veltet på Sola i november 2017, medførte ytterligere forsinkelse i arbeidet med implementering.

Erfaringene viser at det er viktig å ha en kompetent og fleksibel prosjektorganisasjon. Ressursbruken i prosjektet har variert over tid. I en slik kompleks anskaffelse må det være tilgang på tilstrekkelige og riktige ressurser til enhver tid, framfor en organisasjon bestående av fast ansatte som ikke nødvendigvis har den kompetansen som er nødvendig i de ulike fasene. Det har derfor vært utstrakt bruk av konsulenter for å kunne dekke de ulike fasene av prosjektet med nødvendig kompetanse og kapasitet. Anskaffelsesprosessen har også involvert flere departement og statlige sektorer. Det har vært behov for å bygge opp en egen prosjektorganisasjon underlagt departementet og å sikre nødvendig kompetanse på ulike områder i de ulike fasene i anskaffelsen gjennom rammeavtaler med konsulenter; slik som advokatbistand, økonomi- og forhandlingskompetanse, i tillegg til det helikopterfaglige området. Det er krevende å forhandle, samarbeide og følge opp kontrakter med et stort internasjonalt industrikonsern.

4.1.5 Endring i driftsmodell med nye redningshelikoptre

I 2018 inngikk JD og FD en ny driftsavtale som skal ligge til grunn for forvaltningen av de nye redningshelikoptrene. Driftsavtalen følger i stor grad av kontrakten med leverandøren, og medfører store endringer for forsvarssektoren sammenliknet med dagens organisering.

Den prinsipielle forskjellen ligger i at ansvaret for tilgjengelighet og tyngre vedlikehold flyttes fra operatøren og over på helikopterleverandøren, Leonardo MW Ltd. mens operatørrollen i større grad rendyrkes.

Det nye driftskonseptet har også konsekvenser for departementets oppfølging av redningshelikoptertjenesten som nå også omfatter direkte oppfølging av leverandøren. Det stiller krav til både kapasitet og kompetanse utover det som departementene vanligvis besitter. Det er bl.a. behov for kontrakts- og økonomiansvarlig, kvalitetssjef og teknisk ansvarlig. Det skal i den forbindelse etableres en organisatorisk enhet som på vegne av JD skal forvalte eierskap av helikoptrene, følge opp helikopter- og ILS22-kontrakten samt driftsavtaler med operatører som leverer helikoptertjenester til JD. Enheten vil være involvert i NAWSARH-­prosjektet så lenge det pågår. Deretter vil det fortsette som en enhet underlagt JD.

Driftsavtalen gjelder inntil ny avtale foreligger. Begge parter kan initiere revisjon.

4.2 Redningshelikopter­tjeneste med sivil operatør i Florø

Justis- og beredskapsdepartementet har inngått avtale om midlertidig sivilt redningshelikopter på Florø-basen med ett dedikert helikopter, og ett back-up-helikopter som er felles med en annen kunde (Equinor) for perioden 1. september 2017–31. desember 2020, samt opsjon på to år som ble utløst i desember 2019. Avtalen ble inngått for å frigjøre ressurser i Forsvaret i forbindelse med arbeidet med innfasingen av nye redningshelikoptre. Det ble forutsatt at tjenesten skulle være på samme nivå som de øvrige basene der Forsvaret er operatør, herunder krav om 15 minutters reaksjonstid.

Arbeidet med anskaffelsen startet i januar 2015 med kontraktsinngåelse 24. mai 2016. Anskaffelsen ble gjennomført med tre pre-kvalifiserte tilbydere, på tid og innenfor budsjett. CHC Helikopter Service AS ble tildelt kontrakten. Det ble benyttet fagkompetanse innen NAWSARH-prosjektet. NAWSARH har siden oppstart hatt ansvaret for oppfølging av driften. Dette ivaretas gjennom regelmessige driftsmøter, revisjoner samt oppfølging etter behov.

Erfaringene både fra oppfølgingen av kontrakt og fra brukersiden (her forstått som leger i tjenesten, samarbeidspartnere i samvirkeordningen, sykehus og HRS) har, til tross for en betydelig bekymring i forkant ved at en sivil operatør skulle erstatte Forsvaret, vært gode. Tilgjengelighet er i hovedsak levert iht. kontraktens krav på 98 pst. Det oppleves å være et klart skille mellom det operative og det merkantile i oppfølgingen av kontrakt, i den forstand at økonomiske forhold ikke er observert å påvirke utføringen av tjenesten.

Forsvaret skal være operatør på Florø-basen når SAR Queen er innfaset der.

4.3 Redningshelikoptertjeneste med sivil operatør på Svalbard og i Tromsø

Redningstjenesten på Svalbard er en del av norsk redningstjeneste og er organisert på samme måte som på fastlands-Norge. Sysselmannen har ansvar for å planlegge, lede og koordinere redningstjenesten under overordnet ledelse av HRS, avdelingen for Nord-Norge. Sysselmannen på Svalbard har siden tidlig på 1980-tallet leid helikoptertjenester.

