3 Miljøinformasjonsutvalget

3.1 Sammensetning

Lovutvalget for miljøinformasjon (Miljøinformasjonsutvalget) ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 31. oktober 1998 med følgende sammensetning:

• Professor Hans Petter Graver, Universitetet i Oslo, leder

• Underdirektør Kjersti Flåthen, Finansdepartementet

• Yngve Sjøgreen Foss, Norges Naturvernforbund

• Direktør Helge Fredriksen, Næringslivets Hovedorganisasjon

• Avdelingsdirektør Trygve Hallingstad, Miljøverndepartementet

• Avdelingsdirektør Tom Hugo-Sørensen, Nærings- og handelsdepartementet

• Fagsjef Anne Helene Lindseth, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Lovrådgiver Tonje Meinich, Justisdepartementet

• Førstesekretær Evy Buverud Pedersen, Landsorganisasjonen i Norge

• Avdelingsdirektør Erik Selgård, Forbrukerrådet

• Steinar K. Storelv, Kommunenes Sentralforbund

• Rådgiver Bodil Stueflaten, Kommunal- og regionaldepartementet

• Styreleder Jan M. Vevatne, Miljøheimevernet

• Trine Østlyngen, Aftenposten

• Informasjonsrådgiver Ellen Hov Aanæs, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, senere Barne- og familiedepartementet.

Erik Selgård ble i november 1999 erstattet av rådgiver Line Andersen. Trine Østlyngen ble i oktober 1999 erstattet av Sigmunn Lode, som igjen ble erstattet av organisasjonssekretær Ina Cath. Lindahl, Norsk Presseforbund, i februar 2000. Sekretariatet ble lagt til Miljøverndepartementet med førstekonsulent Sigrid Anderssen Cabot og rådgiver Knut F. Kroepelien som utvalgssekretærer.

3.2 Mandat

Følgende mandat ble lagt til grunn for utvalgets arbeid:

«I Bakgrunn

Tilgang til miljøinformasjon står sentralt i miljøvernmyndighetenes arbeid med å sikre en bærekraftig utvikling. Begrepet miljøinformasjon omfatter blant annet informasjon om miljøets tilstand når det gjelder luft, vann, jord, flora og fauna. Videre utgjør informasjon om belastninger på ressursgrunnlaget og skader på miljøet, for eksempel som følge av planlagte og iverksatte tiltak, og informasjon om produkter og tjenesters påvirkning av helse og miljø sentrale deler av begrepet.

Informasjon om miljøet har en egenverdi i et åpent, demokratisk samfunn. Videre er tilgang til miljøinformasjon en forutsetning for at forbrukere, kommuner, bedrifter m.m. kan opptre som miljøbevisste markedsaktører gjennom valg av produkter og produkthåndtering. Kunnskap om miljøforhold øker muligheten for å delta aktivt i beslutningsprosesser og å kontrollere at miljøhensyn ivaretas i forvaltning og næringsliv. Mekanismer som knytter formidling av miljøinformasjon til beslutningsprosesser er viktige for å sikre at miljøhensyn inngår i premissgrunnlaget for beslutninger.

Grunnloven § 110 b fastslår at borgerne er «berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte Indgreb i Naturen». Det framgår av bestemmelsens tredje ledd at det skal gis nærmere bestemmelser for å gjennomføre denne grunnsetningen. Miljøinformasjon er i dag berørt i enkelte spredte lovbestemmelser, men ikke på en systematisk, helhetlig måte. Videre er Norge gjennom internasjonalt regelverk forpliktet til å sikre allmennheten tilgang på miljøinformasjon. Det kan i dag være uklart hvor langt henholdsvis retten til informasjon og plikten til å informere rekker etter gjeldende rett. Det er behov for å sikre at lovverket på en klar og helhetlig måte sikrer allmennheten tilgang til miljøinformasjon. Det må skje en nøye vurdering av hvor langt slike regler kan og bør gå ut fra internasjonale forpliktelser og hensyn til andre interesser som for eksempel forretningshemmeligheter og konkurranse. Det er videre noe uvisst hvordan en eventuell endring i lovverket hensiktsmessig bør utformes, enten i egen lov, egne lovbestemmelser eller gjennom forskrift.

