14 Unntak

14.1 Innledning

Retten til miljøinformasjon krysses av andre hensyn som kan medføre innskrenkninger i retten. Grunnloven § 110 b må forstås med denne reservasjonen, og de relevante, internasjonale forpliktelsene på området anerkjenner flere grunnlag som legitime for å gjøre unntak. Det at retten til miljøinformasjon er beskyttet på grunnlovs nivå og er tatt inn i internasjonale, rettslig bindende avtaler, tilsier imidlertid at hensynene som taler for miljøinformasjon skal veie tyngre enn tidligere i forhold til andre hensyn. Argumenter for miljøinformasjon har med dette ikke bare fått økt relevans, de skal også tillegges større vekt i rettssystemet og medføre en reell endring i behandlingen av konkrete saker i favør av større åpenhet om miljøinformasjon. Vedtakelse av nye internasjonale regler om miljøinformasjon vil også måtte påvirke tolkningen av andre internasjonale avtaler, som må fortolkes og anvendes i lys av de nye rettighetene til miljøinformasjon, slik at det blir sammenheng i det internasjonale rettssystemet. Som følge av utviklingen av internasjonalt regelverk, er det skjedd en utvikling i rettstilstanden på dette området også i Norge (se også kapittel 2). Sivilombudsmannen sier i sin årsmelding for 2000 at:

«Jeg vil imidlertid understreke at rettsstillingen på dette feltet har endret seg i løpet av de siste ti årene gjennom vedtakelsen av Grunnloven § 110 b annet ledd og ved Norges tilslutning til internasjonale avtaler om miljøinformasjon.»

(Ombudsmannens årsmelding 2000 side 77 til sak 2000-0208.)

Disse endringene faller sammen med den generelle utviklingen med krav om økt åpenhet i forvaltningen, jf. blant annet Offentlighetsmeldingen (St.meld. nr. 32 (1997-98)). Denne meldingen tar også opp spørsmål om miljøinformasjon, og påpeker generelt (side 84) at grunnlovsbestemmelsen om miljøinformasjon medfører

«blant annet at et forvaltningsorgan plikter å utøve meroffentlighet ved spørsmål om innsyn i dokumenter som inneholder informasjon om miljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen. Videre vil allmennhetens behov for miljøinformasjon være relevant ved tolkningen av bestemmelsene om taushetsplikt».

Grunnloven § 110 b annet ledd har altså gjennom sin betydning som tolkningsmoment og retningslinje allerede bidratt til å flytte grenser. At det offentlige på miljøinformasjonens område skal være mer bevisst på å praktisere meroffentlighet, og føre en restriktiv praksis mht å gjøre unntak, må anses som gjeldende rett.

14.2 Hensyn som kan begrense retten til miljøinformasjon

Miljøinformasjonsutvalget har trukket fram de hensyn som er spesielt relevante som begrunnelse for å innskrenke retten til miljøinformasjon. Her gis en kort oversikt. For øvrig vises til utvalgets egen framstilling i utredningen kapittel 4.2. Utvalgets forslag og departementets syn på innholdet i ny lovgivning omtales senere i kapitlet her.

Utvalget trekker fram behovet for vern av forretningshemmeligheter som grunnleggende for et fungerende næringsliv med utvikling av forretningsideer, markeder og virksomheter. Som utvalget påpeker, må dette hensynet også ivaretas i kommunikasjonen mellom private og offentlige myndigheter, hvor den private part kan være pålagt å framlegge dokumentasjon og andre opplysninger som inneholder forretningsmessig sensitive opplysninger. Hensynet til norske virksomheters konkurranseevne i forhold til utlandet er viktig i en globalisert økonomi. Norske virksomheters produkter konkurrerer i felles markeder, og det norske markedet er lite i verdenssammenheng. Beskyttelse av forretningshemmeligheter er derfor dels en faktor av betydning for norske virksomheters konkurranseevne, dels er det viktig for den tilliten samarbeidspartnere i andre land og eksportører har til det norske markedet. På flere områder er det etablert felles internasjonale regler som forplikter norsk regelverk og praksis med hensyn til å holde opplysninger unntatt offentlighet, jf. kapittel 14.5 nedenfor. En litt annen kategori hensyn er informasjonsformidlerens kostnads- og arbeidsbyrde, som etter forholdene kan tilsi at det settes grenser for hvor mye som kan kreves av informanten. Ulike former for tungtveiende, offentlige interesser slik som rikets sikkerhet, forholdet til andre stater og lignende, er anerkjente grunnlag for å gjøre unntak fra offentlighet. Dette viser også Århuskonvensjonen til. Departementet anser at disse hensynene ikke kommer i noen annen stilling på dette området enn ellers. Når det gjelder miljøinformasjon spesielt, kan det være behov for å være restriktiv med visse typer miljøinformasjon fordi den kan misbrukes til å skade nettopp det miljøet som opplysningene angår,for eksempel leveområder til sjeldne arter som er etterstrebet av samlere. Endelig må hensynet til en effektiv beslutningsprosess i offentlig saksbehandling tillegges vekt her som på andre områder. Offentlighetsmeldingen (St.meld. nr. 32 (1997-98)) anerkjenner også dette som et moment av betydning. Det må samtidig tas i betraktning at tilgang til informasjon og deltakelse ofte sikrer et bedre resultat og større aksept for den endelige beslutningen, og dette er også effektivitet.

14.3 Utgangspunkter etter gjeldende rett

Rettsstillingen har utviklet seg i retning av større åpenhet generelt, og spesielt på miljøinformasjonsrettens område som nevnt i kapittel 14.1.

Dette stiller strengere krav til hjemmel og begrunnelse for unntaket, og til at det ikke unntas mer informasjon enn det unntaksgrunnen tilsier. Spørsmål om unntak må vurderes konkret «idet man tar hensyn til den allmenne interesse i offentliggjøring», slik Århuskonvensjonen formulerer det i artikkel 4 nr. 3 bokstav c. Århuskonvensjonens bestemmelser gjelder direkte det offentlige, men konvensjonen gir her uttrykk for prinsipper som på et generelt nivå må være retningsgivende for vurderingen uavhengig av hvem informanten er.

Prinsippene knyttet til miljøinformasjon betyr skjerpede krav til hvordan innsynsbegjæringen vurderes av det offentlige, og hvordan de alminnelige reglene anvendes. I stor grad trekker disse i samme retning som den generelle utviklingen mot økt åpenhet i forvaltningen (jf. blant annet St.meld. nr. 32 (1997-98) (Offentlighetsmeldingen)). I forhold til miljøinformasjon i offentlig forvaltning betyr dette mer konkret at:

• Selv om tilfellet faller inn under en hjemmel i offentlighetsloven som gir adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet, følger det av prinsippet om meroffentlighet og ulovfestet rett at man også må vurdere konkret om det er reelt og saklig grunnlagfor å unnta opplysningene i det enkelte tilfelle.

• Det gjelder en utvidet plikt til å utvise meroffentlighet i saker om miljøinformasjon. Dette følger av Grunnloven § 110 b og internasjonale avtaler. I offentlighetsmeldingen blir det sagt på side 84: «Grunnlovsbestemmelsen medfører blant annet at et forvaltningsorgan plikter å utøve meroffentlighet ved spørsmål om innsyn i dokumenter som inneholder informasjon om miljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen.»

• Regler om taushetsplikt må anvendes konkret og slik at det ikke unntas mer enn strengt nødvendig ut fra de hensyn som skal ivaretas av taushetsplikten. Dette er blant annet en følge av at retten til miljøinformasjon er beskyttet på grunnlovs nivå og er tatt inn i internasjonale, rettslig bindende avtaler. Dessuten sies det i offentlighetsmeldingen at allmennhetens behov for miljøinformasjon vil være relevant ved tolkningen av bestemmelsene om taushetsplikt.

• Ved skjønnsutøvelsen i den enkelte sak må det blant annet tas hensyn til hvilke miljøopplysninger det er spørsmål om å unnta og allmennhetens behov for miljøinformasjon eller den allmenne interesse i offentliggjøring, jf. Århuskonvensjonen.

Spørsmål om tolkning og anvendelse av unntaksreglene i offentlighetsloven og forholdet til EUs miljøinformasjonsdirektiv mv. er vurdert av Sivilombudsmannen i to saker som ble klaget inn for ombudsmannen av Norges Naturvernforbund. Den første gjaldt klage over avslag på innsyn i Produktregisteret (Sivilombudsmannens årsmelding 1999 side 119 sak 1997-1220). Produktregisteret er et register utviklet til bruk for tilsynsmyndigheter som har oppgaver knyttet til bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier i arbeidsmiljøet, i forhold til forurensning, akuttberedskap og helse. Naturvernforbundet ønsket en liste over alle produkter i registeret som inneholdt bestemte stoffer som var mistenkt for å ha hormonhermende effekter. Hormonhermende stoffer er ingen enhetlig gruppe og var ikke underlagt registreringsplikt etter dagjeldende regler, slik at stoffene bare var å finne i registeret dersom de var del av en kjemikalieblanding som inneholdt registreringspliktig kjemikalie. Det var altså avhengig av andre omstendigheter om de aktuelle stoffene fantes i registeret. Her kom flere spørsmål på spissen, i og med at det var spørsmål etter informasjon som regelverket ikke hadde rukket å fange opp. Det dreide seg om alvorlige effekter hvor allmennheten har et rimelig krav på informasjon og kan ha et sterkt ønske om å ligge i forkant, kombinert med et høyt konfidensialitetsbehov for industrien for nettopp de samme opplysningene. Dette er ofte tilsetninger med høyt spesialiserte kjemiske funksjoner som nettopp gir visse produkter konkurransefortrinn i et marked hvor marginene er avgjørende. I den konkrete saken ble det ikke gitt innsyn fordi kravet både var for generelt formulert og for arbeidskrevende å oppfylle, i og med at stoffene ikke var registreringspliktige på selvstendig grunnlag, og derfor ikke registrert på noen systematisk og lett gjenfinnbar måte. Ombudsmannen vurderte likevel utførlig flere spørsmål han mente saken foranlediget. Om tolkningen av regler om taushetsplikt ble det blant annet uttalt at Grunnloven § 110 b «forutsetter at bestemmelsen skal ha stor betydning ved tolkningen av gjeldende regler (jf. Innst. S. nr. 163 for 1991-92 side 6). Dette er forhold som må tas i betraktning ved praktisering av reglene om taushetsplikt».

Ombudsmannen uttalte seg også prinsipielt om bruk av unntak og forholdet til taushetsplikt i en innsynssak om kartlegging av nøkkelbiotoper i skogbruksplaner utarbeidet med støtte fra Landbruksdepartementet (Sivilombudsmannens årsmelding 2000 side 76 sak 2000-0208). Landbruksdepartementet hadde avslått innsyn med henvisning til en bestemmelse i forskriften om støtte til skogbruksplanlegging fra 22. april 1994 og med henvisning til at opplysningene er skogbrukerens private eiendom. Etter først å ha slått fast at forskriften ikke avgjorde spørsmålet om innsyn, men at det måtte avgjøres direkte etter reglene i offentlighetsloven og forvaltningsloven, la Sivilombudsmannen til grunn at det hadde skjedd en utvikling av rettsstillingen på dette området siden vedtakelsen av Grunnloven § 110 b og Norges tilslutning til internasjonale avtaler om miljøinformasjon. Ombudsmannen la til grunn at grunnlovsbestemmelsen utgjør et viktig moment ved tolkning av offentlighetsloven og forvaltningsloven generelt, og regler om taushetsplikt spesielt. Ved vurderingen av om taushetsplikt foreligger, viste Sivilombudsmannen til at det i tilknytning til samme type regler i EUs miljøinformasjonsdirektiv, er antatt at det ved tolkningen må tas hensyn til hvilke opplysninger det dreier seg om, for eksempel eventuelle miljøskadelige egenskaper ved kjemiske stoffer. Ombudsmannen mente at tilsvarende må gjelde når bestemmelser om taushetsplikt tolkes i lys av Grunnloven § 110 b annet ledd, jf. også Offentlighetsmeldingen, St.meld. nr. 32 (1997-98) side 84. Det ble understreket at forholdet til taushetsplikt måtte undersøkes konkret. Dersom man kommer til at det ikke foreligger taushetsplikt, må det i lys av grunnlovsbestemmelsen eller miljøinformasjonsdirektivet vurderes om det foreligger en plikt til å utvise meroffentlighet. Dette mente Ombudsmannen gjelder selv om opplysningene er gitt til det offentlige av private, og selv om departementet gjennom sin forskrift om støtteordningen hadde lagt til grunn at det skulle settes strenge grenser for innsyn. Ombudsmannen anbefalte at de nevnte synspunkter ble lagt til grunn i landbruksmyndighetenes framtidige praksis.

