5 Innkvartering ved søknad om asyl - hjemmel for nærmere regulering i forskrift

5.1 Innledning

Det synes å være en del rettslige uklarheter i gjeldende regelverk knyttet til tilbud om opphold i statlig asylmottak, selve oppholdet og vedtak om bortfall av botilbudet. Det er derfor formålstjenlig med en utdyping og presisering av innkvarteringsordningen, som er lett tilgjengelig for både brukere og forvaltere. Da det vil være behov for til dels detaljerte regler, er det ikke hensiktsmessig å lovfeste alle sider ved ordningen. Departementet ønsker derfor en nærmere regulering av disse forholdene i forskrift og foreslår at det inntas en forskriftshjemmel i utlendingsloven. Selve prinsippet om at alle som søker asyl skal få et botilbud så lenge søknaden ikke er endelig avgjort, foreslås imidlertid inntatt i lovteksten. Dagens forskriftstekst vedrørende unntak fra forvaltningsloven foreslås samtidig løftet inn i utlendingsloven.

5.2 Gjeldende rett

Botilbudet i mottak er i stor grad regulert gjennom reglement gitt av UDI, og ikke i lov eller forskrift. Utlendingsforskriften har riktignok en bestemmelse om kommuneopphold i søknadsperioden og overføring mellom mottak, men det er driftsreglementet som angir overordnede målsettinger samt rammer og ansvarsfordeling mht. mottaksordningen. For en gjennomgang av dette regelverket vises det til punkt 3.1 ovenfor.

5.3 Høringsbrevets forslag

I høringsbrevet ble det for det første foreslått at de unntak som skal gjøres fra forvaltningslovens regler (om saksforberedelse, vedtak og klage) fremkommer av lovteksten. Det ble presisert at dette ikke innebærer noen endring i forhold til dagens praksis, jf. utlendingsforskriften.

Når det gjelder innholdet i en eventuell forskriftstekst i medhold av ny lovbestemmelse, uttalte høringsbrevet at det bør slås fast at utlending som søker asyl i Norge skal gis tilbud om opphold i mottak. Videre ble det foreslått å si noe om tilbudets varighet, nemlig at det gjelder fra fremsettelse av asylsøknaden til ferdigbehandling, slik ordningen også er i dag. For å tydeliggjøre at avgjørelse om å tilby plass i mottak er å anse som et enkeltvedtak, bør dette fremgå av forskriften. I høringsbrevet ble det også antydet at det kan være aktuelt å slå fast at utlendingsmyndighetene kan fatte vedtak om overføring til annet mottak ved ordensproblemer, truende/voldelig atferd eller lignende. Hjemmel for dette finnes allerede i utlendingsforskriften § 59 første ledd annet punktum, men bør stå sammen med øvrige bestemmelser om innkvartering. Det ble også foreslått at forskriften inneholder en bestemmelse om at utlendingsmyndighetene kan fatte vedtak om bortfall av botilbud i mottak.

Høringsbrevet åpnet videre for at departementet i forskriften gis adgang til å fastsette nærmere retningslinjer om når det kan gjøres unntak fra hovedregelen om botilbudets varighet. Det ble presisert at dette ikke innebærer noen endring i forhold til gjeldende rett, idet det også i dag er adgang til å dispensere fra bortfallsordningen ved endelig avslag på asylsøknaden/oversittet utreisefrist.

I høringsbrevet la departementet opp til å videreføre dagens ordning mht. unntakskategoriene, dvs. å gjøre unntak for enslige mindreårige, barnefamilier, personer som søker retur med IOM og ved sykdom, jf. departementets rundskriv H-18/05. Siden situasjonen kan endre seg, anså departementet det mest hensiktsmessig at nærmere bestemmelser vedrørende unntaksadgangen fastsettes i retningslinjer (rundskriv) gitt av departementet. Likeledes foreslo departementet at eventuelle utvidelser eller innstramninger i pengereglementsytelsene til personer i mottak bør holdes utenfor forskriften.

5.4 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om dette, dvs. Advokatforeningen, HSH, Justisdepartementet, KIM, KS, NOAS, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Oslo biskop, Politidirektoratet, SMED og UDI, støtter forslaget.

Justisdepartementet uttaler:

Justisdepartementet er enig i at det er ønskelig med en klargjøring og nærmere regulering av beslutninger vedrørende opphold på asylmottak. Vi er også enig i at saksbehandlingsreglene knyttet til slike beslutninger bør stå i lov eller forskrift, fremfor et driftsreglement.

Vi stiller oss videre bak forslaget om å presisere at beslutning om bortfall av botilbud i asylmottak er et enkeltvedtak, og skal behandles som det. [...]

Vi stiller oss mer tvilende til å unnta beslutning om tildeling av plass ved asylmottak fra forvaltningsloven kapittel IV til VI. [...] Vi foreslår at det spesifiseres nærmere i forslaget § 41 a annet ledd første punktum hvilke bestemmelser i forvaltningsloven det skal gjøres unntak fra. I det minste bør reglene i forvaltningsloven § 17 første ledd og kapittel V kunne få anvendelse ved slike vedtak uten at det vil føre til nevneverdig merarbeid for utlendingsmyndighetene.

