2 Bakgrunnen for forslaget til ny lovgivning om miljøinformasjon
2.1 Innledning
Den direkte foranledningen til at regjeringen legger fram forslag til ny lov om miljøinformasjon er forberedelse til ratifikasjon av Århuskonvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet fra 1998, og oppfølging av Miljøinformasjonsutvalgets innstilling NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger. Utvalget har anbefalt en egen, ny lov og framla et konkret forslag til lov om retten til miljøopplysninger. Utvalgets innstilling har vært på bred allmenn høring, og det kom omfattende kommentarer fra en rekke instanser. Forslaget til ny lovgivning bygger på Miljøinformasjonsutvalgets forslag og de synspunkter som er innhentet i høringsrunden. Utvalgets mandat, sammensetning og høringsprosessen omtales i kapittel 3.
2.2 Utvikling av retten til miljøinformasjon
I et bredere perspektiv føyer foreliggende forslag til ny lov seg inn i en klar tendens både internasjonalt og nasjonalt, hvor det legges større vekt på allmennhetens tilgang til miljøinformasjon og til deltakelse i beslutningsprosesser som har betydning for miljøet. Ved siden av å utvikle regler om beslutningenes innhold er det i økende grad utviklet prosessuelle bestemmelser om borgernes adgang til å delta i miljøvernpolitikken og derigjennom gjøre den mer effektiv. En grunnleggende forutsetning for deltakelse er at borgernes tilgang til miljøinformasjon er god. Den indre sammenhengen mellom innholdet i miljøvernpolitikken eller miljøretten og prosessuelle rettigheter går også fram av miljøvernbestemmelsen i Grunnloven § 110 b fra 1992, som i første ledd slår fast borgernes grunnleggende rett til å leve i et samfunn som har en viss miljøkvalitet:
«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares».
Etter annet ledd i samme bestemmelse er borgerne -
«For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led» - «berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen».
Grunnlovsbestemmelsen stiller krav til lovgivningens innhold, og dette omtales nærmere i kapittel 5.1.
Internasjonalt er det en klar tendens i retning av å anerkjenne åpenhet om miljøinformasjon som et viktig virkemiddel i miljøvernpolitikken. Noe av bakgrunnen for EUs første miljøinformasjonsdirektiv fra 1990 var nettopp at borgerne i større grad skulle trekkes med, for på den måten å få EUs miljødirektiver mer effektivt etterlevet av de nasjonale myndighetene. Direktivet inngår altså i den EU-rettslige kontrollen med nasjonale myndigheter, der allmennheten så å si ses som traktatens vokter. Bak dette ligger igjen en appell til borgernes personlige ansvar for å bidra til et bedre miljø og borgernes miljøbevissthet som del av kontrollen med næringslivet gjennom bruk av markedsmakt og informerte valg, men også som del av kontrollen med offentlige myndigheter. Demokratihensyn og de momentene som begrunner offentlighetsprinsippet gjør seg gjeldende og kan også sies å ha særlig stor betydning på dette området. Det vises til kapittel 6 for de viktigste hensynene som begrunner retten til miljøinformasjon.
Et annet hovedtrekk i utviklingen er synet på miljøinformasjon i et rettighetsperspektiv. Prinsipp 10 i slutterklæringen fra verdenstoppmøtet i Rio de Janeiro i 1992, Rio-erklæringen, framhever at borgerne «shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities». Ordbruken her går i retning av å anse krav om miljøinformasjon som en rettighet. Det er ikke uten grunn, for informasjon om miljøet og muligheten til å leve på en måte som bidrar til å redusere miljøproblemene, angår grunnleggende verdier av stor betydning for enkeltmennesker og framtidige generasjoner og for samfunnet som sådant. Spesielt viktig er informasjon av betydning for å gjøre valg for seg og sin familie, for eksempel om lokale miljøforhold slik som luftkvalitet og støy eller utslipp fra en virksomhet i nabolaget, eller om produkter man omgås til daglig. Bedre kunnskap og større oppmerksomhet om sammenhengen mellom miljøkvalitet og helse bidrar til å forsterke den enkeltes krav til åpenhet om miljø- og helseaspekter i samfunnet, både i yrkeslivet og i rollen som forbruker. Utvikling av informasjonsteknologien og mulighetene det gir for å finne fram til informasjon på egen hånd, bidrar kanskje også til å endre den allmenne bevissthet. Lettere tilgang til forbruker- og miljøinformasjon blir en selvfølgelighet. Større personlig frihet og mangfold i samfunnet generelt forsterker kravet om at enhver må ha rett til å velge, og å få vite. Mange moderne forbrukere har også mindre tillit til offisielle budskap fra produsenter og markedsførere, og de vil ha muligheten til førstehånds informasjon for å kunne vurdere informasjonen selv.