14.4 Anerkjente grunnlag for unntak i Århuskonvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet

Århuskonvensjonen, miljøinformasjonsdirektivet og det nye direktivforslaget anerkjenner en rekke grunnlag for å gjøre unntak fra retten til miljøinformasjon fra offentlige organer. Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 3 åpner for at en begjæring kan avslås hvis den offentlige myndigheten ikke har miljøinformasjonen, eller dersom begjæringen er åpenbart urimelig eller for generelt formulert. Det samme gjelder uferdig materiale eller offentlige myndigheters interne kommunikasjon i henhold til nasjonal lovgivning og praksis, «idet man tar hensyn til den allmenne interesse i offentliggjøring», jf. artikkel 4 nr. 3 bokstav c.

Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 4 åpner for at en begjæring om miljøopplysninger kan avslås dersom offentliggjøringen vil ha negative konsekvenser for følgende interesser:

• den fortrolige karakter av offentlige myndigheters saksbehandling,

• internasjonale forbindelser, det nasjonale forsvar og den allmenne sikkerhet,

• rettspleien, rettferdig rettergang og offentlige myndigheters strafferettslige eller disiplinmessige granskning,

• fortrolig nærings- og industriinformasjon som har et legitimt økonomisk behov for vern,

• immaterielle rettigheter,

• personvern,

• tredjepart, som har gitt opplysningene frivillig og som ikke har samtykket til å gi ut opplysningene, og

• miljøet som informasjonen vedrører, for eksempel yngleplasser til sjeldne arter.

Miljøinformasjonsdirektivet og forslaget til nytt direktiv har i hovedtrekk samme regler som Århuskonvensjonen.

Det norske regelverket anerkjenner stort sett de samme grunnlagene for unntak. Når det gjelder unntak av hensyn til miljøet som informasjonen vedrører, er den relevante hjemmelen offentlighetsloven § 6 a. Denne bestemmelsen kan være for snever til fullt ut å hjemle de nødvendige unntak for opplysninger som kan brukes til å skade miljøet, jf. kapittel 14.11.2 nedenfor.

Når det gjelder forholdet til immaterielle rettigheter vises for øvrig til kapittel 9.2.

Århuskonvensjonen angir hvilke grunnlag som er legitime for å gjøre unntak, men forplikter ikke til å benytte alle disse grunnlagene, eller til å benytte dem fullt ut i alle tilfeller. Nasjonale regler eller praksis som tillater færre unntak og går lenger i åpenhet, er ikke i strid med konvensjonen. En nasjonal praksis som tillater flere og større unntak, kan derimot være det. Utvalget har vurdert de norske unntaksreglene i offentlighetsloven og mener de norske reglene ikke går for langt i å anerkjenne unntak, jf. utvalgets utredning side 148.

Derimot kan andre internasjonale instrumenter som Norge har tiltrådt, for eksempel EØS-avtalen, hjemle regler som forplikter oss til å holde en viss informasjon fortrolig, jf. kapittel 14.5. Slike forpliktelser gjelder ved siden av Århuskonvensjonen og kan derfor på selvstendig grunnlag forplikte norsk regelverk og praksis i retning av hemmelighold. Norsk rett vil altså være forpliktet av folkerettslige avtaler i begge retninger, både om rett til miljøinformasjon og om plikt til hemmelighold, jf. også det som er sagt under kapittel 14.5 om dette.

I tillegg til de ovennevnte grunnlagene for unntak gir Århuskonvensjonen visse retningslinjer for hvordan spørsmålene skal vurderes, som også forslag til nytt EU-direktiv følger opp. I tilknytning til konvensjonen gjelder det som en generell retningslinje at:

«Ovennevnte grunner for avslag skal tolkes på en restriktiv måte, idet man tar hensyn til den allmenne interesse i offentliggjøring og om den ønskede informasjonen gjelder miljøutslipp»

jf. artikkel 4 nr. 4 siste ledd. I tilknytning til punktet om fortrolig næringslivs- eller industriinformasjon som er vernet mot innsyn etter nasjonal rett for å beskytte en legitim økonomisk interesse, jf. artikkel 4 nr. 4 bokstav d, bestemmer konvensjonen at:

«Innenfor denne rammen skal informasjon om utslipp som er relevante for vern av miljøet offentliggjøres.»

EU-kommisjonen har foreslått en interesseavveiningsregel i direktivforlaget artikkel 4 nr. 2 annet ledd:

«In each case, the public interest served by the disclosure shall be weighed against the interest served by the refusal. Access to the requested information shall be granted if the public interest outweighs the latter interest.»

I Rådets omformulerte forslag foreskrives det at grunnlagene for avslag skal:

«be interpreted in a restrictive way taking into account for the particular case the public interest served by disclosure and whether the information requested relates to emissions into the environment.»

Slike uttrykkelige retningslinjer har vi lite av på dette området i norsk rett, og det er ikke norsk lovtradisjon å lovfeste denne typen retningslinjer. Men de er like fullt en sentral del av retten på dette området og er sterkt vektlagt av utvalget, og ligger til grunn for flere av utvalgets forslag til unntaksbestemmelser.

14.5 Folkerettslige forpliktelser om hemmelighold

I noen tilfeller er Norge som nevnt ovenfor i kapittel 14.4, forpliktet internasjonalt til hemmelighold av visse opplysninger. Dette stiller krav til at norsk lovgivning og praksis om unntak og taushetsplikt ikke strider mot disse forpliktelsene. Der taushetsplikten bygger på en folkerettslig forpliktelse, vil det være folkerettsbrudd dersom opplysningene som er underlagt taushetsplikt, likevel offentliggjøres.

Norge kan for eksempel være forpliktet til å innføre felles regelverk på grunn av direktiver eller forordninger som er del av EØS-avtalen. Konflikt mellom hensynet til åpenhet om miljøinformasjon og til hemmelighold kan oppstå for eksempel hvis det er tale om opplysninger som direkte eller indirekte kan avdekke produktsammensetninger. Norge har også på flere områder sluttet seg til internasjonale godkjenningssystemer og andre samarbeidsorganer, hvor det utveksles informasjon som forutsetter at de deltakende statene ikke offentliggjør informasjonen. Her nevnes noen eksempler på slike forpliktelser, men oversikten er ikke uttømmende. Det nærmere innholdet i noen av disse regelverkene, herunder tolkningen i lys av nye regler om miljøinformasjon i Europa, er ikke rettslig avklart i dag og vil fortsatt være gjenstand for utvikling i folkeretten. Folkerettslige avtaler gjelder side om side og må fortolkes i harmoni med hverandre. Innføringen av nye regler om miljøinformasjon vil derfor ha betydning for tolkning og anvendelse også av andre instrumenter som berører andre og til dels kryssende interesser.

WTO/TRIPs-avtalen (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property) har en bestemmelse i artikkel 39 som pålegger nasjonale myndigheter å verne fortrolig informasjon.

På flere områder har EØS-regelverket konkrete bestemmelser om behandling av informasjon som kan være miljøinformasjon. På forbrukerområdet kan nevnes fortolkningen av EUs nye produktsikkerhetsdirektiv (2001/95/EF). Et regelverksområde av stor betydning for miljøinformasjon om produkter er EUs omfattende kjemikalieregelverk som er så godt som totalharmonisert i EØS-området. Direktivene og forordningene er gjennomført i norsk rett ved forskrifter. Blant de som har bestemmelser om fortrolighet er forskrift av 1. juli 1996 om forhåndsmelding av nye kjemiske stoffer og forskrift av 4. mai 1995 om vurdering og kontroll av risikoer ved eksisterende stoffer. Som vilkår for deltakelse i samarbeidsordningene for forhåndsvurdering av helse- og miljøfarlige kjemikalier innenfor EUs regelverk, krever EØS-avtalen at informasjon som utveksles innenfor ordningen, behandles konfidensielt og har samme grad av beskyttelse i EFTA-statene som i EU. Regelverket forvaltes i Norge av flere myndigheter med ansvar for henholdsvis arbeidsmiljø, helse og miljøvern. Regelverket inneholder også lister som positivt angir hvilke opplysninger som ikke skal være unntatt offentlighet.

Legemiddelsamarbeidet i Europa, hvor Norge deltar, medfører blant annet at norske myndigheter og fagorganer på et tidlig tidspunkt får tilgang til informasjon om nye legemidler og anledning til å komme med synspunkter før midlene eventuelt kommer på markedet. En del av denne informasjonen har relevans som miljøinformasjon, slik som søknader om markedsføringstillatelse for legemidler som inneholder genmodifiserte organismer. For EU administreres disse ordningene ved en sentral prosedyre som kan gi markedsføringstillatelse for hele EU. Vedtak fattes av EU-kommisjonen, men Norge er knyttet til ordningen og skal fatte samme vedtak for Norge innen 30 dager etter vedtaket i EU, jf. EØS-komiteens beslutning nr. 74/1999. Informasjon om søknaden sendes rutinemessig fra legemiddelkontoret i EU (EMEA) til norske legemiddelmyndigheter (Legemiddelverket) og miljøvernmyndigheter (Direktoratet for naturforvaltning i saker som berører genteknologiloven (lov av 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer)), som gis anledning å uttale seg før det treffes vedtak. I disse prosessene er det som følge av EØS-avtalen en forutsetning at forretningshemmeligheter holdes unntatt offentlighet på linje med de krav som gjelder for legemiddelsamarbeidet i EU. Dette innebærer at helse- og miljøvernmyndighetene i samsvar med disse reglene kan være forpliktet til å nekte innsyn i dokumenter de har til behandling.

Et annet viktig politikkområde hvor behovet for fortrolighet kan komme i konflikt med hensynet til miljøinformasjon, er konkurranseregelverket og konkurransemyndighetenes tilsynsvirksomhet. Konkurransemyndighetene er underlagt taushetsplikt etter EØS-avtalen og tilhørende protokoller, og etter bestemmelser i forskriftene etter lov om konkurranseregler i EØS-avtalen av 27. november 1992. Det er også lagt begrensninger på bruk av taushetsbelagte opplysninger. Ansatte hos konkurransemyndighetene er underlagt reglene i EØS-avtalen artikkel 122 som pålegger tjenestemenn å ikke røpe opplysninger som etter sin art er å betrakte som tjenestehemmeligheter. Protokoll 23 artikkel 9 og protokoll 24 artikkel 9 samt forskrift av 4. desember 1992 nr. 996 om prosessuelle regler i EØS-avtalen mv. gir nærmere bestemmelser. Forskriftens kapittel 2 artikkel 20 som gjelder saker etter EØS-avtalen §§ 53 og 54, forbyr at opplysninger som er innhentet, brukes til andre formål enn de er innhentet for, og bestemmelsen pålegger også en taushetsplikt for tjenestemenn som behandler saker etter disse reglene. Tilsvarende regler gjelder for saker om foretakssammenslutninger. Det er likeledes tatt inn taushetspliktregler i særbestemmelser som er gitt for enkelte sektorer. Miljøinformasjon kan være til stede i det materialet som innhentes i konkurransemyndighetenes arbeid. Retten til miljøinformasjon krysses her av de forpliktelsene som følger av EØS-avtalen, og vil blant annet sette grenser for hvorvidt konkurransemyndighetene kan fravike taushetsplikt etter en interesseavveining, jf. utvalgets forslag til § 14 og kapittel 14.12.2 nedenfor.

14.6 Utvalgets generelle vurderinger og forslag

Utvalget har drøftet spørsmål om unntak fra retten til miljøinformasjon i NOU 2001:2 del III, Rettslige begrensninger i retten til miljøopplysninger, kapittel 14 og 15. Størstedelen av utvalgets drøftelse, kapittel 14, omhandler i realiteten bare unntak fra rett til miljøinformasjon som finnes hos offentlige organer. For unntak i forhold til andre er det gjort en helt summarisk vurdering i kapittel 15.

