15 Miljøinformasjon og deltakelse i beslutningsprosesser knyttet til enkeltsaker, regelverk, planer og programmer

15.1 Innledning og oversikt over området

En sentral begrunnelse for allmennhetens rett til miljøinformasjon er at folk skal være i stand til å delta i offentlige beslutningsprosesser som har betydning for miljøet. Dette ble understreket av utenriks- og konstitusjonskomiteen ved behandlingen av Grunnloven § 110 b, og framgår også av selve bestemmelsen. Retten til miljøinformasjon skal sikres for at borgerne skal kunne «ivaretage deres Ret» til et sunt miljø og en bærekraftig ressursutnyttelse etter bestemmelsens første ledd. Formuleringen i Grunnloven § 110 b annet ledd gir rett til kunnskap både om iverksatte og planlagte tiltak, og nedfeller derigjennom prinsippet om at miljøkonsekvenser skal utredes på forhånd. Plan- og bygningslovens kapittel VII-a inneholder hovedreglene om miljøkonsekvensutredninger av fysiske tiltak, som sammen med lovens system for planlegging av arealutnyttelse og behandling av arealplansaker, er et av de viktigste redskaper for å sikre allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser. Plan- og bygningsloven er for tiden til vurdering av Planlovutvalget, oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. oktober 1998.

15.1.1 Former for beslutninger

Kapitlet her gjelder beslutninger i det offentlige som ledd i myndighetsutøvelse, og omfatter enkeltsaker, regelverk, planer og programmer samt planlegging og utforming av politikk. Utenfor holdes vanlige privatrettslige avtaler om innkjøp, leieavtaler, og andre beslutninger som er nødvendige for den daglige drift. Offentligrettslige avtaler som inngås som et ledd i myndighetsutøvelsen vil likevel være omfattet. Slike avtaler kan ha forskjellig innhold, både med hensyn til hva avtalen gjelder, hvem som er avtalens parter og graden av rettslig binding. Eksempelvis kan klimamotiverte avtaler gjelde alt fra konkrete utslippsreduksjoner, deltakelse i kvotehandelssystemer til utvikling og forskning på ny teknologi. Det kan inngås avtaler med den enkelte bedriften eller med sektorer eller bransjer.

Rett til miljøinformasjon om forhold i offentlige organers egen drift følger av reglene som er beskrevet foran i kapittel 11.

Utvalget har skilt mellom offentlige beslutningsprosesser som leder fram til enkeltvedtak, og det de kaller «generelle beslutninger». Sistnevnte omfatter lover og forskrifter, og vedtakelse av planer, programmer og ny politikk.

Alminnelige regler om deltakelse ved utforming av enkeltvedtak og forskrifter følger av forvaltningsloven. Egne regler om konsekvensutredning av større fysiske tiltak er gitt i plan- og bygningsloven, og egne prosessregler for arealplanlegging følger også av plan- og bygningsloven. Arbeid med utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt meldinger og proposisjoner til Stortinget reguleres gjennom reglene i utredningsinstruksen. Utredningsinstruksen regulerer intern samordning og saksbehandling i sentralforvaltningen. I henhold til instruksen skal utredninger, forskrifter, reformer og tiltak som hovedregel sendes på alminnelig høring.

15.1.2 Hensyn og hovedprinsipper for deltakelse

Allmenn deltakelse i offentlige beslutningsprosesser innebærer en demokratisering av beslutningsprosesser, at saker kan bli bedre belyst, og at det skapes større aksept for den endelige beslutningen. Målet med informasjonstilgangen i forbindelse med beslutningsprosesser er å sette allmennheten i stand til å ta stilling til og komme med synspunkter på beslutningen slik at de kan få større innflytelse. Hensynet til deltakelse må veies mot hensynet til effektivitet i saksbehandlingen, som for eksempel en konsesjonssøkers behov for å få saken avgjort innen rimelig tid.

Deltakelse i beslutningsprosesser er et sentralt element både i Århuskonvensjonen og i EUs direktiver om konsekvensutredning av prosjekter (85/337/EØF) og om konsekvensutredning av visse planer og programmer (2001/42/EF) og i Europakommisjonens forslag til direktiv om deltakelse i beslutningsprosesser (KOM (2000) 839). EUs prosjektdirektiv er gjennomført i norsk rett gjennom bestemmelser i plan- og bygningsloven og petroleumsloven. Prinsippene som følger av de internasjonale forpliktelsene, er rett til informasjon, rett til å komme med innspill på et tidspunkt der alternativene fremdeles er åpne, og at innspillene skal tas behørig hensyn til ved vedtak i saken. Innenfor rammen av disse generelle retningslinjene kan det, avhengig av saksfelt eller den enkelte sak, være behov for tilpasninger. Sakens miljømessige betydning, kompleksitet, prinsipielle betydning og allmenne interesse er momenter som taler i favør av åpenhet og deltakelse.

Århuskonvensjonen har regler om allmennhetens deltakelse i artiklene 6, 7 og 8.

Artikkel 6 stiller en rekke kvalitetskrav som skal sikre åpen saksbehandling i enkeltsaker knyttet til visse, positivt angitte aktiviteter, listet i et eget vedlegg. En prosess som gjør det mulig å øve innflytelse på beslutningen kjennetegnes, blant annet ved at det foreligger informasjon om planlagt aktivitet tidlig i beslutningsprosessen, og at myndighetene gir klar beskjed om hvor og hvordan deltakelse kan skje. I tillegg er det avgjørende at det fastsettes tidsrammer som er slik at de gjør deltakelse mulig, at det legges til rette for deltakelse på et tidspunkt hvor ulike alternativer fortsatt er åpne, at synspunkter fra allmennheten blir behørig vurdert og tatt hensyn til og at allmennheten uten opphold informeres om resultatet.

Artikkel 7 om deltakelse i forbindelse med planer, programmer og strategier vedrørende miljøet, stiller krav om å etablere egnede «praktiske og/eller andre» ordninger for å sikre allmennhetens deltakelse. Det vises til tre konkrete prinsipper for deltakelsen som bør følges ved utarbeidelsen av planer og programmer: Rimelige tidsrammer for allmennhetens deltakelse i de ulike fasene (artikkel 6 nr. 3), deltakelse på et så tidlig stadium at alle alternativer er åpne og allmennhetens deltakelse kan skje på en effektiv måte (artikkel 6 nr. 4), og at det skal sikres at det i beslutningen tas behørig hensyn til resultatet av allmennhetens deltakelse (artikkel 6 nr. 8).

