5 Skillet mellom offentlige og private stiftelser

5.1 Gjeldende rett

Gjeldende stiftelseslov skiller mellom såkalte offentlige og private stiftelser. Karakteristisk for de offentlige stiftelsene er at de har offentlig stadfestelse, jf. stiftelsesloven §§ 14 og 15. Andre stiftelser er private. Skillet har dermed ikke noe å gjøre med om stiftelsen er opprettet av et privat eller offentlig rettssubjekt. Stiftelser som er opprettet av det offentlige, kan dermed være private stiftelser etter stiftelsesloven, samtidig som at en offentlige stiftelse i stiftelseslovens forstand gjerne kan være opprettet av private.

Et annet skille det opereres med i stiftelsesloven, er skillet mellom næringsdrivende og ikke-næringsdrivende stiftelser, jf. lovens kapittel V og alminnelige motiver kapittel 6 i proposisjonen. Dette skillet går på tvers av skillet mellom private og offentlige stiftelser. Både offentlige og private stiftelser kan ha status som næringsdrivende stiftelser - eller som ikke-næringsdrivende stiftelser.

En hovedforskjell mellom de offentlige og de private stiftelsene er at de førstnevnte er underlagt et mer vidtgående offentlig tilsyn, jf. § 17. Tilsynet innebærer at det offentlige (fylkesmannen) skal se til at stiftelsens virksomhet utøves lovlig og i samsvar med dens formål og vedtekter, at stiftelsens verdier forvaltes og anbringes på den måten som til enhver tid er bestemt, samt overvåke at stiftelsen fører regnskap og underkaster seg revisjon slik det er bestemt i lover og forskrifter. For private stiftelser begrenser tilsynet seg til en meldeplikt ved etableringen hvis stiftelsens forvaltningskapital utgjør 50.000 kroner eller mer (§§ 18 og 19), en plikt til å sende inn regnskaper (§ 10 annet ledd) og en granskingsadgang (§§ 22 og 23).

Det er frivillig for en stiftelse om den ønsker å være en offentlig stiftelse, og dermed underlegge seg det mer vidtgående tilsynet som gjelder for slike stiftelser. Det er likevel ikke alle stiftelser som kan få offentlig stadfestelse. Vilkårene for å få offentlig stadfestelse følger av lovens § 16. Det er for eksempel et vilkår at stiftelsens formål har en viss allmenn interesse, og at den ikke utelukkende har til oppgave å tilgodese medlemmer av en bestemt familie (første ledd nr. 1 og 2). Videre må en offentlig stiftelse ha en urørlig grunnkapital på minst 200.000 kroner (første ledd nr. 3 og 4 og forskrift 10. oktober 1990 nr. 797 om offentlige stiftelser). Det er også gitt regler om forvaltning og plassering av offentlig stiftelsers midler i den nevnte forskriften §§ 3 til 11. Det gjelder ikke tilsvarende regler for private stiftelser.

5.2 Stiftelseslovutvalgets forslag

Stiftelseslovutvalget foreslår på side 22 i utredningen å oppheve skillet mellom offentlige og private stiftelser. Et hovedargument er at utvalget foreslår nye regler om tilsyn og kontroll med stiftelser, jf. utredningen kapittel 15.4 og proposisjonens kapittel 11.3. Et viktig argument er også at dagens frivillige kontrollordning etter utvalgets syn ikke virker tilstrekkelig effektivt, ettersom det er grunn til å tro at de stiftelser hvor kontrollbehovet er størst, ikke vil underkaste seg en slik frivillig kontroll. Utvalget peker også på at dagens ordning har innholdsmessige svakheter, og viser særlig til reglene om plasseringsplikt for kapitalen i offentlige stiftelser i forskrift 10. oktober 1990 nr. 797 §§ 3 til 11, som utvalget mener er formaliserte og lite fleksible. Endelig fremholder utvalget at det bare opprettes et meget beskjedent antall nye offentlige stiftelser. Ordningen med et spesielt tilsyn med de offentlige stiftelsene vil derfor i realiteten rette seg mot et forholdsvis lite antall stiftelser, og utvalget mener at de grunner som tilsier at det er et behov for tilsyn med stiftelser, ikke kan begrunne en slik konsentrasjon om stiftelser som utgjør et så lite antall av stiftelser totalt sett.

5.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å oppheve skillet mellom offentlige og private stiftelser får bred støtte under høringen. Disse høringsinstansene uttaler at de støtter forslaget: Nærings- og handelsdepartementet, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Østfold, Statskonsult, Statistisk Sentralbyrå, Trondheim kommune, Universitetet i Bergenog Norges Registrerte Revisorers Forening. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementetuttaler at flere av institusjonene som hører under departementet, er positive til forslaget. I en fellesuttalelse fra fylkesmennene synes man også å støtte forslaget.

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Fylkesmannen ser ikke noe behov for å opprettholde gjeldende sondring mellom offentlige og private stiftelser. I mange tilfeller forbinder publikum offentlige stiftelser med stiftelser som det offentlige har opprettet for et særlig formål. De senere årene har det kun vært et par stiftelser som har søkt om offentlig stadfesting av stiftelsen.»

Selv om Trondheim kommune går inn for at skillet mellom offentlige og private stiftelser oppheves, mener man likevel at lovforslaget i større grad burde differensiere reglene mellom de få, men store, private stiftelsene og de mange små. Det uttales at flere av de foreslåtte preseptoriske bestemmelsene har blitt «urimelig stivbente, overdimensjonert og for en stor del unødvendig for de fleste av landets stiftelser». Det heter videre i uttalelsen:

«Formannskapet går derfor inn for at det innføres en ny kategori av «offentlige» stiftelser underlagt offentlig kontroll eller forvaltning med særbestemmelser som innebærer en lempning av lovutkastets mange preseptoriske bestemmelser når det gjelder organisasjon, forvaltning og tilsyn. Formannskapet forutsetter i den forbindelse at departementet også vurderer behovet for at av de samme bestemmelser fullt ut skal gjøres gjeldende for de små private stiftelsene.»