Det har også vært diskutert om den generelle retten til informasjon kan ses som en menneskerettighet, enten som en ny selvstendig rett, eller inkorporert i eksisterende rettigheter, for eksempel ytringsfriheten. Retten til å motta informasjon fra noen som frivillig ønsker å gi den fra seg, er klart en integrert del av ytringsfriheten. Det er derimot usikkert om det av de internasjonale menneskerettskonvensjonenes bestemmelser om ytringsfrihet kan utledes en rett til å kreve informasjon fra en ellers uvillig informasjonsbesitter. Hvor langt menneskerettighetsargumentene rekker kan nok variere med hvilken type informasjon det er snakk om. Når det gjelder miljøinformasjon, kan det for eksempel være nærliggende å trekke paralleller til menneskerettighetene når det gjelder informasjon om forhold som direkte berører menneskers liv og helse.
Det vises også her til kapittel 6 som gjennomgår nærmere de viktigste hensynene som begrunner retten til miljøinformasjon.
2.3 Den internasjonale utviklingen
I likhet med mange andre internasjonale prinsipper er tankene om miljøinformasjon først utviklet som politisk idé og nedfelt i politiske erklæringer, før de er tatt inn i rettslig bindende folkerettslige avtaler. Allerede den første FN-konferansen om verdens miljø i 1972 i Stockholm understreket at det er viktig at borgerne blir informert om miljøspørsmål, og fokuserte på informasjon som et virkemiddel i miljøvernpolitikken (Stockholm-erklæringen punkt 19). Verdens Naturcharter fra 1982 (FN-resolusjon UN GA RES 37/7) punkt 16 nevner en del sentrale miljøopplysninger, og deretter heter det at «all of these elements shall be disclosed to the public by appropriate means in time to permit effective consultation and participation». Tidlig involvering for å sikre reell innflytelse i beslutningsprosessene er nå ett av de framtredende elementene i Århuskonvensjonen. Tankene ble videreført i erklæringen fra verdenstoppmøtet om miljø i 1992 i Rio de Janeiro.
Bestemmelser om allmennhetens rett til miljøinformasjon har i årenes løp spredt seg til internasjonale miljøvernkonvensjoner, som for eksempel Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (Espoo-konvensjonen) fra 1991 artikkel 3 nr. 8, Convention on Transboundary Effects of Industrial Accidents (Helsinki-konvensjonen) fra 1992 artikkel 9 nr. 1 og Convention for the protection of the marine environment of the North-East Atlantic fra 1992 artikkel 8. I 1998 ble så Århuskonvensjonen, UN/ECE-konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens rett til deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage eller domstolsprøving på miljøområdet, vedtatt. Den trådte i kraft 30. oktober 2001. Århuskonvensjonen er i dag det mest detaljerte og omfattende internasjonale instrumentet om disse spørsmålene. Hovedtrekkene i Århuskonvensjonen omtales nærmere under kapittel 5.2. Innen FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE) er det senere satt i gang forhandlinger om en protokoll om strategiske miljøkonsekvensutredninger til UN/ECE-konvensjonen om konsekvensutredninger i grenseoverskridende sammenheng (Espoo-konvensjonen).
2.4 Utviklingen i EU-retten
Allerede i 1985 ble det framsatt forslag i Europaparlamentet hvor kommisjonen ble bedt om å utarbeide regler om borgernes adgang til miljøinformasjon. Dette resulterte i Rådsdirektiv av 7. juni 1990 om fri adgang til miljøinformasjon (90/313/EØF, miljøinformasjonsdirektivet, se vedlegg 2 til NOU 2001:2), som Århuskonvensjonen er blitt sterkt influert av. For å oppfylle sine forpliktelser etter Århuskonvensjonen har EU under utarbeidelse to nye direktiver - et forslag til Europaparlaments- og Rådsdirektiv om offentlig tilgang til miljøinformasjon (se vedlegg 3 til NOU 2001:2) til erstatning for det nåværende, og et samledirektiv med en rekke endringer i EUs regelverk for å innarbeide bedre regler om deltakelse i beslutningsprosesser. Disse to direktivene er foreløpig ikke vedtatt, men forslag foreligger og arbeidet er nå i sluttfasen. Det nye direktivet om miljøkonsekvensvurderinger av visse planer og programmer (direktiv 2001/42/EF), som ble vedtatt 21. juli 2001, er også relevant. De fire direktivene omtales i kapittel 5.3.
