11 Miljøinformasjon hos offentlig organ

11.1 Innledning og problemstillinger

Forvaltningsorganer og andre offentlige organer er i besittelse av miljøinformasjon i forbindelse med sine roller og oppgaver som forvaltningsmyndighet, som produsent og fordeler av fellestjenester, og som aktør i markedet. Drift av offentlige organer har dessuten miljøaspekter på lik linje med annen virksomhet. Tilgang til miljøinformasjon fra offentlige organer er en grunnpilar i allmennhetens rett til miljøinformasjon. Dette er slått fast gjennom Århuskonvensjonen artikkel 4 og i miljøinformasjonsdirektivet artikkel 1. Disse internasjonale instrumentene har som sitt primære mål å styrke allmennhetens tilgang til miljøinformasjon fra det offentlige.

Norsk forvaltning bygger på offentlighetsprinsippet. Offentlighetsloven skal sikre innsyn i offentlige saksdokumenter. Offentlige organer skal også generelt tilstrebe åpenhet i henhold til prinsippet om meroffentlighet, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Hensyn som taler for offentlighet i forvaltningen er særlig rettssikkerhet, demokrati og kontroll med forvaltningen, men også hensynet til tillit og legitimitet overfor forvaltningens virksomhet, og spredning av kunnskap. For nærmere omtale vises det til offentlighetsmeldingen (St.meld. nr. 32 (1997-98) side 18-21). Styrking av retten til miljøinformasjon i forhold til det offentlige vil bidra til å styrke offentlighetsprinsippet på et område det kan sies å være særlig sterkt begrunnet.

Forvaltningslovens regler om informasjon og rett til å få se sakens dokumenter, og om varsel og høring, hører også med her. Rettighetene etter forvaltningsloven er i første rekke rettet mot partene i saken og mot deltakelse i forbindelse med forvaltningsvedtak, og har stor praktisk betydning for deltakelse i beslutningsprosesser, se kapittel 15.

Sikring av retten til miljøinformasjon reiser imidlertid enkelte særlige problemstillinger i forhold til de generelle utgangspunktene etter gjeldende rett. Noen av svakhetene ved dagens system er at offentlighetsloven knytter retten til innsyn til dokumenter i en bestemt sak, og at rettigheter i enkeltsaker etter forvaltningsloven forutsetter partsstatus, eventuelt rettslig klageinteresse. Dette kan skape problemer for den som ønsker generelle opplysninger om miljøforhold, eller for miljøinteresserte uten den nødvendige tilknytningen til en konkret sak. De internasjonale reglene på området går lenger eller på tvers av vanlige avgrensninger i gjeldende norsk rett. Som utvalgets rapport viser, nødvendiggjør dette visse tilpasninger i forhold til offentlighetsloven.

Dette kapitlet redegjør for hvilke nye krav de internasjonale forpliktelsene stiller til norsk rett, særlig med fokus på avgrensningen av hva som er offentlig organ, jf. kapittel 11.2 til 11.6. I kapittel 11.7 redegjøres for innholdet i allmennhetens rett til miljøinformasjon hos offentlig organ, herunder de kunnskapspliktene som loven pålegger det offentlige. Reglene om saksbehandling behandles samlet under kapittel 11.8. Høringsuttalelsene er trukket inn i den sammenhengen de er relevante. Det samme gjelder utvalgets syn på mer detaljerte spørsmål i tilknytning til nye lovregler. Unntak fra retten til miljøinformasjon fra offentlig organ omtales i kapittel 14.

11.2 Generelt om de internasjonale forpliktelsene og norsk rett

Århuskonvensjonen, miljøinformasjonsdirektivet og forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv er i første rekke regelverk om tilgang til miljøinformasjon i det offentliges virksomhet. Reglene skal sikre et felles nivå på et område hvor rettstilstanden kan variere mye fra land til land. Instrumentene inneholder derfor med få unntak bestemmelser om rett til å få informasjon på forespørsel. Offentlighetsloven, som er en lov om innsynsrett, forutsetter også at det framsettes et krav. Reglene etter de internasjonale forpliktelsene har imidlertid et videre virkeområde enn dagens offentlighetslov og krever også tilpasninger på andre måter, blant annet ved at de innfører særlige unntaks- og saksbehandlingsregler, og fordi de til dels bruker begreper og sondringer som ikke er vanlige i vårt lovverk. Utvalget har blant annet pekt på at offentlighetslovens begrep «dokument», selv om det er gjort teknologinøytralt, er problematisk når miljøinformasjon eller miljøopplysninger skal kunne kreves etter sitt innhold, uavhengig av om de er knyttet til noen bestemt enhet. Tilsvarende kan kravet til identifikasjon («dokument i en bestemt sak») være til hinder for å kunne kreve opplysninger mer generelt, for eksempel opplysninger lagret i registre.

De internasjonale regelverkene avviker særlig fra norsk rett i forståelsen av hva som anses som offentlig organ, og går alle lenger enn den norske offentlighetsloven i å definere hvilke organer som retten til innsyn skal gjelde for. De internasjonale instrumentene deler inn definisjonen i tre hovedgrupper som skal behandles etter samme regler:

• offentlig myndighet på nasjonalt, regionalt eller lokalt plan,

• tjenester av generell samfunnsinteresse, og

• miljørelaterte oppgaver under offentlig kontroll.

Med andre ord er dette klassiske forvaltningsoppgaver, samt tjenester eller funksjoner som er en naturlig forlengelse av det offentliges forvaltnings- eller styringsansvar, og oppgaver det offentlige får utført av andre og som er av spesiell miljømessig betydning.

Den første kategorien utgjør kjernen av det som faller inn under definisjonen av forvaltningsorgan (ethvert organ for stat og kommune) i offentlighetsloven § 1. Dette omfatter forvaltningsmyndighetene innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Offentlighetsloven omfatter imidlertid også private rettssubjekter dersom de utøver offentlig myndighet, dvs. fatter enkeltvedtak eller vedtar forskrifter. I tillegg til organer innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet regnes dessuten enkelte virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter, som et «organ for stat og kommune». Det knytter seg en omfattende praksis og teori til denne grensedragningen, og det har også vært diskutert hvorvidt offentlighetsloven burde utvides for å tilpasses nye former for offentlig oppgaveløsning. Det kan i denne forbindelse vises til St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen side 41 flg. Arbeidet i det offentlige utvalget som vurderer endringer i offentlighetsloven (Offentlighetslovutvalget), har disse spørsmålene til vurdering, men utvalgets arbeid er ikke avsluttet. Offentlighetsloven slik den er i dag, omfatter bare delvis de to siste hovedgruppene i de internasjonale regelverkene.

Målet med de internasjonale reglene er at allmennheten skal gis de samme rettighetene til miljøinformasjon i forhold til offentlige oppgaver, uavhengig av hvordan arbeidet er organisert på nasjonalt plan. Dette skal blant annet sikre at retten til miljøopplysninger ikke går tapt som følge av organisatoriske grep i offentlig sektor, for eksempel ved at deler av forvaltningen blir skilt ut som egne rettssubjekter.

11.3 Nordiske regler om hva som regnes som offentlig organ

Danmark har en egen lov av 27. april 1994 nr. 292 om aktindsigt i miljøoplysninger. Den ble endret ved lov av 31. mai 2000 nr. 447 for å gjennomføre forpliktelsene i Århuskonvensjonen. Den danske loven omfatter for det første «al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning», jf. lov om aktindsigt i miljøopplysninger § 1, jf. offentlighedsloven § 1. Videre omfattes «organer, herunder fysiske og juridiske personer, der har offentligt ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet, og som er underlagt offentlig kontrol», jf. miljøoplysningsloven § 1 annet ledd. Kriteriet «offentlig ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet» forstås slik at det i første rekke omfatter offentlig «forsyningsvirksomhed», som for eksempel avfallshåndtering, trafikk, energi, avløp og vannforsyning, i tillegg til de mer ordinære forvaltningsoppgavene. For at kriteriet «under offentlig kontroll» skal være oppfylt, legges det til grunn som avgjørende kriterium om det offentlige har bestemmende innflytelse. Eierskap, stemmerettigheter, vedtekter og representasjon er ifølge forarbeidene momenter som det kan legges vekt på (lovforslag nr. L 170 (1999-2000) framsatt 20. januar 2000, merknader til lovforslagets bestemmelse § 1 nr. 1). Forarbeidene sier videre at virksomheter som er rent privateide, og som utfører oppgaver for en myndighet, for eksempel ivaretar den daglige driften av et avløpsanlegg eller et avfallsanlegg på kommunens vegne, ikke er omfattet av lov om retten til miljøopplysninger § 1 annet ledd. Dersom en virksomhet er delvis offentlig eid og det offentlige har bestemmende innflytelse, vil den være omfattet av loven. Før lovendringen i 2000 ble det imidlertid lagt til grunn at virksomheter som virket i konkurranse med andre, ikke ville være omfattet av loven. I forarbeidene til lovendringen sies det at lovendringen innebærer at dette ikke lenger kan være noe avgjørende kriterium.

