5 Enkelte særskilte spørsmål vedrørende ansvarsplassering mv.
5.1 Fritidsskader
5.1.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotatet
I Ot.prp. nr. 31 (1998-99) om lov om erstatning ved pasientskader (pasientskadeloven) er det lagt til grunn at pasientskadeloven § 1 første ledd bokstav c også omfatter handlinger utført av helsepersonell med autorisasjon eller lisens utenfor arbeidsforhold eller næringsvirksomhet.
Fra punkt 10.3.3.4 hitsettes:
«Utvalget har videre tatt opp spørsmålet om loven bør gjelde når helsepersonell påfører pasienter skade i sin fritid, se NOU 1992: 6 s 73. Spørsmålsstillingen har trolig sammenheng med at arbeidsgivere - for eksempel sykehus - ikke svarer for arbeidstakeres feil utenom tjenesten. Problemstillingen kan også ha sammenheng med at en nok ikke kan stille de samme høye krav til de råd for eksempel en lege gir i løpet av en tilfeldig konversasjon, som de råd legen gir etter en undersøkelse på kontoret.
I likhet med utvalget mener departementet at når helsepersonell først omfattes av loven, så omfattes de både i og utenfor arbeidstiden så fremt de forårsaker skader på pasienter. Dette må gjelde både i offentlig helsevesen og utenfor. Pasientens behov for vern er det samme, og tilliten til helsepersonellet er knyttet til vedkommendes person snarere enn om det er en konsultasjon i kontortiden eller ikke. En annen sak er at det i noen tilfeller skal mye til for å karakterisere en handling som feilbehandling når det dreier seg om et tilfeldig råd uten en virkelig konsultasjon.»
I spesialmotivene til § 1 (side 89) heter det i tilknytning til bokstav c:
«Det er ikke et krav om at helsepersonellet skal handle i tjenesten. Skader voldt av en lege eller en sykepleier som yter førstehjelp ved en trafikkulykke vedkommende er innblandet i, omfattes derfor av loven. En annen sak er at man i en slik presset situasjon ikke lett vil komme til at det er begått en feil, jfr § 2. Tilsvarende gjelder ved uformelle konsultasjoner på fortauskanten, der en spør en legevenn om et råd.»
I spesialmotivene til § 6 (side 93-94) heter det blant annet:
« Første ledd første punktum angir Norsk Pasientskadeerstatning som ansvarlig når skaden er voldt i offentlig helsevesen. Bestemmelsen er slik sett en direkte forlengelse av de midlertidige reglene. Norsk Pasientskadeerstatning er nærmere regulert i § 7. Kravet om at skaden skal være voldt i offentlig helsevesen, innebærer at skader som offentlig ansatt helsepersonell forårsaker i fritiden, faller utenfor første punktum, men omfattes av regelen i annet punktum.
Første ledd annet punktum slår fast at den ansvarlige utenfor offentlig helsevesen er den enkelte yter av helsetjenester. Dette kan f eks være en privatpraktiserende lege eller en privat institusjon. Det kan også være offentlig ansatt helsepersonell i den grad de gir helsetjenester i sin fritid. Likeledes vil helsepersonell som ikke er ansatt i det offentlige helsevesen omfattes forsåvidt de yter helsetjenester i sin fritid. Alle fritidshandlinger omfattes av loven sålenge handlingene er foretatt ut fra den særskilte kompetanse vedkommende har i kraft av å være helsepersonell. Dette gjelder såvel handlinger som er et utslag av en plikt til å yte øyeblikkelig hjelp, som andre mer eller mindre sporadiske tilfeller av helsehjelp f eks til venner og bekjente. Grensen mellom fritidshandlinger og handlinger som faller inn under vedkommende helsepersonells arbeid eller virksomhet, kan være vanskelig å trekke. En viss veiledning kan en finne i skadeserstatningslovens regler om arbeidsgiveransvaret, og den rettspraksis som foreligger om det.
Den som kan bli ansvarlig, plikter å tegne forsikring etter § 8 i den utstrekning Kongen bestemmer i forskrift.»
Sosialkomiteen la ved behandlingen av pasientskadeloven «vekt på at loven dekker skadetilfeller uten krav om at helsepersonell handlet i tjeneste», jf. Innst.O. nr. 68 (2000-2001) Innstilling fra sosialkomiteen om lov om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven) punkt 2.2 merknaden til § 1 (side 9), se også merknaden til § 6 (side 11).
Skader oppstått ved helsehjelp som helsepersonell har gitt i fritiden utenfor arbeidsforhold eller næringsvirksomhet (fritidsskader) dekkes etter gjeldende ordning ikke av NPE i og med at slik hjelp ikke hører under den offentlige helsetjenesten, som loven er trådt i kraft for. Når skaden er voldt på helsepersonellets fritid, dekkes ikke skaden selv om det helsepersonell som har voldt skaden er ansatt eller driver virksomhet i den offentlige helsetjenesten. Unntak gjelder der helsepersonellet er pliktig til å yte helsehjelpen i henhold til helsepersonelloven § 7 om øyeblikkelig hjelp. Slik hjelp anses som offentlig helsetjeneste i forhold til pasientskadeloven, jf. forskrift 20. desember 2002 nr. 1625 om Norsk Pasientskadeserstatning og Pasientskadenemnda § 1 tredje ledd bokstav e. NPE dekker derfor skader oppstått i forbindelse med slik pliktig øyeblikkelig hjelp uavhengig av om helsepersonellet arbeider i offentlig eller privat sektor eller ikke er i yrkesaktivitet.
Private ansvarsforsikringer som helsepersonell har til oppfyllelse av forsikringsplikten i helsepersonelloven § 20 eller på frivillig basis, dekker etter det departementet forstår også fritidsskader.
I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste en avgrensning mot fritidsskader, med unntak av øyeblikkelig hjelp etter helsepersonelloven § 7. Departementet foreslo videre at forsikringsplikten etter helsepersonelloven § 20 oppheves når NPE-ordningen utvides til også å gjelde privat sektor, og uttalte i den sammenheng at det ikke burde oppstilles noen forsikringsplikt for de typer krav som etter departementets forslag ville falle utenfor NPE-ordningen, herunder fritidsskader.
5.1.2 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene har berørt temaet.
Den norske tannlegeforening uttaler:
«Den foreslåtte NPE ordning medfører at forsikringsplikten i helsepersonelloven bør bortfalle. Det kan være aktuelt for helsepersonell å forsikre seg mot fritidskader, oppreisningskrav og erstatningsbeløp under kr 5000, men dette bør være opp til den enkelte utøver. Forutsetningen for å bli erstatningspliktig i disse tilfeller vil fortsatt være basert på skyldkrav.
Situasjonen er vesentlig annerledes når helsetjenesten utøves med hjemmel i helsepersonellovens § 7 og vi er derfor enig i forslaget om at NPE ordningen skal omfatte disse tilfeller.»
Norsk Kiropraktorforening fremholder:
«At den foreslåtte pasientskadeforsikring ikke skal dekke såkalte «fritidsskader», fremstår som svært uhensiktsmessig for kiropraktorer. Forslaget innebærer i praksis at kiropraktorer må ha to forsikringer, en i NPE og en i et privat forsikringsselskap som begge dekker den helsehjelp vi yter. Dette blir et kunstig skille. Vi vil derfor be om at skader som er gitt ved forsvarlig behandling gitt i fritiden, dekkes av forsikringsordningen.»
Den norske lægeforening bemerker at foreningen etter en eventuell lovendring vil foreta en nærmere vurdering av behovet for fortsatt å tilby medlemmene kollektiv ansvarsforsikring, blant annet med tanke på fritidsskader.
Universitetet i Bergen v/medisinsk fakultet uttaler at ordningen bør være slik at helsepersonell automatisk blir forsikret i alle situasjoner, også når man yter helsehjelp til kjente, naboer, venner osv., slik at det ikke blir nødvendig med ekstra private forsikringer.
Finansnæringens hovedorganisasjon uttrykker tvil med hensyn til om det vil være mulig å få forsikring som dekker fritidspåførte skader, oppreisningskrav og skader under 5 000 kroner hvis ansvaret for øvrig overføres til NPE.
Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) mener mye taler for at fritidsskadene bør høre under NPEs ansvar, både i offentlig og privat sektor. Det pekes på at risikoen er meget beskjeden, men dekning etter pasientskadeloven vil gi pasienter og helsepersonell trygghet. Det uttales:
«Den generelle risikoen for at pasientskader skal oppstå som følge av helsepersonells pasientbehandling m.v. på fritiden anses svært liten, og vil over tid ha liten økonomisk betydning. Man kan imidlertid ikke utelukke at det for eksempel i løpet av en tiårsperiode kan inntreffe en håndfull tilfeller som har stor betydning for de som rammes.»
5.1.3 Departementets vurdering
I lys av høringsuttalelsene er departementet kommet til at fritidsskader fortsatt bør omfattes av pasientskadeloven slik lovgiver opprinnelig har forutsatt. Dette vil være en fordel for så vel pasienter som helsepersonell. Departementet legger til grunn at det vil kunne bli vanskelig eller umulig å få tegnet forsikring for fritidsskader hvis NPE overtar ansvaret for pasientskader for øvrig. Det må antas at det sjelden oppstår alvorlige fritidsskader, men muligheten for å få utbetalt erstatning vil kunne være av stor betydning for den enkelte skadelidte i de få tilfellene der skaden medfører et stort økonomisk tap. For helsepersonell vil det være en fordel at fritidsskader dekkes av NPE slik at de ikke blir personlig ansvarlig for eventuelle erstatningskrav hvis de ikke har forsikring som dekker slike krav.
Som fritidsskade regnes skade oppstått ved sporadisk helsehjelp gitt i fritiden utenfor organisert virksomhet, for eksempel til familie, venner og bekjente. For at skaden skal regnes som pasientskade og dekkes av NPE, må det være en forutsetning at hjelpen er gitt i kraft av den kompetanse vedkommende har som helsepersonell.