I tillegg har en rekke andre direktiver og forordninger enkeltvise bestemmelser som har betydning for allmennhetens tilgang til miljøinformasjon og deltakelse, for eksempel direktivet om integrert forebyggelse og beskyttelse mot forurensning (96/61/EF, «IPPC-direktivet»), direktivet om vurdering av miljøkonsekvenser av visse offentlige og private prosjekter (83/337/EØF, «EIA-direktivet») eller direktivet om kontroll med farene for større ulykker med farlige stoffer (96/82/EØF, «Sevesodirektivet»).
2.5 Utviklingen i Norge
I Norge har bevisstheten om miljøinformasjon økt i takt med den internasjonale utviklingen. Grunnlovsbestemmelsen om rett til miljø, herunder miljøinformasjon, kom i 1992, og miljøinformasjonsdirektivet har lenge vært i kraft. Det tok imidlertid enda noen år før spørsmålet om retten til miljøinformasjon for alvor ble satt på dagsorden. Spørsmålet har siden vært diskutert i Stortinget ved flere anledninger. Regjeringen tok klart til orde for en styrking av retten til miljøinformasjon og gjennomgang av regelverket i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, St.meld. nr. 58 (1996-97), som ble fremmet av Regjeringen Jagland og anbefalt behandlet av Regjeringen Bondevik. Det heter her under punkt 6.4.3.1 på side 69 at:
«Tilgangen på informasjon er en grunnleggende rettighet i et åpent samfunn. Særlig gjelder det informasjon som er av grunnleggende betydning for den enkelte, for den enkeltes etterkommere, og for livsbetingelsene lokalt og globalt. Kunnskaper og informasjon kan også bidra til å fjerne grunnlaget for unødig engstelse for skadelige kjemikalier i produkter og i miljøet.
En rekke regler gir den enkelte krav på informasjon om helsefarer og miljøet, både overfor private og overfor offentlige myndigheter. Grunnloven, 110 b) annet ledd, slår fast at «Borgerne (ere) berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen». Dette forplikter myndighetene til å påse at regler og praksis er i samsvar med Grunnlovens krav. Denne bestemmelsen i Grunnloven har også betydning for tolkningen av andre grunnlovsbestemmelser og det øvrige lovverket. Bestemmelsen er imidlertid lite konkret både om hva retten omfatter, og hvem krav om informasjon kan rettes mot.»
Det ble signalisert at regjeringen ønsket å utrede hvilke rettigheter og plikter til informasjon om miljø- og helsefarlige kjemikalier som eksisterer, og på hvilke områder retten til informasjon bør gis sterkere vern.
Energi- og miljøkomiteen sluttet seg til dette da de behandlet meldingen (Innst. S. nr. 150 (1997-98)) og uttaler (på side 4) at:
«Komiteen mener det må legges til rette for at enkeltpersoner, familier, bedrifter og andre, i større grad kan ta ansvar for egne handlinger. En forutsetning for dette er kunnskap. God og allsidig informasjon om miljøspørsmål er avgjørende for at den enkelte skal kunne fatte de riktige beslutninger og velge de miljøriktige handlingene. Ansvarliggjøring av enkeltpersoner, familier og næringsliv er avgjørende for at miljøpolitikken skal bli vellykket. Det offentlige har en sentral rolle i miljøvernarbeidet, men denne er ikke tilstrekkelig dersom ikke hele samfunnet tar aktivt del i kampen for et bedre miljø.»
Videre uttaler komiteen på side 9 at:
«Komiteen er enig i at det skal vurderes tiltak som gir den enkelte rett til å kreve informasjon om produkters innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier direkte fra produsent og importør.»
Komiteen omtaler dette også på side 20 hvor det heter at:
«Komiteen viser til at husholdningene har stor markedsmakt, og at de gjennom sine valg kan stimulere til mer miljøvennlig produksjon. En forutsetning for miljøbevisste handlinger er kunnskap om produktene. Komiteen mener derfor det er viktig å satse mer på informasjon og videreutvikling av miljømerkeordninger. Ikke minst er det viktig at forbrukerne har tilgang til informasjon om ulike produkters forventede levetid.»
