2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Bakgrunnen for pasientskadeloven
I januar 1987 ble det vedtatt at Justisdepartementet skulle utrede spørsmålet om å lovfeste et objektivt erstatningsansvar for pasientskader. I påvente av en slik lov, ble det etablert en midlertidig erstatningsordning som ble administrert av Norsk Pasientskadeerstatning (NPE). Ordningen ble etablert på bakgrunn av en avtale mellom staten og landets fylkeskommuner. Regler for midlertidig ordning med pasientskadeerstatning for somatiske sykehus/poliklinikker trådte på grunnlag av avtalen i kraft 1. januar 1988. Fra 1. juli 1992 ble det gitt tilsvarende regler for kommunelegetjenesten/kommunal legevakt og for psykiatriske sykehus/poliklinikker.
Ved kgl.res. 11. september 1987 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede og foreslå lovbestemmelser om pasientskadeerstatning (Lødruputvalget). Utvalget avga i desember 1991 sin utredning som NOU 1992: 6 Erstatning ved pasientskader.
Etter anmodning fra Sosial- og helsedepartementet om å ta initiativ til en evaluering av pasienterstatningsordningen ut fra et rettssikkerhetsaspekt, oppnevnte styret i Norsk Pasientskadeerstatning ved brev 1. september 1993 et utvalg (Evalueringsutvalget), som fikk i oppdrag å evaluere den midlertidige ordningen med pasientskadeerstatning. I februar 1994 avga Evalueringsutvalget sin utredning «Evaluering av Norsk Pasientskadeerstatning» til styret i Norsk Pasientskadeerstatning.
2.2 Behandling i Stortinget
Justisdepartementet fremmet forslag til en egen pasientskadelov i Ot.prp. nr. 31 (1998-99) om lov om erstatning ved pasientskader (pasientskadeloven).
Forslaget innebar et tosporet system der Norsk Pasientskadeerstatning skulle være ansvarlig for skader i den offentlige helsetjenesten, mens skader i privat helsesektor skulle dekkes via privat forsikring tegnet av helsepersonellet. Ansvarsgrunnlaget skulle være det samme, nemlig et objektivisert ansvar.
Før lovforslaget ble behandlet i Stortinget, fremmet Justisdepartementet en tilleggsproposisjon med forslag om enkelte tekniske tilpasninger i utkastet til ny pasientskadelov, Ot.prp. nr. 55 (1999-2000) om lov om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven). Endringene besto hovedsakelig i en harmonisering av lovforslaget med den nye helselovgivningen (spesialisthelsetjenesteloven, psykisk helsevernloven, helsepersonelloven og pasientrettighetsloven) som ble vedtatt etter at Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) var lagt frem. For øvrig inneholdt proposisjonen en avklaring av forholdet mellom apoteklovgivningens erstatningsregler og reglene om erstatning for pasientskader.
Forslaget til pasientskadelov ble behandlet av sosialkomiteen i Innst. O. nr. 68 (2000-2001) Innstilling fra sosialkomiteen om lov om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven).
Under behandlingen i Stortinget ble regjeringens forslag noe endret. Det ble blant annet vedtatt at Norsk Pasientskadeerstatning skulle utrede sakene også i privat sektor der helsepersonellets erstatningsansvar skulle være dekket ved forsikring. Denne løsningen ble foreslått i NOU 1992: 6, men var ikke lagt til grunn i proposisjonene.
2.3 Lovens innhold
Pasientskadeloven har bestemmelser om pasientskadeansvaret, hvem som er ansvarlig etter loven, behandlingen av krav, klage og domstolsprøving, virkeområde, overgangsregler og ikrafttredelse. Som i den midlertidige ordningen, er ansvarsgrunnlaget i pasientskadeloven et objektivisert ansvar. Dette innebærer at pasienten som hovedregel ikke trenger å bevise at noen kan lastes for den svikt ved ytelsen av helsehjelp som har ført til skaden. Det er ikke et vilkår at helsepersonell eller andre har voldt skaden ved uaktsomhet eller forsett.