Erstatningskrav vedrørende fritidsskader vil etter dette bli å behandle etter pasientskadelovens ordinære regler, men det bemerkes at de krav som med rimelighet kan stilles til helsehjelpen, må tilpasses situasjonen, jf. lovens § 2 annet ledd. Kravene vil gjennomgående være lavere ved råd og hjelp gitt for eksempel ved tilfeldige treff eller der legen er blitt oppsøkt i fritiden, enn ved en ordinær konsultasjon eller behandlingssituasjon.
Momenter i vurderingen av om helsehjelp er gitt i virksomhet eller på fritiden vil blant annet være om hjelpen er gitt mot vederlag, hvor og når hjelpen er gitt, bakgrunnen for at hjelpen ble gitt, herunder om det forelå en avtale på forhånd, og om helsepersonellet yter helsehjelp i organisert virksomhet i en eller annen form (for eksempel som ansatt eller selvstendig næringsdrivende), og i så fall hvilken tilknytning den aktuelle hjelpen hadde til den organiserte virksomheten, og om det er ført journal for den aktuelle pasienten og særlig vedrørende den helsehjelpen som førte til skaden.
Utvidelsen av NPEs ansvar til å omfatte pasientskader i privat sektor foreslås finansiert ved tilskudd fra de private tjenesteyterne, jf. punkt 6.4 nedenfor. Nærmere bestemmelser om tilskuddsplikt vil måtte fastsettes i forskrift. Her nevnes noen problemstillinger og mulige utgangspunkter med hensyn til finansiering og tilskuddsplikt relatert til fritidsskader.
For helsepersonell som er sysselsatt i privat virksomhet som betaler tilskudd til NPE, bør ordningen etter departementets mening antagelig bli at dekning av fritidsskader inngår i det tilskuddet virksomheten betaler, jf. punkt 6.4.2.1 nedenfor. Når det gjelder helsepersonell som er sysselsatt i det som er definert som den offentlige helsetjenesten, har departementet vurdert om det kan være aktuelt at helsepersonellet selv innbetaler et mindre beløp til NPE til dekning av erstatningsutbetalingene. Det vil imidlertid kunne gå år mellom hver gang det blir aktuelt å utbetale erstatning for fritidsskader. Dessuten ville et meget stort antall personer bli ansvarlig for å betale tilskudd. Det aktuelle tilskuddsbeløpet ville derfor bli minimalt og ville ikke forsvare omkostningene ved å administrere innbetalingen. Departementet har derfor kommet til at den rimeligste ordningen, alt tatt i betraktning, antagelige vil være at risikoen for fritidsskader voldt av helsepersonell i den offentlige helsetjenesten tas med i beregningen av de tilskudd de regionale helseforetakene, kommunene og fylkeskommunene betaler til NPE. Departementet finner det ikke urimelig at arbeidsgiverne dekker disse utgiftene, som må antas å ville bli helt ubetydelige i forhold til de totale utbetalingene fra NPE relatert til den offentlige helsetjenesten. Det vises også til at det vil kunne søkes regress hos skadevolder dersom skaden er voldt forsettlig, jf. pasientskadeloven § 4 tredje ledd tredje punktum første alternativ.
Et ikke ubetydelig antall personer med autorisasjon eller lisens som helsepersonell er utenfor yrkesaktivitet eller er sysselsatt i andre typer virksomhet enn helsetjeneste. Dette omfatter for det ene pensjonister, personer i permisjon m.m. og personer som har gått over i helt andre yrker. For det andre gjelder det personer som arbeider med helserelaterte oppgaver i andre sektorer, som forvaltning, forsikring, legemiddelindustri mv.
Forarbeidene omtaler ikke spesielt disse gruppene, men det sies mer generelt at «[a]lle fritidshandlinger må omfattes av loven så lenge handlingene er foretatt ut fra den særskilte kompetanse vedkommende har i kraft av å være helsepersonell».
Departementet legger derfor til grunn at pasientskadeloven omfatter skader personer i de ovennevnte kategorier har voldt hvis skaden har sammenheng med hjelp de har gitt ut fra sin kompetanse som helsepersonell. Det må vurderes konkret hvorvidt dette er tilfelle.
Disse personene har ikke tilknytning til verken offentlige helsetjeneste eller privat virksomhet som skal betale tilskudd til NPE, spørsmålet blir dermed hvordan skader voldt av denne gruppen, skal finansieres. Departementet legger til grunn at det ikke vil oppstå mange skader, og svært få skader av betydelig omfang. Dekning av slike skader vil derfor ikke utgjøre et stort beløp i forhold til de samlede erstatningsutbetalinger i privat sektor, og det er således ikke utenkelig med en løsning der slike skader dekkes av de tilskudd som betales av de private tjenesteyterne, men at tilskuddsplikten begrenses til dem som yter helsehjelp ervervsmessig eller stadig, for å unngå innkreving av små tilskudd fra en rekke personer. I og med at øyeblikkelig hjelp regnes som en del av den offentlige helsetjenesten, finansieres skader voldt ved øyeblikkelig hjelp av det offentlige. Departementet finner at det i forbindelse med forskriftsarbeidet bør vurderes om det likevel vil være mest rimelig at de aktuelle personer bidrar med et mindre tilskudd til NPE dersom det er aktuelt for dem å yte helsehjelp utover øyeblikkelig hjelp. Størrelsen på tilskuddet må i så fall vurderes nærmere, men det må antas å ville bli et lite beløp, jf. også punkt 6.4.2.2 nedenfor. Rent bortsett fra at det er rimelig at potensielle skadevoldere bidrar til å finansiere erstatningsordningen, vil muligens en slik ordning ha en viss forebyggende effekt, idet helsepersonell som er utenfor yrkesaktivitet i helsetjeneste, gis en oppfordring til å tenke over om de bør gi helsehjelp. Særlig dersom det er lenge siden vedkommende har utøvet yrket og ikke har holdt seg oppdatert med utviklingen i faget, vil det i mange tilfelle være bedre å henvise til helsetjenesten med mindre problemet åpenbart er helt bagatellmessig. Når det gjelder øyeblikkelig hjelp etter helsepersonelloven § 7, er alle uansett dekket idet dette er å anse som en del av den offentlige helsetjenesten.
Dersom tilskuddsplikten skal gjelde helsepersonell som bare gir helsehjelp på fritiden, og en som ikke har betalt tilskudd til NPE likevel yter helsehjelp i kraft av sin kompetanse som helsepersonell og det oppstår skade, må resultatet bli at NPE behandler erstatningskravet og utbetaler eventuell erstatning. NPE vil imidlertid kunne søke regress hos skadevolderen, jf. § 4 tredje ledd tredje punktum slik det lyder i lovforslaget.
5.2 Adgangen til å fremme erstatningskrav mot andre enn NPE
5.2.1 Bestemmelsen i pasientskadeloven § 4 tredje ledd første punktum
Pasientskadeloven § 4 tredje ledd lyder:
Loven er ikke til hinder for at erstatningskrav gjøres gjeldende overfor andre enn den ansvarlige etter loven her. Krav som kan fremmes etter loven her, kan likevel ikke fremmes mot staten, fylkeskommuner og kommuner. Regress kan bare kreves mot den som selv har voldt skaden forsettlig eller har unnlatt å tegne forsikring etter § 8.
Fra spesialmotivene til bestemmelsen (§ 4 fjerde ledd i daværende lovutkast) i Ot.prp. nr. 31 (1998-99) om lov om erstatning ved pasientskader (pasientskadeloven) (side 92-93) hitsettes:
« Fjerde ledd slår fast at loven ikke innskrenker den adgang det i dag er til å kreve erstatning direkte av den som har vært uaktsom, for eksempel en lege. Dette ansvaret kan lempes, se skadeserstatningsloven §§ 2-3 og 5-2. Blant annet av den grunn er det ikke vanlig å gå til slike søksmål. At det finnes en slik mulighet, er imidlertid en fordel blant annet i de tilfellene man ønsker å gjøre et oppreisningskrav gjeldende mot vedkommende skadevolder. Regelen her gjør det da mulig å kreve erstatning i det samme søksmålet.
Utvalget gikk inn for at skadevolderen selv ikke skulle kunne saksøkes, se NOU 1992: 6 s 96 og 99. En peker på at systemet blir enklere på denne måten, og at immunitet kan virke tillitskapende. Departementet kan ikke se at den generelle regelen om at enhver skal være erstatningsansvarlig for sin egen uaktsomhet har voldt spesielle problemer på dette området, og foreslår at gjeldende rett opprettholdes.
Regelen i fjerde ledd tar ikke stilling til om krav kan fremmes mot skadevolderen. Skadevolderen vil kunne påberope seg at det ikke er handlet uaktsomt, eller at regler i annen lovgivning gir rett til å vise kravet til et forsikringsselskap (kanalisering). Blir skadevolderen ansvarlig, kan denne også gjøre tilbakesøkningskrav gjeldende. Gjøres et slikt tilbakesøkningskrav gjeldende mot en ansvarlig etter pasientskadeloven, vil kravet måtte behandles etter pasientskadelovens regler.
Tilsvarende som gjelder for det helsepersonell som har voldt skaden, gjelder også for deres arbeidsgivere. Imidlertid er det tatt inn en særregel om at staten, fylkeskommuner og kommuner ikke kan saksøkes direkte. Et slikt søksmål ville ikke gi skadelidte noen ytterligere fordeler, fordi Norsk Pasientskadeerstatning bare er en måte det offentlige har organisert håndteringen av slike erstatningskrav på.
De skadevoldere som kan gjøres ansvarlig direkte, kan i utgangspunktet også risikere et tilbakesøkningskrav (regresskrav) fra den som har betalt erstatning. Norsk Pasientskadeerstatning krever for eksempel det den har betalt ut i erstatning fra den skadevoldende legen. I tråd med utvalgets forslag og de midlertidige reglene § 4, foreslås en restriktiv regel inntatt til slutt i fjerde ledd (jfr NOU 1992: 6 s 97). Tilbakesøkning skal bare kunne skje ved forsett, som er en svært grov skyldgrad, eller når pliktig forsikring ikke er tegnet. Om det siste vises til spesialmotivene til § 8.»
