7 Behovet for styrket lovgivning

7.1 Behovet for en reell styrking av retten til miljøinformasjon i lovverket

De politiske tendensene som er beskrevet i kapittel 2, har påvirket synet på miljøinformasjon også i Norge, og medført en utvikling i rettstilstanden. De hensynene som begrunner retten til miljøinformasjon, står trolig sterkere i den politiske debatten og i allmennhetens bevissthet nå enn tidligere. Miljøorganisasjonene har gjennom krav om innsyn bidratt til å belyse svakheter i praksis på enkelte områder. Grunnloven § 110 b og Århuskonvensjonen stiller krav til norsk rett som den i dag ikke oppfyller.

Det er etter Miljøverndepartementets syn behov for en klarere operasjonalisering av grunnlovsbestemmelsen i § 110 b annet ledd om miljøinformasjon. De kravene Grunnloven stiller på dette området, er ikke tilfredsstillende dekket av gjeldende rett, og det er på noen områder klare mangler. Grunnlovsbestemmelsen kan i en viss utstreking utgjøre et selvstendig rettsgrunnlag, men er ikke forutsatt å være det eneste rettsgrunnlaget, og inneholder derfor en klar forpliktelse for statens myndigheter til å nedfelle dens «Grundsætninger» i et mer operasjonelt lovverk.

Det er også avdekket behov for endringer i norsk regelverk for at Norge skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser etter EØS-avtalen.

Miljøinformasjonsdirektivet er en del av EØS-avtalen og har hittil vært ansett for å være gjennomført gjennom eksisterende lovgivning. Miljøinformasjonsutvalget har imidlertid kommet til at direktivet på flere punkter ikke er tilfredsstillende gjennomført i norsk rett. Departementet slutter seg til denne vurderingen. Utvalget har også tatt i betraktning EU-kommisjonens forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv. Det er departementets vurdering at det nye direktivet medfører ytterligere behov for styrking av regelverket og endring av norsk rett. Det vises for øvrig til de tematiske drøftelsene og kommentarene til de enkelte bestemmelsene.

Århuskonvensjonenartikkel 3 nr. 1 forplikter partene til å «treffe de nødvendige lovgivningstiltak, reguleringstiltak og andre tiltak, (...), samt passende håndhevingstiltak for å etablere og opprettholde en klar, åpen og konsekvent ramme for gjennomføringen av bestemmelsene i denne konvensjonen». Det vises for øvrig til de tematiske drøftelsene og kommentarene til de enkelte bestemmelsene.

7.1.1 Kort om svakheter ved gjeldende rett

Sammenlignet med andre land, blant dem nåværende og kommende parter til Århuskonvensjonen, er Norge langt framme med hensyn til å gi borgerne innsyn og rettigheter i offentlig saksbehandling. Norsk forvaltning bygger på et alminnelig offentlighetsprinsipp og lovfestede krav til behandlingsmåten i forvaltningssaker. Disse prinsippene må tilpasses ny utvikling slik som ny teknologi eller krav om økt åpenhet i forvaltningen. Det siste er blant annet framleggelse av en stortingsmelding om offentlighetsprinsippet i forvaltningen (St.meld. nr. 32 (1997-98)), endringer i forvaltningsloven (Ot.prp. nr. 56 (1999-2000) Om lov om endringer i offentlighetsloven og enkelte andre lover, og nedsettelsen av Offentlighetslovutvalget.

Før Miljøinformasjonsutvalget var det ikke foretatt noen systematisk vurdering av hvordan dette regelverket, som er generelt utformet, ivaretar hensynet til miljøinformasjon, hvor det kan være særlige behov eller hensyn, og hvor de internasjonale forpliktelsene kan ha elementer som bryter med vår systematikk og begrepsbruk. Som resultat av sin gjennomgang har utvalget pekt på flere mangler i gjeldende rett på dette området. En svakhet med dagens regler er at innsyn er knyttet til dokumenter, at deltakelse i beslutningsprosesser er knyttet opp mot formelle vedtak (enkeltvedtak og forskrifter), og at rettigheter i enkeltsaker forutsetter partsinteresse etter forvaltningslovens definisjon. Det siste kan innebære at for eksempel enkeltpersoner med ren miljøinteresse kan falle utenfor. Regler som skal presisere og utfylle gjeldende lovregler, må nedfelles i lov.