Utvalget går ikke inn på noen realitetsdrøftelse av hvilken miljøinformasjon som bør eller ikke bør kunne unntas allmennheten, eller hvilke grunner som gjør det legitimt å gjøre unntak fra retten til miljøinformasjon og hvor langt unntakene bør rekke i lys av reelle hensyn. Utvalget stiller riktignok spørsmål ved om det kanskje ikke er behov for alle unntaksgrunnlagene i offentlighetsloven i forhold til miljøinformasjon. Som eksempel nevner utvalget adgangen til å unnta dokumenter utarbeidet for den interne saksforberedelsen av særlige rådgivere eller sakkyndige, jf. offentlighetsloven § 5 første ledd. Men utvalget mener at det vil være en omfattende oppgave å utarbeide selvstendige unntaksgrunner på en måte som sikrer allmennhetens rett til miljøopplysninger uten å komme i konflikt med andre viktige samfunnsinteresser. Utvalget har derfor ikke begitt seg inn på dette. Det vises i denne forbindelse også til at unntaksreglene i offentlighetsloven er under revisjon i Offentlighetslovutvalget, og utvalget mener at det derfor vil være lite hensiktsmessig av Miljøinformasjonsutvalget å gå inn i disse spørsmålene. Men utvalget viser til at tendensen generelt går i retning av å snevre inn unntakene i offentlighetsloven. Etter utvalgets vurdering går offentlighetslovens unntaksregler slik de er i dag ikke for langt i å godta unntak i forhold til de internasjonale reglene. Utvalgets forslag er på denne bakgrunn at miljøinformasjonsloven ikke skal ha egne regler om når det kan gjøres unntak, men at den gjør bruk av de generelle reglene i offentlighetsloven, jf. utvalgets forslag til § 13. Det skal bemerkes at dette innebærer en viss utvidelse i forhold til gjeldende rett, i og med at unntaksreglene i offentlighetsloven med dette grepet også gjøres gjeldende for den videre krets av virksomheter eller aktiviteter som miljøinformasjonsloven definerer som «offentlig organ», jf. § 5 første ledd, men som offentlighetsloven ellers ikke gjelder for. Det betyr at offentlighetslovens unntak med dette gjøres gjeldende for miljøinformasjon i private virksomheter som er under kontroll av eller tar oppdrag for det offentlige, jf. § 5 første ledd bokstav b og c.

Isteden foreslår utvalget mer utførlige regler om vurderingsmåten og saksbehandlingenved spørsmål om unntak. Formålet med dette er å sikre at de relativt vide hjemlene for å gjøre unntak ikke blir tolket og anvendt for vidt. For det første foreslås fire «mekanismer» som mer detaljert enn offentlighetsloven beskriver de ulike stadiene i vurderingen som organet skal foreta, inkludert forholdet til taushetspliktbelagte opplysninger. Blant disse er to nyskapninger i forhold til gjeldende rett: En lovfestet interesseavveining som også åpner for at det skal være adgang til å sette til side taushetsplikt, og en lovfesting av at visse opplysninger alltid skal utgis. For det andre, og for å forebygge problemer ved at den nye regelen om interesseavveining kan gå for langt, foreslår utvalget egne regler om identifikasjon av forretningshemmeligheter og klagerett med oppsettende virkning for den opplysningene gjelder, se utvalgets forslag til §§ 21 og 22.

Utvalgets forslag til mekanismer om «innskrenkninger i unntaksadgangen» er:

1. Et lovfestet vilkår om at det skal foreligge et reelt og saklig behov for unntak (utvalgets forslag til § 13 bokstav a). Utvalget foreslår her å lovfeste den ulovfestede retningslinjen etter alminnelig forvaltningsrett som går ut på at et offentlig organ i den enkelte sak alltid først skal vurdere hvorvidt det foreligger reelt og saklig behov for å benytte en adgang til å gjøre unntak, før man vurderer om det finnes rettslig adgang til det. I gjeldende instrukser for forvaltningen er dette anbefalt av pedagogiske grunner for å sikre at forvaltningen konkret vurderer om det i den enkelte sak reelt sett er behov for å gjøre unntak i utgangspunktet. Forskjellen er at utvalgets forslag gjør retningslinjen til et bindende, lovfestet vilkår for å kunne gjøre unntak.

2. Et lovfestet krav om interesseavveining (utvalgets forslag til § 14). Utvalget foreslår å lovfeste at det skal foretas en interesseavveining hvor hensynet til allmennhetens interesse i offentliggjøring og opplysningenes karakter veies mot behovet for å nekte å gi ut opplysningene.

3. Opplysninger av en viss art skal alltid utleveres (utvalgets forslag til § 15). Utvalget foreslår at enkelte opplysninger som er særlig viktige alltid skal utleveres. Etter utvalgets mening er dette opplysninger om helseskadelig og miljøforstyrrende forurensning, produkters helseskadelige og miljøforstyrrende egenskaper, forholdsregler for å hindre slik skade, og ulovlige inngrep i eller skader på miljøet. Et mindretall i utvalget, medlemmene Fredriksen, Hugo-Sørensen og Lindseth, foreslår at bestemmelsene om hvilke miljøopplysninger som aldri kan nektes utlevert, for så vidt gjelder produkter, tas inn som en ny § 11 a i produktkontrolloven.

4. De delene av miljøinformasjonen som ikke er unntatt, skal utleveres (utvalgets forslag til § 16). Utvalget mener denne bestemmelsen særlig vil være nødvendig for å sikre at unntaket i offentlighetsloven for interne opplysninger ikke blir praktisert for vidt.

For krav om miljøinformasjon fra virksomhet er det foreslått å lovfeste på hvilke grunnlag et krav kan avslås, men her stilles ingen ytterligere krav til vurderingsmåten eller andre regler, jf. utvalgets forslag til § 7 annet ledd. Bestemmelsen i utvalgets forslag til § 15 om opplysninger som alltid skal kunne utgis, skal gjelde også her. Utvalget foreslår at virksomhet skal ha adgang til å avslå et krav hvis det er

• for generelt formulert,

• åpenbart urimelig,

• av konkurransemessig betydning å beskytte opplysningen, eller

• nødvendig med beskyttelse for å beskytte miljøet.

14.7 Høringsinstansenes syn

Mange har kommentarer til spørsmålene om unntak. Samlet sett avspeiler høringsuttalelsene de hovedsyn som brytes i spørsmål om rekkevidden av unntak, særlig spørsmålet om beskyttelse av forretningshemmeligheter og andre opplysninger av konkurransemessig betydning. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:

«Utvalget erkjenner at hensynet til vern av forretningshemmeligheter må begrense adgangen til informasjon. Dette er godt beskrevet i kap. 4.2.2 og 14.2.1. Flertallet har ikke fullt ut tatt konsekvensen av sin egen situasjonsbeskrivelse.

Tillit til at forretningshemmeligheter kan hemmeligholdes er en grunnsten i samarbeidsforholdet både mellom forretningsforbindelser og mellom næringslivet og miljøvernforvaltningen. Et svekket vern av forretningshemmeligheter i forhold til virksomheter i konkurrentland, kan redusere avkastning på investeringer i teknologi, hindre nyskaping og produktutvikling i Norge og gjøre norske bedrifter mindre attraktive som samarbeidspartnere i en globalisert økonomi. Det vil derfor være en svært skadelig uthuling av vernet av forretningshemmeligheter når flertallet i lovutvalget foreslår at de allmenne hensyn skal tillegges stor vekt i interesseavveiningen og mener at norsk næringsliv må kunne leve med at vernet av forretningshemmeligheter svekkes, bare det ikke er av vesentlig betydning for konkurranseevnen. En slik uthuling av vernet av forretningshemmeligheter vil svekke næringslivets konkurranseevne, og NHO viser til mindretallets særmerknad i kap. 14.2.1.»

«Lovutvalget vier, i motsetning til konvensjonen og direktivet, spesielt sterk oppmerksomhet på informasjon om produkter. Dette er også det feltet hvor sikring av forretningshemmeligheter er viktigst. Norge har etablert store produktdatabanker. Bedriftene må til enhver tid ha tillit til de forskjellige produktregistre for å gi informasjon til disse, slik at registrene blir pålitelige. Lovforslaget undergraver den tillit bedriftene trenger for å kunne være sikre på at ikke drifts- og forretningshemmeligheter blir gjort kjent. PK-loven inneholder på sin side en presis angivelse av hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt.»

«Oppsummert vil NHO derfor sterkt advare mot lovutvalgets flertallsforslag som vil medføre en alvorlig svekkelse av norske bedrifters mulighet til å verne om sine forretningshemmeligheter.»

Prosessindustriens Landsforening uttaler:

«Utvalget erkjenner at næringslivets legitime krav på vern av forretningshemmeligheter fortsatt vil måtte begrense allmennhetens adgang til informasjon og at dette særlig gjelder produktsammensetninger. Men i forsøket på å avklare avveiningen mellom bedriftens konfidensialitetsbehov og allmenne hensyn, uttaler flertallet at de allmenne hensyn skal tillegges stor vekt. Flertallet peker på at norsk næringsliv må kunne leve med at vernet av forretningshemmeligheter svekkes, bare det ikke er av vesentlig betydning for konkurranseevnen. PIL støtter derimot mindretallet i utvalget som uttaler at vernet av bedriftshemmeligheter i Norge må være minst like godt som tilsvarende vern i andre land.»

«Vernet av bedriftshemmeligheter kan være en avgjørende rammebetingelse for bedriftenes evne og vilje til å investere i produkt- og teknologiutvikling i Norge. Globaliseringen av økonomien medfører dessuten at teknologi- og produktutvikling ofte skjer i strategiske allianser mellom leddene i foredlingskjeden. Utenlandske bedrifters vilje til å inngå i slike allianser med norske bedrifter, vil være betinget av at forretningshemmeligheter de deler med norske bedrifter vil ha samme vern mot konkurrenters innsyn som i andre land. For prosessindustrien gjelder dette blant annet katalysatorteknologi og additiver.»

Andre høringsinstanser, slik som Miljøstiftelsen Bellona og Norsk Presseforbund/Norsk Redaktørforening finner at unntaksbestemmelsene som gjelder konkurransemessige hensyn er for omfattende og skjønnsmessige. Bellona uttaler at:

«Bellona er innforstått med at det undertiden kan være gode grunner for å unnta informasjon fra offentligheten. Dersom det er tale om miljøinformasjon bør likevel utgangspunktet være at det skal svært mye til for å forsvare unntak fra innsynsretten.»

Og videre:

«Hensynet til informasjonsformidlerens arbeidsbyrde som argument for å begrense innsynsretten kan derimot slik Bellona ser det, bare tillegges begrenset vekt. (...) Slik Bellona ser det, har en del av svakhetene ved dagens lovgivning sammenheng med at det i for stor grad er opp til forvaltningens skjønn å avgjøre om informasjon skal unntas fra offentlighet eller ikke. (...) Lovutvalget synes i NOU 2001:2 å ha erkjent dette. Ifølge utkastets § 15 skal informasjon om helseskadelig eller miljøforstyrrende forurensning av miljøet, og om produkters helseskadelige og miljøforstyrrende egenskaper alltid utleveres.»

Og om § 14:

«På papiret er det en klar utvidelse av innsynsretten at det åpnes for at også opplysninger som det er et reelt og saklig behov for å unnta offentlighet og som er undergitt lovbestemt taushetsplikt kan offentliggjøres. Det vil imidlertid være de organene som sitter på informasjonen som foretar interesseavveiningen, og det skal trolig atskillig til for at de i et konkret tilfelle lar hensynet til miljøet gå foran det reelle og saklige behovet for å unnta opplysningene. Ikke minst vil dette gjelde dersom opplysningene er underlagt lovbestemt taushetsplikt.»

Videre til § 15:

«Slik Bellona ser det, bør det derfor uansett vurderes å utvide listen i § 15 over opplysninger som alltid skal utleveres. At en slik «liste» lovfestes er uten tvil et steg i riktig retning, men det kan spørres om steget er tilstrekkelig langt. Et virkemiddel for å bøte på det kan være å innta flere typer av opplysninger i § 15 og eventuelt også foreta visse presiseringer av ordlyden i § 15 slik at mindre overlates til de enkelte forvaltningsorganenes skjønn.»

Til unntakene i § 7 annet ledd uttales:

«Slik bestemmelsen er formulert synes den imidlertid å gi virksomhetene en for vid skjønnsmargin med hensyn til å avgjøre hvilke opplysninger det er av konkurransemessig betydning å beskytte. I praksis vil det nærmest være helt opp til vedkommende aktør selv å avgjøre om den etterspurte informasjonen bør hemmeligholdes ut fra konkurransemessige hensyn eller ikke, noe som gir klare muligheter for misbruk.