Artikkel 8om deltakelse ved utarbeidelsen av forskrifter og andre generelle, rettslig bindende regler, krever at statene arbeider for å fremme allmennhetens deltakelse i forbindelse med offentlige myndigheters utarbeidelse av generelle, rettslig bindende regler som har vesentlige miljøvirkninger. Dette skal skje blant annet ved å offentliggjøre forslag til regelverk og gi allmennheten mulighet for å komme med kommentarer. I likhet med artikkel 6 og 7 gjennomsyres også denne bestemmelsen av at prosessen må tilrettelegges slik at den sikrer effektiv deltakelse og reell innflytelse på resultatet.

15.1.3 Samlet oversikt over utvalgets vurderinger

Utvalget har gått gjennom og vurdert gjeldende rett opp mot de internasjonale forpliktelser på området, og på denne bakgrunn identifisert områder hvor det er mangler i regelverket.

Utvalget foreslår endringer på noen punkter knyttet til enkeltvedtak. Det foreslås en ny bestemmelse i tilknytning til plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger, samt en mindre endring i forurensningslovens saksbehandlingsforskrift. Utover dette finner utvalget at norsk rett formelt tilfredsstiller de internasjonale forpliktelsene. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å vurdere om retten til deltakelse er tilstrekkelig ivaretatt i saksbehandlingen innenfor enkelte saksfelt eller sakstyper, og utvalgets flertall har her henvist til sektoransvaret og en gjennomgang av regelverket uavhengig av utvalget. Mindretallet fremmer imidlertid et særforslag til bestemmelse knyttet til tiltak, jf. Århuskonvensjonen artikkel 6, se forslag til § 6 b i utvalgets lovutkast.

Utvalget antyder at det kan være en mangel at de regler som finnes ikke alltid følges, uten at de går noe nærmere inn på dette.

Utvalget foreslår en samle- eller prinsippbestemmelse i miljøinformasjonsloven som skal fange opp de prinsipper for deltakelse i beslutningsprosesser knyttet til regelverk, planer og programmer som følger av Århuskonvensjonen. Utvalget er delt med hensyn til utformingen av bestemmelsen. Et flertall mener at bestemmelsen bør avgrenses til regelverk, planer og programmer som har, eller kan ha, vesentlig betydning for miljøet.

Ovennevnte tema og problemstillinger vil bli nærmere redegjort for nedenfor.

15.2 Deltakelse knyttet til enkeltsaker: enkeltvedtak

15.2.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven inneholder generelle regler av betydning for allmennhetens deltakelse i forberedelsen av enkeltvedtak. En rekke lovverk har i tillegg særskilte regler som supplerer forvaltningsloven. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak stiller blant annet opp en generell utredningsplikt og en plikt til å varsle og informere partene i saken, jf. forvaltningsloven §§ 16 flg. Lovens partsbegrep er relativt snevert. Som part regnes ifølge § 2 første ledd bokstav e en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken direkte gjelder». Eksempelvis vil både de som vedtaket direkte retter seg mot, og i de fleste tilfeller naboer betraktes som parter i arealdisponeringssaker.

Plan- og bygningsloven har en rekke bestemmelser som regulerer deltakelse i planprosesser. Oppstart av planarbeid skal kunngjøres i lokalpressen, jf. §§ 20-5 og 27-1, og planforslag skal være gjenstand for offentlig ettersyn, jf. § 27-1.

Tilsvarende saksbehandlingsregler finnes også i annen lovgivning som stiller krav om tillatelse for å kunne sette i verk visse typer virksomheter. Utvalget trekker i denne sammenhengen fram forurensningslovens forskrift om behandling av konsesjonssaker og bestemmelser i vassdragsreguleringsloven, vannressursloven, energiloven, petroleumsloven og atomenergiloven.

Hovedreglene om miljøkonsekvensutredninger for større fysiske tiltak eller inngrep følger av plan- og bygningsloven kapittel VII-a, men suppleres av regler også andre steder i lovgivningen.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger gjelder ifølge loven § 33-1 for alle tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Det gis imidlertid ikke tillatelse eller lignende på grunnlag av disse bestemmelsene. Hjemmel for beslutninger finnes i den øvrige lovgivning. Bestemmelsene i plan- og bygningsloven stiller således bare krav til hvilke konsekvenser som skal utredes og hvordan dette skal gjøres, herunder krav til å la allmennheten få delta. Allmennhetens deltakelse skjer gjennom høring av melding om tiltaket, mulighet til å komme med forslag til hvilke utredninger som skal foretas, høring av selve utredningen og offentlig møte i saken, jf. plan- og bygningsloven §§ 33-3 til 33-8.

Plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredning gjennomfører, sammen med petroleumsforskriften, EUs direktiv om konsekvensutredninger av enkelttiltak. Bestemmelsene utfyller forvaltningslovens regler om utredningsplikt.

15.2.2 Internasjonal rett

FN-konvensjonen om konsekvensutredninger i grenseoverskridende sammenheng (Espookonvensjonen) har regler om konsekvensutredning av tiltak som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger. Konvensjonen er gjennomført gjennom konsekvensutredningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven og petroleumsforskriften. Det forhandles nå om en protokoll under konvensjonen som omhandler konsekvensutredninger av beslutninger på strategisk nivå. Dette betyr at ikke bare enkeltutbygginger (for eksempel en vei eller et kraftverk) skal vurderes, men at også overordnete planer og programmer vil være gjenstand for miljøvurderinger. Protokollen skal blant annet bidra til å konkretisere de krav som ligger i Århuskonvensjonen artikkel 7 og 8. Det forventes ikke at protokollen vil medføre vesentlige nye forpliktelser for Norge.