KIM presiserer at de ønsker en fortsettelse av nåværende ordning, dvs. at ordningen med bortfall av botilbud for personer som har fått endelig avslag på asylsøknaden ikke skal gjelde for barnefamilier, enslige mindreårige, personer med alvorlig sykdom og personer som søker om og blir akseptert for frivillig hjemreise med IOM.

Norsk Folkehjelp synes det er positivt å lovregulere enkelte rettigheter for beboere i mottak, men er uenig i noen av de foreslåtte formuleringene. Dette gjelder for eksempel tilbudets varighet, som Norsk Folkehjelp mener bør gjelde «fra det søkes om asyl og fram til bosetting i en norsk kommune eller til frivillig eller tvangsmessig retur».

Politidirektoratet uttaler:

Når det gjelder det nærmere innholdet i forskriften, virker departementets foreløpige antydninger om innholdet fornuftige. [...] Når det gjelder de unntak som skal gjøres fra forvaltningslovens regler, bør alle unntak fremgå av lovteksten (og ikke bare i forskriften). Utkastet til § 41 a annet ledd synes å ivareta dette, selv om omtalen i pkt 5.3 er noe uklar (særlig når det gjelder vedtak om førstegangs botilbud). Når det gjelder formuleringen av unntaket for fvl kap VI om klage, se nedenfor vedrørende samme formulering i f t vedtak om bortfall av plass i mottak.

Også SMEDer positiv til at departementet nå tar initiativ til å regulere nærmere det materielle innholdet i tilbudet som gis i statlige mottak. SMED mener imidlertid at også ytelsene som tildeles med hjemmel i pengereglementet (økonomiske ytelser til livsopphold og beboerrettede tiltak) bør reguleres i forskrift. Videre forutsetter SMED at ordningen med botilbud og ytelser i statlig utreisesenter forskriftsfestes på samme måte.

UDI støtter forslaget, men direktoratet foreslår at retten til innkvartering lovfestes, herunder at utlendingsmyndighetene skal ha det koordinerende og strategiske ansvaret for å tilby dette. Videre mener UDI at det bør presiseres i loven at tilbudet som gis enslige mindreårige skal tilpasses den enkeltes alder og behov, samt at UDI skal ha hovedansvaret for å tilby enslige mindreårige et bo- og omsorgstilbud i et forpliktende samarbeid med barnevernet. UDI uttaler:

I lovforslaget er det lagt opp til at alle materielle og prosessuelle regler knyttet til mottak skal fremgå av forskriften. Direktoratet mener at det i utlendingsloven bør lovfestes en rett til innkvartering. Dette et viktig politisk prinsipp som Stortinget bør ta stilling til og det bør derfor løftes ut av Utlendingsforskriften og inn i Utlendingsloven. Dette kan også begrunnes i hensyn til sammenhengen i lovverket og at dette i praksis er en viktig regel. Informasjonshensynet og hensynet til regelens tilgjengelighet tilsier også at dette bør fremgå av loven. Det er ingen selvfølge at personer som søker asyl skal få tilbud om innkvartering. EUs direktiv om minstestandard for mottakelse av asylsøkere pålegger ikke medlemslandene noen plikt til å tilby innkvartering, men sier at det er en av traktatens formål å sikre en verdig levestandard. Direktoratet mener at staten bør forplikte seg i lovs form til å gi personer som søker asyl et innkvarteringstilbud mens søknaden blir behandlet.

Mht. botilbudet sier UDI:

Det er viktig at det framgår klart av ordlyden i bestemmelsen at det er snakk om et frivillig botilbud. Departementet foreslår i lovforslaget at gjeldende utlendingslov § 17 femte ledd oppheves. Av gjeldende utlendingslov § 17 femte ledd fremgår det at asylsøker som er utplassert på et mottak i en kommune må oppholde seg i kommunen inntil søknaden om asyl er endelig avgjort. Dette er presisert nærmere i utlendingsforskriften §§ 59 og 60. Vedkommende kan etter søknad gis tillatelse til å forlate kommunen under forutsetning av at han ikke vil trenge tilskudd fra det offentlige. Bestemmelsen kan knyttes til forskrift gitt i medhold av lov om sosiale tjenester, der det fremgår at asylsøker som ber om støtte i en kommune han ikke er plassert i, kan henvises tilbake til mottaket i kommunen han ble plassert i. Reglen er foreslått videreført i forslag til ny utlendingslov § 105 nr. l der det gis hjemmel til å regulere dette i forskrift, se N0U 2004: 20.