Innenfor privat sektor gjelder ingen alminnelig offentlighetslovgivning eller saksbehandlingslov. Allmennhetens tilgang til miljøinformasjon kan her ikke hvile på noe generelt utgangspunkt i lovverket. Lovverket mangler generelle rettigheter for allmennheten som klargjør både selve retten til å kreve opplysninger fra private, men også hvilke opplysninger man har krav på, og hvordan krav om opplysninger skal behandles av den som får forespørselen. Utvalget har pekt på manglene her og foreslår regler som gir borgerne nye rettigheter. Plikter som pålegges private, krever hjemmel i formell lov.

Departementet vil også peke på at skal retten til miljøinformasjon bli oppfylt i praksis, må rettigheter kunne gjøres gjeldende overfor flere aktører i samfunnet. Det er derfor også behov for en viss fordeling av roller og ansvarsplassering innenfor de enkelte områder av retten, for eksempel mellom offentlig og privat sektor, eller mellom ulike private aktører. I den grad ny fordeling av plikter og rettigheter berører gjeldende lovverk, krever endringer lovs form.

Som det framgår, krever forbedringer i gjeldende rett i stor grad lovfesting. Innføring av nye lovregler reiser spørsmålet om forholdet til resten av lovverket, herunder plassering av nye lovbestemmelser, og i forlengelsen av dette, spørsmålet om en egen lov om miljøinformasjon.

7.2 Spørsmålet om en egen lov om miljøinformasjon

7.2.1 Gjeldende rett

Det finnes ikke fra før noen felles regler om miljøinformasjon i lovverket. På det offentligrettslige området hviler retten til innsyn og deltakelse i dag på det generelle lovverket om offentlighet og saksbehandling i offentlighetsloven og forvaltningsloven. Videre er den alminnelige areallovgivningen i plan- og bygningsloven viktig gjennom regelverket om konsekvensutredninger og planprosesser. Svært mange og viktige beslutninger av betydning for miljøet berører arealbruk. Et regjeringsoppnevnt utvalg (Planlovutvalget) er i ferd med å gjennomgå planlovgivningen med sikte på forbedringer, herunder ivaretakelsen av miljøhensyn. Utvalget avga 31. januar 2001 en første delinnstilling (NOU 2001:7), og arbeidet skal være sluttført innen utgangen av 2002. Planlovutvalgets arbeid vil få betydning også for retten til miljøinformasjon. Utvalget har et meget bredt mandat som omfatter blant annet regelverket om konsekvensutredninger og beslutningssystemet om arealutnyttelse i planlegging og enkeltsaker. Utvalget tar i betraktning EUs nye direktiv om miljøinformasjon i planer og programmer (2001/42/EC). Forholdet til planlovgivningen omtales for øvrig i kapittel 15 om deltakelse i beslutningsprosesser.

Miljøinformasjonsutvalget har funnet fram til en rekke enkeltbestemmelser i ulike lovverk som har betydning for miljøinformasjon. En av de bestemmelsene utvalget har festet seg ved, er § 3-3 fjerde ledd i lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) som krever at regnskapspliktig virksomhet redegjør for miljøopplysninger i årsberetningen. For øvrig har miljølovgivningen særskilte bestemmelser om miljøinformasjon og deltakelse i beslutningsprosesser. Dette gjelder for eksempel genteknologiloven (lov av 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer) som har regler om konsekvensutredninger, høring og offentlighet, forurensningsloven (lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall) som har regler om saksbehandlingen i konsesjonssaker og om konsekvensutredninger, og vassdragsloven (lov av 15. mars 1940 nr. 3 om vassdragene) som har regler om miljøinformasjon i beslutningsprosesser. Som det framgår av Miljøinformasjonsutvalgets mandat, er bestemmelser av betydning for miljøinformasjon berørt i en rekke lover, men ikke på noen systematisk og helhetlig måte. Dette gjør det vanskelig for den enkelte å danne seg et samlet bilde av hvilke rettigheter en har.

7.2.2 Miljøinformasjonsutvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget har nøye diskutert hvordan man best kan inkorporere i lovverket de nye bestemmelsene utvalget foreslår.

