3 Dagens mottaksordning

3.1 Botilbud i mottak - bortfall av botilbud ved avslag på asylsøknaden

Verken utlendingsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven inneholder i dag nærmere regler om selve mottaksordningen (hvem skal gis botilbud i mottak, botilbudets varighet, økonomiske ytelser til beboerne, bortfall av botilbud osv.). Det følger imidlertid av utlendingsloven § 17 femte ledd, jf. forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) § 59 første ledd, at asylsøkere som er utplassert på et mottakssted i en kommune i utgangspunktet må oppholde seg i denne kommunen inntil søknaden er endelig avgjort. Asylsøkere kan videre overføres fra ett mottakssted til et annet mottakssted innen samme kommune eller til annen kommune. Forvaltningslovens regler om at enkeltvedtak skal grunngis og kan påklages, gjelder ikke for vedtak etter utlendingsforskriften § 59, jf. forskriften § 60 annet ledd.

Reglement for drift av statlig mottak (driftsreglementet) angir overordnede målsettinger samt rammer og ansvarsfordeling mht. mottaksordningen. I driftsreglementets pkt. 1 heter det: «Et statlig mottak er et tilbud om midlertidig bolig med tilhørende økonomiske ytelser og beboerrettede tiltak for personer som søker asyl i Norge». Tilbudet om innkvartering i mottak er basert på frivillighet, i den forstand at den enkelte kan velge om vedkommende vil akseptere tilbudet eller ikke. Dersom asylsøkeren finner opphold et annet sted og kan forsørge seg selv der, står vedkommende fritt til å avslå tilbudet. I det overveiende antall tilfeller vil asylsøkere i praksis ikke ha noe reelt alternativ til å akseptere tilbudet om plass på mottak. Det nærmere innholdet i tilbudet, herunder hvilket mottak den enkelte skal utplasseres på, tilbudets innhold og bestemmelser om bortfall, nedfelles ikke i et skriftlig vedtak.

Asylsøkere som er bosatt i mottak har rett til økonomisk hjelp i medhold av Reglement for økonomisk hjelp til personer i statlig mottak (pengereglementet). Pengereglementet sikrer ensartede økonomiske ytelser til beboere som ikke på annen måte er i stand til å dekke sine økonomiske behov. I tillegg kan beboere motta utstyrspakker med sengetøy, klær og kjøkkenutstyr i begrenset omfang. Utbetalinger etter pengereglementet forutsetter at vedkommende oppholder seg i statlig mottak. Ytelsene faller altså bort dersom botilbudet opphører.

I løpet av den tiden en asylsøker oppholder seg i mottak, kan utlendingsmyndighetene beslutte å overføre vedkommende fra ett mottakssted til et annet, jf. utlendingsforskriften § 59 første ledd annet punktum. Dette er bl.a. aktuelt ved nedbygging av mottakskapasiteten. Overføring til annet mottak kan også komme på tale hvis asylsøkeren forårsaker eller medvirker til ordensproblemer, støy, ved truende/voldelig oppførsel eller lignende, slik at dette i stor grad går ut over hele mottaksmiljøet.

Med hensyn til botilbudets varighet, slår driftsreglementet i pkt. 2.1 fast: «Tilbud om plass gjelder fra det søkes om asyl til dato for bosetting i kommune eller til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene». UDI kan i «særlige tilfeller» beslutte at botilbudet skal gis for et lengre tidsrom. Botilbudet er med andre ord ikke permanent, men tidsavgrenset, og det opphører når nærmere angitte begivenheter inntreffer.

Dersom asylsøknaden innvilges, enten ved at det gis asyl eller oppholds-/arbeidstillatelse, inngår utlendingsmyndighetene særskilt avtale med en kommune om bosetting. Den enkelte blir formelt gjort kjent med kommuneplassen i form av et vedtak fattet av UDI. Vedtaket kan ikke påklages, jf. utlendingsforskriften § 60 tredje ledd. Tidspunktet for flytting fra mottaket til den aktuelle kommunen fastsettes i bosettingsavtalen, og botilbudet i mottak bortfaller fra samme dato. Personer som kan forsørge seg selv og skaffe egen bolig uten hjelp, kan bosette seg hvor de vil, men de kan ikke velge å fortsatt bo i mottak.