Det er på denne bakgrunn ønskelig at lovutvalget 1) beskriver gjeldende rettstilstand, 2) vurderer behovet for lovendringer og 3) kommer med eventuelt forslag til ny lov eller endringer i gjeldende regelverk.

II Utrede gjeldende rettstilstand

Utvalget skal på denne bakgrunn beskrive nærmere hvilke rettigheter og plikter som følger direkte av Grunnloven § 110 b. I denne forbindelse skal utvalget klarlegge selve begrepet miljøinformasjon. Videre skal utvalget beskrive innholdet av øvrige bestemmelser vedrørende miljøinformasjon i lovverket, herunder betydningen av offentlighetslovens, forvaltningslovens og plan- og bygningslovens bestemmelser. Lovutvalget skal også beskrive nærmere innholdet av internasjonalt regelverk vedrørende miljøinformasjon, herunder Rådsdirektiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøinformasjon og ECE-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltagelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler vedrørende miljø (Århuskonvensjonen). Videre skal lovutvalget undersøke hvorledes forvaltningspraksis og andres praksis ivaretar hensyn til miljøinformasjon, samt andre forhold som har betydning for offentlighetens tilgang på miljøinformasjon.

III Utrede behov for ny lov eller endringer i gjeldende regelverk

Utvalget skal med utgangspunkt i en sammenfatning av gjeldende rettstilstand, vurdere i hvilken grad Grunnloven medfører behov for en ny lov eller endringer i gjeldende regelverk. Utvalget skal videre vurdere hvordan internasjonalt regelverk, herunder Rådsdirektiv 90/313/EØF og Århuskonvensjonen, skal gjennomføres i norsk rett. Videre skal utvalget redegjøre nærmere for hvilke hensyn som for øvrig taler for en styrking av regelverket om miljøinformasjon, herunder hvilken innvirkning en styrking av regelverket vil kunne få for miljøtilstanden, og hvilke hensyn som taler mot lovendringer, eller for å begrense en utvidelse av virkeområdet for regelverket som sikrer tilgangen på miljøinformasjon.

Utvalget skal i denne forbindelse særlig behandle følgende problemstillinger:

Hvem bør omfattes av plikten til å gi tilgang på miljøinformasjon, og i hvilket omfang? Bør offentlige aktører reguleres annerledes enn private?

Hva bør det informeres om? Hva hører naturlig inn under miljøinformasjonsbegrepet, og hvilke aspekter bør omfattes?

Når bør det informeres? Bør det kun foreligge plikt til å forelegge allerede eksisterende informasjon, eller bør det også eksistere en plikt til å skaffe til veie informasjon og krav om å sammenstille og bearbeide informasjon? På hvilket tidspunkt bør informasjon foreligge?

Hvordan skal det informeres? Bør det stilles krav om å aktivt informere, eller bare passivt på bakgrunn av henvendelse? På hvilke måter bør informasjon framstilles og gjøres tilgjengelig?

Hvordan bør bestemmelser om miljøinformasjon inngå i beslutningsprosedyrer?

Hvilket omfang bør informasjonen ha? Hvordan bør plikten til å informere avveies mot behovet for å sikre blant annet næringsinteresser, forretningshemmeligheter, opphavsrett og konkurransehensyn, herunder bestemmelser i EØS-avtalen og annet internasjonalt regelverk som skal sikre handel?

I hvilken grad bør det være adgang til å klage og til å bringe saker inn for domstoler der det er uenighet om rettigheter og plikter relatert til miljøinformasjon?