I kommentarene til denne delen av lovutkastet framholdes det riktignok at forutsetningen for å anvende unntaket er at virksomheten lider et konkret tap ved å utlevere opplysningene, og at negativ publisitet som følge av at opplysningene blir kjent, ikke har relevans i denne forbindelse. Det er dermed i første rekke virksomhetens forretningshemmeligheter det tas sikte på å beskytte. Dette kunne imidlertid ha kommet tydeligere fram i lovteksten. Man må regne med at de private aktørene § 7, 2. ledd vil gjelde for sjelden vil slå opp forarbeidene for å avklare bestemmelsens rekkevidde.

Derfor bør § 7, 2. ledd suppleres med formuleringer som presiserer at dette er en regel med begrenset rekkevidde, og at det ikke er adgang til å vektlegge frykt for tap som følge av negativ publisitet. Videre bør det gå klarere fram av lovteksten at det bare er de forretningshemmelighetene det har reell betydning for virksomheten å hemmelige, som kan unntas. Dersom noen for eksempel ber om oppskriften på eller blandingsforholdet mellom ulike substanser i et tetningsmiddel vil det naturligvis være adgang til å avslå en slik anmodning. En forespørsel om middelet inneholder giftige stoffer og i så fall hvilke, vil derimot ikke kunne unntas. Vi er innforstått med at den konkrete utformingen av en slik regel kan by på problemer, men ettersom det neppe vil være noen tvil om at virksomhetene vil føle seg mer bundet av formuleringer inntatt i selve lovteksten, enn av merknadene i forarbeidene, bør dette likevel etterstrebes. Et alternativ kan kanskje også være å åpne for at det kan gis nærmere forskrifter om rekkevidden og praktiseringen av unntaksbestemmelsen.»

Forbrukerrådet uttaler mer generelt i forbindelse med sitt syn på produktinformasjon:

«Når det gjelder produkter er vi overbevist om at økt åpenhet bidrar til mer like konkurransevilkår i mye større grad enn å virke konkurransevridende. Virksomheter som har mer kunnskap og tar hensyn vil få konkurransemessig uttelling for den tilleggsverdien deres produkter vil ha (som forbrukere kan kjøpe med bedre samvittighet), mens det blir vanskeligere for virksomheter som ikke tar slike hensyn å skjule dette.»

Forbrukerrådet støtter flertallets forslag til § 15.

Norges Naturvernforbund uttaler:

«Naturvernforbundet kan se at det kan være behov for begrensninger, men vil likevel minne om at slike begrensninger ofte benyttes av den som kreves for informasjon til å avslå krav. Henvisninger til «forretningshemmeligheter», «personvern» og fare for ødeleggelse av naturforekomster blir benyttet som vikarierende argument for å unngå miljøbevegelsens og allmennhetens innsyn i viktige saker. Tvilen kommer i disse tilfellene ikke naturen og deres forkjempere til gode, men de som har økonomisk egeninteresse av utnyttelsen av naturen. Det er derfor viktig at det innføres klarere regler og etableres et uhildet organ til å vurdere klagesaker.»

Videre er Norges Naturvernforbund opptatt av at det er en fare for at unntak av hensyn til fare for ødeleggelse av natur eller miljø kan bli benyttet i for stor grad for å unngå å gi informasjon innen de «areelle næringene»:

«En slik nektelseshjemmel må begrenses til særlig sårbare viltbiotoper (f.eks. reir til truede arter), spillplasser, forekomster av truede planter og rødlistearter som kan få svekket sin status som følge av kommersielle interesser. Informasjon om spesielt verdifulle områder i naturen, såkalte nøkkelbiotoper, med deres beliggenhet, naturtilstand og verdier må være offentlig tilgjengelig med de unntak som er nevnt over.»

Flere uttaler seg om utvalgets forslag om lovfestet interesseavveining med adgang til å tilsidesette taushetsplikt, deriblant Olje- og energidepartementet:

«OED støtter utvalget når det foreslår at det ved vurderingen av om miljøopplysninger skal nektes utlevert i medhold av unntaksreglene, skal foretas en interesseavveining. Departementet ser det imidlertid som betenkelig at det enkelte organ skal kunne sette seg utover lovbestemt taushetsplikt etter eget skjønn basert på en interesseavveining. Det anses imidlertid positivt at dersom en slik regel blir vedtatt skal den de taushetsbelagte opplysningene gjelder, få opplysningene til uttalelse før opplysningene frigis.»

Nærings- og handelsdepartementet uttaler til avveiningsregelen:

«Når det foreslås en såpass oppsiktsvekkende regel som det offentliges adgang til å se bort fra regler om taushetsplikt, mener Nærings- og handelsdepartementet at det i forarbeidene bør gis enda klarere retningslinjer for vurderingen som skal ligge til grunn for denne adgangen, enn det som fremgår av de generelle og spesielle merknadene i NOU 2001:2. Av hensyn til forvaltningen som skal praktisere regelen er det viktig å legge til rette for at den kan praktiseres på en mest mulig enkel og ensartet måte. Dette er også viktig for å sikre næringslivets behov for forutsigbarhet, særlig fordi en så skjønnsmessig regel som forslagets § 14 vil kunne virke inngripende for næringsdrivende som plikter å innrapportere taushetsbelagte opplysninger til det offentlige.

Departementet vil også peke på at mange offentlige organer mottar taushetsbelagt informasjon fra industrien fordi bedriftene vet at informasjonen vil bli behandlet konfidensielt. En så vidtgående regel om utvidet innsynsrett som forslagets § 17 ,vil kunne få som konsekvens at bedrifter blir mer tilbakeholdne med den informasjonen de sender til offentlige organer. Det er viktig å være oppmerksom på at bestemmelsen slik i noen grad vil kunne komme til å virke mot sin hensikt.

På denne bakgrunn foreslår Nærings- og handelsdepartementet at avveiningsregelen endres slik at det kreves klarere interesseovervekt til fordel for miljø- og samfunnsmessige interesser for å utlevere opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt.»

Søndre Land kommune uttaler:

«Bestemmelsen om at det offentlige organet skal veie de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere opplysningene, mot de interessene som ivaretas ved et avslag forutsetter en kunnskap om komplekse saksområder som kan være ressurskrevende for kommunale myndigheter å inneha eller anskaffe. § 21 gir riktignok offentlige organer adgang til å kreve at den opplysningene gjelder, peker ut hvilke opplysninger som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, og gir en begrunnelse for det, men organet må like fullt ta avgjørelser i komplekse saksfelt.»

Fra Justisdepartementets uttalelse siteres:

«Justisdepartementet er som utgangspunkt enig i at personvernhensyn ikke bør kunne gi grunnlag for unntak fra retten til miljøopplysninger. Vi legger her bl.a. vekt på at miljøopplysninger i høyden indirekte vil si noe om en bestemt person. Dette gjelder også for opplysninger om skader på naturmiljøet som åpenbart må skyldes straffbare handlinger og om ulovlige naturinngrep, jf. her også Grunnloven § 110 b annet ledd.»

«Utk. § 14 synes å åpne for at det må gis innsyn også der opplysningen er underlagt konvensjonsbestemt taushetsplikt (som er gjennomført i norsk lov). Dette kan i så fall innebære konvensjonsbrudd. Etter justisdepartementets oppfatning bør det klarlegges nærmere hva det finnes av slike konvensjonsforpliktelser som kan ha betydning i forhold til innsynskrav etter miljøopplysningsloven.»

Statens forurensningstilsyn peker på spørsmål knyttet til nye oppdagelser eller mistenkte effekter:

«Retten til å kreve opplysninger om produkters egenskaper vil ofte følges av en forespørsel om hvilke komponenter det er som bidrar til de omtalte helse- og/eller miljøskadelige egenskapene ved produktet. Der hvor produktet allerede er omfattet av regelverk som gir plikt til allmenn brukerinformasjon (merkepliktige kjemiske produkter) skal de fleste relevante opplysninger allerede være gitt, ved advarselsmerking på etikett, og HMS-datablad. Det som har vært og vil bli det problematiske området, er der hvor det offentlige besitter opplysninger utover disse, f.eks. via Produktregisteret eller på annen måte. Det er vanskelig å gi konkrete svar/vurderinger på mulige «farlige» egenskaper/effekter som fortsatt er på utredningsplan og som ikke er myndighetsvalidert, særlig når dette er knyttet til spesifikke «fortrolige» opplysninger og komponenter.»

Olje- og energidepartementet er skeptisk til utvalgets terminologi:

«Utvalget foreslår at det kan gis unntak for opplysninger som det er nødvendig å beskytte av «konkurransemessig betydning». OED etterlyser en nærmere begrunnelse for unntaket, herunder en redegjørelse for hvorfor man har valgt denne formuleringen i stedet for den mer kjente «forretnings- eller driftshemmelighet.»

14.8 Departementets samlede vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets hovedgrep hvor selve grunnlaget for unntak hviler på de generelle unntakene i offentlighetsloven, samtidig som det innføres visse «mekanismer» for å motvirke at unntaksadgangen i miljøinformasjonsloven blir tolket for vidt. På den ene side hadde det vært ønskelig om utvalget i større grad hadde foretatt en realitetsdrøftelse av behovet for å videreføre offentlighetslovens unntaksregler i miljøinformasjonsloven. På den annen side er departementet enig i at det er vanskelig å utforme særskilte unntaksregler i lovteksten som er tilstrekkelig presise og samtidig fleksible, og at det kan være særlig vanskelig i denne fasen av rettsutviklingen. Miljøinformasjonsloven må anses som et første skritt. I lys av de tolkningsprinsippene som er angitt innledningsvis, og de mekanismene utvalget har foreslått for vurderingen og saksbehandlingen, ser departementet imidlertid gode muligheter for at praksis under miljøinformasjonsloven vil utvikle retten på dette området i tråd med intensjonene bak loven og over tid gi fastere retningslinjer.

På denne bakgrunn er det litt vanskelig å forstå utvalget som har veket tilbake for mer reelle vurderinger, men samtidig mener at det finnes opplysninger som danner kjerneområdet for retten til miljøopplysninger, og som dessuten finner at det ikke er problemer forbundet med å gi dette ut (side 151-152 i innstillingen). Utvalget viser flere steder til at for eksempel informasjon om forurensende utslipp eller virkninger av helse- og miljøfarlige kjemikalier i stor grad allerede er tilgjengelig informasjon for allmennheten. Departementet er enig i at de eksemplene utvalget her nevner - på dette generalitetsnivå - ikke vil være problematiske å utgi.

Det er imidlertid departementets erfaring gjennom flere konkrete saker at det finnes situasjoner hvor det foreligger sterke grunner for å gi ut opplysninger, og hvor det dreier seg om miljøinformasjon som har karakter av å være kjerneinformasjon, men hvor frigivelse av opplysninger kommer i konflikt med tungtveiende mothensyn. Dette har særlig vist seg i spørsmål som vedrører sammensetningen av ulike typer kjemiske produkter. Ideelt sett burde all informasjon om innhold i produkter som er relevante ut fra et helse- og miljøperspektiv vært fritt tilgjengelig. Men andre hensyn, slik som hensynet til forretningshemmeligheter, må føre til en beskjæring i informasjonsretten. Dette kommer særlig på spissen der hensynet til informasjon om særlig farlige komponenter i produkter og hensynet til forretningshemmeligheter står mot hverandre. De dilemmaene som kan oppstå ble belyst blant annet gjennom saken om innsyn i Produktregisteret som er nevnt tidligere, jf. kapittel 14.3, og som også skapte offentlig debatt. Tilsvarende spørsmål vil også kunne oppstå vedrørende produkter som foreligger hos offentlige organer som ledd i deres saksbehandling, for eksempel i forbindelse med utstedelse av tillatelse til forurensning.

Det norske produktregisteret inneholder informasjon som dels er offentlig, dels forretningshemmeligheter. Registeret har opplysninger om hele sammensetningen av kjemiske produkter som er registreringspliktige. I debatten har det blant annet blitt reist krav om å «åpne» Produktregisteret og frigi også den informasjonen som er taushetspliktbelagt. Når det gjelder kjemikalier, må Norge her følge internasjonale forpliktelser som krever beskyttelse av forretningshemmeligheter som del av det totalharmoniserte regelverket om kjemikalier innen EU. Skulle Norge ha en praksis som bryter med internasjonalt forpliktende avtaler, ville det være i strid med EØS-avtalen. Samme hensyn må tas på andre områder hvor taushetsplikt bygger på folkerettslige forpliktelser, slik som i legemiddelsamarbeidet og konkurransesamarbeidet i Europa, jf. kapittel 14.5.