Helikoptrene blir primært benyttet til søk og redning, politi- og luftambulanseoppdrag på Svalbard og i nærliggende områder. På Svalbard gjelder imidlertid flerbruksprinsippet pga. avstanden til andre ressurser. Helikoptrene brukes derfor også til oppdrag for andre offentlige organisasjoner og sivil virksomhet.

I Innst. 82 S (2011–2012) jf. Prop. 146 S (2010–2011) framgår det bl.a. at «Stortinget samtykker i at Justis- og politidepartementet kan: […] 3. innenfor en samlet ramme på 1300 mill. kroner inngå kontrakt om en tjenesteleveranse for Svalbard av to store redningshelikoptre tilsvarende dagens Super Puma med tjenestestart 1. april 2014 og med varighet på seks år og opsjon på ytterligere fire år».

NAWSARH-prosjektet bistod Sysselmannen med anskaffelsen som startet sommeren 2011. Begrunnelsen for dette var å unngå oppbygging av kapasitet og kompetanse hos Sysselmannen samt utnytte eksisterende kompetanse i JD ved NAWSARH-prosjektet.

Anskaffelsen ble gjennomført med tre pre-kvalifiserte tilbydere, på tid og innenfor budsjett. I desember 2012 ble det inngått kontrakt med Lufttransport AS for operasjonen i perioden 1. april 2014–1. april 2020 med opsjon for to+to år. Opsjonen er utløst for to år til 2022.

Kontrakten innebar bytte av leverandør fra Airlift til Lufttransport AS. I forkant av og under anskaffelsen var ivaretakelse av personell ved inngang og utgang av kontrakt (også for å bevare kompetanse), samt eventuelt behov for modifikasjoner av helikoptrene for å tilfredsstille nye krav (eksempelvis dobbel redningsheis), identifisert som de to største risikofaktorene. Det ble i konkurransen stilt krav om å tilby personell ansatt hos daværende operatør videre arbeid – uavhengig av om reglene for virksomhetsoverdragelse kom til anvendelse. Problemstillingen ble grundig diskutert med de aktuelle, prekvalifiserte leverandørene underveis i prosessen. I dialogen inngikk også elementer som lønns- og pensjonsbetingelser, turnusordninger, håndtering av eventuell overtallighet eller manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav hos ny leverandør. Dette var i det alt vesentlige avklart innen kontraktstildelingen, herunder at ansiennitet opparbeidet i Airlift ble overført til Lufttransport AS.

Erfaringen med tjenesten er god. Sysselmannen på Svalbard har ansvaret for å følge opp selve operasjonen. NAWSARH-prosjektet bistår ved revisjoner og ved annet behov med ulik fagkompetanse.

Etablering av ny redningshelikopterbase i Tromsø og felles operasjon med Sysselmannens helikoptertjeneste

Generelt kan det være mer krevende å ha en operatør som også har andre hensyn å ta utover hovedoppdraget (f.eks. nødvendige militære gjøremål). Samtidig kan en sivil leverandør være mer sårbar når det gjelder økonomiske og organisatoriske forhold. Det er et viktig valg for staten om den vil ha en tjenesteavtale som regulerer og styrer på sentrale krav til tjenesten, men som også har fleksibiliteten til å gjøre endringer ved jevne mellomrom, eller om det er ønskelig å ha forutsigbarheten og tryggheten i å eie en tjeneste, men med noe mindre grad av fleksibilitet. Erfaringer med de sivile operatørene på både Svalbard og i Florø er gode og det leveres tjenester på et tilfredsstillende nivå.

Det er foreslått å opprette en ny redningshelikopterbase i Tromsø for å styrke beredskapen i Nord-Norge basert på sivil innleie, jf. Prop. 85 S (2020–2021) Etablering av ny redningshelikopterbase i Tromsø og felles operasjon med Sysselmannens helikoptertjeneste (Prop. 85 S (2020–2021)). Den planlagte nye basen i Tromsø skal ha tilsvarende nivå som landets øvrige redningshelikopterbaser, med døgnkontinuerlig tilstedevakt og 15 minutters beredskap. Anbudskonkurransen viste at felles leverandør og felles operert base for Tromsø og helikoptertjenesten for Sysselmannen vil gi økonomiske og kvalitetsmessige fordeler. JD legger derfor opp til en slik løsning, med forbehold om Stortingets samtykke. Leverandørene godtok krav til overføring av personell fra eksisterende til framtidig tilbyder på Svalbard i tilfelle operatørbytte, noe som vil redusere risikoen for driftsutfordringer i overgangs­fasen. JD besluttet i februar 2020 å tildele kontrakt til CHC Helikopter Service AS. Kontraktens varighet er seks år, med mulighet til forlengelse i inntil fire år, samlet sett ti år. Kontrakten har en samlet verdi på inntil 1860 mill. kroner for avtaleperioden fram til 2028.