Avslag på en søknad om asyl innebærer at søkeren etter en individuell vurdering ikke er funnet å fylle vilkårene i utlendingsloven for å få asyl, og at det heller ikke er innvilget beskyttelse eller opphold på annet grunnlag. Personer med endelig avslag (og personer som har fått avslag i førsteinstansen uten at det er gitt utsatt iverksettelse inntil klageinstansens avgjørelse foreligger) plikter å forlate landet. I forbindelse med avslaget setter utlendingsmyndighetene en utreisefrist, normalt to til tre uker fram i tid. Personer som ikke reiser eller gjør avtale om utreise innen fristens utløp, oppholder seg ulovlig i Norge.

For å sikre en verdig hjemreise, får alle med avslag på asylsøknaden tilbud om frivillig hjemreise gjennom et samarbeid norske utlendingsmyndigheter har med IOM, jf. punkt 3.2 nedenfor. Staten ved IOM dekker reiseutgifter til hjemlandet, tilstår reisepenger og bistår bl.a. med informasjon og rådgivning, hjelp til å skaffe reisedokumenter og assistanse under selve reisen. Informasjon om IOMs returprogram gis i mottakene. Ikke alle tar imot tilbudet om hjemreise med IOM. Når utreisefristen er oversittet, og utlendingen således oppholder seg ulovlig i landet, er det politiets oppgave å gjennomføre utsendelsen med tvang, jf. utlendingsloven § 41. Personer som uttransporteres av politiet, plikter å dekke utgiftene i forbindelse med uttransporten (egen reise og eventuelt vakthold). Kravet er tvangsgrunnlag for utlegg og kan dessuten gi grunnlag for bortvisning ved senere innreise, jf. utlendingsloven § 46.

For personer fra enkelte land kan situasjonen være den at hjemlandets myndigheter nekter å ta imot egne borgere dersom de ikke reiser frivillig. Det kan også forekomme at det ikke er noen tilgjengelig reiserute for tvangsmessig uttransport til det aktuelle landet/området. Videre kan det være uvisst hvilket land personen kommer fra eller hva som er vedkommendes rette identitet. Selv om norske myndigheter dermed kan være forhindret fra tvangsmessig utsendelse, består like fullt plikten til frivillig utreise.

Når utreisefristen er oversittet uten at personen har forlatt landet, bortfaller i utgangspunktet også botilbudet i mottak, jf. driftsreglementet pkt. 2.1. Ordningen ble innført 1. januar 2004. Hovedregelen er nå at kun personer som har en søknad om asyl til behandling og personer som har fått innvilget opphold og venter på bosetting i en kommune, får botilbud i mottak. Hensikten med ikke å gi botilbud til personer med endelig avslag på asylsøknaden (eller avslag på begjæring om utsatt iverksettelse av et negativt førsteinstansvedtak) er å styrke respekten for asylinstituttet og underbygge plikten til å forlate landet. Ordningen med bortfall av botilbud skal også bidra til å redusere antall grunnløse asylsøknader og således forhindre at mottakene blir brukt som oppholdssted for personer som ikke har behov for asyl eller annen beskyttelse i Norge. Det gjøres imidlertid unntak for visse grupper, jf. rundskriv H-18/05 Retningslinjer for hvem som skal gis midlertidig botilbud i mottak etter endelig avslag på søknad om asyl. Plikten til å forlate landet består like fullt også for disse gruppene.

For det første er barnefamilier og enslige mindreårige asylsøkere som får avslag på asylsøknaden unntatt fra ordningen med bortfall av botilbud. Disse gruppene får bo midlertidig i mottak selv etter at utreisefristen er oversittet. Videre er personer med avslag som søker om og blir akseptert for frivillig hjemreise med IOM unntatt. Også personer som har fått innvilget utsatt iverksettelse av det endelige avslagsvedtaket unntas. Etter en individuell vurdering kan det gjøres unntak for enkelte andre grupper med avslag (graviditet, sykdom). Også disse gruppene kan oppholde seg i mottak inntil de forlater landet. Asylsøkere hvis søknad om asyl kan kreves overført til behandling i et annet land iht. Dublin-samarbeidet, omfattes i det hele tatt ikke av ordningen med bortfall av botilbud i mottak.