Offentlighetsmeldingen, St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, som kom rett etter og ble framlagt av den første Bondevik-regjeringen, har også en utførlig omtale av retten til miljøinformasjon. Regjeringen uttaler i meldingen på side 85 under punkt 5.11.3 at:
«Regjeringen anser retten til miljøinformasjon som et viktig konkret utslag av offentlighetsprinsippet og som et relevant og viktig virkemiddel i miljøpolitikken. Miljøinformasjon har for det første egenverdi i et åpent, demokratisk samfunn. Kunnskap og innsikt i spørsmål som angår det felles ytre miljø kan avhjelpe mistenksomhet og usikkerhet og bedre troverdigheten til markedsaktører og forvaltning. For det andre er miljøinformasjon en forutsetning for at forbrukere, kommuner, bedrifter mv. kan opptre som miljøbevisste markedsaktører gjennom valg av produkter og produkthåndtering. Innsikt i forhold som angår miljøtilstanden og virksomhet som har miljømessige konsekvenser, er en forutsetning for å delta aktivt i beslutningsprosesser. Miljøinformasjon stimulerer den offentlige debatt og øker offentlighetens kontroll med at miljøhensyn ivaretas i forvaltning og næringsliv.
Regjeringen ser det derfor som viktig å forsterke retten til miljøinformasjon.»
Justiskomiteen uttrykte i sin behandling av meldingen tilfredshet med at Regjeringen ville nedsette et eget utvalg for å utrede behovet for nye regler og eventuelt utarbeide forslag til nye lover og forskrifter om miljøinformasjon (Innst. S. nr. 21 (1998-99) punkt 4.11, side 16).
På kjemikalieområdet er det etter dette satt i gang flere tiltak for å styrke tilgangen til informasjon om helse- og miljøfarlige kjemikalier, og da særlig kjemikalier brukt i produkter. Miljøverndepartementet utfordret i 1998 en rekke organisasjoner til å foreslå hvordan informasjonen om helse- og miljøfarlige kjemikalier kunne bli bedre. Det ble nedsatt en gruppe med representanter fra Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Prosessindustriens Landsforening, Kjemikalieleverandørenes Forening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Forbrukerrådet, Miljøheimevernet, Miljøvernforbundet, Miljøstiftelsen Bellona og Stiftelsen GRIP Senter, under ledelse av direktør i Forbrukerrådet Per Anders Stalheim. Gruppen foretok ingen vurdering av rettigheter og plikter til å få og gi informasjon, men vurderte hvilke tiltak som kunne gjennomføres innenfor gjeldende regelverk. Gruppen foreslo blant annet å opprette åpne databaser for frivillig formidling av informasjon om helse- og miljøfarlige kjemikalier i produkter, bedre formidling av offentlig informasjon fra Produktregisteret, videreutvikling av systemene for miljøvaredeklarasjoner og merking av kjemiske produkter. Som en oppfølging av forslaget har GRIP Senter på oppdrag av Miljøverndepartementet utviklet en første versjon av en internettjeneste hvor importører og produsenter frivillig kan legge ut informasjon om produkters innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier.
Høsten 2001 ble det nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Miljøverndepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet som blant annet skal vurdere hvordan Produktregisterets offentlige informasjon om kjemiske produkters helse- og miljøfare kan bli bedre tilgjengelig for allmennheten. Arbeidsgruppens rapport forventes ferdigstilt i løpet av høsten 2002.
Sammen med arbeidet med framveksten av Århuskonvensjonen har disse prosessene bidratt til økt bevissthet både blant politikere og folk flest i Norge om betydningen av miljøinformasjon. Svakheter i norsk lovverk har også kommet tydeligere fram. Det var ikke tidligere gjort noen samlet gjennomgang av gjeldende rett med fokus på miljøinformasjon. Operasjonalisering av Grunnloven § 110 b trengte også en nærmere vurdering. Etter at Århuskonvensjonen forelå i 1998 ble det klart at det måtte lovendring til før Norge kunne ratifisere konvensjonen. Regjeringen besluttet derfor å nedsette et lovutvalg for miljøinformasjon hvor de ulike interesser i stat, kommune og privat sektor, samt forbruker- og miljøinteresser, var representert.