9 Krav om politiattest for ansatte i mottak. Yrkesforbud for personer som har begått seksuelle overgrep mot barn og unge
9.1 Innledning
Arbeid med barn og unge innebærer et stort ansvar. Barn og unge har små muligheter både fysisk og psykisk til å forsvare seg mot overgrep fra voksne, og det er derfor viktig å skape en tryggest mulig ramme rundt oppholdet i mottak. Barn og unge i mottak må bl.a. beskyttes mot overgrep fra personalet i mottakene. Det foreslås derfor at ansatte i mottak skal fremlegge politiattest ved ansettelse, samt yrkesforbud i mottak for personer som har begått seksuelle overgrep mot barn og unge.
9.2 Gjeldende rett
Det finnes i dag ingen bestemmelse i utlendingsloven som gir arbeidsgiver pålegg om å utelukke en søker som har forbrutt seg seksuelt mot barn og unge fra arbeid i statlig asylmottak. Lovverket gir heller ikke utlendingsmyndighetene eller private og kommunale driftsoperatører adgang til å fremskaffe slike opplysninger om en søker uten at søkeren selv frivillig medvirker.
Derimot finnes det flere lovbestemmelser som oppstiller krav om politiattest for yrkesgrupper som arbeider med barn og unge på andre sektorer i samfunnet. For eksempel stiller barnevernloven § 6-10 krav om politiattest ved ansettelser i barneverntjenesten. Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på straffeloven §§ 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c og 204 første ledd bokstav d (alle bestemmelsene gjelder seksuelle overgrep mot barn). Videre nedlegges det yrkesforbud for så vidt gjelder arbeid i barneverntjenesten for personer som er ilagt forelegg eller dømt for brudd på de samme bestemmelsene. Barnehageloven § 20, opplæringsloven § 10-9 og friskoleloven § 4-3 har liknende bestemmelser. Det kan også utstedes politiattest vedrørende brudd på straffelovens bestemmelser om seksuelle overgrep mot barn i forbindelse med ansettelse av personer som skal yte tjenester til mindreårige etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a-d, jf. forskrift 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering § 12.
Det finnes også flere bestemmelser som kan komme til anvendelse dersom en person som allerede arbeider med barn og unge i mottak forgriper seg mot barn og unge, enten gjennom sin stilling eller på fritiden. Både straffeloven og arbeidsmiljøloven har regler om hvilke følger slike handlinger kan få for et arbeidsforhold.
9.3 Høringsbrevets forslag
I høringsbrevet ble det foreslått at en tilsvarende bestemmelse som barnevernloven § 6-10 skal gjelde for oppdrag og stillinger i mottak. Nærmere bestemt foreslås det at personer som skal ansettes i statlig asylmottak skal avkreves politiattest. For andre personer som utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, og som har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg i mottak, foreslås det at det kan kreves politiattest. I høringsbrevet ble det spesielt bedt om høringsinstansenes synspunkter på hvorvidt den foreslåtte ordlyden anses dekkende for hvilke persongrupper som skal/kan avkreves politiattest.
Ifølge forslaget i høringsbrevet skal politiattesten vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på straffeloven §§ 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c, 203 og 204 første ledd bokstav d og f (seksuelle overgrep). Dersom en person er ilagt forelegg eller dømt for nevnte overtredelser av straffeloven, skal han eller hun ifølge forslaget være utelukket fra å utføre arbeid i mottak. Likeledes foreslås det at personer som oppdragsgiver kan velge å avkreve politiattest, skal utelukkes fra oppgaver som innebærer direkte kontakt med barn og unge i mottak, dersom innhentet attest ikke er tilfredsstillende. Forbudet mot ansettelse/oppgavetildeling skal gjelde for livstid. Bestemmelsen foreslås ikke gitt tilbakevirkende kraft.
9.4 Høringsinstansenes syn
Alle høringsinstansene som har uttalt seg om dette, dvs. Advokatforeningen, Datatilsynet, HSH, Justisdepartementet, KIM, NOAS, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Oslo biskop, Politidirektoratet, Redd Barna, Riksadvokaten og UDI, støtter forslaget.