4.4 Politiets helikopter­tjeneste

I 1996 bevilget Stortinget fem mill. kroner til et prøveprosjekt med politihelikopter på Østlandet. Oppgavene som skulle legges til helikopteret var søk etter savnede og ettersøkte personer, trafikkovervåking, overvåking i forbindelse med statsbesøk mv. Det ble utarbeidet en kravspesifikasjon med sikte på å inngå en avtale med et kommersielt luftfartsselskap, og etter gjennomført anbudsrunde ble det inngått en kontrakt om gjennomføring av et prøveprosjekt fram til mai 1999. Operativ drift av helikopteret startet desember 1997 med base på Oslo Lufthavn, Fornebu med senere flytting til Gardermoen.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 51 (2000–2001) Helikopter i politiet, ba Stortinget regjeringen etablere en egen helikoptertjeneste i politiet innen 1. september 2003 i tråd med retningslinjene som ble vedtatt av Stortinget (Innst. S. nr. 155 (2001–2002)). Politihelikoptertjenesten ble etablert høsten 2003 og er organisert under Oslo politidistrikt. Tjenesten er operativ døgnet rundt med 15 minutters reaksjonstid og er en nasjonal beredskapsressurs for politiet.

Politidirektoratet eier i dag helikoptrene og politiets helikoptertjeneste er operatør av tjenesten med egen AOC (Air Operator Certificate) etter gjeldende regelverk ved opprettelse av tjenesten. Politiet vil i framtiden operere på godkjenning fra Luftfartstilsynet under de kommende reglene for statsluftfart (ny forskrift ligger til beslutning i Samferdselsdepartementet).

Stortinget ble høsten 2016 informert om at det var behov for å skifte ut de to politihelikoptrene som den gang var i bruk, bl.a. på grunn av økende vedlikeholdskostnader som følge av maskinenes alder (Prop. 1 S (2016–2017)). Det ble etablert et anskaffelsesteam med god forankring til brukerne, og med en styringsgruppe forankret høyt i politiets ledelse. Dette sikret at nødvendige beslutninger kunne tas raskt uten behov for koordinering mellom ulike forvaltningsenheter. I tillegg bidro både gjenbruk av anskaffelsesdokumentasjon fra AW101/SAR Queen og erfaring fra NAWSARH-prosjektet til en relativt rask prosess. I 2017 samtykket Stortinget i at JD kunne pådra staten forpliktelser for anskaffelse og drift av tre nye politihelikoptre. Politidirektoratet inngikk samme år avtale med helikopterfabrikanten Leonardo Helicopters om leveranse av tre nye helikoptre (AW169) til erstatning for de gamle helikoptrene. Disse ble levert i 2019 innenfor fastsatt tids- og kostnadsramme (første helikopter var noe forsinket, men den tapte tiden ble tatt igjen ved det siste). Vedlikehold er en del av kontrakten med leverandøren Leonardo Helicopters. Dette vedlikeholdet utføres av underleverandør, Patria. Line- og basevedlikehold utføres på Politiets nasjonale beredskapssenter. Dersom det skal utføres større vedlikehold utover dette, skaffer Patria egnet sted for arbeidet. Fra desember 2020 utfører de nasjonale beredskapsressursene alle sine oppgaver fra beredskapssenteret.

I implementeringsfasen har politiet sikret høy grad av kontinuitet på både kunde- og leverandørside, noe som har bidratt til å identifisere og løse problemer underveis. Helikoptrene ble tatt i bruk nokså umiddelbart etter levering. Utestående avvik fra kontrakt, som er av en slik karakter at de ikke har vært til hinder for mottak og å ta helikoptrene i bruk, følges tett opp av politihelikoptertjenesten. Det valgte konseptet er tilpasset politiets behov og så langt er erfaringene svært gode.

De nye helikoptrene ble fra høsten 2020 stasjonert på Politiets nasjonale beredskapssenter på Tarald­rud i Nordre Follo sammen med de øvrige av politiets nasjonale beredskapsressurser, og kan plasseres (midlertidig) andre steder i Norge ved behov. I tillegg til oppgaver som søk, observasjon, spaning og transport av personell, kan helikoptrene også brukes som ildstøtteplattform for skarpskyttere23. Av hensyn til rask reaksjonstid står ett av helikoptrene til enhver tid i transportkonfigurasjon, mens ett står i overvåkings-/observasjonskonfigurasjon.

Politiet fikk i mai 2020 tilgang til et nytt sivilt helikopter som er stasjonert på Tromsø Lufthavn. Helikopteret skal ivareta helikopterberedskapen for Troms, Nordland og Finnmark politidistrikt. Airlift AS er valgt som leverandør for fire år med mulighet til forlengelse med inntil tre år. Anskaffelsen erstatter bistanden politiet fikk fra Forsvaret. I JDs forslag til statsbudsjett for 2020 framgår det at dersom det etableres en ny redningshelikopterbase i Nord-Norge, foreslås det at basen også tilrettelegges for å dekke politiets spesielle behov, og at dette inkluderer dagens beredskap på en time (Prop. 1 S (2019–2020)) jf. Innst. 6 S (2019-2020). Det er hentet inn en opsjon på kapasitet til politiet i forbindelse med Tromsø-basen, jf. Prop. 85 S (2020–2021) Etablering av ny redningshelikopterbase i Tromsø og felles operasjon med Sysselmannens helikoptertjeneste. JD vil på et senere tidspunkt vurdere om opsjonen skal benyttes.