Pasientskadeloven utvidet virkeområdet i forhold til den midlertidige ordningen med pasientskadeerstatning. Den midlertidige ordningen inneholdt erstatningsregler som dekket offentlige somatiske og psykiatriske sykehus med deres poliklinikker, samt den kommunale legetjenesten. Loven utvidet virkeområdet til å gjelde hele helsetjenesten, herunder de kommunale sykehjemmene og privat helsesektor. Det innebærer at det objektiviserte ansvaret får anvendelse på hele dette området. Loven sondrer imidlertid mellom offentlig og privat sektor når det gjelder hvordan erstatningskrav skal sikres.
2.4 Høring av forskrifter til ikrafttredelse av loven m.v.
For å kunne la loven tre i kraft, utarbeidet departementet utkast til to forskrifter til pasientskadeloven. Utkast til forskrift om Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda og forskrift om forsikringsplikt for helsepersonell og den som yter helsehjelp utenfor den offentlige helsetjenesten m.v. ble sendt på høring med høringsfrist 14. oktober 2002.
Blant høringssvarene kom det også inn merknader til bestemmelser i pasientskadeloven. Finansnæringens Hovedorganisasjon var i sin høringsuttalelse spesielt opptatt av bestemmelsen om at Norsk Pasientskadeerstatning skulle behandle sakene også i de tilfeller der et privat forsikringsselskap skulle dekke erstatningsutbetalingen. Organisasjonen mente at selskapene ville miste kontrollen over behandlingen av saker der de kunne bli ansvarlig for å dekke utbetalinger. Blant annet av den grunn mente organisasjonen at det ikke var tilstrekkelig forretningsmessig grunnlag for å tilby tjenester på dette området.
Flere forsikringsselskaper ga melding til sine kunder om at de ikke ville forlenge deres avtaler om forsikring, og heller ikke ville tilby nye avtaler. Det medførte at flere helsepersonellforeninger tok kontakt med departementet for å få vite hvordan de skulle oppfylle kravene til å være forsikret når forsikringsbransjen ikke ville tilby forsikringer. Ved siden av bestemmelsene i pasientskadeloven er plikten for helsepersonell i privat virksomhet til å ha forsikring fastsatt i helsepersonelloven § 20 som trådte i kraft 1. januar 2001.
Forskrift 20. desember 2002 nr. 1625 om Norsk Pasientskadeserstatning og Pasientskadenemnda trådte i kraft 1. januar 2004.
Forskrift 21. november 2003 nr. 1365 om forsikringsplikt for helsepersonell og den som yter helsehjelp utenfor den offentlige helsetjenesten mv. er ikke satt i kraft.
2.5 Ot.prp. nr. 22 (2002-2003) om lov om endring i lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven)
Det syntes høsten 2002 umulig for helsepersonell i privat sektor å få tegnet den type forsikring som pasientskadeloven forutsetter, jf. punkt 2.4. ovenfor. Det var derfor ikke aktuelt å sette loven i kraft fullt ut fra 1. januar 2003. Ansvaret for pasientskader i den offentlige helsetjenesten er etter loven dekket gjennom Norsk Pasientskadeerstatning, og ble derfor ikke berørt av mangelen på tilbud fra forsikringsselskapene.
På denne bakgrunn fremmet Helsedepartementet Ot.prp. nr. 22 (2002-2003) om lov om endring i lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven). Den forslåtte lovendringen ville åpne for delvis ikrafttredelse av pasientskadeloven, slik at loven kunne settes i kraft særskilt for den offentlige helsetjenesten og for helsehjelp utenfor den offentlige helsetjenesten.
I proposisjonen ble det også varslet at departementet ville komme tilbake til Stortinget med en ny proposisjon våren 2003, med sikte på å gjennomføre lovendringer slik at pasientskadeloven i sin helhet kunne tre i kraft 1. januar 2004.
Lovendringen som muliggjorde delt ikrafttredelse, ble vedtatt som lov 20. desember 2002 nr. 102 om endringer i lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven). Pasientskadeloven ble satt i kraft for den offentlige helsetjenesten fra 1. januar 2003.