5.2.2 Høringen
Bestemmelsen i § 4 tredje ledd første punktum er ikke berørt i høringsnotatet, men flere helsepersonellorganisasjoner har i sine høringsuttalelser pekt på risikoen for helsepersonell ved ikke å ha privat ansvarsforsikring i og med at skadelidte etter pasientskadeloven § 4 tredje ledd første punktum har adgang til å gjøre krav gjeldende overfor helsepersonellet personlig i stedet for å fremme kravet for NPE.
Den norske lægeforening uttaler:
«Pr i dag foreligger det ingen hjemmel for at erstatningskrav som fremsettes direkte mot en lege kan avskjæres dersom kravet dekkes av NPE. Dette innebærer at leger kan saksøkes direkte og dermed personlig idømmes erstatningskrav. I de fleste tilfeller aksepterer pasienten at erstatningskrav fremsettes gjennom NPE-ordningen. Legeforeningen har imidlertid sett enkelte eksempler på at pasienter ønsker å plassere ansvaret nettopp hos den enkelte legen, og således saksøker denne personlig. I slike tilfeller vil det være avgjørende at legen har privat ansvarsforsikring, slik at han ikke blir personlig ansvarlig for skaden. …
Legeforeningen ber på denne bakgrunn departementet vurdere innføring av en hjemmel som sikrer at helsepersonell både i offentlig og privat sektor ikke kan pålegges personlig økonomisk ansvar for pasientskade (ved personlig søksmål mot helsepersonell) på de områder som er omfattet av NPE-ordningen.»
Den norske tannlegeforening forutsetter at pasienten ikke skal kunne saksøke helsepersonellet personlig på de områder som dekkes av NPE-ordningen.
Norges Optikerforbund fremholder:
«Det følger det av pasientskadeloven § 4 tredje ledd at erstatningskrav i alle tilfelle kan rettes direkte mot skadevolder. Den foreslåtte endring vil redusere muligheten for å tegne forsikring av denne «restrisikoen». Dermed kan det enkelte helsepersonell ende i personlig økonomisk ruin som følge av en feil begått i arbeidstiden. Dette taler meget sterkt for å beholde den eksisterende ordning med forsikring utenfor NPE.»
5.2.3 Departementets vurdering
Under henvisning til høringsuttalelsene bemerkes at departementet har forståelse for at helsepersonellorganisasjonene er opptatt av at helsepersonell ikke må bli sittende med personlig ansvar for det totale erstatningsbeløp dersom skadelidte velger å fremme krav direkte mot helsepersonellet.
Departementet finner imidlertid ikke grunnlag for å foreslå en endring i adgangen til å gjøre gjeldende erstatningskrav mot andre enn NPE, jf. pasientskadeloven § 4 tredje ledd første punktum.
Som redegjort for i Ot.prp. nr. 31 (1998-99) om lov om erstatning ved pasientskader (pasientskadeloven) side 92 (merknadene til lovutkastets § 4 fjerde ledd, som ble vedtatt som § 4 tredje ledd) kan det i visse situasjoner være hensiktsmessig for skadelidte å gå til søksmål mot helsepersonell i stedet for å fremme krav for NPE. Dette vil særlig være tilfelle der man vil gjøre oppreisningskrav gjeldende overfor skadevolder, i og med at NPE ikke dekker oppreisning. Vilkåret for å få tilkjent oppreisning er at skadevolder har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt, jf. skadeserstatningsloven § 3-5.
Slike direkte søksmål er ikke vanlige, og må antas å være enda mindre aktuelt der skadevolder ikke har ansvarsforsikring, med mindre skadelidte vet at skadevolder er søkegod for hele erstatningsbeløpet.
Departementet viser for øvrig til at en skadevolder som blir holdt ansvarlig, vil kunne gjøre tilbakesøkingskrav gjeldende overfor NPE, jf. Ot.prp. nr. 31 (1998-99) side 93 (se sitat i punkt 5.2.1 ovenfor), dog ikke for den delen av erstatningsbeløpet som eventuelt er tilkjent som oppreisning. NPE vil behandle tilbakesøkingskravet etter pasientskadelovens regler og refundere det beløp som refererer seg til krav som ville blitt dekket dersom det hadde blitt fremmet overfor NPE.
I tilfeller der det kan bli aktuelt å gjøre gjeldende tilbakesøkingskrav mot NPE, bør helsepersonellet orientere NPE på et tidlig stadium i saken.
5.3 Apotek
Uavhengig av pasientskadeloven har apotekene plikt til å tegne forsikring i henhold til apotekloven § 1-6. Det samme gjelder i henhold til produktansvarsloven kapittel 3 dersom apoteket produserer legemiddel eller importerer legemiddel og produsenten ikke har slik forsikring.
Apotekloven § 1-6 lyder:
Apotekets eier er ansvarlig for person- og tingskade som følge av at legemidlet ved utleveringen til kunden er:
påført feil eller mangler i apoteket
merket i strid med gjeldende bestemmelser for merking i apotek
utlevert i strid med resept. Utlevering i samsvar med § 6-6 annet ledd anses ikke som utlevering i strid med resept.
For øvrig gjelder alminnelige erstatningsregler.
Til sikkerhet for erstatningsansvar etter denne paragraf skal apoteket være ansvarsforsikret. Departementet kan gi nærmere bestemmelser om ansvarsforsikring av apotek.
Fra Ot.prp. nr. 29 (1998-99) om lov om apotek (apotekloven) hitsettes fra merknadene til utkastet til § 1-6:
«Bestemmelsen regulerer apotekeierens (apotekkonsesjonærens) erstatningsansvar overfor apotekets kunder, og statuerer dels objektivt og dels subjektivt erstatningsansvar for skade på person og gods, herunder dyr, som legemidlet fører til som følge av feil i apoteket. Regelen gjelder bare skade som følge av feil fra apotekets side. Skyldes skaden mangler ved reseptutstedelsen, skyves ansvaret i utgangspunktet over på reseptutstederen. Tilsvarende vil ansvaret kunne plasseres på tilvirker- eller importørleddet gjennom reglene i produktansvarslovens kapittel 3, eller på grossistleddet, dersom skaden skyldes mangler som legemidlet hadde da det ble levert til apoteket.
For skade som følge av feil under utøvelse av de mest alminnelige gjøremål i apotekets publikumsrettede virksomhet, pålegger første ledd objektivt ansvar, på samme måte som etter gjeldende rett. ...»
Forskrift 26. februar 2001 nr. 178 om apotek (apotekforskriften) § 2 lyder:
Alle apotek skal være ansvarsforsikret for en forsikringssum på kr 3.000.000 eller mer. Forsikringen skal også dekke ansvar for utlevering fra apotekets medisinutsalg.
I og med at pasientskadeloven foreløpig bare er satt i kraft for den offentlige helsetjenesten, kommer loven i dag bare til anvendelse ved skader voldt ved virksomheten i apotek som hører under den offentlige helsetjenesten i pasientskadelovens forstand, jf. punkt 3 ovenfor. Dette er bare sykehusapotek.
De foreslåtte lovendringenes betydning for apotek og apotekansatte er ikke særskilt drøftet i høringsnotatet om utvidelse av NPEs ansvar til å gjelde skader i privat helsesektor, men problemstillingen er tatt opp av enkelte høringsinstanser.
Statens legemiddelverk etterlyser i sin høringsuttalelse presisering av hvilke konsekvenser det vil få for apotekene dersom NPE skal overta ansvaret for skader i privat helsetjeneste. Det uttales at det fremstår som
«…... uklart hvorvidt NPE skal betale erstatning for skader forvoldt av apotek og i så fall om apotek (evt. apotekpersonell) har plikt til å betale tilskudd til NPE, eller om det fortsatt skal være apotekenes private forsikringer i henhold til apotekloven § 1-6 som svarer for disse skadene. Vi anser det også uklart om det er NPE, apotekets forsikring eller legemiddelforsikringspoolen som omfatter skade som skyldes feil ved apotekfremstilte (magistrelle) legemidler.»
Norges Apotekerforening viser til apotekenes plikt til å ha ansvarsforsikring etter apotekloven og produktansvarsloven. Det påpekes at ansvaret etter disse lovene er dels overlappende og dels forskjellig, og at ansvaret etter pasientskadeloven vil være dels overlappende og dels forskjellig fra både apotekloven og produktansvarsloven. Det pekes på at den foreslåtte ordningen vil påføre de private apotekene ytterligere kostnader uten at de får særlig mer igjen for det, og uttales videre:
«Aktuelle erstatningsbeløp har historisk vært særdeles mye lavere enn de beløp som angis for andre helsepersonellgrupper i høringsnotatet, samtidig som apotekene må ha ansvarsforsikring etter apotekloven og produktansvarsloven.
En løsning på dette kan være at apotekene omfattes av ordningen, men at plikten til å yte tilskudd til staten etter pasientskadeloven ikke omfatter apotekene. Det faktum at forsikringsplikten etter helsepersonelloven oppheves kan tilsi at når apotekene allerede har forsikringsplikt både etter apotekloven og produktansvarsloven, bør apotekene unntas plikten til å betale tilskudd, men likevel være omfattet av ordningen. Skadepotensialet for apotek er lite, og omfattelse av ordningen vil kun være en mindre utvidelse av ansvaret.»