I Sverige har man ikke vedtatt noen egen lov om retten til miljøopplysninger. Generelle regler om dokumentoffentlighet finnes i tryckfrihetsförordningen og i sekretesslagen. Disse reglene gjelder for myndigheter. I tillegg til de ordinære myndighetsorganene gjelder reglene også for visse organer som er nevnt i en særlig liste som finnes som vedlegg til sekretesslagen. Dette vedlegget nevner blant annet ulike forskningsinstitusjoner og enkelte organisasjoner med offentlige kontrolloppgaver eller oppgaver knyttet til fordeling av offentlige midler.

I Finland vedtok man i 1999 en egen lov om offentlighet i myndighetenes virksomhet. Finland har ingen egen miljøopplysningslov. Offentlighetsloven § 4 definerer begrepet myndighet. Foruten ordinære forvaltningsorganer på statlig og lokalt nivå omfattes også nemnder, delegasjoner, komitéer, arbeidsgrupper, revisorer og lignende som med hjemmel i lov eller forskrifter eller på grunnlag av vedtak truffet av myndighetene, «har tillsatts för at självständigt utföra en uppgift». Til sist gjelder offentlighetsreglene også for «sammenslutningar, inrättningar, stiftelser, och enskilda personer som utöver offentlig makt och enligt en lag, en bestämmelse eller en föreskrift som meddelats med stöd av en lag eller förordning utför ett offentligt uppdrag». Med offentlig makt menes i første rekke inngripen i privates rettsstilling gjennom vedtak eller faktisk handling. Offentlige tjenester synes å falle utenfor.

11.4 Utvalgets drøftelser og forslag om hva som skal regnes som offentlig organ etter loven

Det internasjonale regelverket gir ikke alltid noe entydig svar og overlater et visst rom for skjønn til nasjonale myndigheter. Det er heller ikke noe i veien for at norske regler går lenger enn disse forpliktelsene. Utvalget har drøftet grundig hvilken avgrensning norsk lovgivning burde velge, ut fra fire problemstillinger:

• hvilke oppgaver bør omfattes,

• hvilken tilknytning til forvaltningen bør kreves,

• hvilken tilknytning til miljøet bør kreves,

• forhold til aktiviteter som utøves i konkurranse med private.

Det vises til utvalgets utredning som redegjør utførlig for utvalgets drøftelser. Utvalget har særlig inngående drøftet avgrensningen av offentlig organ. Konklusjonen i utvalget er at for å kunne oppfylle de folkerettslige forpliktelsene må miljøinformasjonsloven omfatte flere enn de organene som regnes som forvaltningsorgan i offentlighetslovens forstand, jf. offentlighetsloven § 1. I tråd med de internasjonale forpliktelsene konkluderer utvalget med at reglene om miljøinformasjon hos det offentlige bør omfatte:

• forvaltningsorgan slik det er definert i offentlighetsloven § 1,

• rettssubjekter som har offentlige funksjoner eller yter tjenester til allmennheten og som er under offentlig kontroll,

• rettssubjekter som har offentlige funksjoner eller yter tjenester til allmennheten på oppdrag fra det offentlige, og som er under offentlig kontroll når disse aktivitetene har spesiell betydning for miljøet.

Der hvor disse aktivitetene drives i konkurranse med private, mener utvalget likevel at de samme reglene som for private virksomheter bør gjelde.

11.5 Miljøverndepartementets vurdering av «offentlig organ» og systematikk i loven

Miljøverndepartementet viser til at miljøinformasjonsdirektivet, Århuskonvensjonen og forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv, alle inneholder definisjoner av offentlig myndighet som går lenger enn offentlighetsloven. Det er også en del forskjeller mellom de tre regelverkene. Miljøinformasjonsdirektivet har den snevreste definisjonen, mens forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv går lengst. Vurderingskriteriene i de tre regelverkene er til dels sammenfallende. Dette henger sammen med at Århuskonvensjonen er en videreutvikling av miljøinformasjonsdirektivet, og at det nye direktivforslaget igjen er en videreutvikling av Århuskonvensjonen. Utvalget har foretatt en nærmere analyse og sammenstilling av de ulike definisjonene av offentlig myndighet, jf. utredningen, side 89-90. Norsk regelverk må oppfylle de internasjonale forpliktelsene. Utvalgets forslag er på linje med forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv. Departementet slutter seg til utvalgets tilnærming på dette punkt.

Dette innebærer at begrepet «offentlig organ» i miljøinformasjonsloven får et eget innhold som er mer omfattende enn begrepet «offentlig organ» etter offentlighetsloven, som en følge av kravene i Århuskonvensjonen og forslaget til nytt EU-direktiv. For de virksomhetene som ikke er å regne som offentlig organ etter offentlighetsloven, gjelder ikke offentlighetsloven, og reglene i miljøinformasjonsloven vil derfor være de eneste som regulerer retten til informasjon. Se nærmere kapittel 11.6 nedenfor.

Utvalget har foreslått en egen definisjon av offentlig organ i § 11 i kapittel 3 i sitt lovforslag. Denne må ses i sammenheng med utvalgets forslag til bestemmelse for private og andre virksomheter i kapittel 2. Utvalgets tanke var at regelen om miljøinformasjon i virksomhet i kapittel 2 skulle omfatte både privat og offentlig virksomhet. Men for virksomheter i offentlig regi skulle likevel saksbehandlingsreglene i kapittel 3 om det offentlige gjelde. Retten til innsyn hos offentlige organer skulle reguleres av kapittel 3.

En rekke av høringsinstansene har funnet det uklart hvor grensen går mellom kapittel 2 og 3 i utvalgets lovforslag når det gjelder virksomheter. Justisdepartementet påpekte i sin høringsuttalelse at blant annet bruken av forskjellige begreper som offentlig «organ», «virksomhet» og «myndighet» skaper uklarhet.

Miljøverndepartementet har forsøkt å forenkle dette. Departementet forstår det slik at de fleste som har uttalt seg, slutter seg til hovedgrepet, nemlig at det gjelder forskjellige regler for privat og offentlig sektor, men problemet er at det er for uklart gjennomført i lovteksten. Departementet er enig i disse vurderingene og har derfor søkt å få tydeligere fram forholdet mellom de to kapitlene. For det første foreslår departementet å gjennomføre bruken av begrepet «offentlig organ» i loven, jf. § 5 første ledd. Begrepet offentlig organ i denne loven har en videre avgrensning enn offentlighetslovens «forvaltningsorgan». Miljøinformasjonslovens definisjon tar opp i seg alle offentlige organer i offentlighetslovens forstand, men omfatter også flere oppgaver og tjenester, se omtalen i kapittel 11.6 og kommentarene til § 5 første ledd.

For det andre har loven nå hvert sitt kapittel om henholdsvis rett til miljøinformasjon hos offentlig organ, kapittel 3, og rett til miljøinformasjon i virksomhet, kapittel 4. Virkeområdet til de to kapitlene følger av definisjonene som er samlet i en egen paragraf, § 5. Definisjonen av offentlig organ som foreslått av utvalget, er tatt inn med noen mindre modifikasjoner. Definisjonen angir uttømmende hva som skal regnes som offentlig organ i miljøinformasjonslovens forstand, og som derved reguleres av kapittel 3. All annen virksomhet er derved definert negativt, dvs. virksomhet, uansett formål og eierstruktur, som ikke faller inn under definisjonen av offentlig organ, jf. § 5 annet ledd. For disse gjelder kapittel 4. Se nærmere kapittel 11.6 nedenfor.

Samlet sett betyr dette at loven er delt i et virksomhetskapittel og et kapittel for offentlige organer. All miljøinformasjon som foreligger i offentlige organer, omfattes av retten til miljøinformasjon etter § 10 og skal behandles etter reglene i kapittel 3. Dette er både miljøinformasjon som følger av plikten til å ha oversikt over miljøforhold som er relevant for organets ansvarsområder etter i § 8, jf. kapittel 10, eller av plikten til å ha kunnskap om miljøforhold i egen virksomhet etter § 9, jf. kapittel 11.7.2, eller som for øvrig foreligger hos organet som ledd i saksbehandling og andre oppgaver. Dette er i samsvar med utvalgets tankegang selv om det er valgt en annen lovstruktur. Utvalget plasserte riktignok «driftsdelen» av offentlige organer sammen med regelen om miljøinformasjon i virksomhet, men mente samtidig at saksbehandlingsreglene i kapitlet om det offentlige skulle gjelde for miljøinformasjon fra drift av offentlig organ.