Ved utsatt ikrafttredelse for privat sektor ble det lagt til rette for at forsikringsavtaler som gjaldt kunne forlenges, slik at skader som oppstår i privat helsetjeneste, vil være dekket av forsikring på samme måte som før pasientskadeloven trådte i kraft. Dermed gjelder uaktsomhetsansvaret som hovedregel fremdeles i den private helsetjenesten. Forsikringsplikt for privat helsevirksomhet følger av helsepersonelloven § 20 og apotekloven § 1-6.
2.6 Ot.prp. nr. 74 (2002-2003) om lov om endringer i lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven)
Våren 2003 fremmet Helsedepartementet Ot.prp. nr. 74 (2002-2003) om lov om endringer i lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven) med forslag til endringer som skulle gjøre det mulig å sette pasientskadeloven i kraft i sin helhet.
Forslaget innebar at forsikringsselskapene selv skal behandle de krav de kan bli ansvarlig for å dekke, og at det gis hjemmel for å fastsette ansvarsbegrensning i forsikringsavtalene. Det ble også foreslått at Pasientskadenemnda kan anmodes om å behandle saker som ikke er ferdigbehandlet etter to år i Norsk Pasientskadeerstatning eller hos forsikringsgiver. Videre ble det foreslått å innføre hjemmel for å gi forskrift om egenandeler fra skadevolder i de tilfeller NPE utbetaler erstatning. Dessuten ble det foreslått enkelte tekniske endringer.
Lovforslaget ble vedtatt som lov 26. september 2003 nr. 95 om endringer i lov 15. juni 2001 nr. 53 om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven). Selv etter disse lovendringene har forsikringsbransjen ikke vært villig til å gi forsikring på lovens vilkår. Pasientskadeloven er derfor fortsatt ikke satt i kraft for helsehjelp utenfor den offentlige helsetjenesten. Endringsloven ble satt i kraft 1. januar 2004 for den offentlige helsetjenesten.
2.7 Høring av endringsforslagene i denne proposisjonen
Med tanke på å kunne sette pasientskadeloven i kraft i sin helhet vurderer Helse- og omsorgsdepartementet det dit hen at det er nødvendig med ytterligere lovendringer. Departementet sendte 7. juli 2005 ut høringsnotat om endringer pasientskadeloven m.m. Høringsbrevet ble sendt til følgende organisasjoner og institusjoner:
Akademikerne
Ambulansehelsetjenesten KFO
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Axess sykehus og spesialistklinikk AS
Barneombudet
Bioingeniørfaglig institutt (BFI), NITO
Colosseumklinikken AS
Datatilsynet
De regionale helseforetakene
Den norske advokatforening
Den norske jordmorforening
Den norske lægeforening
Departementene
Det Norske Diakonforbund
Drammen private sykehus
Dysleksiforbundet i Norge
EEG-Laboratoriet AS
Fana medisinske senter
Farmasi Forbundet
Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Flerfaglig Fellesorganisasjon
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Fornebuklinikken
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Fylkeskommunene
Fylkesrådet for funksjonshemmede
Fürst medisinske laboratorium AS
Gynlab AS
Handel- og servicenæringens hovedorganisasjon
Haugesund Lasersenter
Haugesund private sykehus
Helseansattes Yrkesforbund
Helsetjenestens Lederforbund
Hørselshemmedes Landsforbund
Idrettsklinikken as
IF skadeforsikring
Ishavsklinikken
KFO
Klinikk Bergen
Klinikk Haugesund as
Klinikk Stokkan Trondheim
Kliniske ernæringsfysiologers forening
Kommunenes Landspensjonskasse
Kommunenes Sentralforbund
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Kreftforeningen
Landets universiteter
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke
Landsforeningen for Nyrepasienter og Transplanterte
Landsforeningen for Pårørende innen Psykiatri
Landsforeningen for utviklingshemmede og pårørende
Landsorganisasjonen i Norge
Legemiddelindustriforeningen
Medi 3 Ålesund AS
Mental Helse Norge
Mjøs-kirurgene
Moxnes klinikken
Multippel Sklerose Forbundet i Norge