Mulighet for innsyn i alle opplysninger i Produktregisteret ville også underminere det grunnlag man har bygd opp og som medfører at man i dag får registrert fullstendige opplysninger om kjemiske produkter, også fra utenlandske produsenter. De nordiske produktregistrene er unike i europeisk sammenheng og en viktig kunnskapsbase som brukes flittig i overvåknings-, kontroll- og reguleringsøyemed. Registerinformasjonen brukes også som et viktig innspill til europeisk regulering, og etterspørres regelmessig i det europeiske reguleringsarbeidet i regi av EU-kommisjonen.

Kunnskap om importerte kjemikalier er meget viktig for å kunne ha et helhetlig bilde av bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier i Norge, som har stor import og liten egen produksjon av kjemikalier. For mange utenlandske produsenter ville det koste lite å trekke seg fra det norske markedet, som er lite i internasjonal målestokk. Det ville kunne gå ut over samfunnsfunksjoner og næringsliv som er avhengige av import av kjemikalier.

Skulle man ha et fullt ut åpent produktregister, ville det derfor måtte inneholde mindre informasjon enn det gjør i dag. Skal registeret inneholde forretningshemmeligheter, må disse også beskyttes. Uansett hva man her velger, vil resultatet ikke bli mer informasjon til allmennheten. Slik det er i dag må man enten akseptere at myndighetene vet mer enn allmennheten om en del farlige kjemikalier, eller lage åpne systemer hvor alle får vite like mye, men med den konsekvens at myndighetene vil få mindre informasjon enn i dag. Produktregisteret, som er bygget opp som et redskap for myndighetskontroll, vil i så tilfelle bli mindre egnet som redskap for å føre kontroll med kjemikaliebruken i Norge. Dette får betydning for det arbeidet de offentlige tilsynsmyndighetene gjør med å forebygge alvorlig forurensning og helseskade som følge av kjemikaliebruk. Blant annet utfører Arbeidstilsynet og Statens forurensningstilsyn en utstrakt kontroll med kjemikaliebruk på arbeidsplassene og hos produsenter, importører, omsetningsledd og brukere.

Departementet vil også legge til at uansett diskusjonen om Produktregisterets omfang og innretning, er offentlige myndigheter i enkeltsaker og en rekke andre sammenhenger avhengige av å få tilgang til alle de opplysningene som er nødvendige, også forretningshemmeligheter, for å avgjøre spørsmål om tillatelser og løse andre lovpålagte oppgaver. Departementet ser ikke i dag noen mulighet for at all informasjon om farlige komponenter i produkter uten videre kan være åpen uten at det ville være i strid med internasjonale forpliktelser, gå ut over næringsliv eller svekke grunnlaget for myndighetenes kjemikaliekontroll. På andre produktområder gjelder andre tungtveiende samfunnshensyn, jf. for eksempel de som er nevnt i kapittel 14.5. Norges deltakelse i internasjonalt samarbeid om legemidler gir norske fagfolk førstehånds kjennskap til legemidler og mulighet til å øve innflytelse på beslutninger om markedsføring før produktene kommer på markedet. Et annet eksempel er konkurransesamarbeidet i Europa som gir mer effektiv kontroll og håndheving med konkurransevilkårene. Betingelsen om fortrolighet om den informasjonen man der får tilgang til, er en absolutt forutsetning for deltakelse i disse samarbeidene. Utover de områder hvor det gjelder konkrete forpliktelser om taushetsplikt, må det også legges til grunn at det norske markedet ikke kan betraktes isolert, og at norske virksomheter i stor grad konkurrerer på et felles europeisk eller globalt marked.

Det hører med i dette bildet at informasjon om de farligste komponentene i kjemiske produkter er offentlig når komponentene er regulert i henhold til forskrifter om klassifisering og merking. Slik informasjon kan ikke unntas offentlighet, og en del av denne informasjonen framgår også av merking og dokumentasjon som følger produktet. Parallelt med dette pågår i Norge arbeid med å øke tilgjengeligheten til disse opplysningene. Myndighetene gir høy prioritet til arbeidet med å videreutvikle klassifisering og merkesystemene og derved utvide området for offentlig informasjon. Dette er et kontinuerlig arbeid innenfor det europeiske systemet. Men det at systemene ikke i tilstrekkelig grad fanger opp nye eller mistenkte effekter, eller det ikke oppnås enighet på europeisk nivå om behovet og formen for regulering, er et særskilt problem. Det vises også til omtalen i kapittel 13. Et annet forhold er hvordan informasjon blir formidlet, og om den er tilstrekkelig anvendelig for de den angår, slik at informasjonen kan legges til grunn for valg mellom ulike produkter. Dette har utvalget ikke drøftet, jf. også omtalen i kapittel 13.

Departementet mener at noe av det viktigste i praksis omkring unntak og taushetsplikt er å sikre at det ikke unntas mer informasjon enn nødvendig for å sikre forretningsmessige eller andre hensyn som begrunner taushetsplikt. I forhold til forretningshemmeligheter er det svært viktig at det blir klart hva som er reelle forretningshemmeligheter, og at unntaket mest mulig isoleres til denne informasjonen. Dette kan i mange tilfeller være vanskelig og er kanskje en av de viktigste utfordringene både for næringsliv og forvaltning. Klagesaken fra Miljøstiftelsen Bellona (Bellona) om komponenter i avisningsvæsker brukt på Oslo Lufthavn Gardermoen er illustrerende både for hvor viktig dette er, men også for hvor krevende det kan være å finne ut av. I den aktuelle saken hadde Bellona bedt om innsyn i dokumenter som inneholdt opplysninger om tilsetningsstoffer som ble brukt i de avisningsvæskene for fly og rullebane som ble brukt på flyplassen. Dette ble avslått av Statens forurensningstilsyn (SFT) fordi dette var bedriftshemmeligheter som etter det SFT hadde fått opplyst, ville medføre betydelige tap for produsenten dersom denne informasjonen ble tilgjengelig for konkurrenter. Den største produsenten hadde tilnærmet faktisk monopol på levering av avisningsvæsker i Europa og en betydelig andel på globalt nivå. Det var kun noen få produsenter som konkurrerte om leveranser til det norske markedet. Avisningsvæskene består for det meste av lett nedbrytbar glykol, men forskjellen i produktegenskaper utgjøres gjennom tilsats av svært små mengder kjemiske komponenter. Det er disse som kan ha miljøskadelige egenskaper. Samtidig er forskjellen i tilsetningsstoffer det som er utslagsgivende for forskjeller i kvalitet og som kan gi konkurransefortrinn. På forespørsel fra Miljøverndepartementet i forbindelse med klagesaksbehandlingen i departementet gjorde SFT en fornyet vurdering av forholdet til taushetsplikt. Formålet var å få mer klarhet i om alle de opplysningene det var aktuelt å unnta, virkelig var reelle forretningshemmeligheter, eller var allment kjent hos produsentene og i bransjen. SFT satte i gang et omfattende litteratursøk og et intensivt arbeid som innbefattet korrespondanse med produsenten, kontakter med andre i bransjen, møter med eksperter mv. Dette pågikk mellom to og tre uker og involverte flere saksbehandlere i SFT. Det man til slutt kom fram til, var at bare to av de kjemiske opplysningene i dokumentene var å anse som reelle forretningshemmeligheter, og dokumentene ble offentliggjort med to strykninger.

Det må i denne forbindelse blant annet legges vekt på hvilke miljøopplysninger det dreier seg om å unnta, jf. uttalelser fra Sivilombudsmannen i denne retning, jf. også kapittel 14.11.5.3. Utvalgets forslag om at visse typer miljøinformasjon alltid skal være åpen, er også en indikasjon på at det er situasjoner hvor hensynet til allmennhetens informasjonsbehov i lys av opplysningenes innhold veier svært tungt.

Med bakgrunn i den kompleksitet som særlig gjør seg gjeldende på produktområdet, hvor hensyn både til miljøinformasjon og forretningshemmeligheter står særlig sterkt, og det i tillegg gjelder en rekke konkrete, internasjonale forpliktelser om taushetsplikt, har departementet ikke funnet fullt ut å kunne videreføre utvalgets forslag til regler om unntak. Det er derfor foreslått en noe annen løsning innenfor produktkontrollovens virkeområde. Departementet har valgt å la nåværende regel i produktkontrolloven § 11 regulere retten til innsyn i taushetsbelagte opplysninger vedrørende produkter som omfattes av produktkontrolloven. Paragraf 11 annet ledd gir adgang til å gi ut taushetsbelagte opplysninger om «produkts virkning som nevnt i § 1 og om nødvendig en forklaring av årsaken til denne». Regelen i miljøinformasjonsloven om at taushetsplikten kan settes til side etter en avveining mot miljø- og samfunnsmessige interesser, er ikke gjort gjeldende for de produktene som omfattes av produktkontrolloven. Det er videre tilføyd nye ledd til produktkontrolloven § 11, i tråd med utvalgets forslag til § 21 og 22 om identifikasjon av forretningshemmeligheter og uttale- og klagerett, se kapittel 14.13 og 14.14 nedenfor. Dette inngår i den samlede løsningen med nye regler i produktkontrolloven, som det er redegjort for i kapittel 13.

Når det gjelder de mekanismene utvalget har foreslått som uttrykk for sitt ønske om å stramme inn unntaksadgangen, slutter departementet seg i hovedsak til forslagene, se omtalen nedenfor.

For øvrig mener departementet at loven bør skille mellom avvisning og unntak. Dette har ingen realitetsbetydning i forhold til utvalgets forslag, men får fram at innsynskravet i noen tilfeller kan nektes behandlet på et mer formelt grunnlag og uten realitetsbehandling (avvises). Både avvisning og avslag kan påklages, jf. kapittel 16 om klage.

I de følgende avsnittene redegjøres det for lovens regler om avvisning og unntak, samt reglene om behandling av unntak.

14.9 Avvisning

Med avvisning menes tilfeller hvor innsynskravet ikke besvares, med henvisning til et mer formelt grunnlag, og uten realitetsbehandling. Grunnlagene for avvisning er de samme for offentlige organer og for private og er tatt inn i tilknytning til hovedreglene om rett til miljøinformasjon, jf. §§ 10 tredje ledd og 16 tredje ledd, og §§ 9 annet ledd og 10 fjerde ledd i produktkontrolloven. Krav om miljøinformasjon som enten er for generelt formulert eller ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder, kan avvises.

Den første avvisningsgrunnen er nevnt i Århuskonvensjonen, jf. artikkel 4 nr. 3 bokstav b. Med dette er det adgang til å avvise krav som er svært brede og generelle og som vil være urimelig omfattende å besvare eller som nærmest kan være en utredning i seg selv. Det er informantens arbeidsbyrde som i første rekke her setter grenser. Men dette er ikke noe individualiseringskrav. Innsyn etter offentlighetsloven er betinget av at man kan identifisere en «bestemt sak». Dette individualiseringskravet setter visse grenser for krav som er for generelle eller uidentifiserbare etter offentlighetsloven. Etter miljøinformasjonsloven skal det ikke gjelde noe krav til at den som spør kan identifisere en «bestemt sak». Det er den som får kravet, som må finne fram til den informasjonen det gjelder. Det innebærer at det av og til må hentes informasjon fra flere kilder. Det er heller ikke adgang til å be om begrunnelse fra den som ber om miljøinformasjon. Dette tatt i betraktning skal det derfor en del til før kravet kan avvises med henvisning til at det er for generelt formulert. Det må være tilfelle hvor kravet pålegger informanten en urimelig arbeidsinnsats eller byrde. På dette punkt må det kunne kreves noe mer av offentlige organer enn av private, og av større virksomheter enn av mindre.

Det andre grunnlaget gir adgang til å avskjære diffust formulerte krav eller spørsmål som ikke er formulert på en måte som med rimelighet kan forstås av den som blir spurt. Her er det gjort en viss forskjell på offentlige organer og virksomhet. Offentlige organer har en veiledningsplikt som i de fleste tilfellene nok vil bidra til å oppklare spørsmålet slik at det kan besvares, jf. § 10 tredje ledd og § 9 annet ledd i produktkontrolloven, som svarer til utvalgets forslag til § 17 siste ledd.