11.6 Nærmere om hva som skal regnes som offentlig organ etter loven

11.6.1 Avgrensning

Definisjonen av offentlig organ, og avgrensningen av virkeområdet for kapittel 3, følger nå av § 5 første ledd. Den omfatter de tre kategoriene som utvalget har foreslått:

• forvaltningsorgan slik det er definert i offentlighetsloven § 1 (§ 5 første ledd bokstav a),

• organer som utøver offentlige funksjoner eller yter tjenester til allmennheten som er under offentlig kontroll, med unntak for aktiviteter som drives i konkurranse med private (§ 5 første ledd bokstav b), og

• organer som utfører offentlige funksjoner eller yter tjenester til allmennheten på oppdrag fra et offentlig organ og som har spesiell betydning for miljøet (§ 5 første ledd bokstav c).

For å oppfylle kravene i Århuskonvensjonen er det etter utvalgets vurdering nødvendig at reglene også gjelder Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen. Disse organene omfattes ikke av offentlighetsloven. Fra 1. januar 2001 ble det imidlertid innført regler om dokumentoffentlighet for Riksrevisjonen gjennom midlertidig instruks vedtatt av Stortinget 14. juni 2000. Offentlighetsloven gjelder derfor for Riksrevisjonen så langt den passer med de presiseringene og unntakene som følger av den midlertidige instruksen. Unntakene gjelder dokumenter som innhentes av eller som sendes til Riksrevisjonen.

Århuskonvensjonen definerer begrepet offentlig myndighet i artikkel 2 nr. 2. Positivt unntatt fra reglene om miljøinformasjon hos offentlige organer er dømmende eller lovgivende organer eller institusjoner. Visse avgrensningsspørsmål reiser seg ved anvendelsen av definisjonen på norske forhold. Det er klart at Stortinget ikke vil være omfattet av miljøinformasjonsloven § 5 første ledd bokstav a, jf. offentlighetsloven § 1 fjerde ledd, som unntar Stortinget, Riksrevisjonen og Stortingets ombudsmann for forvaltningen fra offentlighetsloven. Men spørsmålet er om Stortingets underliggende organer, som ikke selv er lovgivende, slik som Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen, kan unntas fra reglene for offentlig organ. Det er utvalgets oppfatning at begge institusjoner er omfattet av Århuskonvensjonen, slik at det er nødvendig at reglene om miljøinformasjon hos offentlige organer også gjelder for dem, jf. utvalgets forslag til § 11 første ledd bokstav c.

Miljøverndepartementet har forelagt utvalgets syn på rekkevidden av Århuskonvensjonen for Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen og bedt om en nærmere vurdering av hva dette vil innebære for deres virksomhet. I brev til Miljøverndepartementet er begge instanser av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig at de omfattes av definisjonen av offentlig organ og dermed miljøinformasjonslovens kapittel 3. Sivilombudsmannen uttaler blant annet at det gjennomgående er et klart behov å unngå at Ombudsmannens egen virksomhet i for stor grad gjøres avhengig av en fortolkning av de samme reglene som gjelder for den forvaltningen som Ombudsmannen skal kontrollere. Sivilombudsmannen mener dessuten at det er tvilsomt om hans arbeidsoppgaver kan likestilles med den typen offentlig myndighet som omtales i Århuskonvensjonen artikkel 2.

Miljøverndepartementet er enig i at det er grunn til å reise spørsmål ved hvorvidt Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen overhodet faller inn under hovedregelen, dvs. den nærmere oppregningen av offentlig myndighet i Århuskonvensjonen artikkel 2 nr. 1 og 2, idet disse organene ikke utøver typiske offentlige forvaltningsfunksjoner, og heller ikke er underlagt kontroll av et organ som utøver de nevnte funksjonene. Det kan se ut som om utvalget har tolket definisjonen av offentlig organ i Århuskonvensjonen artikkel 2 slik at så lenge organene ikke dekkes av unntaket, og ikke kan betraktes som dømmende eller lovgivende organ, er de å regne som offentlig myndighet i henhold til artikkel 2.

Departementet legger til grunn at Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen begge er Stortingets organer som har en særskilt oppgave i å kontrollere forvaltningen. De utøver heller ikke forvaltningsmyndighet som griper inn i borgernes rettigheter og plikter slik forvaltningen ellers gjør. Det bør derfor vises varsomhet med hensyn til å anta at konvensjonen omfatter organer som i lys av arbeidsoppgaver og arbeidsform og den særlige forankring i Stortinget, har en ganske annen karakter enn andre organer som klart omfattes av definisjonen i Århuskonvensjonen artikkel 2.

Sivilombudsmannens virksomhet har større likhetstrekk med domstolenes virksomhet, og domstolene er eksplisitt unntatt. I den opprinnelige engelske teksten heter det at organer «acting in a judicial capacity» er unntatt, og dette taler for at Ombudsmannen, med sin overprøvende rolle, også kan falle utenfor Århuskonvensjonen.

Etter departementets samlede vurdering er det derfor tvilsomt om Sivilombudsmannen og Riksrevisjonen er omfattet av definisjonen av offentlig organ i Århuskonvensjonen. Som nevnt ovenfor er det flere grunner som taler for at det heller ikke er hensiktsmessig at de omfattes av loven i dette henseende.

For øvrig vises det til at den informasjonen som de nevnte to organer besitter, i all hovedsak vil være informasjon de har innhentet fra andre offentlige organer som ledd i sin kontroll av forvaltningen, og at informasjonen derfor kan innhentes ved henvendelse til disse organene. I praksis vil det derfor ikke innebære noen svekkelse av retten til miljøinformasjon at Sivilombudsmannen og Riksrevisjonen ikke omfattes av loven.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at Sivilombudsmannen og Riksrevisjonen ikke omfattes av reglene om offentlig organ i miljøinformasjonsloven, og har derfor ikke videreført utvalgets forslag til § 11 første ledd bokstav c.

Når det gjelder de øvrige forslagene til utvidelser i forhold til offentlighetslovens definisjoner, er disse nødvendige for å oppfylle Århuskonvensjonen og forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv. Disse regelverkene introduserer nye grensedragninger i norsk rett.

11.6.2 Forvaltningsorgan

Begrepet offentlig organ omfatter for det første forvaltningsorgan slik det er definert i offentlighetsloven § 1, jf. miljøinformasjonsloven § 5 første ledd bokstav a. Dette er ethvert organ for stat og kommune.

Kjerneområdet for offentlighetsloven er altså institusjoner og virksomheter som er en organisatorisk del av den statlige, kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen. Begrepet forvaltningsorgan omfatter folkevalgte og politisk utpekte organer som regjeringen, kommunestyrer og fylkesting. Videre omfattes administrative organer som departementer, direktorater, fylkesmenn, regional statsadministrasjon og kommunal eller fylkeskommunal administrasjon. Dessuten faller statlige og kommunale råd, nemnder og utvalg inn under offentlighetsloven, enten medlemmene er valgt, oppnevnt eller utnevnt. Organer som er en organisatorisk del av forvaltningen, regnes som forvaltningsorganer uten hensyn til hva slags virksomhet de driver. Offentlige institusjoner med tjenesteytende funksjoner slik som skoler, universiteter og sykehus, omfattes derfor av offentlighetsloven. Det samme gjelder offentlige institusjoner og forvaltningsbedrifter som hovedsakelig driver forretnings- eller næringsvirksomhet uten å være organisert som selvstendige rettsubjekter, for eksempel Luftfartsverket. Offentlige forskningsinstitusjoner og andre statlige spesialorganer regnes også som forvaltningsorganer i lovens forstand. Dette gjelder for eksempel Norges forskningsråd og Likestillingsombudet.

Tvilsspørsmål som oppstår i tilknytning til offentlighetslovens uttrykk «forvaltningsorganer» og «organ for stat eller kommune» knytter seg først og fremst til virksomhet som er organisert som eget rettssubjekt, men samtidig har en organisatorisk eller økonomisk tilknytning til stat eller kommune. Uttrykket «privat» eller «selvstendig» rettssubjekt brukes her undertiden synonymt med «eget» rettssubjekt. Slike rettssubjekter faller i utgangspunktet utenfor loven, selv om de er helt ut eiet eller opprettet av det offentlige. Mange av dem må likevel rettslig sett anses som «organ for stat eller kommune» etter en konkret vurdering av tilknytningsformene, slik at offentlighetsloven gjelder for dem. På dette området er det en omfattende teori og praksis. Elementer som det legges vekt på, er virksomhetens art, organisatorisk tilknytning til det offentlige, om det foreligger faktisk eller rettslig monopol, og grad av politisk styring. Blant annet ut fra dette er det antatt at for eksempel Norges Bank og AS Vinmonopolet går inn under lovens generelle virkeområde, mens Statoil - Den norske stats oljeselskap AS - faller utenfor. Det må her for øvrig vises til gjeldende teori og praksis, jf. også St.meld. nr. 32 Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, kapittel 4.2 og 5.2.