Århuskonvensjonen artikkel 6 og forslag til nytt direktiv om deltakelse i beslutningsprosesser for gjennomføring av Århuskonvensjonen (KOM (2000) 839), er relevante vedrørende deltakelse i beslutninger som i norsk rett regnes som enkeltvedtak. Forslag til nytt direktiv inneholder blant annet forslag til endringer i EUs direktiv om konsekvensutredning av enkelttiltak (85/337/EØF) og EUs direktiv om integrert forebyggelse og beskyttelse mot forurensning (96/61/EF). Artikkel 6 i Århuskonvensjonen stiller en rekke krav til beslutningsprosessen i saker som omfatter bestemte aktiviteter som er listet opp i vedlegg I til konvensjonen. Dette er en liste over ulike industrianlegg og andre større inngrep i miljøet.

Beslutninger knyttet til bruk og utsetting mv. av genmodifiserte organismer står i en særstilling. Århuskonvensjonen artikkel 6 nr. 11 oppfordrer statene særskilt til å gjennomføre deltakelsesprosedyrer også ved godkjenning av genmodifiserte organismer. Viktig er også den globale Cartagenaprotokollen om genmodifiserte organismer under Konvensjonen om biologisk mangfold. Cartagenaprotokollen er ratifisert av Norge, men er ikke trådt i kraft. Cartagenaprotokollen har en bestemmelse om allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser som gjelder genmodifiserte organismer, jf. artikkel 23 nr.2:

«Partene skal i samsvar med sine respektive lover og forskrifter ta publikum med på råd i beslutningsprosessen for levende, modifiserte organismer, og skal gjøre utfallet av sine beslutninger tilgjengelig for publikum, samtidig som fortrolige opplysninger behandles som forutsatt i artikkel 21.»

15.2.3 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget peker på at det finnes et omfattende regelverk som sikrer allmennheten rett til deltakelse i offentlige beslutningsprosesser som leder fram mot enkeltvedtak, og at disse i det vesentlige oppfyller Århuskonvensjonen artikkel 6. Utover de forslagene som er nevnt under, ser ikke utvalgets flertall det som hensiktsmessig å fremme forslag om spesielle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak for særlige saksfelt eller sakstyper. De peker på sektoransvaret og nødvendigheten av å foreta en gjennomgang av regelverket uavhengig av utvalget.

Et mindretall i utvalget foreslår at det lovfestes en generell rett til å delta i beslutninger om tiltak som har eller kan ha betydning for miljøet i tråd med Århuskonvensjonens prinsipper i artikkel 6, og peker på at mange lover som regulerer enkelttiltak som kan ha stor betydning for miljøet, ikke er omfattet av de endringene utvalget foreslår. I tillegg peker mindretallet på at ikke alle kommunale beslutninger med betydning for miljøet omfattes av kravet til konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Mindretallet ser det som avgjørende at det i en lov om rett til miljøopplysninger, som skal være en brukslov og et verktøy for allmennheten, må tas inn en egen generell bestemmelse som gir allmennheten rett til deltakelse i beslutninger om tiltak som har eller kan ha betydning for miljøet. Dette framgår av utvalgets lovforslag § 6 b.

To av utvalgets medlemmer, Andersen og Lindahl, støtter intensjonen bak lovbestemmelsen foreslått av Foss og Vevatne, men ikke utformingen av det konkrete forslaget slik det foreligger.

Et samlet utvalg foreslår imidlertid en mindre endring i forskrifter om behandling av tillatelser etter forurensningsloven, når det gjelder etterfølgende kunngjøring av vedtaket.

Utvalget peker også på at konsekvensutredningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven regulerer de fleste aktiviteter som er omfattet av Århuskonvensjonen artikkel 6, og at de krav som her stilles til allmennhetens deltakelse i all hovedsak er tilfredsstillende ivaretatt gjennom disse bestemmelsene. Unntaket er allmennhetens mulighet for deltakelse i forbindelse med omgjøring eller fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en ny bestemmelse (ny § 33-13) i plan- og bygningsloven kapittel VII-a. Bestemmelsen er ment å omfatte tiltak som omfattes av konsekvensutredningsbestemmelsene, og kommer til anvendelse ved omgjøring eller fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser. Det foreslås krav om høring og tilgang til opplysninger i saken.

Beslutninger knyttet til bruk og utsetting mv. av genmodifiserte organismer står i en særstilling. Århuskonvensjonen artikkel 6 nr. 11 oppfordrer statene særskilt til å gjennomføre deltakelsesprosedyrer også ved tillatelse til utsetting av genmodifiserte organismer. En arbeidsgruppe er nedsatt under Århuskonvensjonen for å utrede hvorvidt denne bestemmelsen også skal gjelde ved omsetning og innesluttet bruk av GMO. I første omgang vil det bli utarbeidet ikke-bindende retningslinjer for å inkludere enkelte risikokategorier og aktiviteter knyttet til innesluttet bruk. Målsettingen er at retningslinjene skal vedtas på konvensjonens første partsmøte i oktober 2002. Det kan også senere bli aktuelt å endre konvensjonen slik at Artikkel 6 nr. 11 gjøres gjeldende for alle aktiviteter knyttet til GMO.

Utvalget foreslår en endring av genteknologiloven (lov av 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer) § 13 i tilknytning til bestemmelsen om høring. Utvalget viser til at slik artikkel 6 nr. 11 er formulert, vil reglene i genteknologiloven § 13 trolig være tilstrekkelig for å oppfylle kravene i konvensjonen. Likevel finner utvalget det både ønskelig og i tråd med Århuskonvensjonens ånd og prinsipper å lovfeste en rett for allmennheten til å delta i beslutningsprosesser under genteknologiloven. Utvalgets forslag innebar at plikten til å kunngjøre beslutningen om offentlig høring bortfalt. Se for øvrig kapittel 15.7.