Det fattes ikke et konkret dispensasjonsvedtak for personer som omfattes av unntakene, og den enkelte trenger ikke søke om forlenget botilbud i mottak. I stedet fatter UDI etter en konkret vurdering vedtak om at personer som ikke omfattes av unntakene mister botilbudet. Dette skjer ved at UDI først sender skriftlig forhåndsvarsel til vedkommende om at han eller hun vil miste plassen ved mottaket som følge av at utreisefristen er oversittet. Av varselet fremgår det at vedkommende er vurdert i forhold til unntakene. Beboeren gis en frist på to uker til å uttale seg. Dersom beboeren velger å ikke uttale seg, eller dersom innsigelsene ikke tas til følge, fatter UDI vedtak om bortfall av botilbud i mottak. Vedtaket kan påklages til Kommunal- og regionaldepartementet, og klagefristen er tre uker. Beboeren bes samtidig om å forlate mottaket innen tre uker, og det informeres om at namsmyndighetene i motsatt fall vil bli kontaktet med sikte på tvangsutkastelse. Det kan søkes om utsatt iverksettelse av UDIs bortfallsvedtak, men normalt vil det ikke være grunn til å gi utsatt iverksettelse i slike situasjoner.

3.2 Nærmere om prosedyren for frivillig retur med International Organization for Migration (IOM)

For å legge til rette for en velorganisert, sikker og verdig hjemreise, ble det i 2002 startet et frivillig returprogram for personer som har fått avslag på søknaden om asyl. Målet med programmet er å assistere personer som ønsker å returnere frivillig fra Norge til sine hjemland. Programmet er et samarbeid mellom IOM og UDI. IOM informerer mulige søkere, gir assistanse til å skaffe reisedokumenter og arrangerer det praktiske ved reisen (transport i Norge, flybillett til hjemlandet, transport i hjemlandet, assistanse på flyplassen ved avgang, i transitt og ved ankomst, samt begrenset oppfølging i hjemlandet). UDI bidrar som et kontaktledd mellom IOM og mottakene og assisterer i å informere interesserte om programmet.

I tillegg tilbyr INCOR-prosjektet, som drives av Flyktninghjelpen med støtte fra UDI, informasjon og individuell rådgivning om retur og frivillig tilbakevending til asylsøkere, flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, samt personer som har fått avslag på asylsøknaden. I den senere tid har det vært rettet et særlig fokus mot irakere, somaliere og afghanere.

Alle som har fått avslag på søknaden om asyl og/eller vil reise hjem frivillig kan søke om assistert retur til hjemlandet. Interesserte kan enten ta kontakt med ansatte på mottaket hvor de bor, et av UDIs regionkontorer eller IOM direkte. Mottaket eller UDI hjelper til med å fylle ut søknadsskjemaene som deretter oversendes IOM. Før IOM kan akseptere søknaden, må det foreligge en godkjenning fra UDI og politiet. Denne godkjenningen gis i de fleste tilfeller automatisk. UDI og politiet kan imidlertid nekte IOM å assistere enkelte søkere. En vanlig årsak til slik nektelse er at politiet allerede har igangsatt arbeidet med uttransporteringen, og at en søknad om å reise med IOM kommer rett før politiet skal gjennomføre utreisen. For å hindre ren trenering, hender det at politiet nekter søkeren å reise med IOM i slike situasjoner. Nektelse fra politiets side kan også skyldes at personen med avslag er dømt for straffbare forhold i Norge og står i kø for å sone dommen, slik at politiet har grunn til å frykte unndragelse fra soning når det søkes om retur med IOM.

For å returnere med IOMs program må man ha gyldig pass eller andre reisedokumenter utstedt og anerkjent av nasjonale myndigheter. Tiden det tar fra søknaden sendes IOM til personen kan forlate Norge avhenger av hvorvidt vedkommende har gyldige reisedokumenter eller ikke. Med gyldige dokumenter tar det i gjennomsnitt ca. to uker. Personer som ikke har gyldige reisedokumenter må søke om dette fra nærmeste ambassade eller konsulat. Dette kan gjøres på egen hånd eller med hjelp fra IOM. IOM har etablert avtale med 52 ambassader og konsulater om fremskaffelse av reisedokumenter, og IOM dekker også utgiftene til å skaffe reisedokumenter for personer som søker om dette gjennom IOM.