14.10 Unntaksgrunnlagene

Departementet har i all hovedsak beholdt elementene i utvalgets forslag, men har redigert lovteksten noe annerledes med sikte på forenkling og bedre samsvar mellom unntaksgrunnlagene i henholdsvis miljøinformasjonsloven kapittel 3 og ny § 9 i produktkontrolloven, og i miljøinformasjonsloven kapittel 4 og ny § 10 i produktkontrolloven. Det har vært en målsetting at de samme unntaksgrunnlagene skal gjelde med mindre det er gode grunner for å gjøre forskjell. I mange tilfeller vil det dreie seg om samme informasjon som foreligger hos private og offentlige organer. Unntaket for informasjon som kan brukes til å skade truede arter og lignende, som utvalget har foreslått for virksomheter, er minst like relevant for offentlige organers virksomhet. Det er blant annet praktisk viktig i forhold til kartlegging av biologisk mangfold og opprettelse av en kommende artdatabank i offentlig regi. Dette unntaket er derfor også innført for offentlige organer, men av lovstrukturelle grunner flyttet inn i offentlighetsloven gjennom et tillegg til offentlighetsloven § 6 a første ledd. Ordlyden i offentlighetsloven § 6 a og miljøinformasjonsloven § 17 første ledd bokstav a er den samme og skal forstås på samme måte.

Likeledes er grunnlaget for avvisning, dvs. for krav som er for generelt formulert eller hvor begjæringen ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder, gjort likt, jf. miljøinformasjonsloven § 10 tredje ledd, § 16 tredje ledd, og nye §§ 9 annet ledd og 10 fjerde ledd i produktkontrolloven.

Den generelle henvisningen til konkurransemessige hensyn i bestemmelsene om virksomhet er endret slik at formuleringen er den samme som i forvaltningsloven § 13 for virksomheter i alle bestemmelsene. Dette er ett av de områdene hvor det ikke er grunn til å ha ulike regler avhengig av om informasjonen foreligger hos det offentlige eller i annen virksomhet. Sammenfatningsvis betyr dette at:

De generelle unntaksgrunnlagene for offentlige organer er

1. at det er et reelt og saklig behov i det enkelte tilfelle og informasjonen eller dokumentet informasjonen finnes i, kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven, jf. miljøinformasjonsloven § 11 første ledd og produktkontrolloven § 9 tredje ledd. Dette omfatter også at unntak er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller som er truet av utryddelse (offentlighetsloven § 6 a første ledd nytt annet punktum).

De generelle unntaksgrunnlagene for virksomheter er at

1. unntak er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller som er truet av utryddelse (§ 17 første ledd bokstav a), eller

2. kravet er åpenbart urimelig (§ 17 første ledd bokstav b og produktkontrolloven § 10 femte ledd bokstav a), eller

3. informasjonen som etterspørres angår tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår (§ 17 første ledd bokstav c og produktkontrolloven § 10 femte ledd bokstav b).

14.11 Nærmere om unntaksgrunnene

14.11.1 Oversikt

Departementet anser som nevnt at identiske grunnlag for unntak bør formuleres likt, og for samme unntaksgrunnlag bør grensene trekkes på samme måte i henholdsvis kapittel 3 og 4 i miljøinformasjonsloven. En modifikasjon er likevel at offentlige organer forventes å strekke seg noe lenger i å imøtekomme henvendelser, veilede og tilrettelegge. Saksbehandlingsreglene og reglene for vurderingsmåten er imidlertid forskjellige av både rettslige og faktiske grunner. Her gis en oversikt over de unntaksgrunnlagene som gjelder i miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven. Flere av disse vil være de samme for kapittel 3 og 4 og produktkontrolloven §§ 9 og 10. For øvrig vises til kommentarene til de enkelte bestemmelser.

14.11.2 Miljøinformasjon som vil kunne brukes til skade for miljøet

Departementet mener at det kan være behov for å innskrenke informasjonsretten i de tilfellene der informasjonen er slik at den kan bli brukt til å skade miljøet. Dette er i tråd med utvalgets forslag så langt det gjelder virksomhetskapitlet, og er et unntaksgrunnlag som også Århuskonvensjonen anerkjenner, jf. artikkel 4 nr. 4 bokstav h. Departementet foreslår at dette unntaksgrunnlaget gjøres gjeldende både for offentlige organer og for virksomheter. Unntaksgrunnlaget er for virksomheter tatt inn i § 17 første ledd bokstav a, og for offentlige organer i offentlighetsloven § 6 a første ledd nytt annet punktum. Det er brukt samme formulering, og bestemmelsene skal forstås på samme måte. Dette punktet er ikke relevant for bestemmelsene i produktkontrolloven.

Unntaket er ment å være en sikkerhetsventil for å beskytte helt spesielle og truede miljøverdier, i tilfeller hvor de opplysningene som etterspørres, innbefatter eller nettopp er opplysninger om slike forhold. Dette kan for eksempel være informasjon om voksesteder for truede eller sjeldne planter, og om hekkesteder, hi, ynglesteder og lignende for bestemte arter eller bestander. Slik informasjon vil ventelig bli bedre systematisert og lettere tilgjengelig for allmennheten, blant annet som følge av kartlegging av biologisk mangfold i kommunene, i forbindelse med den allerede etablerte Naturbasen hos Direktoratet for naturforvaltning, og ved opprettelsen av en nasjonal Artdatabank. Også andre skandinaviske land, som Sverige og Finland med allerede etablerte artdatabanker, har begrenset offentlighet rundt denne typen informasjon.

Det er ikke alltid noen sammenheng mellom en arts faktiske miljøstatus som truet eller sårbar og hvorvidt arten er fredet eller ikke. Skade på slike arter vil derfor ikke alltid være miljøkriminalitet. Det avgjørende for behovet for beskyttelse er ikke artens formelle, rettslige status, men om den faktisk sett er spesielt utsatt eller truet. Dette er bakgrunnen for at det er ansett nødvendig med et tillegg i offentlighetsloven § 6 a første ledd som er mer generelt og ikke knyttet til straffbare handlinger. Den gjeldende bestemmelsen i § 6 a kom inn ved lovendring av 15. desember 2000 nr. 98. Paragrafen gir hjemmel for å unnta opplysninger hvor dette er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger.

Det skal en del til for at unntaket kan brukes. Bruken av unntaksmuligheten må vurderes konkret både etter informasjonens innhold og situasjonen. Det må dreie seg om for eksempel sjeldne arter som er etterstrebet av samlere, eller lokaliteter som kan være utsatt for miljøkriminalitet eller er spesielt sårbare for forstyrrelse fra mennesker. For å kunne nekte å gi ut informasjon må det foreligge en reell risiko for at informasjonen vil kunne brukes til å skade miljøet. Det vil imidlertid ikke være et vilkår for unntak at personen som begjærer innsyn kan mistenkes for å ville misbruke opplysningene.

14.11.3 Åpenbart urimelige krav

Kriteriet «åpenbart urimelig» gjelder bare for virksomhet, slik som foreslått av utvalget i § 7 annet ledd, jf. miljøinformasjonsloven § 17 første ledd bokstav b og produktkontrolloven ny § 10 femte ledd bokstav a. Unntaket er nevnt i Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 3 bokstav b. Med henvisning til dette grunnlaget kan man avskjære det rene misbruk, slik som rent sjikanøse henvendelser eller henvendelser som rammer virksomheten på en utilbørlig måte. Men unntaket skal ikke brukes for å kreve at opplysningssøker skal dokumentere behovet for opplysningene.

14.11.4 Konkurransemessig betydning

Forvaltningsloven § 13 pålegger det offentlige taushetsplikt for opplysninger som angår tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningene angår. Denne bestemmelsen er videreført i miljøinformasjonsloven for virksomheter, jf. § 17 første ledd bokstav c. For offentlige organer er det gitt hjemmel for å unnta opplysninger som generelt er taushetsbelagte. I praksis vil nok dette stort sett dreie seg om opplysninger som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Det betyr at det for spørsmål om opplysninger av konkurransemessig betydning gjelder samme vurderingstema for den videre krets av offentlige organer som miljøinformasjonsloven legger til grunn, jf. § 5 første ledd, og for private virksomheter. Bakgrunnen er at departementet mener det ikke er noen grunn til å ha forskjellige vurderingstemaer avhengig av om miljøinformasjonen foreligger hos privat eller offentlig sektor. Ikke sjelden kan samme informasjon foreligge både hos en virksomhet og et offentlig organ. Departementet har derfor endret ordlyden i forhold til utvalgets forslag slik at det blir samsvar mellom bestemmelsene.

De samme unntaksgrunnlagene gjelder for opplysninger om produkter som omfattes av produktkontrolloven, jf. §§ 9 og 10. Her gjelder en forskjell med hensyn til taushetspliktsreglene. Produktkontrolloven har fra før en særregel om taushetsplikt i § 11 som anses å gå foran de generelle reglene i forvaltningsloven så langt den rekker. I produktkontrolloven § 11 første ledd første punktum heter det:

«Med de begrensninger som følger av vedkommendes gjøremål etter loven, skal enhver bevare taushet om det han under utføring av tjeneste eller arbeid etter loven får kjennskap til om produktets sammensetning, egenskaper, produksjonsmetoder, forskningsresultater, planer, prognoser, forretningsmessige analyser og berekninger og forretningshemmeligheter ellers som andre foretak vil kunne utnytte til sin egen drift til skade for det foretaket som har gitt opplysningen.»

For de nye miljøinformasjonsbestemmelsene i produktkontrolloven reguleres derfor taushetsplikten av produktkontrolloven § 11, sammen med de nye tilleggene som følge av loven om miljøinformasjon. Det vises for øvrig til kommentaren til disse og til Ot.prp. nr. 51 (1974-75) Lov om produktkontroll side 93-94. Paragraf 13 i forvaltningsloven er omtalt noe nærmere nedenfor.

14.11.5 Unntakene i offentlighetsloven

14.11.5.1 Oversikt

For de organene som faller inn under definisjonen av offentlig organ i miljøinformasjonsloven, skal unntaksreglene i offentlighetsloven gjelde. Offentlighetsloven har regler om adgang til å unnta opplysninger, og om taushetsplikt. Der hvor det er adgang til å gjøre unntak, skal organet også vurdere meroffentlighet, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Offentlighetslovens regler om unntak fra innsyn finner man i §§ 5, 5 a, 6 og 6 a og i forskrifter gitt med hjemmel i § 11. Loven skiller mellom tilfeller hvor man kan gjøre unntak, jf. §§ 5, 6 og 6 a, og tilfeller hvor man skal gjøre det fordi man har taushetsplikt, jf. § 5 a.

14.11.5.2 Adgang til å gjøre unntak

Paragraf 5 åpner for at det kan gjøres unntak for interne dokumenter. Dette omfatter for det første dokumenter som er utarbeidet av organet selv for sin interne saksforberedelse. Dessuten omfatter det dokumenter som er utarbeidet for organets interne saksforberedelse av et underordnet organ, av særlige rådgivere eller sakkyndige, eller av et departement til bruk i et annet departement. Unntakene i annet ledd omfatter også dokumenter som gjelder innhenting av et slikt dokument, jf. § 5 annet ledd første punktum. Unntaket gjelder derimot ikke dokumenter som er innhentet som ledd i den ordinære høringsbehandlingen.

Paragraf 6 åpner for at det kan gjøres unntak for dokumenter på grunn av dokumentets innhold. Denne bestemmelsen skal blant annet ivareta hensynet til rikets sikkerhet, landets forsvar og forholdet til internasjonale organisasjoner og fremmede makter, hensynet til forsvarlig gjennomføring av det offentliges økonomi, lønns- og personalforvaltning, hensynet til forsvarlig gjennomføring av økonomiske rammeavtaler med næringslivet, og hensynet til offentlige kontroll- og reguleringstiltak m.m.

Bestemmelsen i § 6 a kom inn ved lovendring av 15. desember 2000 nr. 98. Paragrafen gir hjemmel for å unnta opplysninger hvor dette er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger.

Etter § 11 første ledd kan Kongen gi forskrifter til utfylling av unntaksreglene. Etter § 11 annet ledd kan Kongen i forskrift bestemme at på saksområder der det overveiende antall dokumenter vil kunne unntas fra offentlighet etter reglene i §§ 5, 5 a og 6, kan alle dokumenter unntas. Slike forskrifter er pr. i dag ikke gitt.

St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen drøfter offentlighetslovens regler om unntak fra innsyn for interne dokumenter og foreslår at det blir foretatt endringer i reglene for å fremme mer åpenhet. Stortinget støttet dette forslaget. Offentlighetslovutvalget skal ifølge sitt mandat komme med forslag til hvordan dette bør gjøres.