Utvalget peker først på de generelle, lovtekniske hensynene som må iakttas ved valg av lovstruktur, som anbefalt blant annet i NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket. Hensynet til å sikre at reglene blir lettest mulig tilgjengelige for målgruppene er sentralt. Videre må målet for strukturen i lovverket være at man skal finne de relevante lovtekstene mest mulig samlet når man søker informasjon om et rettsproblem.

Rett til miljøinformasjon fra offentlige og private virksomheter gir rettigheter for enhver. Utvalget mener dette taler for at reglene plasseres i en lov som gir rettigheter for allmennheten. Offentlighetsloven er eksempel på en slik lov. Plikten til å gi miljøopplysninger etter utvalgets forslag påligger imidlertid både virksomheter innenfor offentlig og privat sektor, og den rekker lenger enn dagens offentlighetslov som er en lov om offentlige organer. Offentlighetsloven måtte i så tilfelle utvides til også å omfatte private virksomheter, noe som ville gitt loven en annen karakter. En slik løsning finner utvalget lite naturlig. Utvalget har også vurdert om reglene om private kunne plasseres i regnskapsloven, men vil ikke anbefale dette alternativet.

I forhold til offentlige organer mener utvalget prinsipielt at hensynet til brukerne av offentlig informasjon og hensynet til forvaltningens koordinering av åpenhet og innsyn, tilsier at alle bestemmelser om offentlighet bør samles i offentlighetsloven. På denne måten vil offentlighetsprinsippet klart framstå som et overordnet prinsipp for norsk forvaltning, og det vil være langt lettere for den enkelte borger å bruke sin innsynsrett. Utvalget peker imidlertid på at slik rettssituasjonen er pr. i dag, skiller offentlighetsloven og utvalgets lovforslag om rett til miljøinformasjon hos offentlige organer seg fra hverandre på flere vesentlige punkter. Det gjelder både hvem som har plikt til å gi informasjon, hvilken informasjon som er omfattet av innsynsretten og de nærmere unntaksreglene. Disse reglene er foreslått blant annet for å oppfylle de internasjonale forpliktelsene i direktivene og Århuskonvensjonen. Reglene om miljøinformasjon er altså ikke uten videre i samsvar med offentlighetslovens generelle avgrensning og begrepsbruk. Dette gjør det mindre hensiktsmessig å plassere reglene om retten til miljøopplysninger i offentlighetsloven.

På bakgrunn av utvalgets syn om at reglene om rett til miljøinformasjon fra virksomhet bør stå samlet, mener utvalget det er naturlig at også reglene om offentlige organer plasseres sammen med disse, slik at reglene om allmennhetens rett til miljøinformasjon går fram av samme lov. Utvalgets medlem Lindahl mener at spørsmålet om å samle hele rammeverket for offentlighetsprinsippet i én og samme lov, bør reises på nytt etter at offentlighetslovutvalget har avsluttet sitt arbeid. Offentlighetsutvalget utreder for tiden spørsmål om endringer i offentlighetsloven.

For miljøinformasjon om produkter peker utvalget på den nære sammenhengen mellom produktkontrollovens krav til produsenter og importører om å ha kunnskap om miljø- og helsepåvirkningene av sine produkter, og den foreslåtte plikten til å gi opplysninger om dette på forespørsel. Dette gjør det etter utvalgets oppfatning naturlig å ta inn bestemmelsene om miljøinformasjon fra private i tilknytning til aktsomhetsplikten i produktkontrolloven. Rett til miljøinformasjon følger også av loven for øvrig. Et mindretall i utvalget, representantene Fredriksen, Hugo-Sørensen og Lindseth, mener at alle bestemmelser som gjelder produkter, bør overføres til produktkontrolloven.

Utvalgets flertall mener videre at forslaget til bestemmelse om offentlige myndigheters plikt til å opplyse om miljøtilstanden, bør inntas i en lov om retten til miljøopplysninger.

