6 Avskjæring av klageadgangen ved vedtak om bortfall av botilbud i mottak

6.1 Innledning

For personer med endelig avslag på asylsøknaden, som har oversittet utreisefristen og som ikke omfattes av noen av unntakskategoriene, fatter UDI særskilt vedtak om bortfall av botilbud i mottak. Vedtaket kan påklages til Kommunal- og regionaldepartementet. Departementet ønsker å gjøre unntak fra de ordinære klagereglene i disse sakene, gjennom å avskjære klageadgangen.

6.2 Gjeldende rett

Verken utlendingsloven eller utlendingsforskriften inneholder bestemmelser som gir nærmere veiledning med hensyn til når botilbudet i mottak bortfaller. Driftsreglementet har imidlertid regler om dette; tilbud om plass gjelder fra det søkes om asyl til dato for bosetting i kommune eller til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene. UDI fatter særskilt vedtak om bortfall av botilbud. Det vises til punkt 3.1 ovenfor for en nærmere beskrivelse av dette regelverket.

6.3 Høringsbrevets forslag

Departementet foreslo i høringsbrevet at forvaltningslovens regler om klage og omgjøring i kapittel VI ikke skal gjelde for UDIs avgjørelse om bortfall av botilbud i mottak. Det synes ikke hensiktsmessig, sett i forhold til ønsket om en effektiv gjennomføring av ordningen med bortfall av botilbud, at bortfallsvedtaket skal kunne påklages til Kommunal- og regionaldepartementet. I høringsbrevet ble det vist til at heller ikke vedtak om tildeling av mottaksplass, vedtak om overføring til annet mottak eller vedtak om bosetting i en kommune kan påklages etter gjeldende regelverk. UDI vil dessuten være nærmest til å forestå den individuelle vurderingen mht. hvem som skal tilbys fortsatt opphold i mottak, jf. deres høye grad av spesialisering og nærhet til brukerne. I de fleste tilfellene vil det også være tale om objektivt konstaterbare fakta (barnefamilie, enslig mindreårig, søkt retur via IOM). I høringsbrevet ble det videre sagt at departementet vil utarbeide retningslinjer for den individuelle vurderingen for å sikre konsekvent praksis.

Departementet understreket i høringsbrevet at forslaget ikke ville innebære innskrenkninger i klageadgangen for så vidt gjelder selve asylsaken. Det er kun tale om unntak fra forvaltningslovens klageregler mht. spørsmålet om botilbud etter at endelig avslag er gitt i asylsaken. Spørsmålet om botilbud i mottak har ingen betydning for asylsaken.

6.4 Høringsinstansenes syn

Hovedtyngden av høringsinstansene går imot forslaget om å avskjære klageadgangen. Dette gjelder Advokatforeningen, KIM, NOAS, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Oslo biskopog SMED. HSH, Justisdepartementet, KS, Politidirektoratetog UDIstøtter forslaget.

SMED uttaler:

SMED mener klageadgang er helt sentral for å sikre materielt riktige avgjørelser. Dette er både begrunnet i et behov for å sikre at alle relevante forhold blir vurdert og å gi partene en reell anledning til å la seg bistå av en ekstern hjelper. SMED vil fremheve brukernes sårbarhet og begrensede personlige forutsetninger, som den viktigste årsaken til at saksbehandlingen i disse sakene også må inneholde muligheten for en overprøving. Noen har dessuten helseproblemer, både somatisk og psykisk, som mottakspersonalet ikke kjenner til, og som kan påvirke deres forutsetninger for å ivareta egne interesser. I tillegg tilsier avgjørelsens art, nemlig ytelser som har som funksjon å dekke individenes mest basale og grunnleggende behov for ernæring, helse og tak over hodet, at myndighetene har et særlig ansvar for sikre at avgjørelsene er materielt korrekte.

