12 Registrering av stiftelser

12.1 Gjeldende rett

Stiftelser registreres i dag i tre forskjellige registre: i fylkesmennenes registre over stiftelser, i Enhetsregisteret og i Foretaksregisteret.

Fylkesmennenes stiftelsesregistre omfatter stiftelser med en forvaltningskapital på 50.000 kroner eller mer, jf. stiftelsesloven § 18. Ifølge lov 3. juni 1994 nr. 15 om Enhetsregisteret § 4 , jf. § 2 bokstav b, skal disse stiftelsene også registreres i Enhetsregisteret. Etter foretaksregisterloven § 2-1 første ledd nr. 4 skal næringsdrivende stiftelser dessuten registreres i Foretaksregisteret.

Ordningen innebærer etter dette at tilnærmet alle stiftelser skal være registrert i fylkesmennenes registre og i Enhetsregisteret, mens næringsdrivende stiftelser også skal være registrert i et tredje register, Foretaksregisteret.

Utvalget redegjør på side 41-42 i utredningen om hvordan rutinene er lagt opp når det gjelder registrering i disse forskjellige registrene. Som utvalget peker på, er det lagt opp til at registreringen i så stor grad som mulig skal skje samordnet:

«Registreringen av nymelding om stiftelse skjer etter følgende prosedyrer: Melding om registrering av en stiftelse kan enten sendes Enhetsregisteret eller til fylkesmannens stiftelsesregister. Myndighetene oppfordrer til at fellesblanketten for Enhetsregisteret og de tilknyttede registre «Samordnet registermelding» benyttes. I praksis sender de fleste innsendere blanketten antagelig til Enhetsregisteret.

Enhetsregisteret foretar først registrering av alle de opplysninger som kreves etter enhetsregisterloven § 5, tildeler foreløpig organisasjonsnummer og legger meldingen «på venting». Deretter sendes en kopi av meldingen til fylkesmannen. Enhetsregisteret foretar ingen særskilt prøving av om kriteriene for registrering hos fylkesmannen er til stede. Det undersøkes således hverken om rettsdannelsen er en stiftelse i stiftelseslovens forstand, jfr lovens § 2, eller om forvaltningskapitalen overstiger kr 50 000, jfr lovens § 18.

Fylkesmannen har så etter gjeldende rutiner i utgangspunktet en frist på tre uker til å behandle meldingen i henhold til kravene etter stiftelsesloven, jfr særlig loven § 18. Utvalget har forstått det slik at fylkesmannsembetene i praksis har vansker med å overholde fristen.

Etter at meldingen er ferdigbehandlet hos fylkesmannen, oversendes den til Enhetsregisteret, som innfører stiftelsen i registeret.

Dersom stiftelsen er næringsdrivende, oversendes meldingen deretter fra Enhetsregisteret til Foretaksregisteret for kontroll og innføring der.

Hvis det foreligger ulike vurderinger i registrene med hensyn til om enheten kan anses å være en stiftelse, eksisterer det særlige rutiner for dette.

Når det gjelder endringsmeldinger, skjer behandlingen av disse i all hovedsak etter det samme mønster som nymeldinger, jfr foran. Det må likevel fremheves at fylkesmannen får tilsendt lister over alle typer endringer knyttet til stiftelser innen fylket, som er registrert i foregående måned. På denne måten søker man å sikre at opplysningene i fylkesmennenes stiftelsesregistre og Enhetsregisteret er sammenfallende, jfr enhetsregisterloven § 11.

Foran er det tatt utgangspunkt i at innsenderen sender meldingen først til Enhetsregisteret. Hvis innsenderen imidlertid sender meldingen til fylkesmannen i stedet for Enhetsregisteret, slik at fylkesmannen får denne før Enhetsregisteret, behandles meldingen først med sikte på stiftelseslovens krav, jfr loven § 18.