Forholdet til offentlighetsloven; herunder om og i hvilken utstrekning det skal gjelde særregler for offentlighet på miljøområdet, og om slike særregler bør gis i den alminnelige offentlighetsloven eller i særlov?

Utvalget skal i arbeidet med å klarlegge behovet for og ønskeligheten av lovendringer, ta hensyn til oppfølgingen av offentlighetsmeldingen (St.meld. nr. 32 (1997-98)).

IV Forslag til lovendring

Dersom utvalget kommer til at det er behov for nytt regelverk eller endringer i gjeldende regelverk, skal utvalget komme med forslag til slikt regelverk. Utvalget skal begrunne valget av den reguleringsmåte som foreslås (lov, lovbestemmelser, forskrift etc.), og angi ulemper ved øvrige tilnærminger.

Utvalget skal angi hvilke miljømessige virkninger forslaget kan ha, og utrede nærmere hvilke konsekvenser, både administrative og økonomiske, forslaget vil ha.

Utvalget skal utarbeide minst et forslag som baserer seg på uendret eller lavere kostnader.»

3.3 NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger

Utvalgets utredning NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger - Allmennhetens rett til å få miljøopplysninger fra offentlige og private aktører og retten til å delta i offentlige beslutningsprosesser - ble lagt fram 19. desember 2000. Den inneholdt utvalgets utredning med forslag til en samlet, ny lov om retten til miljøopplysninger. Miljøverndepartementet har deretter gjennomført en bred høringsrunde.

Miljøverndepartementet arrangerte et åpent høringsmøte 5. april 2001. Utvalgets formann redegjorde for hovedpunktene i utvalgets innstilling, og enkelte av utvalgets medlemmer redegjorde for det de ut i fra sitt ståsted oppfattet som de viktigste og mest omstridte temaene. Det ble deretter åpnet for paneldebatt med spørsmål og innlegg fra salen.

3.4 Høring av NOU 2001:2

Miljøverndepartementet sendte utvalgets utredning på høring til utvalgte institusjoner og organisasjoner den 29. januar 2001. I tillegg ble utredningen lagt ut til allmenn høring på Internett. På anmodning ble utredningen videre distribuert eksplisitt til enkelte organisasjoner den 19. februar 2001. Samlet er utredningen sendt særskilt på høring til følgende 94 institusjoner og organisasjoner:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Finans- og tolldepartementet

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justisdepartementet

• Kirke, utdannings- og forskningsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kulturdepartementet

• Landbruksdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Utenriksdepartementet

• Direktoratet for naturforvaltning

• Forbrukerombudet

• Forbrukertvistutvalget

• Norsk polarinstitutt

• Riksantikvaren

• Statens forurensningstilsyn

• Statens Kartverk

• Fylkesmennene

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Den Norske Fagpresses Forening

• Den Norske Turistforening

• Forbrukerrådet

• Forum for Miljø og Helse

• Framtiden i våre hender

• Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO)

• Friluftsrådenes Landsforbund

• Greenpeace Norden

• GRIP Senter - stiftelsen for bærekraftig produksjon og forbruk (GRIP)

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Handelshøyskolen BI

• Jordforsk

• Kommunenes Sentralforbund

• Kulturvernets Fellesorganisasjon (KORG)

• Landsorganisasjonen i Norge

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Matforsk, Norsk institutt for næringsmiddelforskning

• Miljøheimevernet

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• NINA/NIKU

• Norges Astma og Allergiforbund

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norges forskningsråd

• Norges Handelshøyskole

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund (K & F)

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norges Standardiseringsforbund

• Norges Velforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Forbund for Lokal-tv

• Norsk Forum for Ytringsfrihet

• Norsk institutt for jord- og skogkartlegging

• Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning

• Norsk institutt for markedsforskning

• Norsk institutt for skogforskning

• Norsk institutt for vannforskning

• Norsk Journalistlag

• Norsk Landbrukssamvirke

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Norsk Plantevern Forening

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Renholdsverks-Forening

• Norsk Skogbruksforening

• Norsk Teknologistandardisering

• Norsk Yrkeshygienisk Forening

• Norske Avisers Landsforening

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norsøk (Norsk senter for økologisk landbruk)