14.11.5.3 Plikt til å gjøre unntak: Taushetsplikt etter forvaltningsloven

Offentlighetsloven § 5 a fastslår at opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, er unntatt fra offentlighet. Bestemmelsen innebærer at taushetsbelagte opplysninger alltid skal unntas. Det kan med andre ord ikke utvises meroffentlighet i forhold til taushetsbelagte opplysninger.

Det er her en forskjell fra de øvrige unntaksreglene i offentlighetsloven (§§ 5, 6 og 6 a) som bare gir en rett, men ikke en plikt til å nekte innsyn. Offentlighetsloven § 5 a atskiller seg videre fra unntakene i §§ 5 og 6, men ikke § 6 a, ved at unntaksadgangen etter § 5 a i utgangspunktet er knyttet til taushetsbelagte opplysninger og ikke til dokumenter.

Offentlighetsloven § 5 a sier ikke noe om hvilke opplysninger som er taushetsbelagte. Bestemmelsen slår bare fast at det ikke kan gis innsyn etter offentlighetsloven i opplysninger som er undergitt taushetsplikt ved lov eller forskrift.

Det finnes en rekke forskjellige lovbestemmelser om taushetsplikt. Blant de bestemmelsene som oppstiller taushetsplikt for dem som arbeider i forvaltningen, er forvaltningsloven § 13 den viktigste. Denne bestemmelsen er bindende for alle som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, så langt det ikke er gitt særregler i lov eller forskrift. Når det er fastsatt særbestemmelser om taushetsplikt ved lov, gjelder reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e som utfyllende bestemmelser om ikke annet er særskilt bestemt (se forvaltningsloven § 13 f). Praksis omkring forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser vil imidlertid under enhver omstendighet ofte ha betydning ved tolkningen av taushetspliktbestemmelser i særlovgivningen.

Taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 beskytter utelukkende privates interesser. Det finnes imidlertid en rekke andre taushetspliktbestemmelser i særlovgivningen som beskytter offentlige interesser (se for eksempel lov av 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov (straffeloven) §§ 90 og 91).

Forvaltningsloven § 13 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om noens personlige forhold samt for visse næringsopplysninger.

Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om «noens personlige forhold» gjelder kun opplysninger om fysiske personer. Taushetsplikten for opplysninger om bedrifter mv. reguleres av § 13 første ledd nr. 2 om næringsopplysninger.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 omfatter ikke alle opplysninger om enkeltpersoner. Det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, herunder ømtålige opplysninger.

Det må antas at taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 sjelden vil være til hinder for utlevering av miljøopplysninger.

Opplysninger om at en person har begått en straffbar handling, eller er anmeldt eller mistenkt for en slik handling, vil imidlertid i utgangspunktet være underlagt taushetsplikt. Også opplysninger om at det er begått straffbare handlinger i en bedrifts virksomhet, kan dermed være taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 dersom opplysningene direkte eller indirekte avdekker enkeltpersoner i bedriften som har forbrutt seg. Det kan imidlertid tenkes at slike opplysninger kan falle utenfor taushetsplikten i tilfeller hvor sterke offentlige interesser tilsier at opplysningene utleveres. For offentlig ansatte vil grensene for taushetsplikten vedrørende vedkommendes arbeidsforhold være snevrere enn hva som gjelder for ansatte i privat virksomhet. Bakgrunnen for dette er at offentlig ansatte skal ivareta allmenne interesser, og at allmennheten kan ha et legitimt behov for å kunne gjøre seg kjent med opplysninger om hvordan offentlig ansatte skjøtter sine oppgaver.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om «tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.» Det stilles her krav både til opplysningenes art (drifts- eller forretningsforhold) og den eventuelle virkningen av at opplysningene gis ut (konkurransemessig betydning). En rekke forskjellige opplysninger vil regnes som drifts- eller forretningsforhold. Den sentrale begrensningen i taushetsplikten ligger i at det må ha «konkurransemessig betydning» for virksomheten at opplysningene hemmeligholdes. Dette innebærer at offentlighet omkring opplysningene må kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten, enten direkte eller ved at konkurrenter utnytter opplysningene.

Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke enhver opplysning om drifts- eller forretningsforhold som direkte eller indirekte vil kunne føre til økonomisk tap for virksomheten. Hvilke opplysninger som omfattes av taushetsplikten, vil bero på om virksomhetens behov for hemmelighold er mer eller mindre beskyttelsesverdig og i hvilken grad allmenne hensyn tilsier at opplysningen må kunne utleveres. Kjerneområdet for taushetsplikt etter bestemmelsen vil ut fra dette være opplysninger om produksjonsmetoder og produktutvikling og lignende som konkurrenter kan bruke på tilsvarende måte i egen virksomhet. På den annen side står opplysninger som ikke vil kunne brukes i konkurrerende virksomheter, men som vil kunne svekke virksomhetens konkurranseposisjon gjennom tapt anseelse i markedet og lignende. Dette kan for eksempel være opplysninger om forhold som er kritikkverdige eller omstridte ut fra et samfunnsmessig synspunkt, opplysninger om at virksomheten har begått lovbrudd (forutsatt at de enkeltpersonene som har forbrutt seg, ikke identifiseres) og opplysninger om at det er truffet forvaltningsvedtak overfor virksomheten.

Ut fra dette synes det klart at forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 ofte ikke vil være til hinder for at miljøopplysninger som knytter seg til virksomheter, utleveres. Det er først og fremst i de tilfellene der miljøopplysningene vil avdekke sammensetningsopplysninger, produksjonsmetoder og lignende som ikke allerede er kjent, at taushetsplikten vil gjøre seg gjeldende.

Som utvalget påpeker, er forutsetningen for at forretningshemmeligheten har beskyttelse etter § 13, at den faktisk er hemmelig. Med det menes at den ikke er kjent eller tilgjengelig - enten generelt eller innenfor den bransjen hvor opplysningene er aktuelle. Dette er særlig aktuelt for sammensetning av produkter. Når det gjelder produktsammensetninger, mener utvalget at det må bety at opplysninger om et produkt som man enkelt kan komme fram til gjennom en analyse av produktet, kan sies å være allment tilgjengelig. Undersøkelsen utvalget har fått utført ved SINTEF, viser imidlertid at det i praksis er vanskelig å finne fram til den fulle sammensetningen av et komplekst produkt, og at også andre faktorer enn sammensetningen, slik som framstillingsmåten, er avgjørende. Man må på denne bakgrunn konstatere at det i praksis er et ikke ubetydelig område knyttet til produktsammensetning og framstillingsteknikk som kan anses som reelt hemmelig og av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Kunnskap og konkurranseforhold utvikles imidlertid kontinuerlig, og det er derfor avgjørende at det ikke generelt eller en gang for alle tas stilling til hva som er reelt hemmelig, men at det vurderes konkret på det aktuelle tidspunkt. Når det gjelder vurderingen av om taushetsplikt foreligger, vises det også til at Sivilombudsmannen i saken om innsyn i Produktregisteret har uttalt at det må tas hensyn til eventuelle miljøskadelige egenskaper ved de aktuelle stoffer (Sivilombudsmannens årsmelding 1999 sak 1997-1220).

14.11.6 Særregler om taushetsplikt

Norsk lovverk har også særregler om taushetsplikt. I noen tilfeller kan slike regler bygge på en folkerettslig forpliktelse, jf. kapittel 14.5. Nedenfor nevnes noen eksempler på viktige områder, men framstillingen er ikke uttømmende.

For helse- og miljøfarlige produkter innenfor produktkontrollovens område gjelder en særlig taushetspliktsregel i § 11 som må anses å gå foran den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 13. Produktkontrolloven § 11 første ledd bestemmer at:

«Med de begrensninger som følger av vedkommendes gjøremål etter loven, skal enhver bevare taushet om det han under utføring av tjeneste eller arbeid etter loven får kjennskap til om produktets sammensetning, egenskaper, produksjonsmetoder, forskningsresultater, planer, prognoser, forretningsmessige analyser og berekninger og forretningshemmeligheter ellers som andre foretak vil kunne utnytte til sin egen drift til skade for det foretaket som har gitt opplysningen.»

Også på andre områder kan det gjelde særregler. For eksempel har lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) en særskilt bestemmelse om taushetsrett for Konkurransetilsynet ved at det i konkurranseloven § 6-3 heter at: «Ingen har overfor Konkurransetilsynet krav på å gjøre seg kjent med opplysninger, dokumenter eller andre bevis i saker om overtredelse av denne lov eller vedtak i medhold av denne lov som er innhentet etter §§ 6-1 eller 6-2».

Nevnte opplysninger gjelder opplysningsplikt og gransking, samt bevissikring («dawn raids»). På grunn av de sterke undersøkelsesfullmaktene som er gitt i konkurranseloven §§ 6-1 og 6-2 er det gitt en forskrift av 31. mai 1995 nr. 511 om opplysningsplikt, gransking, bevissikring og behandling av overskuddsinformasjon. Denne forskriften, samt konkurranseloven § 6-3, gir uttrykk for de vurderingene som har vært foretatt når det gjelder betydningen av konfidensialitet om forretningshemmeligheter mv. Dette er imidlertid ikke i veien for at konkurransemyndighetene foretar den interesseavveining som miljøinformasjonsloven foreskriver. Men her kan det komme inn konkrete, folkerettslige forpliktelser som begrenser adgangen til å sette taushetsplikten til side, jf. også omtalen i kapittel 14.5 ovenfor.

14.12 «Mekanismer» for «innskrenkninger i unntaksadgangen»

14.12.1 Oversikt

Utvalget har i sitt forslag til lovtekst §§ 13 - 16 foreslått tre «innskrenkninger i unntaksadgangen». Før man unntar miljøinformasjon skal det offentlige organet

• vurdere om det er reelt og saklig grunnlag for å unnta miljøinformasjon i det enkelte tilfelle (§ 13 bokstav a) og i den forbindelse gjennomføre en interesseavveining (§ 14),

• uansett sikre at visse opplysninger alltid gis ut (§ 15), og

• utlevere resten av miljøinformasjonen med mindre den ikke kan skilles fra det som unntas (§ 16).

Som redegjort for innledningsvis er det etter departementets syn klart at gjeldende rett har utviklet seg de siste ti årene, og at en på dette området har en særskilt plikt til i de fleste tilfeller å være restriktiv både i tolkning og anvendelse av unntak, blant annet fordi miljøinformasjon er beskyttet på grunnlovs nivå og er tatt inn i internasjonale, rettslig bindende avtaler. Offentlighetsmeldingen (St.meld. nr. 32 (1997-98)) støtter også opp om dette.

14.12.2 Reelt og saklig grunnlag og interesseavveining

Ved vurdering av offentlighet i forvaltningen er det anbefalt (i henhold til rundskriv G-69/98 fra Justisdepartementet) at man aller først spør seg om det i det foreliggende tilfellet er noen reell og saklig grunn for å unnta informasjonen fra offentlighet. Dette prinsippet har utvalget foreslått lovfestet. Departementet har videreført dette i miljøinformasjonsloven § 11 første ledd. I praksis betyr det at utvalgets forslag gir kriteriet karakter av rettslig vilkår for å kunne gjøre unntak, mens det etter ulovfestet forvaltningsrett fungerer som et pedagogisk utgangspunkt og retningslinje for anvendelse av forvaltningens skjønn. Prinsippet gjelder både i forhold til regler som gir adgang til å gjøre unntak, og i forhold til taushetsplikt. Departementet viderefører i hovedsak utvalgets forslag.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å lovfeste en nærmere presisering av interesseavveiningen, jf. utvalgets lovforslag § 14, som er videreført i miljøinformasjonsloven § 11 annet ledd. Dette kan blant annet bidra til større klarhet i begrunnelsen for et eventuelt avslag. Dette er også et element i kommisjonens forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv artikkel 4 nr. 2 annet ledd, hvor det foreslås at:

«I hvert tilfelle skal den allmenne interesse i offentliggjøring avveies mot interessene som ivaretas ved et avslag på utlevering. Det skal gis tilgang til informasjonen dersom den allmenne interessen veier tyngre enn de sistnevnte interessene».

Interesseavveiningen i miljøinformasjonsloven skal foretas både i de tilfellene man har adgang til å gjøre unntak (taushetsrett), og der hvor man har plikt til å gjøre unntak (taushetsplikt). Dette er i tråd med utvalgets forslag.