Departementet viser til at spørsmålet om apotekvirksomhet bør omfattes av pasientskadeloven, ble drøftet i Ot.prp. nr. 55 (1999-2000) om lov om erstatning ved pasientskader mv. (pasientskadeloven) punkt 5. Det ble konkludert med at skader voldt i apotekvirksomhet bør omfattes av pasientskadeloven. Farmasøyter og apotekteknikere er helsepersonell med autorisasjon etter helsepersonelloven, og mye av det som gjøres i apotek er helsehjelp etter definisjonen i helsepersonelloven § 3. Ordene «ekspedisjon av legemidler fra apotek» ble tilføyd i pasientskadeloven § 1 annet ledd for å unngå enhver tvil om at loven gjelder skader voldt i apotekvirksomhet. Loven gjelder også skade voldt i apotekvirksomhet ved handlinger som faller inn under de øvrige alternativene i § 1 annet ledd. Det ble uttalt at både tilvirkning, lagring, merking og utlevering av legemidler faller inn under § 1 annet ledd. Det ble videre uttalt at ansvaret etter pasientskadeloven bare utgjør en mindre utvidelse i forhold til apoteklovens ansvarsregel, men at det er en fordel at den skadelidte kan benytte pasientskadelovens særlige saksbehandlingsregler, dersom vedkommende ønsker det. Departementet finner ikke grunn til nå å foreslå lovendringer som innebærer et generelt unntak fra pasientskadeloven for skader voldt ved apotekvirksomhet.
Departementet finner heller ikke grunnlag for å foreslå at apotekloven § 1-6 oppheves eller erstattes med en henvisning til pasientskadelovens regler om tilskuddsplikt til NPE. Selv om ordningene i stor grad overlapper hverandre, ville en slik lovendring innebære en realitetsendring i forhold til noen potensielle skadelidte. Apotekloven § 1-6 har egne bestemmelser om ansvarsgrunnlag og gjelder også der skader voldes ved legemidler for dyr. Bestemmelsen står således i en noe annen stilling enn helsepersonelloven § 20 som kun er en bestemmelse om plikt til å ha forsikring.
Forholdet mellom pasientskadeloven og andre ansvarsgrunnlag og -ordninger, særlig legemiddelansvaret etter produktansvarsloven, er omtalt i Ot.prp. nr. 31 (1998-99) om lov om erstatning for pasientskader (pasientskadeloven) punkt 10.6.3 (side 56-57) og spesialmotivene til en bestemmelse i § 4 annet ledd om forholdet mellom pasientskadeloven og to andre lover (side 92). I Ot.prp. nr. 55 (1999-2000) om lov om erstatning for pasientskader mv. (pasientskadeloven) ble lovforslaget endret på dette punkt, slik at bestemmelsen ble tatt ut. I proposisjonens punkt 6 er det uttalt at det ikke er nødvendig med noen spesialregulering av forholdet mellom pasientskadeloven og erstatningsregler i andre lover. De alminnelige bestemmelsene i skadeserstatningsloven § 5-3 om erstatningsansvar og regressoppgjør der det foreligger flere skadevoldere, vil være tilstrekkelige.
Det er i forarbeidene uttalt at i pasientskadesaker der en annen erstatningsordning, for eksempel etter produktansvarsloven eller bilansvarsloven, også kan komme til anvendelse, bør pasienten ha anledning til å få saken behandlet etter reglene i pasientskadeloven. Dersom det utbetales erstatning, vil den som har betalt pasientskadeerstatning ha rett til å søke tilbake det betalte etter den andre ordningen i samme utstrekning som den skadelidte ville hatt krav på erstatning etter den ordningen.
Departementet bemerker at det legges opp til en differensiering av tilskuddene til NPE, jf. punkt 6.4.2.2 nedenfor. De tilskudd apotekene vil måtte betale til NPE, vil i noen grad avhenge av skaderisikoen ved apotekvirksomhet. I den utstrekning erstatningsutbetalinger fra NPE ved skader voldt i apotekvirksomhet kan søkes tilbake fra forsikringsselskap eller andre på grunnlag av forsikringen etter apotekloven eller produktansvarsloven, bør også dette antagelig hensyntas ved fastsettelsen av tilskuddsbeløp for apotekene. Dersom det skulle vise seg at det ikke er praktisk gjennomførbart å tilpasse tilskuddsordningen i tilstrekkelig grad, kan situasjonen for apotek eventuelt vurderes på nytt når forholdene er mer avklart, dersom lovverket totalt sett medfører en særlig urimelig belastning for apotekene.
Det bemerkes for øvrig at dersom det ved forskrift åpnes for at tjenesteytere i privat sektor kan tegne privat forsikring på pasientskadelovens vilkår i stedet for å delta i NPE-ordningen, jf. punkt 4.3, vil dette trolig kunne være et aktuelt alternativ for apotekene. I Ot.prp. nr. 55 (1999-2000) ble det lagt til grunn at apotekene ville kunne ivareta forsikringsplikten etter pasientskadeloven ved å utvide den forsikringen apotekene skal ha i henhold til apotekloven § 1-6, og at dette kun ville utgjøre en mindre utvidelse.
5.4 Utenlandsk helsepersonell som yter tjenester i Norge midlertidig
5.4.1 Høringsnotatet og departementets vurdering av gjeldende rett med hensyn til lovens virkeområde, adgangen til midlertidig tjenesteyting mv.
I høringsnotatet ble det vist til at det ikke fremgår klart av pasientskadeloven om den omfatter skade voldt av utenlandsk helsepersonell uten norsk autorisasjon eller lisens som yter tjenester i Norge på midlertidig basis, men at mye taler for at slik skade omfattes. Det blir videre pekt på problemstillinger knyttet til hvordan utvidelsen av NPE-ordningen skal innrettes for ikke å komme i strid med EØS-avtalens prinsipp om fri bevegelse av tjenester, herunder at det er usikkert om det vil kunne kreves tilskudd og egenandeler av slikt utenlandsk personell. Det ble også henvist til arbeidet i EU med å fastsette et tjenestedirektiv.
Pasientskadeloven § 1 angir lovens virkeområde i forhold til i hvilken type institusjon m.m. eller av hvem skaden er voldt, og regulerer på den måten hvilken tilknytning skaden må ha til helsevesenet. Etter § 1 første ledd bokstav a og b omfattes skader voldt i institusjon under spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten samt under ambulansetransport.
Bestemmelsen i § 1 første ledd bokstav c omfatter skader som er voldt
[...] av helsepersonell som yter helsehjelp i henhold til offentlig autorisasjon eller lisens, personer som opptrer på vegne av disse eller andre personer som fastsatt i forskrift.
Det må antas at «helsepersonell» i utgangspunktet skal forstås på samme måte som i helsepersonelloven § 3 og at det med «offentlig autorisasjon eller lisens» i første rekke siktes til slik godkjenning fra norsk myndighet, jf. helsepersonelloven §§ 48 og 49, øvrige bestemmelser i kapittel 9 til 11 samt § 76 annet ledd.
Utenlandsk helsepersonell som har fått norsk autorisasjon eller lisens på grunnlag av utenlandsk godkjenning eller utdannelse i utlandet, omfattes klarligvis når de yter helsehjelp i Norge. Skader voldt av utenlandsk personell som er ansatt i institusjon/ambulansetjeneste som nevnt i § 1 første ledd bokstav a og b, omfattes i henhold til disse alternativene uavhengig av om vedkommende har norsk autorisasjon/lisens.
Det er imidlertid noe uklart om loven i henhold til § 1 første ledd c vil komme til anvendelse på skader voldt av utenlandsk helsepersonell uten norsk autorisasjon eller lisens som yter tjenester i Norge (uten tilknytning som nevnt i § 1 første ledd a og b).
Spørsmålet om § 1 første ledd bokstav c kun gjelder norsk autorisasjon eller lisens er ikke direkte omtalt i forarbeidene, men en uttalelse knyttet til lovens geografiske virkeområde synes å forutsette at bestemmelsen ikke bare gjelder norsk autorisasjon/lisens.
I Ot.prp. nr. 31 (1998-99) om lov om erstatning for pasientskader (pasientskadeloven) punkt 10.7 om skader med tilknytning til utlandet (side 57) heter det blant annet:
«Helsetjenester i Norge bør normalt være omfattet av loven. Unntak kan imidlertid tenkes for eksempel når det gjelder den russiske helsetjenesten på Svalbard og feltsykehus en utenlandsk militæravdeling oppretter i Norge under en øvelse. Også for disse tilfellene foreslås det en forskriftshjemmel.»
Pasientskadelovens geografiske virkeområde er regulert i § 19 som lyder:
Loven gjelder skade som voldes i riket med Svalbard. Loven gjelder også skade voldt ved helsetjenester i utlandet (herunder behandlingsreiser til utlandet) som det offentlige helt eller delvis bekoster. Kongen kan bestemme at loven ikke skal gjelde når det ytes helsehjelp her i riket med særskilt liten norsk tilknytning.
Det er ikke gitt forskrift i medhold av bestemmelsens tredje punktum.
Selv om begrepene «helsepersonell» og «helsehjelp» i helsepersonelloven er knyttet opp mot norsk autorisasjon eller lisens, finner departementet at reelle hensyn taler for at begrepene ikke tolkes så snevert i forbindelse med pasientskadeloven.
Det synes forutsatt i Ot.prp. nr. 31 (1998-99) at leger med grenselisens (se nedenfor) skal ha forsikring til dekning av ansvar etter pasientskadeloven. Det vises til spesialmotivene til § 8 (side 94) der det er uttalt:
«Det er ingen forutsetning at forsikringen bare omfatter krav etter pasientskadeloven. For leger med grenselisens vil forsikringen enklest ordnes ved en utvidelse av forsikringen i hjemlandet.»
Departementet er av den oppfatning at det vil være i tråd med pasientskadelovens formål og virkeområdebestemmelse at skader som nevnt i pasientskadeloven § 1 annet ledd dekkes selv om de er voldt av en person som ikke har norsk autorisasjon eller lisens som helsepersonell, men som har tilsvarende utenlandsk autorisasjon/lisens og som har rett til å praktisere i Norge. Forutsetningen må være at skaden er voldt under tjenesteyting i Norge, jf. pasientskadeloven § 19 første punktum, med mindre annet punktum kommer til anvendelse.
Lovens formål og reelle hensyn gjør seg særlig gjeldende der tjenestene tilbys til det alminnelige publikum i Norge.