Deretter oversender fylkesmannen meldingen til Enhetsregisteret, som innfører enheten i dette registeret og tildeler organisasjonsnummer, eller hvis det er en endringsmelding, registrerer de meldte endringer. Det forutsettes at fylkesmannen har foretatt den prøving og kontroll som skal gjøres etter stiftelsesloven; noen reell prøving foretas i disse tilfellene ikke i Enhetsregisteret. Fylkesmannen får deretter informasjon om tildelt organisasjonsnummer og hva som registrert i Enhetsregisteret.»

12.2 Stiftelseslovutvalgets forslag

Utvalget mener at det bør opprettes et sentralt stiftelsesregister, som skal være et tilknyttet register til Enhetsregisteret. Utvalget peker innledningsvis på en del hensyn som taler for en registreringsordning for stiftelser, og mener at både publisitetshensyn, kontrollhensyn, hensynet til notoritet, hensynet til legitimasjon utad og firmabeskyttelse tilsier at man har en offentlig registreringsordning. Disse hensynene kan etter utvalgets syn ikke realiseres effektivt uten at det innføres en alminnelig registreringsplikt for stiftelser.

Utvalget mener at den nåværende registreringsordningen med registrering i to, eventuelt tre, forskjellige registre er uheldig, og uttaler:

«For det første bruker Enhetsregisteret en del ressurser på å sortere, forbehandle og oversende de meldinger dette registeret mottar først til korrekt fylkesmannsembete.

For det annet er det - når meldingen sendes først til fylkesmannen - ulik praksis ved fylkesmannsembetene når disse sender meldinger videre for registrering i Enhetsregisteret. Det samme gjelder ved retur av dokumenter til Enhetsregisteret etter at fylkesmannen eventuelt har kommet til at stiftelsen ikke skal registreres i fylkesmannens register. Disse forholdene fører til at saksbehandlingstiden kan bli unødig lang. For det tredje innebærer gjeldende ordning at det foretas en dobbelt kontroll av meldingen. I denne forbindelse kan det oppstå uheldige konsekvenser ved at de ulike registrene kontrollerer forskjellige registreringsforhold og stiller forskjellige krav til vedlegg til meldingen. Innsender kan således risikere at meldingen undergis ulik behandling ved de forskjellige registrene. I ytterste konsekvens hender det at meldingen nektes registrert av de ulike registrene på ulike tidspunkter.

For det fjerde er fylkesmennenes registre manuelle registre. Det innebærer at en registrering her forutsetter registrering annetsteds, hvis det fortsatt skal opereres med flere registre; i praksis registrering i Enhetsregisteret.

For det femte reiser det seg for innsenderne hele tiden spørsmål om hvilke opplysninger som skal og bør registreres hvor, herunder hva som er «samme» opplysning og hva som er spesielle opplysninger det er påkrevd å registrere i nettopp angjeldende register.»

Utvalget uttaler at disse innvendingene tilsier at det bør innføres en ny registreringsordning for stiftelser. Utvalget mener at den nye ordningen må utformes slik at man unngår de ulemper som er nevnt foran og som hovedsakelig skyldes det gjeldende «to- og tresporede» systemet.

Utvalget mener som nevnt at det vil være hensiktsmessig å opprette et sentralt stiftelsesregister, som er et tilknyttet register til Enhetsregisteret. Ved et sentralt register kan man også dra nytte av fordelene med EDB-registrering. Registeret bør administreres og føres av Stiftelsestilsynet, jf. kapittel 11.4.

Uavhengig av organisering og beliggenhet, forutsetter Stiftelseslovutvalget at registeret kan kobles opp mot og kommunisere med Enhetsregisteret og Foretaksregisteret (som begge hører til Brønnøysundregistrene). Utvalget legger opp til at næringsdrivende stiftelser fortsatt skal være registrert i Foretaksregisteret, slik at alle enheter som driver næringsvirksomhet fortsatt er registrert der. Andre stiftelser skal være registrert i Enhetsregisteret foruten det nye Stiftelsesregisteret.