Utvalget peker på at det finnes en lang rekke regler om allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser. Dette gjelder særlig offentlige beslutningsprosesser omkring enkeltvedtak. Disse er alle plassert i de sektorlovene som regulerer de ulike beslutningene som skal tas. Ett unntak fra dette er reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. Etter utvalgets oppfatning hadde det vært et godt alternativ å ta inn regler om allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser om enkeltvedtak i en lov om miljøinformasjon dersom det ikke allerede fantes en rekke slike særlige regler i sektorlovgivningen. Men utvalget har ikke vurdert det som formålstjenlig å gå inn for å endre hele nåværende systematikk. Når det gjelder utvalgets forslag om rett til å delta ved utarbeidelsen av regelverk, planer og programmer, går dette på tvers av tema, og ingen sektorlov peker seg naturlig ut. Utvalget har derfor foreslått å plassere dette temaet i miljøinformasjonsloven.

Utvalget er på denne bakgrunn kommet til at det bør fremmes en egen lov om retten til miljøopplysninger med de nevnte elementene, og mener en egen lov med en egen tittel vil synliggjøre allmennhetens rettigheter på en bedre måte enn ved at reglene blir satt inn i andre regelverk under andre overskrifter. Som vist mener utvalget også at flere vesentlige elementer i loven ikke naturlig hører inn under noen nåværende lov, fordi de enten er nye regler som dekker mangler ved eksisterende lovverk, eller er av generell natur.

Utvalget har i tillegg til forslaget om ny lov foreslått endringer i produktkontrolloven, plan- og bygningsloven, genteknologiloven og offentlighetsloven. Disse omtales under de temaene der de er aktuelle.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene er positive til en ny lov, og uttalelsene slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag til å samle rettigheter og plikter i en ny samlet lov, i tillegg til enkelte endringer i eksisterende lover. Norsk Redaktørforeningog Norsk Presseforbundhar i sin uttalelse framhevet ønsket om en samlet offentlighetslov i Norge på sikt, men slutter seg til utvalgets forslag om en samlet miljøinformasjonslov. Finansdepartementet stiller seg tvilende til behovet for en egen lov, jf. uttalelser fra Finansdepartementet sitert i kapittel 3.5.

Næringslivets Handelsorganisasjon (NHO) er spesielt opptatt av løsningen for produkter, og støtter mindretallets forslag om å flytte alle bestemmelser om produkter inn i produktkontrolloven, jf. uttalelsen fra NHO som er sitert i kapittel 13.6.

7.2.4 Miljøverndepartementets vurdering

Miljøverndepartementet slutter seg til de vurderingene utvalget har gjort når det gjelder behovet for en egen lov, og vil i tillegg særlig trekke fram følgende: Det er en tematisk indre sammenheng i temaene om miljøinformasjon, både i hovedreglene om tilgang og deltakelse, og i anvendelsen av unntaksregler. Slike fellesspørsmål som gjelder miljøinformasjon til forskjell fra annen informasjon, bør løses mest mulig under ett og framstå samlet. Som utvalget påpeker er det behov for å tette hull i lovgivningen og innføre nye regler og rettigheter som ikke naturlig hører inn i noe eksisterende lovverk, særlig rettigheter overfor private aktører og produkter. Reglene om deltakelse er av generell natur, rekker lenger enn plan- og bygningslovens system, og ingen spesiell lov peker seg ut. Departementet er også opptatt av det pedagogiske i at allmennheten kan finne hovedreglene på ett sted. Århuskonvensjonen legger stor vekt på at borgerne ikke bare må gis formelle rettigheter, men også settes i stand til å ivareta dem ved at myndighetene legger til rette gjennom blant annet opplæring og lett tilgjengelig informasjon om hvilke rettigheter man har. Enkel tilgang til informasjon om retten til miljøinformasjon er et grunnleggende element som i seg selv taler for en samlet lov. Departementet legger også en viss vekt på lovverkets funksjon som verdibærer og signal, både innad og utad. I en fase hvor alle land strever med å konkretisere forpliktelsene i Århuskonvensjonen, er en miljøinformasjonslov et synlig og konkret uttrykk for at forpliktelsene tas på alvor, og kanskje også et bidrag til hvordan andre lands lovgivere kan løse de samme spørsmålene.