For pasientene vil det være en fordel om krav dekkes av NPE etter pasientskadeloven, både fordi de vil være sikret utbetaling dersom erstatningsvilkårene er oppfylt, fordi ansvarsgrunnlaget er gunstigere enn det må antas å være i henhold til mange (utenlandske) forsikringer, og fordi det vil være enklere å fremme krav overfor NPE enn overfor en utenlandsk tjenesteyter eller forsikringsselskap.
Det må antas at mange pasienter når de oppsøker behandlere ikke reflekterer over spørsmålet om vedkommende har ansvarsforsikring og i så fall hva forsikringen dekker. Det vil således ofte ikke være et bevisst valg dersom en pasient benytter en behandler som ikke har ansvarsforsikring, eller som har en forsikring som ikke dekker skader i det aktuelle tilfellet eller gir dårligere dekning enn etter pasientskadeloven.
Spørsmålet om loven bør gjelde kan stille seg annerledes når det gjelder helsehjelp som ytes i Norge til en begrenset gruppe utlendinger som kommer til landet en kort periode og har med eget helsepersonell, for eksempel helsepersonell som reiser med og kun behandler utenlandske idrettstropper på besøk, helsepersonell om bord på cruiseskip og helsepersonell som følger utenlandske militærkontingenter på øvelse i Norge. Det vises i denne sammenheng til muligheten til å gjøre unntak i forskrift i medhold av pasientskadeloven § 19 tredje punktum.
Etter dette legger departementet til grunn den tolkning av pasientskadeloven at loven gjelder pasientskader voldt av personell med utenlandsk autorisasjon eller lisens som tilsvarer norsk autorisasjon/lisens etter helsepersonelloven under midlertidig tjenesteyting i Norge i samsvar med de til enhver tid gjeldende bestemmelser for dette. Det understrekes at dette ikke gjelder annen helserelatert tjenesteyting fra utenlandske personer, for eksempel alternativ behandling. Når det gjelder avgrensning mot alternativ behandling i sin alminnelighet, vises det til omtalen i Ot.prp. nr. 27 (2002-2003) om lov om alternativ behandling av sykdom mv. punkt 7.19, se særlig side 72.
Adgangen til midlertidig tjenesteyting i Norge på grunnlag av utenlandsk autorisasjon eller lisens er begrenset.
Helsepersonelloven § 50 er en spesialbestemmelse om «grenselisens» som lyder:
Offentlig ansatt og autorisert helsepersonell i Sverige og Finland i arbeid langs grensen til Norge, kan utøve virksomhet i tilgrensende norske kommuner uten norsk autorisasjon eller lisens etter §§ 48 og 49.
Bestemmelsen er en videreføring av bestemmelser i legeloven og den tidligere legeloven.
Forskrift 21. desember 2000 nr. 1377 om autorisasjon m.m. av helsepersonell i henhold til avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) har bestemmelser om midlertidig tjenesteyting i § 27 som lyder:
EØS-borgere som oppfyller vilkårene for å få autorisasjon her i landet etter kap. II, III, IV eller V, og som utøver virksomhet i yrket i hjemlandet eller siste oppholdsland, har rett til å tilby tjenester innen yrket bl.a. under midlertidig opphold i Norge uten å ha norsk autorisasjon for yrket, i samsvar med direktiver nevnt i disse kapitler.
Før en yrkesutøver tilbyr tjenester i samsvar med foregående ledd, skal vedkommende underrette Sosial- og helsedirektoratet om tjenesten, herunder om hvilket tidsrom han eller hun akter å utøve tjenesten og om tjenestens innhold.
Den som vil yte tjenester skal samtidig fremlegge bevis på at vedkommende fyller vilkårene etter første ledd. Beviset eller bevisene skal ved fremleggelsen ikke være eldre enn tolv måneder.
Dersom behovet for omgående behandling av en pasient medfører at yrkesutøveren ikke får gitt Sosial- og helsedirektoratet en slik underretning som nevnt i tredje ledd, skal han eller hun så snart som mulig etter at tjenesteytelsen er utført, gi Sosial- og helsedirektoratet opplysninger om dette.
Forskriftens kapittel II til V omhandler leger, sykepleiere, tannleger og jordmødre. På bakgrunn av praksis fra EF-domstolen legges til grunn at grensen for slik midlertidig tjenesteyting er omkring 16 uker.
Sosial- og helsedirektoratet har opplyst at de ikke har fått noen underretninger som nevnt i forskriftens § 27.
Det er i lov 27. juni 2003 nr. 64 om alternativ behandling av sykdom mv. §§ 5 til 7 fastsatt at visse inngrep og behandlingsmåter og behandling av visse sykdommer kun skal utøves av helsepersonell (i helsepersonellovens forstand, jf. § 2 fjerde ledd). Når det i ovennevnte forskrift er gitt bestemmelser om rett for utenlandsk personell (leger, tannleger, jordmødre og sykepleiere) med tilsvarende utenlandsk autorisasjon/lisens til å praktisere i Norge i kortere perioder på visse vilkår, må det antas at disse likestilles med norsk helsepersonell i forhold til bestemmelsene i lov om alternativ behandling. Det samme må gjelde personell med «grenselisens» i henhold til helsepersonelloven § 50. For utenlandsk personell som ikke oppfyller helsepersonelloven § 50 eller forskriftens vilkår for midlertidig tjenesteyting, må det antas at begrensningene i lov om alternativ behandling kommer til anvendelse, slik at de i og for seg kan yte tjenester i Norge, men ikke utøve slik behandling som er forbeholdt helsepersonell etter de nevnte bestemmelsene, og uten å bruke tittel/yrkesbetegnelse som kjennetegner vedkommende gruppe helsepersonell, jf. lov om alternativ behandling § 8 og helsepersonelloven § 74. Slik tjenesteyting omfattes etter departementets oppfatning ikke av pasientskadeloven § 1 første ledd bokstav c. Dette er tjenester som i prinsippet lovlig kan ytes av enhver, og kan under de nevnte forutsetninger neppe sies å være helsehjelp som ytes i henhold til autorisasjon eller lisens.
Når det gjelder forsikringsspørsmålet, bemerkes at det i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) om lov om helsepersonell m v (helsepersonelloven) i spesialmotivene til § 20 om forsikringsplikt er forutsatt at forskriftshjemmelen i annet ledd også gir departementet adgang til å gi «bestemmelser om helsepersonell hjemmehørende i andre EØS-land med forsikring i utenlandske forsikringsselskap når dette er nødvendig for å oppfylle reglene i EØS-avtalen».
Slik forskrift er ikke gitt.
Som nevnt ovenfor er det i forarbeidene til pasientskadeloven forutsatt at leger med grenselisens skal ha forsikring til dekning av ansvar på pasientskadelovens vilkår.
Sett på bakgrunn av EØS-avtalens prinsipp om fri bevegelse av tjenester, kan det fremstå som noe usikkert i hvilken utstrekning man kan kreve at en person som vil yte tjenester i Norge midlertidig etter de nevnte bestemmelsene, har ansvarsforsikring som fastsatt i helsepersonelloven § 20.
Om man legger til grunn at slike tjenesteytere skal følge hjemlandets regler, vil situasjonen variere alt etter hvilket land vedkommende kommer fra, og kan innen landene variere mellom yrkesgruppene. Dersom hjemlandet har krav om ansvarsforsikring til dekning av eventuelt erstatningsansvar som følge av yrkesutøvelsen, burde dette i prinsippet innebære at vedkommende ved midlertidig tjenesteyting i Norge skulle ha ansvarsforsikring som dekker skader som følge av yrkesutøvelsen her og ikke begrenser virkeområdet til vedkommendes hjemland dersom vedkommende praktiserer i Norge i medhold av den utenlandske autorisasjonen. Departementet er imidlertid ikke kjent med hvordan dette forholder seg i praksis.
Departementet er kommet til at det antagelig må kunne kreves at tjenesteyterne har ansvarsforsikring til dekning av erstatningsansvar de kan pådra seg i forbindelse med helsehjelp de yter i Norge. Særlig fordi det ikke er fastsatt spesielle krav til forsikringen etter helsepersonelloven § 20, kan kravet neppe anses som en hindring for flyten av tjenester. Dersom det skulle være å anse som en hindring, må denne kunne rettferdiggjøres ut fra hensynet til pasientene. Kravet til forsikring etter helsepersonelloven § 20 vil eventuelt kunne oppfylles ved en utvidelse av forsikring tjenesteyteren har i hjemlandet.
Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner vedtatt 7. september 2005 omfatter blant annet alle yrkesgrupper som har autorisasjonsordning etter helsepersonelloven. Det vil erstatte et stort antall eldre direktiver, herunder dagens sektordirektiver for helsepersonell. Direktivet er EØS-relevant og skal gjennomføres innen 20. oktober 2007. Direktivet har i artikkel 5 til 9 bestemmelser om fri utveksling av tjenesteytelser. Når direktivet er implementert, skal tjenesteytere på visse vilkår gis adgang til midlertidig tjenesteyting i de andre EU-/EØS-landene. Dette vil innebære en utvidelse av adgangen til midlertidig tjenesteyting, blant annet slik at adgangen vil gjelde alle helsepersonellgrupper som reguleres av direktivet. Ovennevnte forskrift må endres eller erstattes i forbindelse med implementeringen av direktivet.
Direktivets artikkel 7 inneholder bestemmelser om opplysninger som kan kreves meddelt kompetent myndighet i vertslandet (landet der det skal ytes tjenester midlertidig). I henhold til artikkel 7 nr. 1 kan det kreves at slik meddelelse omfatter «detaljene vedrørende en eventuell forsikringsavtale eller andre former for personlig eller kollektiv beskyttelse i forbindelse med yrkesansvar». I henhold til artikkel 9 bokstav f kan vertslandets kompetente myndighet også kreve at tjenesteyteren gir tjenestemottakeren slike opplysninger. Disse bestemmelsene synes ikke å regulere adgangen til å kreve at tjenesteyteren har forsikring eller lignende som dekker ansvar pådratt ved midlertidig tjenesteutøvelse i annen EU-/EØS-stat, men fastsetter kun at det kan kreves at det skal opplyses om slik dekning foreligger og i så fall hva forsikringen dekker og på hvilke vilkår. Det må imidlertid antas at bestemmelsen i artikkel 5 nr. 3 om at midlertidig tjenesteytere er underlagt visse av vertslandets regler for samme yrke, etter omstendighetene vil kunne gi grunnlag for å stille krav om ansvarsforsikring og lignende. Det vises til EU-Kommisjonens dokument «Implementation of Directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications - Frequently Asked Questions» (mars 2006) hvor det under henvisning til artikkel 7 nr. 1 blant annet er uttalt:
«If there is a shortfall in the insurance coverage, for example if the sum insured is substantially less than that required in the host Member State or does not cover the range of activities, can the authority require the provider to take up extra insurance cover in the host Member State?