15.3 Deltakelse knyttet til regelverk: Lover og forskrifter

15.3.1 Gjeldende rett

Forvaltningslovens kapittel 7 inneholder regler om saksgangen ved utarbeidelse av sentrale og lokale forskrifter. Loven § 37 første ledd pålegger det forberedende forvaltningsorganet en generell utredningsplikt. Paragrafens annet ledd krever at en forskrift skal sendes på høring før vedtak treffes. Muligheten for å uttale seg skal gis til «offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser berøres». Dersom det er nødvendig for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelser også innhentes fra andre. Høring kan etter tredje ledd unnlates dersom det ikke vil være praktisk gjennomførbart, vanskeliggjøre gjennomføringen av forskriften eller svekke dens effektivitet, eller dersom det er åpenbart unødvendig. Etter forvaltningsloven § 38 skal forskrifter kunngjøres i Norsk Lovtidend.

Regler for utarbeidelse og høring av lover og forskrifter følger i tillegg av utredningsinstruksen. Av instruksens punkt 5.2 følger det at høringsfristen normalt ikke skal være kortere enn tre måneder.

15.3.2 Internasjonal rett

Århuskonvensjonen artikkel 8 stiller krav om å la allmennheten delta ved utarbeidelse av forskrifter og andre generelle, rettslig bindende regler som kan ha vesentlige miljøvirkninger. Deltakelsen bør skje på et egnet stadium mens ulike alternativer er åpne. Bestemmelsen stiller opp tre krav til gjennomføringen av deltakelsen som bør følges: tidsrammer som gir rom for effektiv deltakelse, utkast til regler bør offentliggjøres eller gjøres allment tilgjengelig på annen måte og allmennheten bør få anledning til å gi kommentarer, enten direkte eller gjennom representative konsultasjonsorganer.

Bestemmelsen er formulert på en slik måte at partene gis relativt stor frihet ved gjennomføringen av bestemmelsen. Innledningsvis heter det blant annet at «enhver part skal arbeide for å fremme... ..». Videre gis det veiledning for hvordan allmennhetens deltakelse «bør» gjennomføres.

15.3.3 Utvalgets vurdering

Utvalget finner at kravene i Århuskonvensjonen artikkel 8 om allmennhetens deltakelse i arbeidet med lover og forskrifter, er oppfylt gjennom forvaltningslovens regler om forskrifter og utredningsinstruksens bestemmelser som gjelder ved utarbeidelsen både av lover og forskrifter. Utvalget foreslår imidlertid en prinsippbestemmelse i miljøopplysningsloven § 6 om allmennhetens deltakelse, blant annet i forbindelse med utformingen av regelverk. Dette er omtalt nedenfor.

15.4 Deltakelse knyttet til planer og programmer etter plan- og bygningsloven

15.4.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven bestemmer at allmennheten skal trekkes inn i beslutningsprosessene i plansaker. For planer som ikke omfatter tiltak som behandles etter konsekvensutredningsbestemmelsene, stiller loven ikke kvalitetskrav til den miljøinformasjonen som gis ut. Det er i dag for disse planene ikke plikt til å utrede miljøkonsekvensene utover det som følger av den generelle utredningsplikten og av Grunnloven § 110 b.

Plan- og bygningsloven § 16 gir regler om samråd, offentlighet og informasjon, og gir uttrykk for en generell målsetting og visse prinsipper for planarbeidet. Paragraf 16 første ledd fastsetter at planmyndigheten skal drive en aktiv opplysningsvirksomhet fra et tidlig tidspunkt i planarbeidet, og berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å få delta aktivt i planprosessen. Det er til en viss grad overlatt til planmyndighetenes skjønn hvordan informasjonsvirksomheten skal organiseres, men lovens bestemmelser forutsetter at informasjonsvirksomheten vurderes og organiseres under planarbeidet. Paragraf 16 annet ledd gir regler om kunngjøring av planutkast for statlig plan, kommuneplaner og reguleringsplaner etter §§ 18, 20-5 og 27-1. Det skal i forbindelse med kunngjøringen gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative utkast til planen som ikke har vært eller vil bli kunngjort. Etter § 16 tredje ledd har enhver rett til å gjøre seg kjent med de alternative utkastene og de dokumentene som ligger til grunn for disse. Ved utarbeidelse av forslag til fylkesplan, kommuneplan og reguleringsplan gjelder særlige høringskrav.

15.4.2 Internasjonal rett

EU vedtok 27. juni 2001 et nytt direktiv om miljøkonsekvensutredning av enkelte planer og programmer, 2001/42/EF. Direktivet skal implementeres i norsk rett i 2004. Formålet med direktivet er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse og bidra til at miljøkonsekvenser blir integrert i forberedelse og vedtak av planer og programmer. Direktivet skal legges til grunn ved utarbeidelse av nye planer og programmer, og ved revisjon av eksisterende, dersom disse kan ha vesentlige miljøkonsekvenser. Det stilles krav om utredning av planens eller programmets konsekvenser for miljøet, og til samarbeid med miljøvernmyndighetene og medvirkning fra offentligheten. Det stilles videre krav til offentliggjøring og begrunnelse for vedtak, og til overvåkning av vedtatte planer og programmer.

En plan eller et program omfattes av direktivet dersom det skal utarbeides eller vedtas av offentlige myndigheter, og er pålagt gjennom lov eller administrative bestemmelser. Direktivet gjelder planer og programmer innen jordbruk, skogbruk, fiske, energi, industri, transport, avfallshåndtering, vannressursforvaltning, telekommunikasjon, turisme og arealplanlegging, samt andre planer og programmer som vil ha vesentlige konsekvenser for miljøet, dersom de legger føringer for senere beslutninger om utbygging av prosjekter. Direktivet omfatter også planer og programmer som kan ha grenseoverskridende virkninger. Andre medlemsland gis i slike tilfeller rett til å delta i konsekvensutredningsprosessen.

Direktivets virkeområde i Norge er i første rekke planer etter plan- og bygningsloven. I tillegg vil antakelig også enkelte planer og programmer på overordnet eller strategisk plan innenfor forskjellige politikkområder være omfattet.