I tillegg gjelder offentlighetsloven i de sakene hvor private virksomheter treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, jf. offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum.

Etter utvalgets vurdering vil forvaltningsorganene som er omfattet av offentlighetsloven, utgjøre kjerneområdet for reglene om retten til miljøinformasjon. I utvalgets lovforslag er det en henvisning til offentlighetslovens definisjon. Dersom det blir foretatt endringer i offentlighetsloven på dette punktet som følge av Offentlighetslovutvalgets arbeid, eller som følge av tolkning og praksis, vil dette automatisk føre til en justering av rekkevidden av reglene om retten til miljøopplysninger. I så tilfelle kan resultatet bli at en eller flere av de aktivitetene som nå er særskilt definert i loven, blir å betrakte som offentlig organ allerede etter offentlighetsloven. Dette betyr i så tilfelle at miljøinformasjonslovens egne definisjoner får mindre selvstendig rettslig betydning.

11.6.3 Organer som utøver offentlige funksjoner eller tilbyr tjenester til allmennheten og som er kontrollert av forvaltningsorgan

Som offentlig organ etter loven regnes også rettssubjekter som utøver offentlige funksjoner eller tilbyr tjenester til allmennheten, og som er kontrollert av et forvaltningsorgan, jf. § 5 første ledd bokstav b. Dette gjelder likevel ikke aktiviteter som drives i konkurranse med private, jf. § 5 bokstav b annet punktum. Dette er i samsvar med forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv, som går noe lenger enn Århuskonvensjonen på dette punkt.

Bestemmelsen omfatter samfunnsmessige fellestjenester av ulikt slag, slik som kollektivtransport, kommunale avfallsselskaper, sykehjem og skoler osv. Noen av disse vil også være av særskilt miljømessig betydning, jf. § 5 første ledd bokstav c.

Dette er oppgaver som i dag til dels kan være ivaretatt av private aktører. Vilkåret for at tjenesten skal regnes som offentlig organ i denne forbindelse, er at aktiviteten eller virksomheten er kontrollert av et «ordinært» forvaltningsorgan i lys av målet om at regler for miljøinformasjon fra offentlige funksjoner og serviceytelser til allmennheten i størst mulig grad bør være de samme. Dette tilknytningskriteriet er tatt fra Århuskonvensjonen artikkel 2 nr. 2 bokstav c, som benytter kriteriet «underlagt kontroll» av et forvaltningsorgan. Tilsvarende kriterium er benyttet i miljøinformasjonsdirektivet artikkel 6 og i direktivforslaget artikkel 2 nr. 2 bokstav b.

Et forvaltningsorgan vil etter utvalgets vurdering ha offentlig kontroll dersom det oppnevner mer enn halvparten av styrets medlemmer eller på annen måte har bestemmende innflytelse over rettssubjektet. Virksomheter som forvaltningen eier og derfor kan styre, har forvaltningen bestemmende innflytelse på. Et spørsmål blir hvor stor andel av en virksomhet det offentlige må eie for at eierandel innebærer kontroll. Normalt vil man si at en eierandel på over 50 % innebærer kontroll. I en situasjon med for eksempel mange småaksjonærer som ikke tradisjonelt møter på generalforsamlingen, kan en eierandel på mindre enn 50 % være tilstrekkelig for å ha reell kontroll. I slike tilfeller vil det imidlertid medføre at vedkommende kan oppnevne mer enn halvparten av styrets medlemmer, og av den grunn ha kontroll. For å skape mest mulig klare regler er etter utvalgets mening en eierandel på mer enn 50 % en fornuftig avgrensning. Departementet slutter seg til dette.

Styring gjennom generell lovgivning eller gjennom vilkår satt i konsesjoner eller tillatelser, vil etter utvalgets mening falle utenfor. Det samme gjelder tildeling av offentlig støtte eller annen finansiering av virksomheten, med mindre det ikke samtidig knyttes relativt omfattende vilkår til tildelingen, for eksempel at det offentlige skal oppnevne mer enn halvparten av medlemmene i styrende organer eller godkjenne sentrale beslutninger.

Etter utvalgets syn ville det være urimelig om konkurransebetingelsene for offentlig kontrollerte rettssubjekter var annerledes enn for private. Utvalget foreslår at den delen av virksomheten eller aktivitetene til et rettssubjekt som er under offentlig kontroll, men som drives i konkurranse med private, faller utenfor reglene for offentlige organer, dvs. at denne delen av virksomheten reguleres av kapittel 2 i utvalgets lovforslag. Departementet har videreført dette. Hvis denne aktiviteten er hele virksomheten, reguleres hele virksomheten av kapittel 4 i miljøinformasjonsloven. For aktiviteter som nevnt i § 5 bokstav c, og som har spesiell miljømessig betydning, er det ikke gjort noe tilsvarende unntak, se nedenfor.

En virksomhet som utfører et oppdrag for det offentlige, vil i mange tilfeller også ha andre oppdrag som ikke har samme tilknytning til det offentlige. For å oppfylle intensjonene bak reglene er det ikke nødvendig at det også skal være plikt til å informere om disse oppgavene. Det foreslås derfor at opplysningsplikten for disse rettssubjektene bare gjelder miljøopplysninger som knytter seg til de oppgavene som utføres for det offentlige.

11.6.4 Organer som i henhold til lov, forskrift eller på oppdrag fra offentlig organ utfører offentlige funksjoner eller tilbyr tjenester til allmennheten som vedrører miljøet

Paragraf 5 første ledd bokstav c omfatter rettssubjekter som ved lov, forskrift eller på oppdrag fra organer under bokstavene a eller b har til oppgave å utføre offentlige funksjoner eller tilby tjenester til allmennheten som vedrører miljøet. Bestemmelsen er i tråd med forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv artikkel 2 nr. 2 bokstav c.

Dette er virksomhet med en løsere tilknytning til det offentlige enn i henhold til bokstav b. Kravet om at rettssubjektet må være underlagt offentlig kontroll, er et mye strengere tilknytningsvilkår enn det å ha en oppgave i medhold av lov, forskrift eller på oppdrag fra forvaltningen. Den engelske versjonen av direktivforslaget lyder på dette punktet: «entrusted by law or under arrangements ..... with the operation .....». Et eksempel på tilfeller hvor rettssubjekter utenfor den offentlige forvaltningen har på oppdrag å tilby tjenester til allmennheten, er private selskaper som samler inn forbruksavfall på vegne av kommunen. Slike selskaper vil klart falle inn under denne definisjonen. «På oppdrag» omfatter avtaler og også pålegg eller instruks som skyldes at rettssubjektet er under offentlig kontroll.

Utvalget har drøftet hvordan den miljømessige betydningen best kunne komme til uttrykk i loven. Århuskonvensjonen artikkel 2 nr. 2 bokstavene b og c benytter i flere sammenhenger ordene «vedrørende miljøet». Utvalget mener at det både i norsk og europeisk sammenheng er vanskelig å avgrense hvilke aktiviteter som «vedrører miljøet».

Utvalgets flertall, medlemmene Flåthen, Fredriksen, Graver, Hallingstad, Hugo-Sørensen, Lindseth, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten og Aanæs, mener at når det gjelder disse rettssubjektene, er det behov for å stille krav om at aktiviteten som er omfattet, har virkning på miljøet. Dette for at reglene ikke skal få en altfor vid rekkevidde. For at ikke vilkåret skal være innholdsløst, har utvalgets flertall sett behov for å legge til et kvalifiserende vilkår - « vesentlig betydning for miljøet». Selv om utvalgets flertall legger til dette vilkåret, vil det omfatte alle de oppgavene som er nevnt i kommentarene til direktivforslaget fra EU-kommisjonen. Flertallet mener derfor at forslaget reelt sett ikke er snevrere enn direktivforslaget.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Andersen, Foss, Lindahl og Vevatne, ser det som uønsket at det innføres et skjønnsmessig kvalifiserende krav for hva som har eller kan ha betydning for miljøet. Disse medlemmene ønsker derfor at lovbestemmelsen ikke inneholder et vesentlighetskriterium.