Departementet har som begrunnelse for å avgrense klageadgangen oppgitt effektivitetshensynet og økonomi. SMED mener at ytelsenes art, personkretsen som berøres og de menneskelige konsekvensene av avgjørelsene, tilsier at hensynet til effektivitet og økonomi ikke kan vært avgjørende.

NOAS, Oslo biskop og SMED mener forslaget er særlig betenkelig sett i sammenheng med forslaget om å gjøre vedtak om bortfall av botilbud til særskilt tvangsgrunnlag for utkastelse. Fra SMEDs uttalelse siteres:

Spørsmålet om særskilt tvangsgrunnlag for gjennomføring av tvangsfravikelsen må videre ses i sammenheng med at departementet samtidig ikke finner grunn til å la avgjørelser om bortfall av botilbud være gjenstand for toinstansbehandling. Dersom den opprinnelige avgjørelsen om bortfall av botilbud var materielt uriktig, noe som åpenbart vil være situasjonen i noen tilfeller, vil enkeltindividet i praksis være fratatt alle muligheter til å angripe avgjørelsen før beslutningen effektueres ved tvangsfravikelse. SMED vil her påpeke at det i de avgjørelsene som potensielt sett vil være uriktige, vil de individuelle hensyn som tilsier at vedkommende skal besitte plassen i mottak være særlig sterke. Dette forsterker etter SMEDs oppfatning de uheldige sidene med forslaget.

Norges Røde Kors er også kritisk til at klageadgangen innskrenkes. Organisasjonen mener at vedtak om bortfall av botilbud fremdeles bør betraktes som enkeltvedtak og følge forvaltningslovens prosedyrekrav også når det gjelder klage og omgjøring. Det vises spesielt til at i noen saker vil avgjørelsen være basert på en skjønnsvurdering av søkerens helse som bør kunne påklages.

HSH har forståelse for at det gjennomføres lovendringer som underbygger plikten til å forlate landet for dem som får avslag på søknad om asyl, og sier seg derfor enig i de lovforslag som fremmes av departementet. HSH uttaler:

Vi har merket oss at avskjæringen av klageadgangen til departementet ikke gjelder selve spørsmålet om asyl - men er avgrenset til ønsket om botilbud etter at asylspørsmålet er avsluttet. Vi er i denne sammenheng også tilfreds med at departementet vil erstatte dagens klageadgang med mer presise retningslinjer for å lette og sikre en konsekvent behandling av dem som søker dette tilbudet.

Justisdepartementet uttaler at ettersom det i utgangspunktet er tvilsomt om denne type beslutninger (vedtak om bortfall av botilbud) er enkeltvedtak, kan departementet si seg enig i at det bør kunne gjøres unntak fra klageretten etter forvaltningsloven kapittel VI i forhold til slike vedtak.

Politidirektoratet har ingen sterke innvendinger mot at vedtak om bortfall av mottaksplass ikke skal kunne påklages. Direktoratet uttaler at så lenge det foretas en konkret vurdering av om hver enkelt asylsøker faller inn under unntaksreglene, og parten varsles og får anledning til å uttale seg i forkant av vedtaket, synes rettssikkerheten å være tilstrekkelig ivaretatt. For å sikre likebehandling, bør det imidlertid etter direktoratets mening utarbeides retningslinjer slik det fremgår av høringsbrevet. Videre ser ikke Politidirektoratet noen grunn til at også omgjøringsadgangen avskjæres. Politidirektoratet uttaler i denne forbindelse:

Forholdet til omgjøringsreglene er imidlertid ikke omtalt nærmere. Vi har vanskelig for å se at det kan være særlig tungtveiende grunner til at ikke denne type vedtak skal kunne omgjøres. I og med at det regelmessig vil være snakk om omgjøring til gunst, er det riktignok ikke behov for lovregler av hensyn til legalitetsprinsippet, men det er likevel hensiktsmessig at det fremgår at det ikke gjøres unntak fra omgjøringsreglene. Lovteksten bør etter vår mening derfor endres til «Forvaltningslovens §§ 28-34 om klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om bortfall av botilbud».

