19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Generelt

Tilgang til informasjon står sentralt i alle former for beslutningsfatning - både i privat og offentlig virksomhet. Det ligger stor nytte i økt tilgang på miljøinformasjon for allmennheten. For det første vil god informasjon om miljøforhold og miljøeffekter kunne gi bedre og riktigere beslutningsgrunnlag og dermed også bedre beslutninger. Riktig miljøinformasjon er viktig for at miljøforhold skal bli tillagt nødvendig vekt i beslutningssituasjoner, både i offentlig og privat virksomhet. Større åpenhet i offentlig saksbehandling vil kunne være med på å fremme mer miljømessige og samfunnsøkonomisk riktige avgjørelser, ved at miljøeffekter av tiltak blir kjent på et tidlig stadium i prosessen. Det vil også muligens kunne redusere behovet for klager og de kostnadene som er forbundet med det. For det andre vil bedre informasjon og kunnskap om miljøtilstanden i våre omgivelser og miljøvirkningen av produkter og produksjonsprosesser gi bedre grunnlag for befolkningens deltakelse i demokratiske prosesser. Styrket tilgang til miljøinformasjon kan dermed bidra til bedre gjennomføring av miljøvernpolitikken. Slik informasjon kan også føre til at etterspørselen dreies over mot mer miljøvennlige produkter. Begge disse forhold vil bidra til mindre skade på miljøet.

Gjeldende rett har en rekke bestemmelser av betydning for retten til miljøinformasjon, i første rekke knyttet til offentlig saksbehandling. Den selvstendige betydningen av den nye miljøinformasjonsloven og de nye reglene i produktkontrolloven og endringene i andre lover som foreslått i denne proposisjonen, er at de styrker allmennhetens posisjon ved krav om miljøinformasjon hos offentlige organer og pålegger offentlige organer nye plikter i den forbindelse. Loven pålegger forvaltningsorganer et særskilt ansvar for å formidle informasjon på en oversiktlig og lett tilgjengelig måte til allmennheten, noe som vil styrke allmennhetens kunnskap om miljøtilstanden og miljøproblemene. Videre innfører loven nye rettigheter for allmennheten overfor private. Retten til miljøinformasjon korresponderer her med kunnskapspliktene som følger av henholdsvis miljøinformasjonsloven § 9, regnskapsloven (lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v.) og kunnskapsplikten i produktkontrolloven. Men miljøinformasjonsloven utvider kretsen av de som skal ha kunnskapsplikt utover den krets som disse reglene gjelder for i dag, noe som innebærer at enkelte private får nye kunnskapsplikter. Alle private får nye plikter til å gi ut miljøinformasjon i henhold til lovens bestemmelse.

Miljøverndepartementet ser at en eventuell supplering, sammenstilling og distribuering av informasjon kan innebære et merarbeid både for offentlig forvaltning og for private virksomheter, men anser de samfunnsmessige fordelene som klart større. Det må dessuten påregnes at eventuelt merarbeid vil være størst i en startfase før rutiner og systemer er justert eller nye etablert. Overslag over nytte og kostnader som forslaget medfører, er usikre. Siden forslaget på mange punkter bare utvider allerede eksisterende plikter, er det vanskelig å anslå med nøyaktighet hvilke kostnader som vil kunne påløpe som resultat av forslaget. Generelt mener departementet at den utredning utvalget har fått utført, trolig overvurderer omfanget av kommunenes kostnader som følge av den utvidete plikten til å gi ut miljøinformasjon. Som følge av de presiseringene og avgrensningene som er gjort i loven, anses de økonomiske konsekvensene av lovforslaget i proposisjonen å være betydelig lavere enn det utvalget har anslått.

19.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

19.2.1 Plikt til å ha og formidle miljøinformasjon på et overordnet nivå

Loven pålegger forvaltningsorganer på et overordnet nivå å ha miljøinformasjon som er relevant i forhold til sitt ansvarsområde og sine funksjoner og gjøre denne allment tilgjengelig. Det må legges til grunn at ulike myndigheter - for å kunne utøve sitt forvalteransvar på en forsvarlig måte - allerede i dag har grunnleggende kunnskap om miljøaspektene innenfor sitt ansvarsfelt og sin sektor som følge av kravene til forsvarlig saksbehandling og konsekvensutredninger.

Det er derfor først og fremst sammenstilling og tilgjengeliggjøring som vil medføre økt arbeid. Som beskrevet i utvalgets utredning, finnes i dag en rekke informasjonssystemer for miljøfakta, og flere er under planlegging. Loven krever ikke opprettelse av parallelle systemer dersom det finnes eksisterende systemer som man kan slutte seg til og bidra inn i. Tilgjengeliggjøring av miljøinformasjon til allmennheten vil være et kontinuerlig utviklingsarbeid i forvaltningen og vil i mange tilfeller kreve samarbeid og ansvarsfordeling mellom flere involverte innenfor statlig eller kommunal sektor, eller mellom statlig og kommunalt nivå.