15.4.3 Utvalgets vurdering

Når det gjelder allmennhetens deltakelse ved utarbeidelse av kommunale og fylkeskommunale planer, programmer og strategier etter Århuskonvensjonen artikkel 7 antar utvalget at utredningsinstruksen og plan- og bygningsloven dekker konvensjonens krav. Utvalget peker videre på at plan- og bygningsloven er gjenstand for en omfattende gjennomgang av Planlovutvalget. Dette utvalget vil blant annet se nærmere på kravene til saksbehandling, herunder kravene til allmennhetens deltakelse. Lovutvalget for miljøinformasjon går på bakgrunn av dette ikke nærmere inn på behovet for lovendringer i plan- og bygningsloven. Utvalget forutsetter at Planlovutvalget vil ta hensyn til prinsippene i Århuskonvensjonen i sine vurderinger av om det er ønskelig at kravene til allmennhetens deltakelse blir ytterligere styrket i plan- og bygningsloven.

15.5 Deltakelse knyttet til øvrige planer, programmer og strategier mv.

15.5.1 Gjeldende rett

Det finnes i dag ingen regler om allmennhetens deltakelse i forbindelse med planer av mer strategisk art. Plansystemet etter plan- og bygningsloven gjelder arealutnyttelse og fysiske tiltak, og regulerer således ikke utarbeidelse av planer av mer strategisk eller overordnet art eller utforming av politikk. Loven omfatter imidlertid overordnet areaplanlegging ved at det utarbeides planer på fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Krav til utredning av konsekvenser, herunder miljøkonsekvenser, av offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak samt proposisjoner og meldinger til Stortinget framgår av utredningsinstruksen. Disse reglene er imidlertid bare bindende internt i forvaltningen og kan ikke påberopes som rettsgrunnlag av den enkelte borger.

15.5.2 Internasjonal rett

Århuskonvensjonen artikkel 7 gir allmennheten rett til å delta ved utformingen av planer, programmer og strategier vedrørende miljøet. Statene forpliktes til å etablere egnede «praktiske og/eller andre» ordninger slik at allmennheten kan delta i utarbeidelsen av disse. Dette skal gjøres innenfor en åpen og rettferdig ramme og etter at allmennheten har fått den nødvendige informasjon.

Konvensjonen definerer ikke hva som skal menes med begrepene «planer, programmer og strategier». Gjennomføringsveiledningen til Århuskonvensjonen utgitt av UN/ECE gir følgende eksempler på hva som faller innenfor begrepet «planer og programmer»: strategier for arealbruk og regional utvikling, sektorplanlegging innenfor transport, turisme, energi, industri, vannressursforvaltning, helse osv. på alle nivåer, og nasjonale handlingsplaner for å nå visse mål i relasjon til miljø og helse.

Overført til norske forhold vil planer og programmer omfatte de planene som blir vedtatt etter plan- og bygningsloven. Vedtak om å åpne et felt på kontinentalsokkelen for utvinning av petroleum, vil antakelig også være omfattet. De sektorvise miljøhandlingsplanene som utarbeides av de ulike fagdepartementene, må også sies å falle inn under begrepet planer og programmer. Det samme gjelder sektorvise planer som for eksempel Nasjonal transportplan, og samlet plan for utbygging av vassdrag.

15.5.3 Utvalgets vurdering og forslag

Når det gjelder statlige planer finner utvalget behov for å styrke allmennhetens rett til å delta i disse beslutningsprosessene. Utredningsinstruksen er gitt av regjeringen og er rettslig bindende for organer underlagt regjeringen, men gir ingen rettigheter for allmennheten. Dette skyldes at den ikke er gitt som lov eller forskrift, men som instruks. Etter utvalgets syn bør allmennhetens rett til å delta i disse viktige beslutningsprosessene lovfestes.

Utvalget har valgt å formulere en relativt generell bestemmelse som i stor grad overlater til myndighetene å vurdere hvordan man skal gjennomføre deltakelsesprosesser, og i hvilke saker det er aktuelt å gjennomføre slike prosesser. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen tas inn i lov om retten til miljøopplysninger. Bestemmelsen slår fast prinsippet om allmennhetens rett til å delta i generelle beslutningsprosesser og stiller krav om at deltakelse skal gjennomføres på stadier og med tidsrammer som sikrer reell mulighet for å medvirke. Disse kravene samsvarer med kravene i Århuskonvensjonen artikkel 7, jf. artikkel 6, om tidlig deltakelse og deltakelse med rimelige tidsrammer. For å sikre at det tas behørig hensyn til innspillene, foreslår utvalget at det i arbeidets sluttdokument redegjøres for hvordan kravene til deltakelse er ivaretatt og hvordan innspillene er blitt vurdert. Bestemmelsen vil i tillegg til å regulere deltakelse ved utformingen av planer og programmer også få anvendelse for utformingen av regelverk. Paragrafen omfatter både statlige, fylkeskommunale og kommunale organer. Bestemmelsen vil således også dekke saker som i dag blir regulert av for eksempel forvaltningsloven, utredningsinstruksen og plan- og bygningsloven. Flere av disse reglene vil på enkelte områder stille mer omfattende og presise krav til allmennhetens deltakelse. Disse vil i tilfelle gå foran kravene i lov om retten til miljøopplysninger. Forslaget framgår av utvalgets lovutkast § 6.

Utvalgets flertall, medlemmene Flåthen, Fredriksen, Graver, Hallingstad, Hugo-Sørensen, Lindahl, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten og Aanæs, mener bestemmelsen bør avgrenses til regelverk, planer og programmer som har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet.

Et mindretall, medlemmene Andersen, Foss, Lindseth og Vevatne, peker på at demokratihensynet - dvs. allmennhetens rett og mulighet til å få informasjon for å kunne delta og påvirke den offentlige debatten - er en av hovedgrunnene for å foreslå en lovfesting av retten til deltakelse i beslutningsprosesser. Disse medlemmene ser det ikke som ønskelig at det innføres et skjønnsmessig, kvalifiserende krav for hva som har eller kan ha betydning for miljøet. De ønsker derfor at den nevnte lovbestemmelsen ikke inneholder et vesentlighetskriterium. Lovbestemmelsen slik den lyder uten vesentlighetskriteriet, støttes av disse medlemmene.

15.6 Høringsuttalelser

Høringsinstansene er i hovedsak positive til utvalgets forslag til prinsippbestemmelse om deltakelse i forbindelse med regelverk, planer og programmer, og at disse nedfelles i lov om rett til miljøopplysninger. Det er imidlertid flere instanser som har kommet med synspunkter på flertalls- og mindretallsforslaget om første ledd skal inneholde et vilkår om at beslutningen kan ha «vesentlig betydning for miljøet», og forhold vedrørende den konkrete utformingen av bestemmelsen.