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Nasjonalt folkehelseinstitutt
NKS Olavsviken behandlingssenter
Nobel Clinic Norge as
Norges Ambulanseforbund
Norges Apotekerforening
Norges Astma- og allergiforbund
Norges Blindeforbund
Norges Diabetesforbund
Norges Døveforbund
Norges Farmaceutiske Forening
Norges Fibromyalgi Forbund
Norges Handikapforbund
Norges Optikerforbund
Norges Parkinsonforbund
Norges Røde Kors
Norges Tannteknikerforbund
Norsk audiografforbund
Norsk Epilepsiforbund
Norsk Ergoterapeutforbund
Norsk Forbund for Psykoterapi
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk forening for medisinsk akupunktur
Norsk Fysioterapeut Forbund
Norsk Helse- og sosialforbund
Norsk Helse- og sosiallederlag
Norsk Helsesekretærforbund
Norsk Idrettsmedisinsk Institutt
Norsk Kiropraktikerforening
Norsk Kommuneforbund
Norsk Landsforening for laryngectomerte
Norsk ortopedisk forening
Norsk Pasientforening
Norsk Pasientskadeerstatning
Norsk Psykiatrisk Forening
Norsk Psykoanalytisk Institutt
Norsk Psykologforening
Norsk Radiografforbund
Norsk Revmatikerforbund
Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste
Norsk sykepleierforbund
Norsk tannpleierforening
Norsk Thyreoideaforbund
Norsk Tjenestemannslag
Norsk Vernepleierforbund
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Fotterapeuters Forbund
Norske Ortopedisters Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Omnia sykehuset ASA
Oslo søvnklinikk as
Pasientombudene
Pasientskadenemnda
Private helseinstitusjoners landsforbund
Privatpraktiserende fysioterapeuters forening
Quality Assurance Service
Regjeringsadvokaten
Riksrevisjonen
Rikstrygdeverket
Ringvoll Klinikken
Rosenborg sportsklinikk as
Røntgeninstituttenes fellesorganisasjon
Rådet for funksjonshemmede
Rådet for psykisk helse
SAFO
Sametinget
SINTEF Unimed
Sosial- og helsedirektoratet
Spesial Helsesenteret
Statens autorisasjonskontor for helsepersonell
Statens Helsepersonellnemnd
Statens helsetilsyn
Statens legemiddelverk
Statens næringsmiddelstilsyn
Statens råd for funksjonshemmede
Statens seniorråd
Statens senter for Ortopedi
Statens strålevern
Statstjenestemannsforbundet
Stiftelsen Norsk Luftambulanse
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Telemark øre/nese/halssenter
Universitets- og høyskoleutdannedes forbund
Utdanningsforbundet
Utvalg av landets kommuner
Vesta Forsikring AS
Vestfjordklinikken – Helse Nord
Vestnorsk (Casperkollen) Ortopediske sykehus
Vital Forsikring ASA
Volvat medisinske senter
Yngre legers forening
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Høringsfristen var 1. november 2005. Departementet har mottatt svar fra 46 instanser, herunder 14 som uttaler at de ikke avgir uttalelse, ikke har merknader eller lignende. Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse:
Finansdepartementet
Justisdepartementet
Moderniseringsdepartementet (med henvisning til vedlagt uttalelse fra Konkurransetilsynet)
Nærings- og handelsdepartementet
Kredittilsynet
Norsk Pasientskadeerstatning
Pasientskadenemnda
Sosial- og helsedirektoratet
Statens autorisasjonskontor for helsepersonell
Statens helsetilsyn
Statens legemiddelverk
Universitetet i Bergen v/Medisinsk fakultet
Universitetet i Oslo v/Odontologisk fakultet
Østfold fylkeskommune
Bergen Kirurgiske Sykehus
Den norske lægeforening
Den norske tannlegeforening
Fagforbundet
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Kreftforeningen
Landsforeningen for Pårørende innen Psykiatri
Landsorganisasjonen i Norge
Legemiddelindustriforeningen
Norges Apotekerforening
Norges Optikerforbund
Norske Ortoptisters Forening
Norges Tannteknikerforbund
Norsk Kiropraktorforening
Norsk Thyreoideaforbund
Privatsykehusenes Fellesorganisasjon
Røntgeninstituttenes Fellesorganisasjon
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringsuttalelsene vil bli tatt opp i forbindelse med de spørsmål de knytter seg til.