Miljøverndepartementet mener i likhet med flertallet at loven må inneholde en avgrensning på dette punktet for ikke å få for omfattende rekkevidde. Nær sagt all samfunnsmessig aktivitet kan ha betydning for miljøet i større eller mindre grad. Spørsmålet er hvilket avgrensningskriterium som er mest dekkende i forhold til Århuskonvensjonens intensjon og i samsvar med miljøinformasjonsdirektivet.

Avgrensningen kan foretas etter ulike skillelinjer, for eksempel i forhold til virksomhetens virkning på miljøet, eller etter virksomhetsformålet, dvs. om det er en typisk «miljøbedrift» (for eksempel avfallsbransjen), eller om det er en bestemt miljøoppgave som skal løses (for eksempel oppdrag om opprydding i forurenset grunn eller skjøtselstiltak i vernede områder). Utvalget ser ut til å ha lagt den første avgrensningen til grunn. Som eksempler nevnes virksomhet som driver avfallshåndtering, forvalter store arealer, har stor ulykkesrisiko, produserer store mengder eller særlig farlig avfall, eller forbruker store mengder råvarer (NOU 2001:2 side 93-94).

Departementet viser til at loven også inneholder regler som gir rett til miljøinformasjon om miljøvirkninger av ulike former for virksomhet, og at det derfor er et samvirke mellom de ulike regelsettene i loven. Departementet mener at begrunnelsen for å utvide definisjonen av offentlig organ på den måten som her er gjort i Århuskonvensjonen, er at offentlig tjenesteyting og oppgaveløsning skal være omfattet uansett hvordan den er organisert. Om et forvaltningsorgan i Norge velger å gjennomføre en oppgave selv eller sette den ut på anbud, bør ikke påvirke allmennhetens tilgang til miljøinformasjon. Grunnvilkåret er derfor at det dreier seg om funksjoner og tjenester som anses å være et offentlig ansvar eller fellesanliggende, eller bidrar til å løse en offentlig oppgave. I tillegg kommer kriteriet om at dette skal være av betydning for miljøet, slik at virksomheten må forutsettes å ha miljøinformasjon som kan ha allmenn interesse. En rettesnor for avgrensningen av § 5 første ledd bokstav c er om det dreier seg om virksomhet hvor det kan foreligge miljøinformasjon av spesiell interesse for allmennheten og oppgaver som like gjerne kunne ha vært utført av et organ som omfattes av § 5 første ledd bokstav a eller b. Departementet har funnet at ingen av de avgrensningene som nevnt ovenfor, henholdsvis i forhold til miljøpåvirkning, virksomhetens formål eller om det er en typisk «miljøoppgave», hver for seg vil være helt dekkende i forhold til Århuskonvensjonens intensjon, og har falt ned på at Århuskonvensjonens formulering «vedrørende miljøet» er det uttrykket som kommer nærmest. Dette uttrykket vil fange opp alle de ulike avgrensningsmåter som er nevnt, og alle vil etter forholdene være relevante. Både miljøpåvirkning og oppgavens art er noe som «vedrører» miljøet. Enten «vedrører» det miljøtilstanden, for eksempel ved forhøyet ulykkesrisiko, forbruk av naturressurser eller forurensning, eller det «vedrører» løsning av en miljørelatert oppgave av betydning for samfunnet. Departementet anser at noen ytterligere kvalifikasjon i form av et vesentlighetskrav i lys av dette ikke er nødvendig. Departementet anser dessuten at et slikt kriterium ikke vil være i samsvar med forslaget til miljøinformasjonsdirektiv, som i artikkel 2 nr. 2 bokstav c bruker formuleringen «tjenester av generell samfunnsinteresse som påvirker eller kan påvirke miljøelementenes tilstand».

Bestemmelsen vil omfatte løsning av offentlige oppgaver og funksjoner hvor gjennomføring av oppgaver eller prosjekter i mange tilfeller vil være lagt ut til private virksomheter, organisasjoner, forskningsinstitutter mv. Bestemmelsen i § 5 første ledd bokstav c gjelder bare for disse oppgavene, ikke virksomhetens øvrige virksomhet dersom den driver annen virksomhet i tillegg til det som faller inn under definisjonen i § 5 første ledd bokstav c. Eksempler på oppdrag fra det offentlige som «vedrører» miljøet kan være innsamling og håndtering av avfall eller drift av returordning, framstilling og forsyning av energi, oppryddingsaksjon etter oljesøl, opprenskning i forurensede sedimenter, skjøtselstiltak i verneområder, miljøovervåkning, eller tiltak for å sikre bestander av truede arter, for eksempel oppfostring i fangenskap der dette er ansett som en offentlig oppgave.

11.7 Innholdet i allmennhetens rett til å få miljøinformasjon fra offentlig organ

11.7.1 Rettighetsbestemmelsen

Retten til miljøinformasjon fra offentlig organ følger av miljøinformasjonsloven § 10, som i hovedsak tilsvarer utvalgets forslag til § 12. Bestemmelsen gir enhver rett til den miljøinformasjonen som foreligger hos organet, eller som skal foreligge hos organet i henhold til de kunnskapspliktene loven pålegger offentlige organer i §§ 8 og 9. Retten til miljøinformasjon etter § 10 gjelder altså både den informasjonen som følger av kunnskapspliktene i §§ 8 og 9, og all øvrig miljøinformasjon som måtte foreligge hos det offentlige organet.

Bestemmelsen i § 10 stiller ikke ytterligere krav utover at det skal dreie seg om miljøinformasjon. Hva som regnes som miljøinformasjon er definert i § 2. Hva det innebærer at miljøinformasjon «foreligger» hos organet, er nærmere definert i loven i tråd med blant annet EUs miljøinformasjonsdirektiv, jf. miljøinformasjonsloven § 10 annet ledd.

Retten til å be om miljøinformasjon gjelder «enhver» og omfatter både personer bosatt i Norge og personer bosatt i utlandet. Det kan ikke kreves noen form for begrunnelse fra den som etterspør miljøinformasjonen, jf. Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 1 bokstav a.

Det kan gjøres unntak fra retten til miljøinformasjon etter § 11, jf. samlet omtale i kapittel 14. Visse former for miljøinformasjon skal likevel alltid utleveres, jf. § 12, som i hovedsak tilsvarer utvalgets forslag til § 15. Etter § 12 skal allmennheten alltid kunne få informasjon om helseskadelig forurensning eller forurensning som kan forårsake alvorlig skade på miljøet, forholdsregler for å hindre eller redusere skade som nevnt, og ulovlige inngrep i eller ulovlige skader på miljøet. Regelen gjelder også for miljøinformasjon fra virksomhet, jf. § 17 annet ledd som viser til § 12. For produkter vises til produktkontrolloven § 11 annet ledd. Det vises for øvrig til kapittel 14.

11.7.2 Kunnskapspliktene

Kunnskapsplikten i § 8 er nærmere omtalt i kapittel 10. Denne kunnskapsplikten gjelder bare for organer som nevnt i miljøinformasjonsloven § 5 første ledd bokstav a, dvs. forvaltningsorganer i offentlighetslovens forstand. Bestemmelsen pålegger offentlige organer å ha overordnet kunnskap om den miljøinformasjon som er av betydning for utføring av organets oppgaver og funksjoner, og gjøre denne tilgjengelig for allmennheten. Slik informasjon plikter organet selv å gjøre allment tilgjengelig, enten gjennom egne ordninger eller ved å være bidragsyter til felles registre, databaser og andre miljøinformasjonssystemer som for eksempel er etablert på nasjonalt plan, sektorvis eller i andre sammenhenger. Om ikke denne miljøinformasjonen direkte foreligger hos organet, må organet derfor ha oversikt over miljøinformasjonen og kunne veilede om tilgang til registre og databaser mv.

På samme måte som private rettssubjekter har også offentlige organer i henhold til § 9 plikt til å ha kunnskap om forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet, jf. også kapittel 12.5.2. Denne bestemmelsen gjelder alle organer som faller inn under definisjonen i § 5 første ledd. Den forplikter offentlige organer til å ha kunnskap om miljøaspekter ved sine egne driftsmessige forhold, slik som renhold, energibruk, transport, innkjøp og forbruk av varer og tjenester, og avfallshåndtering. I korthet innebærer bestemmelsen at alle offentlige organer må ha kunnskap om miljøforhold i egen drift. I denne forbindelse kan nevnes at det gjennom prosjekt Grønn stat allerede er satt søkelys på statlige virksomheters arbeid med å integrere miljøhensyn i sin drift. Denne satsingen har praktisk betydning for det offentliges oppfyllelse av miljøinformasjonsoppgaver etter loven. Det er satt som mål at alle statlige etater og virksomheter innen utgangen av 2005 skal ha innført miljøledelse som en integrert del av organisasjonens styringssystemer. Innføring av miljøledelse innebærer blant annet at statlige virksomheter skal kartlegge sin påvirkning på det ytre miljø, utarbeide mål for miljøarbeidet i egen virksomhet, gjennomføre tiltak, og rapportere om framdriften. I forbindelse med Grønn stat vil det bli utviklet praktiske veiledere om hvilke tiltak som kan gjennomføres for å gjøre driften mer miljøeffektiv, hvordan man kan følge med på egen utvikling og måle resultater osv. Dette vil kunne høyne kunnskapen og kvaliteten på miljøinformasjonen og vil også gjøre det lettere å oppfylle både kunnskapsplikten og informasjonsplikten.