Norges Fiskarlag, Friluftslivets fellesorganisasjon, Forbrukerrådet, Norges Naturvernforbundog Norsk Presseforbund/Norsk Redaktørforening støtter mindretallet og mener et krav til vesentlighet er uheldig. Justisdepartementet støtter dette synet dersom bestemmelsen samtidig gis fleksible bestemmelser mht til hvilke krav som stilles til saksbehandlingen. Olje- og energidepartementet (OED), Statens forurensningstilsynog Norges geologiske undersøkelse (NGU) mener vesentlighetsvilkår er nødvendig for å gjøre bestemmelsen anvendelig. Direktoratet for naturforvaltning peker på at spesifisering av hvordan skjønn skal utøves vil være av større betydning enn vilkår om vesentlighet. Flere instanser etterlyser forskriftshjemmel til bestemmelsen. Enkelte høringsinstanser peker på at det faktiske virkeområdet framstår som uklart, og Justisdepartementet viser til at det vil være behov for å vurdere endring i utredningsinstruksen dersom bestemmelsen også er ment å omfatte utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget.

Når det gjelder mindretallets forslag til bestemmelser knyttet til enkelttiltak, jf. forslag til § 6 b, er dette kommentert av flere høringsinstanser. Et flertall av disse ( OED, Justisdepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Norsk Presseforbund, Statens forurensningstilsyn) viser til flertallets argument om at det vil være mer hensiktsmessig at slike konkrete pålegg knyttes til særlover. Norges Naturvernforbund støtter mindretallets forslag.

Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 33-13, peker Olje- og energidepartementeti uttalelsen på at bestemmelsen vil kunne få anvendelse ved en eventuell omgjøring av et vedtak etter energiloven. Olje- og energidepartementet legger videre til grunn at bestemmelsen ikke er ment å komme til anvendelse ved rene formelle tildelinger eller overføringer av konsesjoner gitt til eksisterende tiltak hvor realiteten eller vilkårene for tiltaket ikke skal endres. Eksempler på dette er overføring av konsesjoner etter reguleringsloven, energiloven eller industrikonsesjonsloven, for eksempel i forbindelse med omorganiseringer av selskaper.

Justisdepartementetlegger til grunn i sin uttalelse at bestemmelsen kun kommer til anvendelse i forhold til de saker hvor det er spørsmål om omgjøring eller fornyet behandling av saker som det har vært gjennomført en konsekvensutredning for.

Justisdepartementethar i tillegg tatt opp spørsmålet om innføring av en generell kunngjøringsplikt for å gjøre allmennheten oppmerksom på viktige miljøsaker.

15.7 Departementets vurdering og forslag

15.7.1 Departementets samlede vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at det finnes omfattende regelverk som sikrer allmennheten rett til deltakelse i offentlige beslutningsprosesser som leder fram mot enkeltvedtak, og at disse i det vesentlige oppfyller Århuskonvensjonen artikkel 6. Departementet støtter også utvalgets vurdering av at det ikke er formålstjenlig å fremme konkrete forslag til generelle saksbehandlingsregler for deltakelse i forbindelse med enkelttiltak, dvs. mindretallets forslag til § 6 b, ettersom det allerede eksisterer omfattende regelverk for deltakelse i disse sakene. Endelig slutter departementet seg til at det, utover de forslagene som er nevnt under, ikke er hensiktsmessig å fremme forslag om spesielle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak for særlige saksfelt eller sakstyper. Departementet vil imidlertid presisere at i tilfeller hvor det offentlige inngår avtaler som innebærer myndighetsutøvelse og har karakter av enkeltvedtak, skal saksbehandlingsreglene for denne typen vedtak følges.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om endringer i plan- og bygningsloven kapittel VII-a. Forslag til ny § 33-13 i plan- og bygningsloven, omtales under.

Når det gjelder utvalgets forslag om å styrke kravet til begrunnelse av vedtak og plikten til å underrette om vedtak etter forurensningsloven, viser departementet til at ny forskrift om behandling av tillatelser etter forurensningsloven som ivaretar utvalgets forslag, ble vedtatt 16. mai 2002.

Departementet slutter seg også til utvalgets vurdering av at Århuskonvensjonens krav til allmennhetens deltakelse ved utarbeidelse av kommunale og fylkeskommunale planer, programmer og strategier, jf. artikkel 7, dekkes av bestemmelsene i utredningsinstruksen og plan- og bygningsloven. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at Planlovutvalget bør få anledning til å se alle forhold i sammenheng i forbindelse med den omfattende gjennomgang av planregelverket som er iverksatt.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at kravene i Århuskonvensjonen artikkel 8 om allmennhetens deltakelse i arbeidet med lover og forskrifter, er oppfylt gjennom forvaltningslovens regler om forskrifter og utredningsinstruksens regler som også gjelder ved utarbeidelsen av lover.

I likhet med utvalget vil imidlertid departementet vise til at utredningsinstruksen ikke gir borgerne og deres representanter rettigheter, og at det derfor er viktig at allmennhetens rett til deltakelse i overordnede beslutninger styrkes. For å sikre dette foreslår departementet en prinsippbestemmelse i miljøinformasjonsloven i samsvar med artikkel 7 og 8 i Århuskonvensjonen, jf. utvalgets forslag til § 6, nå § 20 i miljøinformasjonsloven. Bestemmelsen omtales i kapittel 15.7.2.1.