Det fremgår ikke direkte av forslagets § 41 a, verken i departementets eller direktoratets forslag, at søkere ikke kan forlate kommunen han er plassert i. Realiteten i denne regelen videreføres likevel fordi søkeren ikke gis klageadgang på vedtaket om plassering i mottak, samt at forskriften til sosialtjenesteloven fremdeles vil gjelde. Direktoratet vurderer at dette er en bedre løsning enn de gjeldende reglene i lov og forskrift. Disse reglene har i direktoratet vært praktisert slik at dersom en asylsøker ønsker å flytte ut av mottaket må han fylle ut en flyttemelding på mottaket. Slik regelen er formulert i dag, tilslører den det faktum at en asylsøker fritt kan forlate mottaket, og bo hvor han vil så lenge han forsørger seg selv. Dette er ikke noe han må søke om å få lov til og som direktoratet kan nekte han.

Når det gjelder bortfallsordningen, er UDI ikke enig i at reglene om unntak fra ordningen skal fremgå av rundskriv fra departementet. UDI mener at hovedreglene om unntak bør stå i forskriften, da hensynet til enkeltindividenes behov for forutsigbarhet må gå foran myndighetenes behov for å kunne endre reglene raskt.

UNE uttaler seg ikke om forslaget, men ber om at forholdet til bestemmelsen som foreslås i NOU 2004: 20 § 106 klargjøres.

5.5 Departementets vurdering

Departementet er tilfreds med at alle høringsinstansene som har uttalt seg om behovet for nærmere regulering i forskrift mht. asylsøkeres innkvarteringstilbud, støtter høringsbrevets forslag. Hjemmel for forskriftsregulering foreslås derfor inntatt i ny § 41 a annet ledd.

UDI ønsker i tillegg å lovfeste prinsippet om at alle asylsøkere har rett til innkvartering, og at utlendingsmyndighetene skal tilby dette. I høringsbrevet foreslo departementet at dette nedfelles i forskrift. Departementet kan imidlertid slutte seg til UDIs forslag om at et så viktig prinsipp bør fremkomme av lovteksten. Det foreslås derfor at det lovfestes i § 41 a første ledd første punktum at utlending som søker asyl i Norge skal gis tilbud om innkvartering. Departementet understreker imidlertid at selv om opphold i asylmottak er et tilbud som skal gis til alle asylsøkere, er det ingen plikt for en asylsøker til å bo i mottak. En asylsøker som ønsker å bo privat står fritt til det, forutsatt at asylsøkeren ikke er avhengig av økonomisk støtte fra det offentlige, jf. også utlendingsforskriften § 59 annet ledd. For helhetens skyld foreslår departementet mht. personer som har søkt om asyl og fått avslag, at det kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise, jf. forslag til § 41 a første ledd annet punktum og punkt 8 nedenfor.

Videre ønsker UDI å lovfeste i § 41 a at direktoratet har omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere. Departementet bemerker at dette er den faktiske situasjonen i dag, selv om det er ulike oppfatninger blant frivillige organisasjoner og andre som jobber med barn hvorvidt omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere bør plasseres hos barnevernet eller hos UDI. Da forslaget ikke har vært på høring, med det resultat at ingen andre instanser enn UDI har kommentert ordningen, foreslår departementet ikke å lovregulere dette i denne omgang.

Justisdepartementets uttaler at departementet stiller seg noe tvilende til å unnta beslutning om tildeling av plass ved asylmottak fra forvaltningsloven kapittel IV til VI. Kommunal- og regionaldepartementet vil bemerke at det allerede er gjeldende rett at forvaltningslovens regler om grunngiving og klageadgang ikke gjelder for vedtak etter utlendingsforskriften § 59 (utplassering av asylsøker mv.), jf. § 60 annet ledd i samme forskrift. Departementet ser det ikke som aktuelt å endre på dette nå, særlig med tanke på at UDI årlig fatter mange tusen vedtak om tildeling av mottaksplass. Det er videre tale om et tilbud som asylsøkeren står fritt til å takke nei til. Departementet har imidlertid forståelse for Justisdepartementets syn mht. at ikke alle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI nødvendigvis vil føre til nevneverdig merarbeid for utlendingsmyndighetene, og at det derfor ikke bør gjøres unntak fra samtlige av disse bestemmelsene. Departementet foreslår derfor å videreføre forskriftens ordlyd i § 41 a tredje ledd første punktum i utlendingsloven, slik at det fortsatt gjøres unntak fra forvaltningslovens regler om grunngiving og klageadgang for så vidt gjelder utlendingsmyndighetenes vedtak om tildeling av botilbud og overføring til nytt innkvarteringssted.

Departementet er videre enig med Politidirektoratet i at alle unntak fra forvaltningslovens regler bør fremgå av lovteksten. Departementet foreslår derfor å flytte innholdet i utlendingsforskriften § 60 tredje ledd til ny § 41 a tredje ledd annet punktum i utlendingsloven.

Til UNEs uttalelse om at forholdet til forslag til ny § 106 i NOU 2004: 20 bør klargjøres, bemerker departementet at forslaget til ny § 106 med begrunnelse samsvarer med forslaget og begrunnelsen i høringsbrevet av 6. mai 2005. I NOU 2004: 20 § 106 foreslås det inntatt en hjemmel i utlendingsloven for å kunne gi nærmere bestemmelser om oppholdssted under søknadsbehandlingen.