Det er flere fordeler ved å returnere med IOM fremfor å bli uttransportert av politiet. I de fleste tilfeller kan IOM tilby transport i hjemlandet etter ankomsten. Til sammenlikning følger politiet vedkommende til hovedstaden i hjemlandet eller til andre store byer. Videre reiser utlendingen like anonymt som andre passasjerer når han eller hun reiser med IOM, politiet er ikke involvert. Når utlendingen uttransporteres av politiet, vil transportøren derimot bli gjort kjent med at vedkommende har fått avslag på asylsøknaden eller er utvist. Nasjonale immigrasjonsmyndigheter informeres også om uttransporteringen i henhold til bilaterale avtaler. Returen med IOM er dessuten gratis, staten via IOM dekker alle reisekostnadene. Personer som uttransporteres av politiet, plikter å dekke alle utgiftene i forbindelse med uttransporten selv (egen reise og eventuelt vakthold). Hvis man senere ønsker å reise til Norge, vil man normalt ikke få innvilget visa, arbeidstillatelse eller bostedstillatelse før disse kostnadene er betalt.

I 2004 var det totalt 1 973 søkere til returprogrammet (mot 2 550 i 2003), og 1 025 av disse (mot 1 438 i 2003) returnerte til hjemlandet med IOM. Til sammenlikning ble 1 756 personer med avslag på asylsøknaden uttransportert av politiet i 2004. Politiet uttransporterte i tillegg 3 175 personer i 2004 (asylsøkere med Dublin-vedtak og andre utlendinger).

Departementet vil vurdere om det kan gis enda bedre informasjon om muligheten til å returnere med IOM. Dette er særlig aktuelt i forhold til personer fra land som norske myndigheter ikke tvangsreturnerer til. Tallene viser at flere personer fra disse landene returnerte med IOM i 2004 enn tidligere år.

3.3 Reelt ureturnerbare står i en særstilling

Begrepet «ureturnerbar» har vært mye brukt i den senere tids offentlige debatt, uten at det samtidig er gitt et entydig innhold. Det ser ut til at en vanlig oppfatning er at begrepet omfatter personer som ikke kan tvangssendes tilbake til hjemlandet. For departementet er det viktig å presisere at det ikke er tilstrekkelig for å kunne omtales som reelt ureturnerbar at vedkommende ikke kan sendes hjem med tvang. Først når personen respekterer avslaget ved aktivt å samarbeide om retur til hjemlandet, men likevel hindres i å returnere av hjemlandets myndigheter, kan han eller hun omtales som «reelt» ureturnerbar. Det må forutsettes at personen har søkt IOM om frivillig retur og at retur til hjemlandet har vist seg umulig over noe tid. Det kan være at hjemlandets ambassade ikke svarer på henvendelser i forbindelse med utstedelse av reisedokumenter, at vedkommende ikke anerkjennes som borger av det aktuelle landet, eller at vedkommende nektes innreise på grensen. Kun personer i en slik situasjon kan etter departementets mening omtales som reelt ureturnerbare. De færreste som omtales som ureturnerbare i dag har selv tatt aktive skritt for å forsøke å reise tilbake til hjemlandet. De ønsker ikke å returnere til hjemlandet og vet samtidig at norske myndigheter ikke kan tvangsreturnere dem uten at de selv medvirker til hjemreisen.

At utlendingen viser seg å være reelt ureturnerbar er en ny faktisk omstendighet som vedkommende kan gjøre UNE oppmerksom på. Spørsmålet om å tillate opphold vil da kunne vurderes på nytt i lys av dette. Dokumentasjon fra IOM om at personen har søkt returprogrammet, men at retur til hjemlandet i den konkrete saken har vist seg ikke å være praktisk mulig, kan være et moment i UNEs vurdering. Det understrekes imidlertid at det er UNE som avgjør hvorvidt de nye opplysningene kan gi grunnlag for omgjøring av vedtaket i asylsaken. Samtidig kan det med samme begrunnelse bes om utsatt iverksettelse av avslagsvedtaket. Hvis utsatt iverksettelse gis, vil vedkommende få tilbud om plass i mottak.

Departementet vil vurdere om det er behov for å gi særskilte regler for behandling av saker vedrørende de reelt ureturnerbare.