Departementet støtter delvis forslaget til endring av genteknologiloven § 13. Plikt til å foreta en offentlig høring ved utsetting av genmodifiserte organismer er i tråd med praksis på området. Utvalgets forslag går derimot lenger enn Århuskonvensjonens bestemmelser når det gjelder innesluttet bruk. Konvensjonen artikkel 6 nr. 11 dekker pr. i dag bare allmennhetens deltakelse i aktiviteter knyttet til utsetting av genmodifiserte organismer. Konvensjonen sier også at prosedyrene for deltakelse skal skje innenfor rammen av hver parts nasjonale lovgivning. Det er imidlertid nedsatt en arbeidsgruppe under konvensjonen for å utrede behovet for å inkludere omsetning og innesluttet bruk av genmodifiserte organismer. Det er i dag stor uenighet blant landene om all innesluttet bruk skal omfattes av høringsplikten, eller om bare enkelte kategorier skal reguleres. Departementet foreslår derfor at genteknologiloven § 13 opprettholdes slik den er i dag så langt det gjelder innesluttet bruk, men at det innføres et krav om offentlig høring av saker som gjelder godkjenning av søknader om utsetting av genmodifiserte organismer. Forslaget omtales nærmere nedenfor i kapittel 15.7.2.3.

15.7.2 Departementets forslag

15.7.2.1 Forslag til bestemmelse i miljøinformasjonsloven om retten til å delta i beslutningsprosesser knyttet til utforming av regelverk, planer og programmer

Departementet mener det er viktig at allmennhetens rett til deltakelse i overordnede beslutninger styrkes. Generelle beslutninger som fattes av statlige og kommunale myndigheter vil som regel sette rammene og legge premissene for etterfølgende enkeltvedtak, og vil følgelig på mange områder ha større betydning for miljøet enn disse. Det er derfor av stor betydning at allmennheten også får tilgang til informasjon og rett til deltakelse i slike beslutningsprosesser. Utvalget, og flere høringsinstanser, peker på at slike rettigheter allerede er nedfelt i lovverket. Utvalget peker imidlertid på at selv om utredningsinstruksen er gitt av regjeringen og er rettslig bindende for organer underlagt regjeringen, gir den ingen rettigheter for allmennheten. Dette skyldes at den ikke er gitt som lov eller forskrift, men som instruks. Etter utvalgets syn bør allmennhetens rett til å delta i disse viktige beslutningsprosessene lovfestes. I den grad avtaler om myndighetsutøvelse i realiteten nedfeller regelverk, planer eller programmer gjelder dette tilsvarende for disse.

Departementet støtter utvalget i vurderingen av at allmennhetens rett til å delta i disse prosessene bør lovfestes, og foreslår en prinsippbestemmelse i miljøinformasjonsloven § 20 i samsvar med artikkel 7 og 8 i Århuskonvensjonen. Bestemmelsen bør etter departementets vurdering utformes på en slik måte at den også er i samsvar med EUs direktiv om miljøvurderinger av visse planer og programmer (2001/42/EF) hva angår krav til informasjon om miljøvirkninger og medvirkning fra offentligheten. Dette direktivet skal gjennomføres i norsk rett i 2004. Den foreslåtte bestemmelsen vil imidlertid kunne ha et større virkeområde enn EUs direktiv, ettersom virkeområdet til den foreslåtte bestemmelsen ikke er begrenset til planlegging som er pålagt gjennom lov eller forskrift eller planer/programmer med arealvirkninger.

Ved høringen ble det gitt mange synspunkter på flertallets og mindretallets forslag til utforming av § 6. Departementet mener det bør være mulig å forene de hensyn som ligger bak flertalls- og mindretallsforslagene. De generelle prinsipper som stilles opp i bestemmelsen om offentlige myndigheters plikt til å gjennomføre tiltak for å fremme allmennhetens rett til deltakelse i beslutningsprosesser og plikt til å gi allmennheten nødvendig informasjon om arbeidet bør, etter departementets syn, kunne legges til grunn som et generelt prinsipp uavhengig av om forslaget innebærer vesentlige konsekvenser for miljøet eller ikke. Departementet har derfor foreslått en bestemmelse som pålegger offentlige myndigheter i saker som kan ha betydning for miljøet å gi informasjon om arbeidet og gi allmennheten mulighet til å komme med innspill. Det gis ikke anledning til å gjøre unntak fra denne bestemmelsen.

Departementet mener videre det er naturlig å stille mer omfattende krav til medvirkning i forbindelse med forslag som har vidtrekkende konsekvenser for miljøet. Departementet mener derfor at det for denne type saker bør være naturlig å stille krav til høring av forslaget.

Det foreslås i bestemmelsen også hjemmel for å gjøre unntak fra høringsplikten. Unntak fra kravet om høring kan gis i særlige tilfeller dersom andre former for medvirkningstiltak vurderes som mer egnet i forhold til å ivareta allmennhetens rett til deltakelse i beslutningsprosessen. Dette vil gi nødvendig fleksibilitet ettersom bestemmelsen vil kunne omfatte svært ulike beslutningsprosesser- og typer. Det kan også gjøres unntak fra høring dersom dette ikke vil være praktisk gjennomførlig, høring kan vanskeliggjøre gjennomføring av vedkommende sak eller svekke dens effektivitet, eller må anses åpenbart unødvendig. Sistnevnte tilsvarer unntakene fra høring av forskrifter etter forvaltningsloven § 37 og unntakene i utredningsinstruksen kapittel 5.4.

Utkast til meldinger og proposisjoner til Stortinget kan unntas fra kravet om offentlig høring.Det bør likevel fra sak til sak vurderes om stortingsmeldinger bør sendes på høring. Departementet viser til viktigheten av at allmennheten også blir hørt i forbindelse med utarbeidelse av proposisjoner og meldinger. I praksis blir allmennheten allerede i dag ofte involvert i utarbeidelsen av denne type dokumenter. Som eksempler på stortingsmeldinger hvor allmennheten i dag involveres kan nevnes Nasjonal transportplan, samlet plan for utbygging av vassdrag og åpning av letevirksomhet i petroleumssektoren. For øvrig gjennomføres ofte en høring i forkant av utarbeidelse av stortingsmeldinger og proposisjoner, for eksempel gjennom høringer av forutgående NOUer.

Departementet mener også det er naturlig at det stilles krav om at det ved høring av regelverk, planer og programmer som kan få vesentlige miljøvirkninger, skal gis informasjon om forslagets virkninger for miljøet. Krav til høring og utarbeidelse av en redegjørelse for konsekvenser for miljøet av planer og programmer er også nedfelt i EUs direktiv om miljøvurderinger av visse planer og programmer.