Når det gjelder krav om produktspesifikk informasjon fra offentlig organ om produkter som reguleres av produktkontrolloven (dvs. produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse), har departementet valgt en noe annen løsning. Her skal det ikke foretas noen interesseavveining med hensyn til taushetsbelagte opplysninger. Vilkåret om reelt og saklig behov er avgrenset på samme måte, jf. produktkontrolloven § 9 tredje ledd. Forholdet til taushetsplikt skal som før reguleres av § 11 i produktkontrolloven. Bestemmelsen åpner i annet ledd for at produktkontrollmyndigheten på visse vilkår kan gi opplysninger om et produkts virkning uhindret av taushetsplikt, men foreskriver ikke noen eksplisitt interesseavveining.

14.12.3 Miljøinformasjon som alltid skal utleveres

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en regel om miljøinformasjon allmennheten alltid skal kunne ha krav på, jf. utvalgets forslag til § 15. Selv om formuleringene er holdt på et generelt nivå, gir bestemmelsen indikasjoner på at det finnes et slags kjerneområde for miljøinformasjonsretten som alltid skal respekteres. Dette er også kommet til uttrykk i Århuskonvensjonen, som i artikkel 4 nr. 4 annet ledd stiller krav om at unntaksgrunnene «skal tolkes på en restriktiv måte, idet man tar hensyn til den allmenne interesse i offentliggjøring, og om den ønskede informasjonen gjelder miljøutslipp». Bestemmelsen er tatt inn i miljøinformasjonsloven § 12.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fredriksen, Hugo-Sørensen og Lindseth, foreslo at bestemmelsene om hvilke miljøopplysninger som alltid skal utgis, for så vidt gjelder produkter (utvalgets forslag til § 15 bokstav b), isteden plasseres som en ny § 11 a i produktkontrolloven. Som følge av de lovreglene som nå foreslås i produktkontrolloven, mener departementet det er logisk at også § 15 bokstav b plasseres i produktkontrolloven sammen med en tilsvarende bestemmelse som i utvalgets forslag til § 15 bokstav c om opplysninger om forholdsregler for å hindre skade. Den bestemmelsen som fra før gjelder i produktkontrolloven § 11 annet ledd, tilsvarer imidlertid i all hovedsak utvalgets forslag til § 15 bokstav b, jf. utvalgets eget utsagn om at denne bygde på produktkontrolloven § 11 annet ledd og «representerer dermed knapt noen endring av gjeldende rett», jf. NOU 2001:2 side 216. I tilknytning til § 11 annet ledd er det også funnet relevant å føye til en formulering som tilsvarer utvalgets forslag til § 15 bokstav c, jf. nå miljøinformasjonsloven § 12 bokstav b, om at man alltid skal kunne få opplysninger om «forholdsregler for å hindre eller redusere helseskade og miljøforstyrrelse ved produkter eller forurensning».

Når det gjelder de konkrete formuleringene har departementet endret på ordlyden i forhold til utvalgets forslag til § 15 bokstav a, nå § 12 bokstav a, og en derav følgende justering i utvalgets forslag til § 15 bokstav c, nå § 12 bokstav b. Departementet har funnet det vanskelig å forstå utvalgets formulering «helseskadelig og miljøforstyrrende forurensning av miljøet». Begrepet forurensning slik det er definert i forurensningsloven § 6, er pr. definisjon noe som «er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet». Departementet forstår utvalget slik at det i denne bestemmelsen siktes til forurensning av en viss alvorlighetsgrad, og særlig forurensning som kan innebære helseskader for mennesker. I begge tilfeller er tilgang til miljøinformasjon særlig begrunnet. Departementet har valgt en annen formulering som skal få dette fram.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det ikke er grunn til å beskytte opplysninger om lovbrudd i form av inngrep i naturen eller skader på miljøet, jf. utvalgets forslag til § 15 bokstav d. En annen sak er at hensynet til en pågående etterforskning eller en rettssak om lovligheten av visse handlinger eller aktiviteter, kan tilsi begrensninger. Miljøinformasjonsloven gjelder ikke for saker som behandles etter rettspleielovgivningen, jf. § 3, fjerde ledd, og innsynsadgangen i slike tilfeller avgjøres etter prosesslovgivningen.

14.12.4 Unntak skal ikke rekke lenger enn unntaksgrunnen tilsier

Utvalget har foreslått en bestemmelse som sikkerhet mot at flere opplysninger enn nødvendig nektes utlevert, jf. forslag til § 16. Bestemmelsen innebærer at dersom bare deler av opplysningene kan unntas, så skal den øvrige informasjonen utleveres. Departementet har videreført forslaget i § 11 tredje ledd og § 9 siste ledd i produktkontrolloven som henviser til miljøinformasjonslovens regel. Departementet vil understreke at man har krav på miljøinformasjon uavhengig av hvilken sammenheng den befinner seg i, det er informasjonens art som er det avgjørende, jf. definisjonen av miljøinformasjon. Problemstillingen er derfor bare relevant der hvor informasjonen som unntas, utgjør en naturlig del av miljøopplysningene i en sak eller lignende som kreves utlevert. Utvalget har ment dette må lovreguleres av hensyn til Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 6.

Offentlighetsloven har samme type regler i § 5 a annet ledd i forhold til taushetspliktbelagte opplysninger i et dokument, og i § 6 siste ledd om taushetspliktbelagte deler av en sak. Offentlighetsloven § 5 a annet ledd slår fast at dokumentet for øvrig er offentlig, med mindre det gir et åpenbart misvisende bilde av dokumentet å utlevere det uten det taushetspliktbelagte innholdet eller de taushetspliktbelagte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentets innhold. Etter § 6 siste ledd kan hele saken unntas fra offentlighet dersom ett saksdokument er unntatt, dersom de øvrige dokumenter ville gi et åpenbart misvisende bilde av saken og offentlighet kan skade samfunnsmessige eller private interesser. Også offentlighetsloven § 6 a om opplysninger som vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger, har en tilsvarende bestemmelse.

Århuskonvensjonen artikkel 4 nr. 6 uttrykker det samme, men på en noe mer positivt vinklet måte enn offentlighetslovens bestemmelser. Disse sier strengt tatt bare noe om hva som er eller kan være offentlig, og gir ikke direkte noe krav på at restinformasjonen skal utleveres. Århuskonvensjonen er dessuten mer kategorisk i ordlyden enn offentlighetsloven i og med at den ikke inneholder noen begrensning for de tilfellene hvor informasjonen kan bli misvisende eller helt meningsløs som informasjon. Utvalget har derfor foreslått at en bedre gjennomføring av Århuskonvensjonen vil være en regel som gir krav på restinformasjonen med mindre de ikke kan skilles fra den som ikke gis ut. Regelen er nå tatt inn som § 11 tredje ledd, men vilkåret om «åpenbart misvisende», jf. offentlighetsloven § 6 siste ledd, er beholdt. Bestemmelsen er gitt tilsvarende anvendelse for de nye reglene i produktkontrolloven, jf. produktkontrolloven ny § 9 siste ledd.

Departementet har valgt å la bestemmelsen få anvendelse også for virksomhet etter kapittel 4, jf § 17 tredje ledd og produktkontrolloven § 10 sjette ledd.

14.13 Identifikasjon av forretningshemmeligheter

Det er ofte vanskelig å vite om en opplysning utgjør en forretningshemmelighet som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven, eller om den er allment tilgjengelig, og hvilken konkurransemessig betydning det har å hemmeligholde opplysningene. De fakta som kreves for å kunne foreta en reell vurdering av lovens vilkår, vil ofte være vanskelig tilgjengelige for de forvaltningstjenestemenn som skal ta stilling til dette. Vurderingen kan også kreve en nokså detaljert fagkunnskap, bransjekunnskap og markedskunnskap på et nivå som styrende myndigheter ikke besitter til enhver tid. Situasjonen vanskeliggjøres også av de alvorlige rettsvirkningene en feil avgjørelse kan medføre. Brudd på taushetsplikten er straffbart etter straffeloven § 121 og kan medføre erstatningsansvar.

I gjeldende rett finnes ingen lovregel som på generell basis gir forvaltningen hjemmel til å kreve at en virksomhet skal identifisere hvilke av de opplysningene han har gitt forvaltningen, som utgjør en forretningshemmelighet, og gi en tilhørende begrunnelse. Forvaltningen kan selvsagt be om en slik begrunnelse, men har ikke rettslig krav på å få det.

På kjemikalieområdet finnes forskrifter som i tilknytning til deklarasjons- og opplysningsplikter inneholder bestemmelser om at den næringsdrivende i forbindelse med formidlingen av opplysninger til forvaltningen, skal identifisere hvilke opplysninger som bør holdes hemmelig med en tilhørende begrunnelse, jf. for eksempel forskrift av 4. mai 1995 nr. 460 om vurdering og kontroll av risikoer ved eksisterende stoffer og forskrift av 1. juli 1996 nr. 715 om forhåndsmelding av nye kjemiske stoffer. Disse forskriftene bygger på EU-regelverk.

Cartagena-protokollen om genmodifiserte organismer under Konvensjonen om biologisk mangfold, som ble signert i januar 2000, inneholder en bestemmelse om behandling av fortrolige opplysninger i artikkel 21 nr. 1:

«Importerende part skal gi melder anledning til å oppgi hvilke opplysninger framlagt i henhold til prosedyrene i denne protokoll, eller som kreves av importerende part som en del av protokollens prosedyre for informert forhåndssamtykke, som eventuelt skal behandles fortrolig. Begrunnelse skal i slike tilfeller gis på anmodning.»

Utvalgethar foreslått at loven gir hjemmel til å kreve at en virksomhet peker ut hvilke opplysninger som representerer en forretningshemmelighet, og begrunner hvorfor de aktuelle opplysningene er forretningshemmeligheter. Utvalget viser til at kravet om interesseavveining vil kreve større kunnskap om de ulike hensynene som gjør seg gjeldende i saken, og det taler for å styrke muligheten for forvaltningen til å kreve begrunnelse fra en virksomhet om dens forretningshemmeligheter.

Departementet mener at den regelen utvalget har foreslått i § 21, er praktisk viktig. Utvalget foreslår der at dersom det er nødvendig å vurdere forholdet til forretningshemmeligheter, «kan organet kreve at den opplysningene gjelder, peker ut hvilke opplysninger som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, og gir en begrunnelse for det». Dette er særlig praktisk ved registrering i Produktregisteret, og bør kunne gjøres på forhånd i forbindelse med ny registrering eller i forbindelse med den oppdatering av eksisterende innmeldinger som skjer regelmessig. Departementet har derfor formulert bestemmelsen slik at myndighetene får hjemmel til å stille et generelt forhåndskrav om identifikasjon av forretningshemmeligheter, nå miljøinformasjonsloven § 14 og produktkontrolloven § 11 femte ledd.

Det klare utgangspunktet er at det er det offentlige organet som skal ta en selvstendig avgjørelse av om miljøopplysningene skal utleveres ut fra de foreliggende fakta. Det offentlige organet kan ikke legge identifikasjonen og begrunnelsen til den opplysningen gjelder automatisk til grunn. Det er likevel et generelt prinsipp i forvaltningsretten at forvaltningen stort sett må kunne forvente at den enkelte virksomhet selv sørger for at de relevante opplysnignene kommer fram. Prinsippet er blant annet slått fast av Høyesterett i dommen inntatt i Retstidende 1976 side 614.

14.14 Uttale- og klagerett der taushetsplikt vurderes tilsidesatt

Utvalget er videre kommet til at det kan være behov for å styrke rettssikkerheten til dem opplysningene gjelder, i de tilfellene taushetsbelagte opplysninger vurderes utlevert. Utvalget foreslår derfor særlige saksbehandlingsregler om dette i § 22. Forslaget innebærer at den opplysningene gjelder, får anledning til å uttale seg før endelig vedtak treffes og en mulighet til å klage på vedtaket. Tilsvarende klagerett for den opplysningene gjelder, finnes ikke i offentlighetsloven. For at det skal være en reell klagerett, må en klage ha oppsettende virkning. Utvalgets forslag er begrenset til de tilfellene hvor myndighetene vil utlevere opplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt, men som myndighetene etter en interesseavveining likevel mener bør utleveres.

Departementet slutter seg til dette forslaget, som nå er tatt inn i miljøinformasjonsloven § 14 og i produktkontrolloven § 11 femte til syvende ledd. Bestemmelsen i § 14 gjelder i alle tilfeller der taushetsplikt vurderes tilsidesatt.