Utvalget legger opp til at det bare skal være nødvendig å fylle ut én blankett ved registrerings- og endringsmeldinger for stiftelser, og at denne bare behøver å sendes til Stiftelsestilsynet. I forbindelse med prøvingen av meldingen forutsetter utvalget at det bare vil være en datateknisk rutine å legge inn opplysninger i rett database, slik at de ved registreringen i Stiftelsesregisteret også fremkommer i Enhetsregisteret og eventuelt i Foretaksregisteret.

12.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag om et generelt og sentralt register for stiftelser støttes av Brønnøysundregistrene, Statistisk Sentralbyrå, Økokrim, Fylkesmannen i Hedmark, Den Norske Advokatforening og Næringslivets Hovedorganisasjon. Fylkesmannen i Hedmark viser til at dagens rutiner er tungvinte og tidkrevende, og mener at dagens omstendelige prosedyre er et godt argument for et sentralt stiftelsesregister. Dersom forslaget ikke følges opp, må dagens registreringsrutiner forenkles.

Fylkesmannen i Vest-Agder er enig i at man bør videreføre ordningen med registrering av stiftelser, og uttaler at spørsmålet om det skal opprettes et sentralt register, eller om man skal fortsette ordningen med registrering hos fylkesmannen, vil avhenge av om det blir opprettet et eget Stiftelsestilsyn, eller ikke, jf. kapittel 11.4.

Datatilsynet uttaler:

«Datatilsynet merker seg at det skal opprettes et sentralt register over stiftelser. Det forutsettes at det vil bli opprettet rutiner rundt håndteringen av opplysningene slik at hensynet til personvernet blir ivaretatt i tilstrekkelig grad. Spesielt viktig er det at informasjonskvaliteten er tilfredsstillende.

Det ligger videre i planen at registeret tilknyttes enhetsregisteret. Bortsett fra den generelle innvending at det er uheldig at personopplysninger innhentet til ulike formål samles i ett register, har tilsynet ingen innvendinger mot et slikt registreringssystem. Det er i dette tilfellet snakk om opplysninger om stiftelser. Det betyr i de aller fleste tilfellene at det ikke registreres opplysninger om enkeltpersoner, og at en slik registrering således heller ikke representerer store personvernproblemer.»

Næringslivets Hovedorganisasjon mener at de særlige opplysninger som skal registreres om næringsdrivende stiftelser, ikke bør registreres både i Stiftelsesregisteret og i Foretaksregisteret. Etter Næringslivets Hovedorganisasjons oppfatning bør utvalgets § 2-6 sløyfes, slik at de opplysninger som er omfattet av denne bestemmelsen, bare blir registrert i Foretaksregisteret. Næringslivets Hovedorganisasjon reiser også spørsmål om arbeidsdelingen mellom de ulike registre, og uttaler dessuten at det ikke virker som at man har fjernet dagens uheldige ordning med «to- og tresporet registrering». Det samme gir Brønnøysundregistrene uttrykk for. Brønnøysundregistrene uttaler at utvalget kan tolkes slik at Stiftelsesregisteret skal foreta alt vedrørende registrering av en stiftelse uavhengig av hvilket register den skal registrere seg i, som for eksempel firmakontroll og utstedelse av firmaattester fra Foretaksregisteret. Brønnøysundregistrene mener at det verken er hensiktsmessig eller praktisk mulig å gi Stiftelsesregisteret en slik kompetanse.

Både Brønnøysundregistrene, Oslo skifterett og Næringslivets Hovedorganisasjon mener at behovet for samordning mellom de ulike registre tilsier at Stiftelsesregisteret legges til Brønnøysundregistrene. Brønnøysundregistrene uttaler:

«Vår oppfatning er at det kun er en praktisk måte å etablere en strømlinjeformet ordning for registrering av stiftelsene - nemlig at det sentrale Stiftelsesregisteret legges til Brønnøysundregistrene.