Departementet mener ellers, i tråd med utvalgets forslag, at det bør gis en bestemmelse om krav til redegjørelse for hvordan hensynene i bestemmelsene er ivaretatt i den enkelte sak. En slik bestemmelse må utformes på en måte som ikke medfører nye prosessledd. Departementet foreslår derfor at plikten til å redegjøre for hvordan allmennhetens deltakelse er ivaretatt og hvordan innspill er vurdert knyttes opp til avgjørelsen i saken. Bestemmelsen er ikke ment å stille krav om at hvert enkelt innspill er vurdert, men at det redegjøres for hovedtrekkene i innspillene. Departementet mener at det er naturlig at det stilles krav om at avgjørelsen skal offentliggjøres.

Bestemmelsen kan om ønskelig presiseres nærmere gjennom forskrift i medhold av miljøinformasjonslovens generelle forskriftshjemmel, jf. miljøinformasjonsloven § 7.

15.7.2.2 Forslag til ny § 33-13 i plan- og bygningsloven

Departementet legger til grunn at Århuskonvensjonen artikkel 6 nr. 10 forutsetter at allmennheten skal gis anledning til medvirkning og informasjon også ved omgjøring og fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser. Det synes fornuftig at en slik prinsippbestemmelse knyttes til kapittel VII-a i plan- og bygningsloven. Denne dekker de fleste tiltak som omfattes av artikkel 6 i konvensjonen, med unntak for blant annet tiltak etter petroleumsloven og genteknologiloven.

Departementet foreslår derfor at det gis en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven kapittel VII-a som stiller krav om høring og tilgang til informasjon ved omgjøring eller fornyet behandling av tillatelser. Bestemmelsen (ny § 33-13) foreslås i hovedsak utformet i samsvar med utvalgets forslag.

Utvalget peker på at Århuskonvensjonen ikke stiller eksplisitte krav til å utrede miljøkonsekvensene - framskaffe miljøopplysninger - ved omgjøring eller fornyet behandling. Utvalgets forslag følger Århuskonvensjonens avgrensning og stiller ikke krav til å framskaffe miljøopplysninger.

Det er imidlertid etter departementets vurdering naturlig at det ved høringen legges fram nødvendig informasjon om tiltaket og tiltakets virkninger. Dette er i tråd med det generelle formålet med plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger, og også i tråd med Grunnloven § 110 b. Det at høringsinstansene får relevant informasjon om tiltakets mulige konsekvenser ved høringen er etter departementets vurdering en vesentlig forutsetning for at medvirkningen blir reell. Dette vil også kunne bidra til en mer strukturert prosess sett både fra myndighetens og allmennhetens side. Det er derfor tatt inn i forslaget at allmennheten og berørte interessegrupper ved høringen skal få tilgang til relevant informasjon om tiltaket og tiltakets virkninger på miljø, naturressurser og samfunn.

Det foreslås ingen særskilt forskriftshjemmel til denne bestemmelsen. Forskrift vil, om ønskelig, kunne gis i medhold av den generelle forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven.

Departementet legger som utvalget til grunn at bestemmelsen kun skal gjøres gjeldende for tiltak med vesentlige virkninger slik dette er definert gjennom lovens § 33-2 med tilhørende forskrift. Departementet mener at bestemmelsen også bør gjøres gjeldende for saker som omfatter omgjøring/fornyet behandling av tiltak der opprinnelig konsesjon ble gitt før regelverket om konsekvensutredninger trådte i kraft. Det samme prinsippet gjelder i dag ved behandling av endringer og utvidelser av tiltak hvor opprinnelig tillatelse ble gitt før bestemmelsene trådte i kraft, dvs. før 1. juli 1990. Utvidelser eller endringer av tiltak som medfører krav til ny konsesjon eller tillatelse omfattes ikke av forslaget til ny § 33-13, men behandles i samsvar med endringsbestemmelsene i forskriftens vedlegg I punkt I.5 eller vedlegg II punkt II.6.

Det understrekes at forslaget ikke innebærer noen plikt til å igangsette fornyet behandling av gitte konsesjoner eller tillatelser, men stiller krav til tilgang til informasjon og høring i de tilfeller slik fornyet behandling skal skje i henhold til eksisterende regelverk eller konsesjonsvilkår.

15.7.2.3 Forslag til endring av genteknologiloven § 13

Departementet mener det er viktig å sikre den offentlige deltakelsen ved saker som gjelder utsetting av genmodifiserte organismer. Departementet har dermed delvis videreført utvalgets forslag om å innføre en plikt til å gjennomføre en høring ved godkjenninger etter genteknologiloven. Siden innesluttet bruk av genmodifiserte organismer ikke er omfattet av Århuskonvensjonen vil departementet i denne omgang ikke foreslå en høringsplikt for slike tiltak. For enkelte saker kan uhellsutslipp medføre risiko for helse eller miljøskade, og det bør i disse tilfellene avholdes en offentlig høring. Flertallet av sakene representerer imidlertid en så lav risiko, og en så rutinepreget praksis at bruk av offentlige høring virker unødvendig og svært ressurskrevende. Dette vil på sikt kunne undergrave tilliten til høringssystemet og vil ta fokus bort fra de sakene hvor allmennheten bør delta i beslutningsprosessen. Det kan synes som om utvalgets forslag på dette området har rammet videre enn det som er ment. Departementet viser likevel til det arbeid som utføres under Århuskonvensjonen. Det utarbeides her retningslinjer for hvordan offentligheten skal kunne delta i beslutningsprosessene ved godkjenning av innesluttet bruk av genmodifiserte organismer.

Når det gjelder kravet i forslaget om at høringen skal gjennomføres i god tid før søknaden blir avgjort må dette ses i sammenheng med de forpliktelser Norge har etter EØS-avtalen. Etter gjeldende regelverk i forbindelse med utsetting av genmodifiserte organismer, skal søknader fremmet i et EU-land sendes til Kommisjonen med en anbefaling om beslutning. Kommisjonen distribuerer søknaden til alle EØS-land. Norge har da 60 dager til å komme med foreløpige kommentarer. Det er under disse 60 dagene en høring må gjennomføres.

Kunngjøringsplikten i annet ledd er av departementet foreslått videreført i motsetning til utvalgets forslag.