Organet skal etter § 9 ha kunnskap om «forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet». Det er påvirkningen på miljøet som er avgjørende. Ordet «påvirkning» kan innbefatte påvirkning både i negativ og positiv retning, dvs. også virksomhetens positive miljøtiltak, for eksempel tiltak for å avbøte eller gjenopprette skader. Hvilke «forhold» som «kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning» vil i noen grad variere med hvilket syn samfunnet har på ulike miljøproblemer og dessuten den faktiske utviklingen i miljøproblemene. Dette kan derfor endre seg over tid. Her må den til enhver tid gjeldende miljøvernpolitikk være rettledende. Ny kunnskap kan også endre forståelsen av miljøproblemene og betydningen av ulike former for miljøpåvirkning.

Blant forhold som generelt er relevante å vurdere, kan nevnes forurensning, herunder støy, produkter som brukes eller produseres i virksomheten, avfall, energiforbruk, arealbruk, transport, påvirkning på det biologiske mangfold og forbruk av eller utnyttelse av naturressurser, både biologiske ressurser og andre naturressurser. Kunnskapsplikten gjelder også potensielle eller mulige miljøpåvirkninger som følger av virksomheten, dvs. hvilken risiko det er for at ulike forhold kan forårsake miljøskade. Innholdet i § 9 er nærmere utdypet i kommentaren til bestemmelsen.

Generelt kreves det at organet søker å formidle miljøinformasjonen på en måte som er mulig å forholde seg til for den som spør, slik at en viss tilrettelegging i lys av dette må påregnes. Loven krever generelt noe mer av offentlige organer enn av private informanter, og det offentlige har også en generell veilednings- og hjelpeplikt. I visse tilfeller er det imidlertid anledning til å avvise forespørselen uten realitetsbehandling, jf. kapittel 14. Både avvisning og bruk av en unntaksgrunn kan påklages, likeledes mangelfulle svar.

11.7.3 Forholdet til produktkontrolloven

Bestemmelsen i miljøinformasjonsloven § 10 må, på samme måte som retten til miljøinformasjon i virksomhet i § 16, ses i sammenheng med de nye bestemmelsene i produktkontrolloven som gir særregler om rett til miljøinformasjon når forespørselen gjelder «produktspesifikk informasjon» om produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse som nevnt i produktkontrolloven § 1, jf. § 3 annet ledd, og den nye produktkontrolloven § 9 om produktinformasjon hos offentlig organ. Her er det et samvirke mellom lovene hvor ulike regler kommer til anvendelse avhengig av hva som er gjenstand for forespørsel om miljøinformasjon. Spørsmål som gjelder bestemte produkter innenfor produktkontrollovens virkeområde, deres innhold, egenskaper og helse- og miljøvirkninger, jf. «produktspesifikk» informasjon, reguleres fullt ut av produktkontrolloven. Disse reglene er bestemmende for rettigheter og plikter når det er produktet i seg selv som er gjenstand for kravet om miljøinformasjon. Bestemmelsene er gjort gjeldende også der hvor produktinformasjonen foreligger hos offentlig organ. Samvirket mellom regelverkene er foruten i kapittel 13 også omtalt i kommentarene til §§ 3, 10 og 16 og i kommentarene til produktkontrolloven §§ 9 og 10.

11.7.4 Avvisning og unntak

Retten til miljøinformasjon krysses av andre legitime hensyn som kan medføre innskrenkninger i retten. Samme hensyn gjør seg i stor grad gjeldende både overfor miljøinformasjon fra offentlig organ og fra virksomhet. Temaet er derfor behandlet samlet i kapittel 14.

11.8 Saksbehandling

11.8.1 Innledning

Reglene i miljøinformasjonsloven regulerer innsynsretten hos offentlige organer. På flere punkter går den lenger enn de alminnelige reglene i offentlighetsloven.

Utvalget har utførlig drøftet saksbehandlingsreglene i lys av de internasjonale forpliktelsene og vurdert hvorvidt man kunne anvende offentlighetslovens alminnelige regler. Århuskonvensjonen og direktivene inneholder relativt detaljerte krav til saksbehandlingen, blant annet om frister, begrunnelse og avslag. Utvalget har funnet at offentlighetsloven på flere punkter ikke fullt ut oppfyller de internasjonale forpliktelsene. Den viktigste forskjellen er at miljøinformasjon etter de internasjonale reglene skal kunne kreves etter sin art og sitt innhold, uavhengig av om informasjonen er knyttet til et bestemt dokument, og i utgangspunktet uten hensyn til om informasjonen kan identifiseres eller individualiseres. En annen sak er at krav som er for generelle eller urimelige, kan avskjæres av hensyn til informantens arbeidsbyrde. Grunnlag for å avvise krav eller gjøre unntak fra retten til informasjon omtales samlet under kapittel 14 om unntak.

Nedenfor omtales de viktigste punktene i de saksbehandlingsreglene som gjelder for krav om miljøinformasjon fra offentlig organ.

11.8.2 Framsettelse av krav om miljøinformasjon

Offentlighetsloven er en lov om dokumentinnsyn og sier i § 2 annet ledd at enhver kan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av «dokumenter i en bestemt sak». Dette innebærer at den som begjærer innsyn, må identifisere hvilke dokumenter eller hvilken «bestemt sak» han ønsker innsyn i. Dette vilkåret har blitt tolket slik at man for eksempel ikke kan kreve innsyn i samtlige saker av en viss type. Dersom man identifiserer de enkelte sakene, kan det imidlertid ikke nektes innsyn med den begrunnelse at informasjonen er for omfattende. Selv om selve saksbegrepet i seg selv er blitt tolket vidt, medfører det visse innskrenkninger i hvilke opplysninger man kan kreve tilgang til. Sammenstillinger av informasjon vil man som hovedregel ikke ha krav på.

Utvalget peker på at dette ikke er en holdbar avgrensning i forhold til miljøinformasjon. Miljøinformasjonsloven løser dette til dels gjennom definisjonen av miljøinformasjon, som knyttes til informasjon og opplysninger og ikke til bestemte dokument, og som gjelder uavhengig av hvilken form opplysningene finnes i. I tillegg er spørsmålet løst ved at bestemmelsene om rett til miljøinformasjon (§ 10) ikke setter vilkår om at det kreves innsyn i et bestemt dokument eller en bestemt sak. Dette innebærer at offentlighetslovens krav til identifikasjon av en bestemt sak ikke kommer til anvendelse.

I utgangspunktet vil det være tilstrekkelig å konkretisere hvilke opplysninger man er på jakt etter. Det er imidlertid adgang til å avskjære krav om opplysninger som krever urimelig mye av informanten, jf. § 10 tredje ledd.

Krav om miljøinformasjon må ikke begrunnes. Retten til miljøinformasjon er ubetinget. Dette prinsippet er uttrykkelig slått fast blant annet i Århuskonvensjonens artikkel 4 nr. 1 og i direktivforslagets artikkel 3 nr. 1. Utvalget har vurdert en egen bestemmelse om at det offentlige organet plikter å ta hensyn til formålet med innsynsbegjæringen ved vurderingen av hva som er nødvendig saksbehandlingstid. På bakgrunn av det prinsipielle utgangspunktet om at formålet med begjæringen ikke skal tillegges vekt, kom utvalget til at de ikke ville foreslå noen slik bestemmelse. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

11.8.3 Hvordan opplysningene skal gis

Den prinsipielle hovedregelen bør etter utvalgets og departementets syn være at den som ber om innsyn, i utgangspunktet kan velge hvilken form opplysningene skal gis i. Men hvis informasjonen allerede foreligger i en form som er lett tilgjengelig, eller det av andre årsaker er rimelig og fornuftig at opplysningene gis i en annen form enn vedkommende ber om, kan man avvike fra hovedregelen. Den som har bedt om opplysningene, skal i så tilfelle få en begrunnelse for hvorfor han ikke får informasjonen i den form han har bedt om. Dette framgår nå av § 13 første ledd.