Også Innsamlingskontrollen i Norge støtter forslaget om å oppheve skillet mellom offentlige og private stiftelser, samtidig som at de har enkelte kritiske merknader til den foreslåtte reguleringen av de alminnelige stiftelsene:

«Det er Innsamlingskontrollens vurdering at utvalget i for liten grad har tatt hensyn til mangfoldet og ulikhetene når det gjelder private stiftelser, som altså inngår i utvalgets kategorisering «alminnelige stiftelser». Slik Innsamlingskontrollen ser det er det gode grunner som taler for å gi ulike materielle regler i forhold til de to grunnleggende typer av stiftelser i langt større grad enn det utvalget har lagt opp til.»

Næringslivets Hovedorganisasjon er den eneste høringsinstansen som går mot forslaget. Det heter i uttalelsen:

«Stiftelseslovutvalget går heller ikke særlig inn på spørsmålet om det er behov for å underlegge alle stiftelser det samme tilsynet. Et nærliggende spørsmål er om noen stiftelser har så beskjeden kapital og så få misbruksmuligheter at de ikke trenger et omfattende offentlig kontrollsystem, slik stiftelseslovutvalget går inn for.

Etter NHOs oppfatning har stiftelseslovutvalget ikke påvist at det er grunn til å oppheve skillet mellom stiftelser som er undergitt en mer omfattende offentlig kontroll («offentlige stiftelser»), og stiftelser som ikke bør undergis en tilsvarende kontroll («private stiftelser»).»

5.4 Departementets vurdering

Departementet går inn for å oppheve skillet mellom offentlige og private stiftelser, og slutter seg til den begrunnelsen som utvalget har gitt for forslaget. Departementet viser også til at høringsinstansene har gitt bred støtte til utvalgets forslag.

Inndelingen i gjeldende lov mellom private og offentlige stiftelser har betydning særlig i to relasjoner: For det første har inndelingen betydning for hvilke innholdsmessige regler stiftelsene er underlagt. For det annet har skillet betydning for hvilket tilsyn de er underlagt.

Når det gjelder betydningen i forhold til innholdet av reglene, kan det hevdes at stiftelseslovens skille mellom offentlige og private stiftelser gir muligheter for en differensiering av regelverket, slik at reglene kan tilpasses behovet for lovregulering av de enkelte stiftelsestyper. På den annen side er skillet mellom de to stiftelseskategoriene med på å komplisere regelverket og gjøre reglene vanskelig tilgjengelige. Departementet vil fremheve at i den grad det er behov for å differensiere reglene for stiftelser, er den måten skillet mellom offentlige og private stiftelser er gjennomført på i stiftelsesloven, neppe egnet til å «treffe» riktig når det gjelder spørsmålet om å ivareta de forskjellige stiftelsers ulike behov for lovregulering. Som nevnt går skillet mellom de to kategoriene av stiftelser ut på om man frivillig ønsker å underlegge seg et strengere regelverk og tilsyn enn andre stiftelser, og skillet er dermed lite interessant i forhold til spørsmål som for eksempel knytter seg til rammevilkårene for små stiftelser, og liknende.

De reglene utvalget foreslår for alminnelige stiftelser, har elementer såvel fra dagens regler om offentlige stiftelser, som fra reglene om private stiftelser. På enkelte punkter ligger reguleringen nær opp til det som gjelder for offentlige stiftelser (for eksempel når det gjelder kapitalforhold, krav til styret og tilsyn). Noen av høringsinstansene mener som nevnt at de foreslåtte reglene fremstår som vel strenge i forhold til de små ideelle stiftelsene. Departementet har ikke fulgt opp alle disse forslagene, og har i noe større grad enn utvalget lagt vekt på hensynet til fleksibilitet og ønsket om ikke å innføre for tyngende rammevilkår, enn på hensynet til faren for omgåelser og misbruk av stiftelsesformen. Det vises særlig til alminnelige motiver kapitlene 7.2 og 8.4. I likhet med utvalget mener departementet at det bør være mulig å finne frem til en hensiktsmessig avveining av disse til dels motstridende hensynene uten å gå veien om ulike formelle kategorier av stiftelser som er underlagt forskjellige regler. (Jf. likevel kapittel 6 om skillet mellom næringsdrivende og ikke-næringsdrivende stiftelser.)

Når det gjelder det offentliges tilsyn med stiftelser, slutter departementet seg til det syn at alle stiftelser formelt bør være underlagt samme form for tilsyn, og at det heller ikke på dette punktet er behov for å operere med et formelt skille mellom ulike kategorier stiftelser. (Se for øvrig kapittel 11, hvor departementet i likhet med utvalget går inn for at det opprettes et sentralt Stiftelsestilsyn.) Departementet vil likevel understreke at selv om Stiftelsestilsynet etter loven skal føre samme form for tilsyn med alle stiftelser, innebærer ikke det at Stiftelsestilsynet i sin praksis ikke kan legge vekt på hvor behovet for tilsyn er størst, og sette inn en større grad av ressurser på noen typer stiftelser enn andre. Det vil for eksempel være rimelig at Stiftelsestilsynet konsentrerer seg mer om tilsynet med stiftelser som involverer bredere samfunnsinteresser, enn med små stiftelser som har liten egenkapital og er av mindre samfunnsmessig betydning.