Datatilsynet understreker imidlertid at det er viktig å ha en nøktern forventning til effekten av tiltaket. Tilsynet uttaler:
Det må legges til grunn at den overveiende del av personer som har begått handlinger omhandlet i de angjeldende bestemmelser i straffeloven, aldri har vært siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på bestemmelsene. Krav om politiattest kan således resultere i en form for falsk trygghet.
Flere høringsinstanser mener at personkretsen som foreslås avkrevd politiattest, bør utvides. KIM og Norges Røde Kors anbefaler at det skal kreves politiattest fra alle personer som har direkte kontakt med barn og unge i mottak, dvs. også fra personer som departementet foreslår at det kan kreves politiattest fra. Norges Røde Kors uttaler at «[M]an bør gjøre det man kan for å holde personer som har begått seksuelle overgrep mot barn og unge borte fra alle posisjoner hvor de har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg i mottak». Norsk Folkehjelp mener at det bør være et lovfestet krav om politiattest for verger og frivillige. UDI peker på at også voksne beboere i mottak, og da særlig enslige kvinner, tilhører en utsatt gruppe. For å kunne gi et effektivt vern også for voksne beboere, foreslår UDI at kravet om politiattest ikke begrenses til å gjelde for personer som har direkte kontakt med barn og unge.
Når det gjelder hvilke straffebud som skal anmerkes på politiattesten, ønsker UDI at straffeloven §§ 200 første ledd, 201 bokstav b, 202 første ledd bokstav a og muligens bokstav b, 204a, samt § 205 (medvirkning) føyes til i oppregningen, jf. synspunktet ovenfor om at også voksne beboere bør beskyttes. Både Justisdepartementet og Politidirektoratet mener at straffeloven § 192 (voldtekt) bør omfattes, og de peker på at straffeloven § 192 i høringsbrevets vedlegg 1 er foreslått tatt med i oppregningen i ny § 41 c, uten at dette er omtalt i selve høringsbrevet. At straffeloven § 192 ikke er blant de straffebud som er med i barnevernlovens bestemmelse, er etter Politidirektoratets mening ikke et godt argument for at bestemmelsen ikke tas med når det nå skal innføres krav om politiattest i mottak. Videre nevner Politidirektoratet at ordlyden i den foreslåtte § 41 c første ledd annet punktum åpner for at to personer som utfører samme type oppgave behandles ulikt, ved at den ene må fremlegge politiattest og den andre ikke. Politidirektoratet mener derfor at det bør vurderes å gi retningslinjer for oppdragsgivers praktisering av bestemmelsen. KIM og Redd Barna oppfordrer myndighetene til å gjennomgå alle hjemler der det åpnes for å innhente politiattest, og vurdere om det bør gis videre adgang med tanke på attestens innhold (f.eks. volds- og narkotikaforbrytelser).
Politidirektoratet støtter høringsbrevets forslag om at bestemmelsen ikke skal gis tilbakevirkende kraft. Norsk Folkehjelp mener derimot at bestemmelsen bør gis tilbakevirkende kraft, for å «rydde opp en gang for alle». Det samme mener Redd Barna, ellers vil bestemmelsen få «liten realitet for de barna som oppholder seg i mottak i dag».
9.5 Departementets vurdering
Når en person som er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for seksuelle overgrep mot barn og unge søker jobb i mottak, er gjeldende regelverk mangelfullt, både med hensyn til å sikre at arbeidsgiver får slike opplysninger og med hensyn til hvilke konsekvenser opplysningene skal få for ansettelsen. Departementet mener derfor at en tilsvarende bestemmelse som barnevernloven § 6-10 bør gjelde for oppdrag og stillinger i mottak, jf. forslaget til ny § 41 c. Dette vil riktignok kunne føre til at personer som er ilagt forelegg eller dømt for seksuelle overgrep mot barn og unge får innskrenkede muligheter på arbeidsmarkedet, men som flere av høringsinstansene påpeker, må hensynet til barnas trygghet og sikkerhet her veie tyngst.