Det samme gjør seg i hovedsak gjeldende for vedtak om tildeling av mottaksplass og overføring til annet mottak.

UDI slutter seg til forslaget om å avskjære klageadgangen. Direktoratet har her lagt avgjørende vekt på hensynet til en effektiv gjennomføring av ordningen. Siden tilbudet om innkvartering kun er ment å gjelde i en tidsbegrenset periode, er det ikke urimelig at forvaltningen ønsker klare og enkle regler om bortfall av botilbud. UDI uttaler:

At botilbudet er begrenset, kommuniseres tydelig til mottaksbeboere fra første dag i mottak. Direktoratet mener forvaltningslovens regler om uttalerett, forhåndsvarsel, begrunnelse osv. ivaretar utlendingens rettsikkerhet i tilstrekkelig grad. Utlendingens behov for rettssikkerhet veier heller ikke så tungt i denne sammenhengen, fordi vedtak om bortfall av botilbud er subsidiært i forhold til spørsmålet om utlendingens behov for beskyttelse eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.

6.5 Departementets vurdering

Departementet merker seg at flere høringsinstanser er svært kritiske til forslaget om å avskjære klageadgangen over vedtak om bortfall av botilbud. Det er flere grunner til at departementet likevel ønsker å opprettholde forslaget, jf. bestemmelsen i § 41 a tredje ledd annet punktum i.f.

For det første vil departementet peke på at det i utgangspunktet er tvilsomt om en beslutning om bortfall av botilbud i mottak ved avslag på søknaden om asyl er et enkeltvedtak. Departementet har likevel valgt å presisere at slike beslutninger er enkeltvedtak og skal behandles som det, jf. ovenfor i punkt 5. Det vil bl.a. si at forvaltningslovens regler om forhåndsvarsling, uttalerett og grunngiving kommer til anvendelse. Disse bestemmelsene vil etter departementets mening i tilstrekkelig grad ivareta hensynet til den enkeltes rettssikkerhet, slik at det er lettere å godta at det gjøres unntak fra forvaltningslovens regler om klage.

Departementet deler for øvrig Politidirektoratets syn mht. at det ikke er behov for å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om omgjøring. Forvaltningsloven § 35 om omgjøring av vedtak uten klage vil følgelig også gjelde ved vedtak om bortfall av botilbud.

Også hensiktsmessighetsvurderinger ligger bak ønsket om å avskjære klageadgangen ved bortfallsvedtak. Det synes ikke formålstjenlig, sett i forhold til målsettingen om en effektiv gjennomføring av ordningen med bortfall av botilbud, at vedtak om bortfall av botilbud kan påklages til Kommunal- og regionaldepartementet. Etter dagens ordning kan heller ikke vedtak om tildeling av mottaksplass eller vedtak om overføring til annet mottak påklages. UDI vil dessuten være nærmest til å forestå den individuelle vurderingen mht. hvem som skal tilbys fortsatt opphold i mottak, jf. deres høye grad av spesialisering og nærhet til brukerne. I de fleste tilfellene vil det også være tale om objektivt konstaterbare fakta (barnefamilie, enslig mindreårig, søkt retur via IOM, fått utsatt iverksettelse av avslagsvedtaket). For å sikre konsekvent praksis har departementet utarbeidet retningslinjer for den individuelle vurderingen, jf. rundskriv H-18/05.

Til sist er det viktig å minne om opprettelsen av et statlig utreisesenter og den betydning et slikt senter vil få for personer med avslag på asylsøknaden, jf. punkt 8 nedenfor. I dag (og da forslagene ble sendt på høring) er situasjonen slik at dersom man mister botilbudet i mottak, er det opp til sosialtjenesten i den enkelte kommune å foreta en individuell vurdering av om vedkommende har krav på midlertidig husvære etter sosialtjenesteloven. Med et utreisesenter på plass vil ingen stå helt uten tilbud om tak over hodet, selv etter at asylsøknaden er avslått og utreisefristen er oversittet.