På den måten vil en kunne etablere registreringsløsninger for Stiftelsesregisteret som også ivaretar både Enhetsregisterets, Foretaksregisterets og andre tilknyttede registres regelverk og behov på en enkel og effektiv måte.

I forhold til å administrere landsdekkende registre har Brønnøysundregistrene lang erfaring. Dette gjelder både i forhold til gjennomføring av kontroll ved registrering, oppfølgning av ulike mangler i forhold til det som i det enkelte tilfellet kreves i henhold til loven, utvikling av og registrering i avanserte databaser og i forhold til avgivelse av de registrerte opplysninger i det enkelte tilfellet.

Hvis en spesielt ser i forhold til stiftelser har Brønnøysundregistrene foretatt prøving av formalitetene i tilknytning til stiftelser som organisasjonsform siden 1988 ved opprettelsen av Foretaksregisteret. Senere har vi fått utvidet vår kontakt med stiftelsene gjennom opprettelsen av Enhetsregisteret hvor Fylkesmennenes stiftelsesregister er et tilknyttet register. Vi har derfor en betydelig kompetanse på stiftelseslovens område.

I tillegg er langt de fleste stiftelsene allerede registrert i de ulike registrene som finnes ved Registerenheten i Brønnøysund. Vi vil derfor påpeke at en eventuell etablering av et Stiftelsesregister som er lokalisert utenfor Registerenheten i Brønnøysund vil medføre at en ikke tar hensyn til det man kan kalle den rådende oppfatning om effektiv ressursbruk i forvaltningen gjennom gjenbruk av innsamlede data og forenkling av enhetene ved enklere rapportering til offentlige myndigheter.

Da de fleste av opplysningene som er registrert i våre ulike registre er offentlige har vi også bygget opp en betydelig kompetanse og egne system for avgivelse av opplysninger fra de ulike registrene. Dette gjelder både i forhold til telefonisk, elektronisk, online og skriftlig avgivelse. Et apparat som lett kan gjenbrukes i forhold til Stiftelsesregisteret.

Vi kan vanskelig se at det kan være hensiktsmessig å bygge opp helt nye ordninger når kompetansen på området allerede finnes ved Brønnøysundregistrene.»

12.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det bør opprettes et sentralt register for stiftelser som omfatter alle stiftelser. Departementet mener også at Stiftelsesregisteret bør føres av Stiftelsestilsynet, jf. det som er sagt om dette i kapittel 11.4.3.

Som det er pekt på under høringen, vil opprettelsen av et sentralt register for stiftelser ikke fjerne dagens ordning med et «to- og tresporet» system for registrering av stiftelser. Næringsdrivende stiftelser skal etter forslaget fortsatt registreres i Foretaksregisteret, i Enhetsregisteret og i Stiftelsesregisteret, mens alminnelige stiftelser skal registreres i de to sistnevnte registrene. Departementet legger betydelig vekt på at registreringen i disse registrene blir samordnet. Det er for det første behov for en samordning slik at felles opplysninger som skal fremgå av ulike registre, ikke avviker fra hverandre. Dette krever rutiner som sørger for at registrering av en opplysning i ett register, også fanges opp og blir registrert på samme måte i andre registre som skal inneholde vedkommende opplysning. Videre krever det at vedtak som er truffet i forhold til ett register, får virkning også i forhold til andre registre. Departementet ser det også som avgjørende at publikum kan forhold seg til én enhet, og at alle opplysninger som skal meldes til de ulike registre, kan meldes ett sted på en felles blankett.