Article 7(1) only covers the question of mutual recognition of documents including the attestation concerning insurance coverage. It does not as such contain rules on the compulsory scope of the insurance coverage itself. It would be admissible that the host Member State requires extra insurance cover insofar as this is compulsory for the nationals of the host Member States in relation to matters falling under Article 5(3) such as serious professional malpractice which is directly and specifically linked to consumer protection and safety or the scope of activities of the profession. It may however not be made compulsory that this insurance coverage is subscribed to in the host Member State. An equivalent coverage in another Member State must be accepted.»
5.4.2 Høringsinstansenes uttalelser
Et par høringsinstanser har berørt emnet.
Nærings- og handelsdepartementet uttaler:
«Det fremgår av høringsbrevet at lovens virkeområde ikke skiller mellom helsepersonell som er etablert i Norge og helsepersonell som yter helsetjenester på midlertidig basis i Norge. For lovens virkeområde er det avgjørende hvorvidt helsepersonell har autorisasjon. Helsepersonell med autorisasjon er omfattet av loven. Vi forutsetter at innhold og krav til slik autorisasjon er i henhold til EØS-avtalens bestemmelser.
Spørsmålet er slik vi forstår det hvorvidt den foreslåtte utvidelsen av NPE-ordningen vil kunne gjennomføres uten at regelverket da strider med EØS-avtalens regler. I og med at loven kommer til anvendelse på alt autorisert helsepersonell må den utvidede NPE-ordningen vurderes både opp mot reglene om midlertidig tjenesteyting og reglene om etablering.
Når det gjelder midlertidig tjenesteyting stiller vi spørsmålstegn ved hvorvidt den foreslåtte utvidelsen av NPE-ordningen kan omfatte midlertidige helsetjenester, uten å være i strid med EØS-avtalens regler om fri bevegelse av tjenester. Så vidt vi er kjent med har EF-domstolen slått fast, blant annet i Säger-avgjørelsen (Case C-76/90. Manfred Säger v Dennemeyer & Co. Ltd.), at det gjelder et restriksjonsforbud og ikke bare et diskrimineringsforbud for midlertidig tjenesteyting. (Det er nyanser i rettspraksis mht praktiseringen av dette prinsippet. Vurderingstema er formulert til å være hvorvidt et tiltak «regulerer tjenestens markedsadgang», eller om tiltaket kun regulerer tjenesteytelsen når tjenesten har oppnådd markedsadgang.) Dette innebærer at ikke bare tiltak som diskriminerer på grunnlag av nasjonalitet er strid med EØS-regelverket, men også tiltak som «hindrer markedsadgang». Den foreslåtte utvidelsen av NPE-ordningen kan medføre at helsepersonell fra andre EU/EØS-stater må ha en dobbelt forsikringsdekning hvis de ønsker å praktisere midlertidig på det norske markedet, dersom de allerede er forsikret i et forsikringselskap i hjemstaten. Vi anbefaler at det vurderes nærmere om den utvidete NPE-ordningen vil innebære en «hindring av markedsadgang» og derfor en ulovlig restriksjon.
Det antydes i høringsbrevet at utenlandsk helsepersonell ikke skal kunne avkreves avgift i forbindelse med den utvidede NPE-ordningen. Hvorvidt dette avhjelper en mulig motstrid med EØS-bestemmelsene vil bero på en vurdering av unntaksbestemmelsene, som går ut på at i utgangspunktet ulovlige restriksjoner likevel kan tillates dersom de er begrunnet i nærmere angitte, relevante hensyn. I denne vurderingen inngår blant annet en proporsjonalitetsvurdering; i denne sammenhengen er det viktig at tiltaket, som her vil være medlemskap i NPE-ordningen, står i et rimelig forhold til de mål et slikt medlemskap skal ivareta. Det samme gjelder også utover spørsmålet om avgiftsplikt for utenlandsk helsepersonell: hvorvidt restriksjonen likevel kan være i overensstemmelse med våre EØS-rettslige forpliktelser, må underlegges en vurdering av EØS-avtalens unntaksbestemmelser, hvor hensynet til pasientenes sikkerhet vil måtte vektlegges, slik høringsbrevet antyder.
Et annet spørsmål som bør utredes er hvorvidt det foreligger en gjensidig plikt til å godkjenne utenlandsk helsepersonells forsikringsordninger, slik at for eksempel en lege fra Frankrike med forsikring i sitt hjemland faktisk har rett til å praktisere i Norge uten å være del av det norske forsikringssystemet.
Når det gjelder etableringsreglene kan vi ikke se at den foreslåtte NPE-ordningen vil være i strid med EØS-avtalens regler. Dette forutsatt at kravet til autorisasjon som nevnt ovenfor er i henhold til EØS-avtalen.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon uttaler:
«Videre vil vi bemerke at lovens rekkevidde når det gjelder utenlandsk helsepersonell som kommer til Norge for midlertidig å yte tjeneste her, bør avklares og presiseres entydig. Vi ber om at departementet avklarer og bekrefter plikten til deltakelse i den nye ordningen for slike tjenesteytere.
Vi legger til grunn at denne gruppen klart bør omfattes av ordningen.
Det er ikke mulig for FNH å ta stilling til hvordan de enkelte forsikringsselskapene vil opptre i konkurransen. Sett i lys av at de ikke fant det forretningsmessig forsvarlig å selge pasientskadeforsikring slik regelverket ble utformet, er det imidlertid grunn til å anta at forsikringsselskapene fortsatt vil vurdere situasjonen tilsvarende, og dermed ikke kunne tegne forsikring og ta på seg det ansvaret for en så smal gruppe tjenesteytere. Dersom denne gruppen helsetjenesteytere ikke skulle omfattes av den nye foreslåtte ordningen vil de da kunne stå uten dekning.»
Statens autorisasjonskontor for helsepersonell bemerker at helsetjenester trolig blir tatt ut av tjenestedirektivet, og viser til direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner artikkel 5 til 9 om fri utveksling av tjenesteytelser.
5.4.3 Departementets vurdering
Som redegjort for i punkt 5.4.1 ovenfor, er departementet kommet til at det er grunnlag for å tolke pasientskadeloven § 1 første ledd bokstav c slik at skade voldt i Norge av personer som har utenlandsk autorisasjon eller lisens som helsepersonell og som lovlig yter tjenester her som sådan, likestilles med skade voldt av helsepersonell med tilsvarende norsk autorisasjon eller lisens. Dette forutsetter at vedkommende yrkesgruppe omfattes av den norske autorisasjonsordningen etter helsepersonelloven § 48.
Det vises til punkt 5.4.1 ovenfor om adgangen for utenlandsk personell til å yte tjenester i Norge på midlertidig basis uten norsk autorisasjon/lisens. Ut fra de mottatte opplysninger må det kunne legges til grunn at midlertidig tjenesteytelse i Norge i henhold til forskrift 21. desember 2000 nr. 1377 om autorisasjon m.m. av helsepersonell i henhold til avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) § 27 per i dag foregår i svært lite omfang, om i det hele tatt. Som følge av formløsheten ved bruk av bestemmelsen i helsepersonelloven § 50 om grenselisens, er det vanskelig å si noe sikkert om omfanget av slik virksomhet. Etter det departementet erfarer, synes bestemmelsen imidlertid ikke å være i bruk i nevneverdig utstrekning. Det kan imidlertid ikke utelukkes at virksomhet som nevnt foregår eller vil komme til å foregå i en viss utstrekning, fra 20. oktober 2007 etter de nye reglene som skal implementeres på bakgrunn av direktivet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.
I og med at departementet legger til grunn at lovens erstatningsbestemmelser vil komme til anvendelse for eventuelle skader voldt ved slik tjenesteyting, vil ordningen ut fra departementets lovforslag bli at NPE behandler erstatningskrav og utbetaler eventuell erstatning knyttet til skader voldt ved slik virksomhet.
Av hensyn til EØS-avtalens prinsipp om fri bevegelse av tjenester finner departementet det noe tvilsomt om man kan kreve at disse tjenesteyterne må følge de foreslåtte reglene med hensyn til plikten å betale tilskudd til NPE. Det samme må antagelig gjelde utenlandske (og norske) tjenesteytere som har norsk autorisasjon/lisens, men som er etablert i annen EØS-stat og vil yte tjenester i Norge midlertidig uten å være etablert her.
Det må etter departementets oppfatning kunne kreves at helsepersonell som vil yte tjenester i Norge, har ansvarsforsikring. Det vises til EU-kommisjonens uttalelse som er sitert i punkt 5.4.1 ovenfor. Det må legges til grunn at personellet ofte vil ha en ansvarsforsikring i sitt hjemland. Dersom forsikringen dekker skader voldt ved tjenesteyting i Norge, vil erstatningskrav langt på vei være sikret, men det er lite trolig at slike ansvarsforsikringer vil følge samme ansvarsgrunnlag som pasientskadeloven. Kommisjonens uttalelse om at det ikke kan gjøres obligatorisk at forsikringen må tegnes i vertslandet, trekker i retning av at utenlandske tjenesteytere ikke kan pålegges å betale tilskudd til NPE. Det kan også være ønskelig å unngå regelverk som i praksis vil medføre et krav om dobbeltforsikring - selv om det ikke ville være eksakt samme dekningsområde – dersom formålene med regelverket kan oppnås på annen måte. Det bør derfor muligens ikke være et absolutt krav at tjenesteyterne skal betale tilskudd til NPE. Det må antagelig ansees tilstrekkelig at tjenesteyteren har ansvarsforsikring som dekker skader voldt i Norge, og at forsikringen er tilfredsstillende med hensyn til forsikringssum og dekningsområder mv. Det vil neppe kunne kreves at forsikringen skal gjelde på pasientskadelovens vilkår. Slik forsikring vil det sannsynligvis være vanskelig å få tegnet. Dersom tjenesteyteren ikke skal betale tilskudd, vil det antagelig heller ikke være nødvendig for disse å melde fra til NPE eller foreta lignende formaliteter utover det som eventuelt vil følge av reglene om midlertidig tjenesteyting.