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Planteforsk

• Prosessindustriens Landsforening

• Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)

• Sametinget

• Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning

• Stiftelsen Godt Norsk

• Stiftelsen Miljømerking

• Teknologibedriftenes Landsforening

• Universitetet i Bergen,

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• Verdens Naturfond WWF Norge

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Det kom inn 88 høringsuttalelser. Følgende 64 institusjoner og organisasjoner har avgitt realitetsuttalelse:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Justisdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kulturdepartementet

• Landbruksdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Det norske meteorologiske institutt (DNMI)

• Direktoratet for naturforvaltning

• Direktoratet for sivilt beredskap (DSB)

• Forbrukerrådet

• Riksantikvaren

• Statens forurensningstilsyn

• Statens helsetilsyn

• Statens Kartverk

• Statens vegvesen

• Sysselmannen på Svalbard

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Bergen kommune

• Bærum kommune

• Drammen kommune

• Eidsvoll kommune

• Fjell kommune

• Hedmark fylkeskommune

• Høylandet kommune

• Lierne kommune

• Mandal kommune

• Nordland fylkeskommune

• Oppdal kommune

• Porsgrunn kommune

• Skien kommune

• Snåsa kommune

• Steinkjer kommune

• Stord kommune

• Søndre Land kommune

• Vefsn kommune

• Østre Toten kommune

• Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO)

• GRIP Senter - stiftelsen for bærekraftig produksjon og forbruk (GRIP)

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Kommunenes Sentralforbund

• Kulturvernets Fellesorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• Miljøstiftelsen Bellona

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norges geologiske undersøkelse (NGU)

• Norges Naturvernforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norsk Presseforbund/Norsk Redaktørforening

• NORSKOG

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon (NSO)

• Prosessindustriens Landsforening (PIL)

• Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)

• Skogbrukets Landsforening

• Universitetet i Oslo

3.5 Samlet inntrykk av uttalelsene til NOU 2001:2

Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget til nytt regelverk om miljøopplysninger på prinsipielt grunnlag og hilser lovforslaget velkommen. Arbeidstakerorganisasjonene og de fleste frivillige organisasjonene er positive til forslagene. Miljøstiftelsen Bellona på sin side anfører at lovutkastet er et steg i riktig retning, og at flere av lovutkastets enkeltregler innebærer klare forbedringer selv om man kunne gått lenger i åpenhet. Næringslivet representert ved Næringslivets Hovedorganisasjon er også positiv til forslaget og slutter seg i hovedsak til forslaget slik det foreligger fra utvalget, men stiller samtidig krav om lydhørhet for de særmerknadene næringslivets representant i utvalget har hatt på enkelte punkter. Justisdepartementet framhever at en lov om miljøopplysninger kan bety mye for å konkretisere og gjennomføre prinsippene om miljøinformasjon i Grunnloven § 110 b, at lovendringer er nødvendige for ratifikasjon av Århuskonvensjonen, og at lovforslaget vil styrke offentlighetsprinsippet på et område hvor det kan sies å ha særlig stor betydning.

Blant de generelt skeptiske er Finansdepartementet, som mener at:

«...offentlige myndigheters plikt til å gi allmennheten miljøinformasjon allerede er nedfelt i en rekke lovverk, jf. kravet om konsekvensutredninger etter Plan- og bygningsloven, offentlighetsloven og forvaltningsloven. Videre har privat næringsliv plikt til å gi miljøinformasjon etter regnskapsloven. Det antas også at private har en egeninteresse i å gi miljøinformasjon om sine produkter og aktivitet. Finansdepartementet er derfor tvilende til om det er nødvendig å utarbeide et nytt lovverk som skal sikre allmennheten tilgang på miljøinformasjon for å oppfylle Århuskonvensjonen. Finansdepartementet er videre tvilende til om miljøgevinstene av en ny lov om retten til miljøinformasjon basert på utvalgets innstilling oppveier kostnadene som påføres samfunnet ved overvåking og rapportering.»