Siden Stiftelsesregisteret er ment å være et tilknyttet register til Enhetsregisteret, antar departementet at det neppe vil by på særlige problemer å samordne registreringen av opplysninger i disse to registrene. Mulighetene for samordning reiser først og fremst spørsmål når det gjelder forholdet mellom Stiftelsesregisteret og Foretaksregisteret. Dette er det også pekt på under høringen. Departementet er enig med Brønnøysundregistrene og Næringslivets Hovedorganisasjon i at det neppe vil være hensiktsmessig at de særlige forhold som skal registreres for næringsdrivende stiftelser, blir registrert både i Stiftelsesregisteret og i Foretaksregisteret. Foretaksregisteret er det sentrale register over enheter som driver næringsvirksomhet, og behandlingen av opplysninger som skal registreres der, bør være den samme for stiftelser som for andre næringsdrivende enheter. Departementet ser et klart behov for en ensartet praktisering når det gjelder forhold som skal registreres i Foretaksregisteret, jf. i den forbindelse det Brønnøysundregistrene uttaler om firmakontroll og utstedelse av firmaattester. Departementet mener på denne bakgrunn at det er Foretaksregisteret, og ikke Stiftelsesregisteret, som bør stå for registreringen og behandlingen av slike forhold. I departementets lovforslag er utvalgets § 2-6 og § 2-7 annet ledd derfor sløyfet, se merknaden til § 13.

Enkelte av høringsinstansene går som nevnt inn for at Stiftelsesregisteret legges til Brønnøysundregistrene. Som nevnt ovenfor, er departementet av den oppfatning at Stiftelsesregisteret bør føres av Stiftelsestilsynet, jf. også lovforslaget § 7 første ledd bokstav a og § 8 første ledd første punktum. Hvor Stiftelsestilsynet skal legges, har imidlertid departementet som nevnt i kapittel 11.4.3 ikke tatt endelig stilling til. Uansett hvor Stiftelsestilsynet og Stiftelsesregisteret plasseres, er det departementets forutsetning at det må være en nær tilknytning mellom de tre registrene, og at det må legges betydelig vekt på mulighetene for samordning mellom registrene i det videre arbeidet med organiseringen av Stiftelsestilsynet og Stiftelsesregisteret.

Departementet går inn for at stiftelsene bør finansiere driften av Stiftelsestilsynet helt eller delvis gjennom gebyrer for registrering i stiftelsesregisteret. Det vil være naturlig å se hen til rettsgebyrloven § 24 med hensyn til hvilke meldinger som skal utløse gebyrplikt og gebyrenes størrelse, slik at det legges opp til et prinsipp om høyere gebyrsats for første gangs registrering og en lavere gebyrsats for andre meldinger. Departementet vil komme tilbake med et forslag til nærmere regler om gebyrenes størrelse senere, i forbindelse med at det tas stilling til Stiftelsestilsynets plassering og budsjett. Departementet vil imidlertid allerede nå gi uttrykk for enkelte synspunkter når det gjelder størrelsen av gebyrene:

Det synes rimelig at også stiftelser som er opprettet før loven trer i kraft, og som skal registreres i henhold til lovforslaget § 61 bokstav c, betaler et visst gebyr. Overføringen til det nye Stiftelsesregisteret vil gi stiftelsene større legitimitet, notoritet og publisitet, og vil dermed være i stiftelsenes interesse. Det bør fastsettes en ganske lav sats for disse registreringene, f.eks. én gang rettsgebyret. Det bemerkes i den forbindelse at det ikke er betalt noe for registrering i fylkesmennenes stiftelsesregister.

En bør unngå dobbel gebyrplikt i de tilfeller hvor registrering skal skje både i Stiftelsesregisteret og i Foretaksregisteret. Som det fremgår foran, legger departementet opp til at det fortsatt vil være Foretaksregisteret som registrerer slike særlige forhold som skal registreres for næringsdrivende stiftelser, herunder også førstegangsregistrering av næringsdrivende stiftelser, jf. lovforslaget § 13. Dette bør ikke medføre at det skal betales dobbelt gebyr. Det bør da primært, på samme måte som i dag, betales gebyr til Foretaksregisteret, etter de alminnelige regler om dette i rettsgebyrloven § 24. Dette betyr at det for slike registreringer ikke skal betales gebyr til Stiftelsesregisteret.