Tjenesteyterne må uansett ha adgang til å betale tilskudd til NPE for å være fullt sikret, og de vil naturligvis ha adgang til å tegne de forsikringer de vil, eventuelt utvide en eksisterende forsikringsavtale til å gjelde på pasientskadelovens vilkår i Norge dersom forsikringsgiver er villig til dette.
Dersom slik tjenesteyter ikke har betalt tilskudd til NPE, og det oppstår en skade som faller inn under pasientskadeloven, må resultatet etter departementets syn bli at NPE skal behandle kravet og utbetale eventuell erstatning, men med mulighet for å søke regress overfor tjenesteyteren og/eller dennes forsikringsselskap. For pasientene er det en stor fordel å få kravet behandlet av NPE fremfor selv å måtte fremme det for utenlandsk tjenesteyter/forsikringsselskap. Ut fra de mottatte opplysninger legges det som nevnt til grunn at slik midlertidig tjenesteyting foregår i svært lite, om noe, omfang, og at det derfor vil bli ytterst få skadesaker relatert til dette.
Departementet vurderer det dit hen at det ikke vil være en ulovlig restriksjon etter EØS-avtalen å kreve at tjenesteyter som ikke har ansvarsforsikring som dekker tjenesteyting i Norge, enten sørger for å tegne slik forsikring på akseptable vilkår eller betaler tilskudd til NPE. Hensynet til økonomisk sikring av pasientskader ved tjenesteyting i Norge er i slike tilfeller ikke ivaretatt av regler i tjenesteyterens hjemstat. Tilskudds-/forsikringsplikten vil da ikke føre til dobbeltforsikring. Kravet vil ikke hindre markedsadgang, og vil heller ikke virke diskriminerende i forholdet mellom innenlandske og utenlandske tjenesteytere. Det vil muligens likevel kunne være å anse som en restriksjon i det kravet innebærer en ulempe for tjenesteyteren. Et krav om å betale tilskudd til NPE vil kunne anses som mer byrdefullt for en tjenesteyter som er etablert i en annen stat og bare yter tjenester i Norge i kortere perioder, enn for tjenesteytere som er etablert i Norge. Et krav om ansvarsforsikring stiller seg noe annerledes i og med at det vil være anledning til å tegne forsikringen i vedkommendes hjemland, eventuelt som en utvidelse av eksisterende forsikring. Om kravet skulle innebære en restriksjon, er departementet av den oppfatning at kravet må kunne rettferdiggjøres ut fra allmenne hensyn, nærmere bestemt hensynet til pasientenes forbrukervern. Det vises til at pasientskadelovens formål er å sikre pasienter (og andre skadelidte som følge av pasientskade) økonomisk kompensasjon for skader oppstått i forbindelse med helsehjelp. Departementet kan ikke se at kravet vil stride mot proporsjonalitetsprinsippet.
Departementet er kommet til at det ikke bør lages noen særregler i loven for utenlandske tjenesteytere. Det kan vurderes om det bør forskriftsfestes regler på dette punkt, for eksempel slik at utenlandske tjenesteytere som yter helsehjelp i Norge på midlertidig basis er fritatt for å betale tilskudd til NPE under visse forutsetninger. Departementet antar at vurderingen bør utstå til det er nærmere avklart hvor vidtrekkende unntaket fra tjenestedirektivets virkeområde for helsetjenester kan ansees å være, og om det vil bli satt i gang arbeid innen EU for å få en separat regulering av helsetjenester. Det vil være hensiktsmessig å vente med nærmere regulering i norsk rett til det er klarere hva om vil bli rettstilstanden med hensyn til adgangen til å yte tjenester over landegrensene og på hvilke vilkår, herunder hvilke krav som skal gjelde for ansvarsforsikring. Slike spørsmål vil også kunne bli nærmere belyst i forbindelse med implementeringen av det nevnte direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.
5.5 Overgangsordning
5.5.1 Forslag i høringsnotatet
I høringsnotatet ble det vist til de overgangsregler som er fastsatt i pasientskadeloven § 21. Bestemmelsen lyder:
Loven gjelder for skader som er voldt etter lovens ikrafttredelse for henholdsvis offentlig og privat helsetjeneste. Eldre skader behandles etter loven her, men slik at erstatningskravet avgjøres etter
regler for midlertidig ordning med pasientskadeerstatning for somatiske sykehus/poliklinikker,
regler for midlertidig ordning med pasientskadeerstatning for psykiatriske sykehus/poliklinikker,
regler for midlertidig ordning med pasientskadeerstatning for kommunelegetjenesten/kommunal legevakt,
lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer § 8-2, slik den lød før opphevelsen ved loven her, og
alminnelig erstatningsrett.
Disse reglene kommer til anvendelse i forholdet mellom den midlertidige ordningen med Norsk Pasientskadeerstatning og den lovfestede ordningen som trådte i kraft for den offentlige helsetjenesten fra 1. januar 2003.
I høringsnotatet uttalte departementet:
«Overgangsregelen bygger på det prinsippet at pasientskadeloven skal gjelde skader som er voldt etter lovens ikrafttredelse, at eldre skader også behandles etter loven, mens erstatningsansvaret for disse skal beregnes etter de midlertidige reglene. På denne måten blir dekningen kontinuerlig.
Departementet mener det samme prinsippet bør legges til grunn for en overgangsordning mellom gjeldende rett og de foreslåtte endringene i pasientskadeloven. Departementet foreslår derfor at skadeforvoldelsen skal danne skjæringspunktet for hvilke regler som gjelder for vurderingen av erstatningskravet.
Selv om pasientskaden har blitt voldt i privat helsetjeneste før lovens ikrafttredelse, antar departementet at den beste løsningen vil være at NPE skal vurdere og eventuelt dekke erstatningskravet etter alminnelig erstatningsrett (uaktsomhetsansvaret), men at NPE gis en regressmulighet ovenfor det ansvarlige forsikringsselskapet. Forutsatt at pasientskaden er erstatningsberettiget, vil pasienten i så fall være garantert erstatningsoppgjør, uavhengig av den aktuelle forsikringsavtalen. En slik løsning vil være mest i overensstemmelse med pasientskadelovens hovedformål om å styrke pasientens erstatningsrettslige vern.
Departementet ber forsikringsselskapene i forbindelse med denne høringen å gi tilbakemelding på hvorledes en slik overgangsordning vil fungere i forhold til forsikringsavtalens bestemmelser om opphør av avtalen.»
5.5.2 Høringsinstansenes syn
Forslaget til overgangsregler er berørt i høringsuttalelsene fra Finansdepartementet, Norsk Pasientskadeerstatning, Den norske lægeforening, Den norske tannlegeforening og Finansnæringens Hovedorganisasjon.
Finansnæringens Hovedorganisasjon uttaler:
«Når det gjelder overgangsregler, vil vi innledningsvis bemerke at ulike forsikringsselskap kan ha ulike avgrensningskriterier for virkeområdet for sine forsikringer (ulike skadeprinsipper).
Vi skal illustrere dette ved å peke på noen ulike prinsipper, uten at vi med det har omtalt hvilke som er anvendt i ulike forsikringsordninger / ansvarsforsikringer.
Ett prinsipp er skadeårsaksprinsippet (dvs. skade må være påført i forsikringstiden for å være omfattet av [en] forsikringen).
Et annet er konstateringsprinsippet (dvs. skade må være konstatert i forsikringstiden for å være omfattet, - eksempelvis gjelder et slikt prinsipp i yrkesskadeforsikring).
Et tredje kan være skadevirkningsprinsippet (dvs. den skadelige påvirkning må ha manifestert seg i en skadevirkning i forsikringstiden for å være omfattet).
Et fjerde kan det være kravsmeldingsprinsippet (claims made, dvs. erstatningskravet må være meldt i forsikringstiden for å være omfattet).
Dette nevnes for å gi et eksemplifiserende bilde av at det ikke vil være mulig å basere seg på at alle eksisterende ansvarsforsikringer har samme avgrensningskriterier og at overgangsordningen og en eventuell regress [vil] bli lik i alle konkrete skadetilfeller.
Det foreslås at skader som er voldt før loven trådte i kraft men meldt etter ikrafttreden, skal behandles av NPE etter de regler som gjaldt tidligere. Skadeforvoldelsen foreslås på side 52 i høringsnotatet som aktuelt skjæringstidspunkt. Dette vil kunne bli problematisk og skape overgangsproblemer i forhold til forsikringsavtaler som bygger på andre avgrensningskriterier som konstatering, skadevirkning eller krav fremsatt.
På denne bakgrunn bør departementet vurdere om ikke konstateringsprinsippet er mer hensiktsmessig enn skadevoldtprinsippet. Dette er antakelig også et enklere prinsipp å anvende ved at det kan være lettere å identifisere når en skade er konstatert enn forvoldt. Særlig vil det være tilfelle hvor en pasient har vært til behandling hos flere både private og offentlige instanser. Konstateringsprinsippet antas enklere å forholde seg til for skadelidte.
Det var dette prinsippet lovgiver fant mest hensiktsmessig i yrkesskadeforsikringsordningen.
Det synes helt klart at de ulike forsikringsselskapene - som kan ha ulike rettslige avgrensninger av sitt ansvar - ikke kan pålegges noe større ansvar ved overgangsregler i en ny pasientskadelovgivning.