Departementet foreslår derfor at det vedtas en egen lov om miljøinformasjon. Det er et viktig første skritt for å styrke retten til miljøinformasjon i Norge. En egen lov som samler de sentrale bestemmelser og hensyn vil lette tilgjengeligheten for allmennheten, styrke og klargjøre retten til miljøinformasjon, gjennomføre Norges internasjonale forpliktelser i nasjonal rett på en tydelig måte, og operasjonalisere retten til miljøinformasjon etter Grunnloven § 110 b. En samlet lov vil gi et klart uttrykk for hvilken vekt hensynet til miljøinformasjon skal ha innad i det norske rettssystemet, og styrke offentlighetsprinsippet på et område hvor dette står særlig sterkt. Den vil også gjøre Norges holdning tydelig og synlig i forhold til andre land og i det internasjonale samarbeidet under Århuskonvensjonen.

Når det gjelder forankring av reglene om miljøinformasjon om produkter, har utvalgets flertall foreslått en delt løsning hvor regler om produktinformasjon inngår både i miljøinformasjonsloven og i produktkontrolloven. Dette forslaget innebærer at miljøinformasjonsloven inneholder de alminnelige reglene om produktopplysninger fra virksomheter og fra offentlige organer, samt felles regler om unntak og saksbehandling, og at reglene om miljøinformasjon om helse- og miljøfarlige produkter fra produsenter, importører og omsetningskjeden fram til og med bruker, reguleres i produktkontrolloven.

Et mindretall i utvalget mener prinsipielt at reglene om miljøinformasjon om produkter bare bør stå i produktkontrolloven, og har også fremmet et særforslag om flere endringer i produktkontrolloven som skal bidra til dette.

Departementet mener for det første at tilgang til miljøinformasjon om produkter er et helt sentralt element i retten til miljøinformasjon og derfor også et naturlig element i loven om miljøinformasjon. Departementet kan derfor ikke gå inn for at alle bestemmelser om produkter skal tas ut av miljøinformasjonsloven og flyttes over i produktkontrolloven. Konsekvensen av en slik løsning ville være at allmennheten ikke fikk rett til å få informasjon om produkter i sin alminnelighet. Plassering av produktbestemmelsene er med andre ord ikke bare et lovstrukturelt spørsmål. Grunnen til det er at reglene i produktkontrolloven ikke har et like generelt virkeområde som miljøinformasjonsloven. Produktkontrolloven er riktignok den mest generelle loven om helse- og miljøfarlige produkter, men er ikke noen generell lov for alle slags produkter. Produktkontrolloven gjelder produkter som på grunn av sitt innhold eller sine egenskaper kan forårsake helseskade eller miljøforstyrrelse. Loven har til formål å beskytte helse og miljø mot skader. Produktkontrolloven egner seg derfor ikke som hjemmelsgrunnlag for generelle rettigheter knyttet til produkter i sin alminnelighet.

Departementet har derimot ikke noe imot at regler om produktinformasjon tas inn både i miljøinformasjonsloven og i produktkontrolloven. Tvert imot vurderes en todelt løsning i dette tilfellet som det mest dekkende. Departementet slutter seg derfor til prinsippet om en todelt løsning som foreslått av utvalgets flertall, og viderefører en todeling i sitt lovforslag. Departementet har imidlertid sett behov for å gjøre utvalgets ansats til et regelsett i produktkontrolloven mer helhetlig. Flertallets forslag om regler i produktkontrolloven var bare rettet mot næringsvirksomhet og brukere, mens departementet også foreslår å inkludere miljøinformasjon om produkter hos offentlige organer. Departementet har dessuten bygd videre på elementer i mindretallets forslag. Med dette oppnås at retten til miljøinformasjon som spesifikt gjelder produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse som nevnt i produktkontrolloven § 1, samlet reguleres i produktkontrolloven, enten denne informasjonen foreligger hos næringslivet eller offentlige organer. Løsningen drøftes nærmere i kapittel 13 om produkter, som også redegjør nærmere for hva man etter dette har rett til etter de respektive lovene. Departementet mener dette gir en god samlet løsning for de helse- og miljøfarlige produktene, og samtidig beholder man miljøinformasjonsloven som det generelle hjemmelsgrunnlaget og basis for rett til miljøinformasjon om produkter som ikke er omfattet av produktkontrolloven.