På denne bakgrunn foreslår departementet at det skal gjelde et krav om fremleggelse av politiattest ved ansettelser i mottak, jf. § 41 c første ledd første punktum. Dette innebærer at kravet om politiattest ved ansettelse i mottak blir obligatorisk. Ansettelsesmyndigheten, det vil i praksis si privat eller kommunal driftsoperatør, vil være forpliktet til å kreve fremlagt politiattest. På den måten blir innhenting av politiattest en av rutinene i forbindelse med ansettelse, og kravet om politiattest vil ikke fremstå som noen form for mistenkeliggjøring av de personene det gjelder. Kravet vil gjelde både for ansettelse i faste stillinger, vikariater og engasjementer. UDIs alminnelige tilsyn med mottaksdriften/driftsoperatørs etterlevelse av driftsavtalen må omfatte kontroll med at bestemmelsen etterleves. I hovedsak vil det dreie seg om å kontrollere om driftsoperatør har tilfredsstillende rutiner på området.
For andre personer som utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, og som har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg i mottak, opprettholder departementet forslaget om at det kan kreves politiattest, jf. § 41 c første ledd annet punktum. Dette sikrer en fleksibel løsning, hvor det vil være opp til oppdragsgiver å foreta en skjønnsmessig vurdering av behovet for å kreve politiattest i det enkelte tilfellet. Sentralt i en slik vurdering vil være hvorvidt det er en reell mulighet for at barn og unge kan bli utsatt for seksuelle overgrep. Personer som det kan være aktuelt å kreve politiattest fra kan være tolker, helsepersonell, lærere, idrettsledere og andre som bistår utlendingsmyndighetene i arbeidet med aktiviteter i eller utenfor mottaket (lønnede og ulønnede), men som ikke har et formelt ansettelsesforhold. Departementet vil vurdere om det skal gis retningslinjer for oppdragsgivers praktisering av bestemmelsen, jf. innspill fra Politidirektoratet. Etter en samlet vurdering har departementet også kommet til at bestemmelsen ikke bør gjelde overfor alle som utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, men kun overfor personer som har direkte kontakt med barn og unge under 18 år. Det er riktig som UDI påpeker at også voksne i mottak kan føle utrygghet, men da krav om politiattest kan være et inngripende tiltak overfor den enkelte som avkreves slik attest, bør det utvises varsomhet med å innføre et slikt krav i forhold til stadig nye grupper.
Det legges videre til grunn at kravet om å fremvise politiattest bare skal gjelde for personer man faktisk har til hensikt å ansette eller tildele oppgaver. Det skal ikke kreves at søkere legger fram slik attest på et tidligere stadium i ansettelsesprosessen. Arbeidsgiver eller andre som får kjennskap til opplysninger fra politiattesten vil ha taushetsplikt om disse opplysningene.
Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for brudd på straffeloven §§ 192 (voldtekt), 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold), 194 (seksuell omgang med noen som er plassert i institusjon under barnevernet), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn eller noen annen person under 18 år som står under hans omsorg, myndighet eller oppsikt), 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år), 201 bokstav c (seksuelt krenkende eller annen uanstendig atferd i nærvær av eller overfor barn under 16 år), 203 (seksuell omgang eller handling med en person under 18 år mot vederlag) eller 204a (barnepornografi), dvs. alle typer seksuelle overgrep mot mindreårige som har betydning for den tillit som vedkommende må ha for å kunne ha ansvar for barn og unge i mottak. Det er kun forhold der fornærmede er under 18 år som skal tas med i vandelsattesten. Siden utsendelsen av høringsbrevet er straffeloven § 204 endret. Henvisningen til straffelovens bestemmelse om barnepornografi er derfor endret til § 204a.
Ved en inkurie ble ikke straffeloven § 192 (voldtekt) omtalt i høringsbrevets hoveddel. Også barn og unge kan bli utsatt for voldtekt, og forholdet skal da pådømmes etter straffeloven § 192. Det er ikke gitt at et seksuelt overgrep som ellers kunne vært henført under straffeloven §§ 193 eller 194, blir det, dersom overgrepet på grunn av voldsbruk omfattes av den strengere § 192. Straffeloven § 192 er riktignok ikke nevnt i oppramsingen av straffebud i barnevernloven § 6-10, men departementet mener likevel at også de alvorligste tilfellene, voldtektstilfellene, bør omfattes av bestemmelsen her. Dette er også i tråd med høringsinnspillene fra Justisdepartementet og Politidirektoratet.