Forsikringsselskapene ønsker selvfølgelig ikke å unndra seg ansvar etter gjeldende forsikringskontrakter alene av den grunn - eller i den anledning - at det innføres ny lovgivning. På den annen side kan man selvfølgelig heller ikke påta seg eller bli pålagt utvidet ansvar.
På en slik bakgrunn må et eventuelt regresskrav mot et forsikringsselskap (etter at NPE har behandlet en erstatningssak) være basert på en konkret vurdering av om dette selskaps vilkår pålegger selskapet noe ansvar i det enkelte skadetilfellet. I en slik regressak må selskapet stå fritt til å vurdere alle sidene ved spørsmål om sitt eget ansvar. Selskapet kan ikke være bundet av NPEs saksbehandling og vurderinger. I siste instans vil det være domstolene som tar stilling til et eventuelt ansvar i en slik regressak, herunder spørsmålet om fullt eller delt ansvar for de respektive partene i regressaken.
Departementet bemerker at en pasient - med de foreslåtte overgangsreglene - uansett vil være garantert et erstatningsoppgjør uavhengig av den aktuelle forsikringsavtalen.
Dette må på den foran nevnte bakgrunn forstås til at pasienten får erstatning fra NPE uavhengig av om NPE i en etterfølgende regressomgang får noe igjen fra et forsikringsselskap. NPEs behandlings- og erstatningsplikt med tilhørende erstatningsoppgjør kan ikke påføre forsikringsselskapet større rettslige forpliktelser enn det som følger av de respektive ulike forsikringsavtalene.
Dette fører derfor til at det endelige ansvaret i noen tilfeller vil kunne forbli hos NPE selv om skaden er voldt før lovens ikrafttreden. Eksempelvis vil det kunne bli situasjonen dersom det aktuelle forsikringsselskapet dekker etter såkalte «claims made-vilkår», da dette selskap bare vil være ansvarlig dersom kravet er fremmet i forsikringstiden.»
Den norske lægeforening peker på at forsikringsselskapene på grunn av de ulike dekningsprinsippene ikke nødvendigvis vil være ansvarlig for regresskrav fremsatt av NPE dersom NPE skal behandle og utbetale erstatning for skader voldt før loven trer i kraft for privat sektor. Forsikringsselskapenes ansvar relatert til overgangsperioden vil også bero på om forsikringen bringes til opphør ved ikrafttredelsen av den utvidede NPE-ordningen eller opprettholdes. Legeforeningen mener det bør gis en garanti for at helsepersonell ikke kan bli personlig ansvarlig for regresskrav i forbindelse med overgangsperioden som forsikringsselskap ikke dekker, og nevner som en mulig løsning at slike krav kan dekkes under tilskuddsordningen.
Finansdepartementet viser til at
«det vanlige er at private produkt- og tjenestetilbyderes ansvar begrenses til inngåtte kontrakter og innenfor de rammer som er lagt til grunn for kontrakten, herunder hvem som skal behandle kravene og foreta erstatningsoppgjør. Å endre disse rammene vil kunne ha særlig betydning for forsikringsselskapene fordi det i forsikringslovgivningen er krav om avsetninger til dekning av inngåtte kontrakter. Dersom NPEs praktisering er ulik den selskapene har lagt til grunn for sine avsetninger, vil det kunne oppstå spørsmål ved hvor mye NPE kan kreve i regress fra selskapene. Slike spørsmål vil imidlertid ikke oppstå dersom NPEs ansvar for privat helsesektor først løper fra tidspunktet loven eventuelt trer i kraft for privat helsesektor. Eldre skader vil da behandles i de aktuelle selskapene. Dette kan ikke antas å svekke pasientenes rettigheter, og vi ber derfor HOD vurdere en slik løsning.»
Norsk Pasientskadeerstatning uttaler:
«At NPE skal behandle og utbetale erstatning for eldre skader dekket av forsikring, forutsetter et godt samarbeid mellom NPE og forsikringsselskapene. NPE har allerede et lite antall lignende saker og samarbeidsforhold vedrørende eldre skader innen offentlig helsetjenesten der institusjonens ansvar var dekket av forsikring på skadetidspunktet. Vi kan ikke se at det skal være problematisk at samarbeidet med selskapene vil bli utvidet som følge av den foreslåtte endring i pasientskadeloven.
Problemet med de uforsikrede er ikke omtalt i høringsnotatet. Skal NPEs ansvar for behandling og utbetaling av erstatning forutsette en gyldig forsikring på skadetidspunktet, eller vil staten bære det økonomiske ansvaret for erstatningsutbetalinger også der gyldig forsikring ikke forelå? Naturlig nok kan ikke NPE kreve regress fra et forsikringsselskap når forsikring ikke forelå.
Lignende spørsmål om løsning/finansiering kan reises for de tilfeller der NPE utbetaler en erstatning og vedkommende forsikringsselskap har et annet syn enn NPE på forsikringens dekningsomfang, faktum eller rettsanvendelse.»
5.5.3 Departementets vurdering
Hovedformålet med en overgangsordning må i dette tilfellet være å sikre at pasienter og andre skadelidte ikke blir uten erstatningsdekning på grunn av overgangen fra gjeldende ordning til at pasientskadeloven settes i kraft for privat helsetjeneste. Det vil si at man går fra ordningen med ansvarsforsikring på alminnelige erstatningsrettslige vilkår til den foreslåtte ordningen der NPE er ansvarlig og tjenesteyterne betaler tilskudd til NPE.
Overgangsordningen må være slik at overgangen heller ikke medfører at helsepersonell personlig, eller virksomheten der de er sysselsatt, blir sittende med det endelige økonomiske ansvaret for skader relatert til en viss periode. Forutsetningen er at de har hatt forsikring etter helsepersonelloven § 20 frem til loven trer i kraft for privat sektor og deretter har oppfylt pasientskadelovens krav om tilskudd til NPE.
Departementet finner ikke grunn til å gå bort fra den fastsatte overgangsregelen i pasientskadeloven § 21. Det følger av første punktum at loven gjelder for skader som er voldt etter lovens ikrafttredelse for henholdsvis offentlig og privat helsetjeneste, jf. første punktum. Det vises til at denne ordningen både ble anbefalt av Lødrup-utvalget og foreslått av Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 31 (1998-99) og er vedtatt også for så vidt gjelder privat sektor. Lødrup-utvalget påpekte at det kan være vanskelig å avgjøre når en skade er voldt, men at dette likevel er et mer entydig tidspunkt enn konstateringen av en skade. Videre ble det pekt på at man unngår problemet med at loven får anvendelse på skader som ligger langt tilbake i tid. Departementet kan ikke se at det i høringen er fremkommet argumenter som tilsier en endring på dette punktet.
I henhold til § 21 annet punktum skal eldre skader behandles etter pasientskadeloven, men slik at erstatningskravet avgjøres etter de ansvarsregler som tidligere gjaldt. For privat sektor er dette alminnelig erstatningsrett. Dette vil gjelde tilfeller der skade er voldt før loven trer i kraft, men hvor skaden/erstatningskravet ved lovens ikrafttredelse ennå ikke er meldt til skadevolderens forsikringsselskap eller på annen måte er tatt til behandling, for eksempel ved søksmål mot skadevolderen. Sakene behandles av NPE etter pasientskadelovens saksbehandlingsregler. NPE behandler saker knyttet til skader voldt før loven settes i kraft utenfor den offentlige helsetjenesten, uavhengig av om noe forsikringsselskap er ansvarlig for kravet på grunnlag av tidligere forsikringsavtale. En slik ordning vil være enkel å forholde seg til for pasientene.
Når det gjelder erstatningskrav som omfattes av forsikring helsepersonellet hadde etter helsepersonelloven § 20, vil NPE søke regress hos forsikringsselskapet. Skadelidte vil kunne velge selv å fremme kravet direkte overfor forsikringsselskapet, noe som vil kunne være en fordel der det er aktuelt med oppreisning dersom forsikringen dekker slike krav. Det vises til prinsippet i § 4 tredje ledd første punktum om at loven ikke er til hinder for at erstatningskrav gjøres gjeldende overfor andre enn den ansvarlige etter pasientskadeloven.
Forsikringsavtaler kan bygge på dekningsprinsipp som medfører at forsikringen ikke dekker alle skader som er voldt i forsikringstiden, men for eksempel bare skader som er konstatert eller meldt i forsikringstiden. Det vil således kunne oppstå tilfeller der forsikring etter helsepersonelloven § 20 som sies opp når pasientskadeloven trer i kraft i sin helhet, ikke dekker krav som gjelder skade voldt før ikraftsettelsen, og som derfor ikke faller inn under pasientskadeloven etter § 21 første punktum. Det antas lite praktisk å pålegge helsepersonell å opprettholde sine forsikringer etter at loven trer i kraft for privat sektor med tanke på skader som er voldt før ikrafttredelsen, men ennå ikke er meldt. Det vil kunne ta mange år før siste skade er meldt. Departementet finner av hensyn til pasienter og helsepersonell at erstatning i disse tilfellene bør sikres ved at NPE behandler kravene og utbetaler eventuell erstatning, men etter alminnelig erstatningsrett. Utgiftene til dette bør, slik Den norske lægeforening foreslår, dekkes gjennom den tilskuddsordning som foreslås til finansiering av NPEs ansvar for skader i privat sektor, jf. punkt 6.4 nedenfor. Dersom den manglende forsikringsdekningen skyldes at tjenesteyteren som har voldt skaden ikke har overholdt forsikringsplikten etter helsepersonelloven § 20, vil det være grunnlag for regress mot tjenesteyteren. Bestemmelsen i lovforslaget § 4 tredje ledd tredje punktum om regress ved unnlatelse av å betale tilskudd til NPE, må i forbindelse med eldre skader gjelde tilsvarende i forhold til unnlatelse av å sørge for forsikringsdekning.
Departementet finner på denne bakgrunn ikke behov for å fastsette en egen overgangsordning som følge av de lovendringer som foreslås i denne proposisjonen.