Gjennom sektorvise miljøhandlingsplaner, stortingsmeldingene om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og miljøstatus i Norge har statlige myndigheter allerede til en viss grad lagt til rette for å oppfylle forpliktelsene i bestemmelsen. Forslaget antas derfor ikke å føre til særlige økonomiske utgifter for statlige myndigheter utover dagens nivå.

Når det gjelder kommuner og fylkeskommuner, vil forslaget kunne føre til noe økte utgifter. Men plansystemene i kommunene vil her være et primærverktøy som kan utnyttes og videreutvikles, også som kilde til miljøinformasjon til kommunens innbyggere. Som nevnt kan kommunene også slutte seg til felles informasjonssystemer. Kostnadene vil således kunne begrenses ved større grad av kommunal samordning eller samarbeid om miljøinformasjon. Dette vil særlig kunne gjelde i forbindelse med å bruke regionale data, for eksempel angående ulike overvåkningsdata, kjemikalieutslipp generelt, eller rovdyrspørsmål. Videre er det viktig å påpeke at det både på statlig nivå og fylkesnivå allerede foreligger mye miljøkunnskap om kommunene som kommunene selvfølgelig ikke trenger å skaffe seg informasjon om ved egen innsats.

Departementet vil presisere at den foreslåtte kunnskapsplikten er begrenset til å gjelde miljøinformasjon som er relevant i forhold til kommuners og fylkeskommuners ansvarsområde og funksjoner, og ikke til dens geografiske område. I tillegg er det presisert i loven at det er oversiktsinformasjon som kreves. Som andre offentlige organer må kommunene inneha grunnleggende miljøkunnskap for å utøve sine ulike forvalter- og myndighetsroller. Dette innebærer at slik informasjon allerede finnes i kommunene i betydelig omfang.

Utredningen anslår kostnadene for kommunesektoren totalt sett til 40 mill. kroner pr. år. På bakgrunn av ovennevnte anser departementet at anslaget er for høyt. Det er dessuten vanskelig å se at kostnadene vil påløpe som årlig like store kostnader. Det vil initialt være kostnader knyttet til å få på plass systemer for systematiske miljøvurderinger, men senere vil kostnadene reduseres betydelig.

19.2.2 Plikt til å ha kunnskap om miljøforhold ved egen virksomhet

Forslaget om å ha miljøinformasjon om forhold ved egen virksomhet vil trolig føre til økte kostnader for offentlig virksomhet som i dag ikke er omfattet av regnskapslovens bestemmelser om miljørapportering. Det er anslått at statlige etater vil få en økt kostnad pr. år på 5 000 til 50 000 kroner i forbindelse med innsamling og bearbeiding av denne typen opplysninger. Dette vil gjelde typiske kontorvirksomheter som må skaffe oversikt over for eksempel energiforbruk, avfall og transport. I tillegg kommer kostnader knyttet til å besvare forespørsler om informasjon.

Departementet vil også framheve at det finnes et betydelig potensial for økonomisk lønnsomme miljøtiltak som vil bli synlige ved at virksomhetene får økt kunnskap om sin påvirkning på miljøet. Dette framgår blant annet av erfaringene fra pilotprosjektet Grønn Stat (1998-2001) og fra andre virksomheter som har innført ulike former for miljøledelse og miljøregnskap. For videreføringen av Grønn stat er det satt som mål at statlige etater og virksomheter innen utgangen av 2005 skal ha innført miljøledelse som en integrert del av organisasjonens styringssystem. Statlige virksomheter vil gjennom dette få verktøy som langt på vei legger til rette for å frambringe de nødvendige kunnskapene. Også kommunale virksomheter vil kunne dra nytte av disse miljøledelsessystemene.

19.2.3 Sterkere innsynsrettigheter overfor utvidet krets av «offentlige organer»

Det foreslås regler som skal styrke allmennhetens rett til å få miljøinformasjon som foreligger hos offentlige organer. Forslaget skiller seg noe fra offentlighetsloven, både når det gjelder omfanget av innsynsrettighetene og de enkelte saksbehandlingsreglene. Forslaget vil kunne medføre noe økte kostnader for de organene som berøres, avhengig av i hvilken grad allmennheten benytter sine nye rettigheter. Dette vil også gjelde enkelte private virksomheter i den grad de tar oppdrag for det offentlige. Kostnadene vil i det alt vesentlige knytte seg til behandling av krav om miljøinformasjon. Forslaget antas å ville kunne føre til noe økte utgifter som følge av at det trolig vil bli en viss økning i antallet innsynsbegjæringer, og fordi noen av innsynsbegjæringene vil kunne være arbeidskrevende å besvare. I tillegg vil kravet om skriftlig begrunnelse ved avslag kunne føre til noe merarbeid.