Dersom det skal utformes en egen lov, er Finansdepartementet kritisk til forslaget til § 5 om det offentliges ansvar for å besitte og gi miljøopplysninger, og til forslaget om rett til miljøopplysninger om produkter i produksjonsfasen.

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler at:

«KS [har] forståelse for den intensjon som ligger i lovforslaget. KS mener likevel at allmennhetens tilgang til miljøopplysninger ikke må skje gjennom ytterligere detaljstyring av kommunesektoren. Dette innskrenker kommunenes handlingsrom og strider med de føringer som Regjeringen har lagt fram i St.meld. nr. 24 (2000-2001) Om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets tilstand og i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling.

KS har i årets konsultasjonsprosess med Regjeringen støttet en politikk der kommunene, uten detaljstyring, tiltenkes en mer sentral rolle på miljøområdet. Miljøarbeidet må ha et tverrsektorielt fokus, og det er kun gjennom lokalpolitiske prosesser en kan prioritere, forankre og lykkes i å løse de mange utfordringer som knyttes til miljøpolitiske spørsmål. KS mener at omfanget av kunnskap om miljøtilstanden og formidling av opplysninger av denne, må være gjenstand for offentlige myndigheters prioriteringer til enhver tid. Skulle Regjeringen mot formodning likevel fremme lovforslaget, forutsetter KS at de økonomiske kostnadene fullt ut refunderes kommunesektoren.»

En rekke enkeltkommuner har avgitt høringsuttalelser i saken. De stiller seg i hovedsak positive til loven, men er bekymret dersom kommunene påføres økte kostnader. Det forutsettes av de fleste kommuner at dette kompenseres over rammetilskuddet.

Skognæringen er negativ til en rekke av forslagene. Det heter således i uttalelsen fra Skogbrukets Landsforening at plikten til å gi miljøopplysninger, slik miljøopplysninger er definert i § 4, er svært omfattende. De anfører at denne plikten for en skogbedrift kan medføre en betydelig arbeidsbelastning og/eller kostnad, som på ingen måte står i forhold til den nytten samfunnet har av at miljøopplysninger framlegges for allmennheten. De finner at lovforslaget ikke tar tilstrekkelig hensyn til den ressursbelastningen bedriften påføres uten at det ytes noe kompensasjon for denne. Norges Skogeierforbund uttaler imidlertid at de for sin del ikke stiller seg avvisende til forslaget om en egen lov om retten til miljøopplysninger selv om de har merknader til enkeltbestemmelser.

Et samlet inntrykk er også at flere høringsinstanser har innvendinger og anførsler om at loven er vanskelig tilgjengelig og at flere bestemmelser er uklare og vanskelige å anvende. Justisdepartementet uttaler at:

«etter Justisdepartementets syn er det nødvendig med en grundig gjennomgåelse av utformingen av og strukturen i lovforslaget før en proposisjon kan fremmes. Det er tale om en lov som retter seg til en bred allmennhet, noe som stiller særskilte krav til utformingen av loven. Denne oppgaven kompliseres av at loven skal tjene til å gjennomføre våre forpliktelser etter en konvensjon som ikke uten videre er lett tilgjengelig for en bruker.»

Miljøverndepartementet har derfor gjennomgått lovforslaget med sikte på økt klarhet i begreper og struktur. Det vises også til drøftelsen av lovstruktur under kapittel 8.

Det er avgitt mange merknader om enkeltpunkter i lovforslaget. Disse er tatt inn i drøftelsen der de er aktuelle etter sitt innhold.