Hovedhensynet bak lovforslaget har hele tiden vært et ønske om å beskytte barn og unge som søker asyl. Dette er en gruppe som er spesielt sårbar, da de i tillegg til ung alder heller ikke behersker språk og kultur, samtidig som de befinner seg i en psykisk belastende situasjon. Som nevnt innledningsvis er forslaget her utformet med utgangspunkt i barnevernloven § 6-10. Bakgrunnen for dette er at reglene om politiattest i ulike særlover etter departementets mening bør søke å likne hverandre i den grad det er mulig. Departementet finner derfor ikke grunnlag for å foreslå at andre straffebestemmelser enn seksuallovbrudd skal omfattes, som for eksempel volds- eller narkotikaforbrytelser. I NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern gir Politiregisterutvalget bruken av politiattest bred omtale. I den videre oppfølgingen av utvalgets forslag og som følge av anmodningsvedtak fra Stortinget vedrørende politiattest, legges det opp til en bred gjennomgang av de prinsipielle sidene ved å stille krav om politiattest, herunder om også andre bestemmelser enn forbud mot seksuelle overgrep skal omfattes. I etterkant av denne gjennomgangen kan det være aktuelt å foreslå endringer i bestemmelsen som foreslås her.
Politiattesten bør etter departementets mening begrenses til å gi opplysninger om ilagt forelegg eller domfellelse for seksuelle overgrep mot barn og unge og om søker på ansettelsestidspunktet er siktet eller tiltalt for lovbrudd av samme art, jf. § 41 c annet ledd første punktum. Dommer som går ut på forvaring må også fremgå av politiattesten, men ikke frafalte siktelser eller tiltaler. Politiattesten skal ikke være eldre enn tre måneder, jf. annet ledd annet punktum.
Dersom en person er ilagt forelegg eller dømt for nevnte overtredelser av straffeloven, skal han eller hun være utelukket fra å utføre arbeid i mottak, jf. § 41 c tredje ledd. Likeledes skal personer som oppdragsgiver kan velge å kreve politiattest fra, jf. ovenfor, utelukkes fra oppgaver som innebærer direkte kontakt med barn og unge i mottak dersom attesten ikke er tilfredsstillende. Forbudet mot ansettelse/oppgavetildeling skal gjelde for livstid. Personer som er siktet eller tiltalt på ansettelses-/oppgavetildelingstidspunktet skal ikke kunne ansettes før resultatet av straffesaken foreligger eller siktelsen eller tiltalen er frafalt.
Som i høringsbrevet foreslås bestemmelsen ikke gitt tilbakevirkende kraft. Dersom kravet om politiattest i dag skulle gjøres gjeldende for personer som allerede arbeider i mottak eller utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, vil dette i tillegg til å innebære en rekke praktiske vansker (bl.a. omfattende arbeid for politietaten), innebære formelle problemer knyttet til konsekvensene for etablerte ansettelsesforhold. Kravet om politiattest bør derfor bare gjelde overfor personer som ansettes/tildeles oppgaver etter at bestemmelsen er trådt i kraft. Samme løsning er valgt i barnevernloven.
Til sist foreslås det at Kongen kan gi utfyllende forskrifter til bestemmelsen, jf. § 41 c fjerde ledd. På sikt kan det bl.a. være aktuelt å regulere nærmere i forskrift bestemmelser om taushetsplikt.
Departementet har vurdert forholdet til de folkerettslige forpliktelsene Norge er bundet av, herunder forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 om retten til privatliv. Etter departementets syn vil en bestemmelse som foreslått her ikke komme i strid med disse forpliktelsene. Det er arbeidssøkeren selv som skal legge fram politiattest. Dette innebærer at arbeidsgiveren ikke får opplysningene uten at arbeidssøkeren er klar over det og selv medvirker til det. Det vises i denne forbindelse også til EMK artikkel 8 nr. 2, som sier at hensynet til privatlivet for den enkelte må veies opp mot bl.a. hensynet til andres rettigheter og hensynet til å forebygge kriminalitet.