Utvalget foreslo en egen bestemmelse for virksomheter om at de kunne besvare innsynskravet ved å vise til offentlige registre, rapporter og lignende, dersom opplysningene fantes allment tilgjengelig der, jf. utvalgets forslag til § 9 første ledd siste punktum. Det var samtidig presisert at svaret på innsynsbegjæringen ikke måtte være villedende i forhold til det behov innsynskravet skulle dekke.

Departementet har valgt å gjøre bestemmelsen gjeldende både for virksomhet og for offentlig organ, jf. loven §§ 13 annet ledd og 18 annet ledd. Bestemmelsen er like relevant i forhold til offentlige organ som for virksomheter, og departementet mener det kan være viktig som retningslinje også for det offentlige. Departementet har valgt å omformulere bestemmelsen noe ved å presisere at informasjonen som gis ut, skal være «dekkende og forståelig» i forhold til informasjonssøkers behov. En får da etter departementets syn klarere fram meningen med bestemmelsen. Når det gjelder det nærmere innhold i bestemmelsen, vises til kapittel 12.6.1 og spesialmerknadene til bestemmelsen.

11.8.4 Frister

Loven setter særskilte saksbehandlingsfrister, jf. § 13 tredje ledd. Både miljøinformasjonsdirektivet og Århuskonvensjonen stiller krav om at innsynsbegjæringer skal besvares så snart som mulig. I tillegg oppstilles en absolutt frist for besvarelse av kravet om informasjon. Denne fristen er to måneder etter miljøinformasjonsdirektivet artikkel 3 nr. 4 og en måned etter Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 2 og 7. Dersom opplysningene er av kompleks karakter, kan det etter Århuskonvensjonen berettige en forlengelse av fristen. Forlenges fristen, skal den som søker informasjonen, underrettes om forlengelsen og om begrunnelsen for denne. Direktivforslaget artikkel 3 nr. 2 har regler som ligner dem man finner i Århuskonvensjonen, herunder en absolutt frist på en måned som kan utvides til to måneder hvis informasjonsmengden og dens kompleksitet gjør en utvidelse nødvendig. Europaparlamentet har for øvrig i sin behandling av direktivet foreslått en kortere frist enn det både EU-kommisjonen og Rådet ønsker. Forslaget inneholder i tillegg en bestemmelse (artikkel 3 nr. 3) som lyder:

«Dersom informasjonssøkeren opplyser at han ønsker informasjonen til et bestemt formål, skal den offentlige myndighet gjøre en rimelig innsats for å framskaffe informasjonen innen den tid som er nødvendig for å sette informasjonssøkeren i stand til å oppfylle dette formålet.»

Formålet med bestemmelsen er ifølge EU-kommisjonens kommentarer blant annet å sikre effektiv deltakelse i offentlige beslutningsprosesser. I forbindelse med at saker sendes på høring, kan det være at en høringsinstans ønsker å innhente flere opplysninger før den utformer en høringsuttalelse. Får man opplysningene først etter en måned, kan høringsfristen ha gått ut.

Utvalgetforeslår å lovfeste absolutte frister for forvaltningens behandling av innsynskrav. Dette vil sikre gjennomføringen av de internasjonale reglene. Særlig i forhold til miljøinformasjonsdirektivet er det viktig at fristene fastsettes i loven, siden dette er regler som etablerer rettigheter for allmennheten.

De fristene som er kommet til uttrykk i de internasjonale reglene, er etter utvalgets mening for romslige. I dagens samfunn, hvor informasjonsformidling på grunn av informasjonsteknologien kan skje svært raskt, er fire uker etter utvalgets oppfatning for lang tid.

Utvalgets flertall,medlemmene Fredriksen, Flåthen, Graver, Hallingstad, Hugo-Sørensen, Lindseth, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten og Aanæs, foreslår en absolutt frist på ti dager og begrunner dette blant annet med at en kortere frist enn ti dager kan føre til for mange avslag. Utvalgets mindretall, medlemmene Andersen, Foss, Lindahl og Vevatne, går inn for en absolutt frist på åtte dager, og viser til Sivilombudsmannens veiledende lengstefrist.

Utvalget ser imidlertid at det i enkelte tilfeller kan være uforholdsmessig byrdefullt å overholde den absolutte fristen.

Flertallet foreslår derfor at ti-dagers fristen kan forlenges til to måneder i særlige tilfeller hvor mengden opplysninger eller opplysningenes karakter gjør det uforholdsmessig byrdefullt å gjøre opplysningene tilgjengelige innen ti dager. Ved en slik forlengelse skal innsynssøkeren snarest mulig og innen ti dager bli informert om årsaken til forlengelsen og om når en avgjørelse kan forventes å foreligge. Forslaget bygger på de internasjonale reglene. Det sikrer at det offentlige organet ikke bare utsetter å behandle kravet. Organet må ta stilling til kravet med en gang kravet mottas, slik at det kan vurderes om det vil ta lenger tid enn ti dager å behandle det.

Mindretallet foreslår i ekstraordinære tilfeller en forlenget frist på 45 dager. Mindretallet peker på at dersom offentlige organers saksbehandling tar for lang tid, vil innsynsbegjæringen lett miste sin aktualitet og betydning. Lang behandlingstid vil likeledes kunne undergrave formålet med lovens hovedprinsipp om at miljøopplysningene skal være offentlige for dem som begjærer innsyn. Mindretallet legger også vekt på at rask saksbehandling er viktig av hensyn til allmennhetens tillit til offentlige organer og for at et eventuelt avslag hurtigst mulig kan påklages.

Flertallet understreker imidlertid at selv om det etableres absolutte frister, vil hovedregelen fremdeles være at krav om miljøopplysninger skal avgjøres snarest mulig. «Snarest mulig» innebærer at det i normaltilfellene ikke bør gå mer enn en til tre dager før kravet avgjøres og opplysningene utleveres. Mindretallet vil at det i lovforslaget uttrykkelig kommer fram at normalfristen er innen en til tre virkedager.

Høringsinstansenehar til dels ulike synspunkter på fristene. Olje- og energidepartementetog Statens forurensningstilsyn støtter flertallets forslag til frister. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) mener at også flertallets frister er for korte, og Statens vegvesen mener man bør operere med forvaltningslovens tidsfrister. Direktoratet for naturforvaltning foreslår at fristen endres til «10 virkedager, eventuelt to uker», for å unngå problemer med fristene i påske- og juleferien og lignende. Landbruksdepartementet påpeker at muligheten for å utvide fristen til to måneder på grunn av at det vil være uforholdsmessig byrdefullt å utlevere informasjonen innen ti dager, åpner for krav om at det offentlige organet skal sammenstille informasjonen. For å unngå dette mener de at utvidelsesadgangen bør begrunnes på andre måter, for eksempel med at det foreligger særskilte forhold. Justisdepartementet foreslår at fristen utvides til for eksempel femten dager, med mulighet for forlengelse til to måneder, kombinert med en regel om at unnlatt svar innen fristen skal anses som avslag på innsynsbegjæringen som kan påklages.

Miljøverndepartementethar kommet til at fristen bør settes til femten virkedager, men med mulighet for forlengelse til to måneder, jf. § 13 tredje ledd. Krav om miljøinformasjon vil ofte kunne kreve en viss arbeidsinnsats å besvare, og departementet mener derfor fristen bør være femten dager. Ved en kortere frist vil man risikere at langt flere forlenger fristen til to måneder, noe som vil svekke betydningen av innsynsretten. Fristen er til sammenligning atskillig kortere enn EU-kommisjonens forslag. Hovedregelen er ellers at kravet bør besvares så snart som mulig, fortrinnsvis innen tre dager etter at kravet ble mottatt.

Det er presisert at fristen på femten dager gjelder virkedager. Fristen ville ellers kunne bli helt urimelig i forbindelse med helligdager.

Offentlig organ vil etter loven ha en viss plikt til å sammenstille opplysninger når dette er nødvendig for å oppfylle en informasjonssøkers henvendelse. På denne bakgrunn mener departementet at det er behov for en bestemmelse som åpner for adgang til å forlenge fristen i tilfeller hvor tidligere utlevering vil være uforholdsmessig byrdefullt for organet. Etter departementets syn skulle to måneder være tilstrekkelig med tid i de tilfellene hvor organet ikke klarer å gi informasjonen tidligere. Det må imidlertid understrekes at den utvidede fristen gjelder for spesielle tilfeller, og at den store hovedregelen er at informasjonen skal gis senest innen femten dager etter at kravet er mottatt.