19.2.4 Klagebehandling

Utvidelsen av klagesystemet etter offentlighetsloven vil ikke medføre økte utgifter av betydning idet det erfaringsmessig bare er et fåtall saker som vil bli fremmet for klagebehandling.

Etablering av en særskilt klagenemnd for private virksomheter vil medføre noe kostnader for det offentlige. Det tas sikte på at sekretariatet legges til Miljøverndepartementet, og dette vil trolig gi noe mindre kostnader enn om det skulle opprettes et eget sekretariat. Det er vanskelig å anslå antall klagesaker og dermed vanskelig å foreta et nærmere kostnadsoverslag. Dekning av kostnader for drift av klagenemnda vil for øvrig bli nærmere vurdert i forbindelse med opprettelsen av nemnda.

Forslaget antas ikke å få vesentlige administrative konsekvenser. Utover innføring av en særskilt klagenemnd, vil ikke forslagene ellers få betydning for organiseringen av statlig eller kommunal forvaltning.

19.2.5 Deltakelse og overprøving

Det foreslås regler vedrørende allmennhetens deltakelse ved utformingen av regelverk, planer og programmer, ved omgjøring og fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser som faller inn under reglene om konsekvensutredninger, og ved saker om godkjenning av utsetting av genmodifiserte organismer etter genteknologiloven. Forslaget vil medføre noe økte kostnader, men i de langt fleste sakene stilles det imidlertid allerede i dag krav til åpenhet i saksbehandlingen.

Forslaget til endringer i lov av 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) antas ikke å få økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

19.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for private

Det foreslås å innføre en bestemmelse som gir rett til opplysninger om forhold ved offentlige og private virksomheter som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet. Dette gjelder primært opplysninger knyttet til drift og produksjon. Forslaget vil etter utvalgets vurdering gi mulighet for kostnadsforbedringer i virksomheter som følge av økt bevissthet og kompetanse på miljøområdet. Forslaget vil, slik utvalget vurderte det, i liten grad medføre økte kostnader til innsamling av informasjon for virksomheter som omfattes av regnskapslovens krav om miljøredegjørelse. Slike virksomheter har allerede plikt til å ha oversikt over miljøkonsekvenser av egen virksomhet og gjøre disse tilgjengelige gjennom årsberetning og miljørapporter. For virksomheter som i dag ikke omfattes av regnskapslovens krav til miljøredegjørelse vil det påløpe nye kostnader avhengig av virksomhetens størrelse og miljøforhold. I landbruket og skogbruket er det under etablering systemer om miljøforhold som kan lette gjennomføringen.

For alle gjelder det at det vil kunne oppstå noe økte kostnader som følge av større pågang etter opplysninger og større behov for bearbeidelse av opplysninger som følge av at allmennheten på dette området har fått helt nye rettigheter. Økt bearbeidelse av informasjon må antas å innebære både økt nytte for dem som etterspør informasjonen, og økte kostnader for virksomhetene. Omfanget av dette er imidlertid vanskelig å anslå. På samme måte som for det offentlige anses kostnadene i en startfase å være størst, fram til rutiner og systemer er innarbeidet.

Det foreslås en bestemmelse i produktkontrolloven om rett til å kreve opplysninger om produkters innhold og miljøkonsekvenser. Forslaget vil kunne bidra til å fremme miljøvennlig produktutvikling gjennom økt kunnskap både hos selger og kjøper av produkter og derved til økt samfunnsøkonomisk effektivitet. Videre vil forslaget kunne bidra til å forebygge skader og ulykker som følge av helseskade og miljøpåvirkning fra produkter. De utredningene som er foretatt, konkluderer med at kostnadene ved forslaget vil være små. Denne vurderingen bygger på at aktørene allerede har en omfattende kunnskapsplikt, blant annet gjennom produktkontrolloven. I en utredning som PricewaterhouseCoopers (PWC) foretok for utvalget, ble det konkludert med at kostnadene pr. produkttype totalt trolig ville ligge fra 1 000 til 2 000 kroner (utredningen kapittel 21.2). Det pekes på at slike kostnader kan variere fra produkt til produkt, og at produkter som ikke antas å føre til helseskade eller miljøforstyrrelse, ikke vil omfattes av regelverket. For en rekke av de produktene som omfattes av disse reglene, for eksempel kjemikalier som er regulert av felles europeisk regelverk, foreligger det dessuten en omfattende dokumentasjon vedrørende helse- og miljøforhold.