Utvalget har også vurdert bestemmelsen i direktivforslaget artikkel 3 nr. 3 som sier at dersom opplysningssøkeren ber om å få opplysningene for et bestemt formål, skal det offentlige gjøre en rimelig innsats for å framskaffe informasjonen innen en tid som setter opplysningssøkeren i stand til å oppfylle formålet med begjæringen. Utvalget er enig i at det offentlige i behandlingen av kravet kan se hen til opplysningssøkerens behov for å få opplysningene raskt. På den annen side skal opplysningene i alle tilfeller utleveres snarest mulig. Dersom det lovfestes en plikt til å ta hensyn til opplysningssøkerens behov, vil det muligens kunne oppfattes som at man i tilfeller hvor ingen særlige behov er oppgitt, kan gi seg bedre tid til å finne fram og utlevere opplysningene. Det vil igjen kunne medføre at opplysningssøkere vil føle at de må opplyse om hva de skal bruke opplysningene til. Dette strider mot lovens hovedregel, nemlig at retten til miljøopplysninger er ubetinget. Det kan ikke stilles krav om at opplysningssøkeren skal begrunne hvorfor han eller hun krever opplysningene. Dette prinsippet er uttrykkelig slått fast blant annet i Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 1 og i direktivforslaget artikkel 3 nr. 1. Utvalget har på grunnlag av dette valgt ikke å ta inn en bestemmelse i lovforslaget om at det offentlige organet plikter å ta hensyn til formålet med begjæringen når de vurderer hva som er nødvendig saksbehandlingstid. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

11.8.5 Avslag og begrunnelse

Blir kravet avslått, har den som søker informasjon krav på begrunnelse. Dette reguleres nå i § 13 fjerde og femte ledd.

Etter offentlighetsloven § 9 skal et avslag på innsyn inneholde en henvisning til den bestemmelsen som er grunnlag for avslaget, og opplyse om klageadgang og klagefrist. Denne plikten er snevrere enn det som følger av de alminnelige reglene i forvaltningsloven om begrunnelse etter § 24. Forklaringen er i første rekke at det kan være vanskelig å begrunne avslag uten samtidig å røpe de opplysningene som unntas.

Miljøinformasjonsdirektivet stiller ingen formkrav til en avgjørelse om å avslå krav om miljøopplysninger. Det kreves imidlertid at et avslag på begjæring om informasjon skal begrunnes. Direktivet sier ikke noe uttrykkelig om hvilke krav som skal stilles til begrunnelsen. Det må imidlertid antas at det ikke er tilstrekkelig bare å henvise til den aktuelle bestemmelsen som medfører at man får et avslag. I saken mellom World Wide Fund for Nature ved deres avdeling i Storbritannia (WWF UK) og EU-kommisjonen for EF-domstolen (sak T-105/95) opphevet førsteinstansretten et avslag på innsyn fordi den var for dårlig begrunnet. Saken gjaldt et krav fra WWF UK om innsyn i visse kommisjonsdokumenter med hjemmel i kommisjonens Code of Conduct om formidling av dokumenter til allmennheten. Det at kommisjonen i sin begrunnelse ikke hadde kommentert hvordan den hadde gjennomført avveiningen mellom hemmelighold og allmennhetens behov for informasjon, mente domstolen var i strid med EF-traktaten artikkel 190. Denne bestemmelsen gjelder EU-organenes plikt til å gi begrunnelse, dog ikke de nasjonale myndighetenes plikt. EF-domstolen har imidlertid i flere saker også stilt relativt strenge krav til de nasjonale myndighetenes begrunnelsesplikt når slik plikt er foreskrevet i EU-regelverket.

Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 7 krever at et avslag skal gis skriftlig dersom begjæringen er framsatt skriftlig, eller dersom søkeren ber om det. Avslaget skal videre begrunnes, og man skal opplyse om klagemulighetene.

Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv har regler som i stor grad tilsvarer dem man finner i Århuskonvensjonen, med det unntaket at avslaget skal være skriftlig uansett om forespørselen er skriftlig eller ikke, jf. artikkel 4 nr. 4.

Utvalget mener at en begrunnelse for hvorfor man har fått avslag på innsyn, vil være en nødvendig forutsetning for å kunne vurdere om det er grunnlag for å klage på avslaget. En god begrunnelse vil også hindre unødvendige klager og således virke prosessøkonomisk.

Utvalget uttaler at det i noen tilfeller kan være vanskelig å gi en begrunnelse utover det å henvise til den aktuelle lovbestemmelsen uten å måtte røpe de opplysningene som nektes utlevert. I de fleste tilfellene vil det imidlertid være mulig å gi en begrunnelse uten å røpe opplysningene. Begrunnelseskravet i EU-retten er som ovenfor nevnt strengere enn det som følger av offentlighetsloven i dag. Utvalget ser det derfor som nødvendig å stille strengere krav til begrunnelsesplikten for avslag på miljøopplysninger enn det som følger av offentlighetsloven.

Det kan være en omfattende arbeidsbyrde for offentlige organer om det skulle følge en fyldig begrunnelse med alle avslag. Utvalget foreslår at det ikke er nødvendig å gi en omfattende begrunnelse samtidig med at avslaget gis. Det skal imidlertid opplyses om bestemmelsen som er grunnlag for avslaget, jf. utvalgets forslag til § 20 tredje og fjerde ledd. Dette innebærer både at det skal opplyses om paragraf, hvilket ledd og eventuelt bokstav eller nummer i bestemmelsen som er grunnlag for avslaget. Dersom grunnlaget for å nekte å utlevere opplysningene ligger i taushetspliktregler i andre lover, skal det vises til disse.

Utvalget åpner i tillegg for at det kan kreves en etterfølgende begrunnelse. Begrunnelse må kreves innen tre uker etter at avslaget er mottatt. Det offentlige skal gi en mer utdypende begrunnelse snarest mulig og senest ti dager etter at kravet om etterfølgende begrunnelse er mottatt. Utvalget ser ikke grunn til å gi en lengre frist i særlige tilfeller.

Miljøverndepartementetslutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger når det gjelder disse spørsmålene, og har i lovteksten videreført forslagene fra utvalget, men med enkelte mindre justeringer.

Kravet om at et avslag på miljøinformasjon skal begrunnes, er inntatt i § 13 fjerde ledd første punktum. Bestemmelsen er noe endret i forhold til utvalgets forslag (§ 20 tredje ledd). Det presiseres i bestemmelsen at det offentlige organet plikter å gi en kort begrunnelse for avslaget, samt vise til den bestemmelsen i loven som hjemler avslaget. I tillegg skal det opplyses om klageadgang og klagefrist og om frist for å kreve nærmere begrunnelse. Presiseringen av at det skal gis en kort begrunnelse innebærer at det i miljøinformasjonsloven ikke stilles samme krav til begrunnelsen som i forvaltningsloven. Det er forutsatt at begrunnelsen kan gis helt kort, og at det ikke er nødvendig å redegjøre for de vurderingene som er foretatt eller det faktum som legges til grunn. Det vil i utgangspunktet være tilstrekkelig at organet viser til den konklusjonen man har kommet til med hensyn til om kravet om innsyn kan imøtekommes eller ikke. Men begrunnelsesplikten vil kunne variere noe alt etter om det er en enkelt opplysning hvor grunnlaget for avslag er klart, eller om det er gjort unntak i et vanskelig tvilstilfelle. Bakgrunnen for denne presiseringen er at en kort begrunnelse vil kunne gi informasjonssøker bedre grunnlag for å vurdere avslaget og om han skal påklage det eller ikke. I tillegg vil det gi vedkommende en viss pekepinn med hensyn til mulighetene for å nå fram med en eventuell klage. Ved at organet med en gang gir en kort begrunnelse, vil man også kunne avverge senere forespørsler om en mer utdypende begrunnelse, og man sikrer at organet foretar en reell vurdering av kravet før avslag gis.

Det er stilt krav om at et avslag skal gis skriftlig, jf. § 13 fjerde ledd andre punktum. Departementet har funnet det lite praktisk å la begjæringsform være avgjørende for om avslaget skal gis skriftlig eller muntlig. Det er derfor fastsatt at avslaget i alle tilfeller må gis skriftlig. Dette er også i tråd med det foreslåtte EU-direkvet om miljøinformasjon artikkel 4 nr. 4. Det er imidlertid ikke stilt formkrav utover dette, og avslaget vil for eksempel kunne gis som e-post.

Departementet viderefører utvalgets forslag om at informasjonssøker kan be om å få en nærmere begrunnelse for de vurderingene som ligger til grunn for avslaget, jf. § 13 femte ledd. Bestemmelsen tilsvarer i hovedsak utvalgets forslag til § 20 siste ledd.

Den nærmere begrunnelsen skal gis snarest mulig og senest innen ti dager, jf. § 13 femte ledd annet punktum. Det er presisert at denne fristen starter sitt løp fra det tidspunktet kravet om ytterligere begrunnelse ble mottatt. Det vises for øvrig til de spesielle kommentarene til bestemmelsen i kapittel 20.