1 Proposisjonens hovedinnhold og bakgrunn

Proposisjonen inneholder forslag til en ny lov om innkreving av underholdsbidrag. Forslaget tar i første rekke sikte på en omfattende lovteknisk modernisering i forhold til gjeldende bidragsinnkrevingslov av 9. desember 1955 nr. 5. Det er imidlertid også inntatt enkelte forslag til materielle endringer.

Innkrevingsarbeidet etter bidragsinnkrevingsloven kan kort beskrives som følger:

De private partene i en bidragssak kan sammen eller hver for seg kreve at bidraget skal innkreves av det offentlige etter reglene i bidragsinnkrevingsloven. I visse tilfelle skal bidraget innkreves av det offentlige, blant annet når det offentlige har refusjonskrav i bidraget for utlagt bidragsforskott.

Krav om offentlig innkreving settes fram for bidragsfogden (trygdekontoret), som skal viderebefordre kravet til Trygdetatens innkrevingssentral i Bjørnevatn som ansvarlig for innkrevingen. I tilknytning til dette avgjør bidragsfogden i hvilken utstrekning innkrevingen skal omfatte gjeld for tidligere terminer.

Innkrevingssentralens oppgaver omfatter videre regnskap over innkomne bidrag, oppstått gjeld og fordelingen av bidrag på kravhaverne. Foruten de private partene, er staten og også kommunene aktuelle kravhavere.

Innkrevingssentralens virkemidler ved innkrevingen er fastlagt i bidragsinnkrevingsloven. Som for øvrige namsmyndigheter er det viktigste virkemidlet utleggstrekk i lønn. Innkrevingssentralen kan imidlertid også kreve motregning i bidragspliktiges krav på tilbakebetaling av skatt og foreta utlegg i objekter der utlegget kan gis rettsvern ved å innføres i et register (for eksempel ved tinglysning). Innkrevingsentralens vedtak om tvangsfullbyrdelse kan klages inn for tingretten (namsretten) i Sør-Varanger.

Innkreving av bidrag fra bidragspliktige bosatt i utlandet skjer ved å kreve bistand fra det andre landet i samsvar med en internasjonal konvensjon der både Norge og det andre landet er medlem. De viktigste konvensjonene er Haag-konvensjonene om innkreving av bidrag, Den nordiske innkrevingskonvensjonen og innkrevingsavtalen med USA. Resultatet av innkrevingen i utlandet er avhengig av opplegget for innkreving i det enkelte land.

Forslagene i proposisjonen her vil ikke innebære vesentlig endringer i den saksgang og ansvarsfordeling som er skissert ovenfor.

Proposisjonen bygger for øvrig på en rapport 30. april 2002, utarbeidet av en arbeidsgruppe bestående av representanter fra daværende Sosial- og helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet, Rikstrygdeverket og Trygdeetatens innkrevingssentral. Gruppen startet arbeidet 8. oktober 1997. Mandatet var å kartlegge behov for og foreslå både modernisering og eventuelle materielle endringer i regelverket for innkreving, herunder utarbeide lovutkast. Dessuten skulle gruppen vurdere om det burde utarbeides forslag til ny lov eller om man burde foreta endringer i gjeldende innkrevingslov.

Utarbeidelsen av rapporten, inkludert lovutkastet, viste seg å bli langt mer tid- og ressurskrevende enn antatt. Bakgrunnen var blant annet at det tidlig ble klart at man burde utarbeide en helt ny lov for området, med ny struktur, begrepsbruk og tematisk oppbygning. I tillegg ble det også foreslått endringer i andre lover som knytter seg til eller har betydning for bidragsinnkreving.

Hovedformålet med ny bidragsinnkrevingslov er å få en mer oversiktlig og systematisert lov enn den som gjelder. Dagens lov fra 1955 bærer sterkt preg av å ha blitt lappet på. I tillegg er den på flere punkter preget av eldre lovgivning, både i språklig framstilling og struktur. Bidragsområdets historie og utvikling gjennom årene har gjort det ønskelig å foreta en grundig og systematisk gjennomgang og revidering av regelverket rundt bidragsinnkreving.

Siden gjeldende lov trådte i kraft i 1957 har administrasjonen av innkrevingsarbeidet vært gjenstand for store endringer. Trygdeetaten har fra 1992 overtatt ansvaret for bidragssakene fra lensmennene og kommunale bidragsfogder. I tillegg er innkrevingsarbeidet sentralisert ved opprettelsen av Trygdeetatens innkrevingssentral i Bjørnevatn (heretter kalt TI). Ved etableringen av sentralen er innkrevingen effektivisert og bruken av IT er gjort mer omfattende og målrettet. Innkrevingssentralens rolle som særnamsmann har stadig vært gjenstand for vurdering mht. omfanget av namsmyndigheten i forhold til det ordinære namsapparatet.

Tallet på samlivsbrudd og antallet bidragsberettigede barn har økt dramatisk. TI har krevd inn nærmere 30 mrd. bidragskroner siden 1993. I 2003 hadde TI ansvaret for innkreving av bidrag til 166 000 barn. Ved utgangen av samme år var antall bidragspliktige med innkreving 113 200. De nye bidragsreglene, med økt vekt på private avtaler og private ordninger, har ført til en nedgang i antall bidragspliktige med offentlig innkreving på om lag 15 000 i forhold til foregående år. I 2003 ble det innkrevd 3 374 mill. kroner. Beløpet vil ventelig ligge noe lavere i inneværende år, tatt i betraktning det reduserte antallet bidragspliktige som innkrevingen retter seg mot. Det ser også ut til at nedgangen i bidragspliktige med innkreving særlig gjelder de gode betalerne, definert som bidragspliktige med liten eller ingen gjeld. Bidragsinnkrevingen vil imidlertid fortsatt ha et stort volum, som stiller store krav til det offentlige apparatet. De endringer som ser ut til å ha skjedd i sammensetningen av saksmassen, trekker i samme retning. Partenes forventninger om god service og informasjon er dessuten langt mer fokusert enn tidligere.

Alt dette har medført et behov for at innkrevingsreglene i større grad tilpasses dagens virkelighet. Bidragsinnkrevingsloven utgjør det juridiske grunnlaget for de fullmakter som TI har til tvangsinnfordring overfor bidragspliktige. En ny lov bør sikre klare regler for sentralens virksomhet, ikke minst med henblikk på god effektivitet, service og rettssikkerhet for både bidragspliktige og bidragsmottaker. Det er dessuten et mål å lette partenes forståelse for reglene ved at de utformes så enkelt, presist og klart som mulig.

Til tross for en klart mer effektiv bidragsinnkreving enn tidligere, har bidragsgjelden forblitt om lag den samme i kroner. Det dreier seg om betydelige beløp - pr. 31. desember 2003 var samlet gjeld 3 004 mill. kroner, inkludert utenlandsgjeld (krav definert som uerholdelige er ikke tatt med). Gruppens forslag må også ses på bakgrunn av ønsket om å finne fram til flere effektive virkemidler for å redusere gjelden.

I den forbindelse har arbeidsgruppen sett på hva andre land har av tiltak for å øke de bidragspliktiges motivasjon til å prioritere betalingen av underholdsbidrag. Selv om mange land har færre virkemidler enn Norge til å inndrive bidragsgjeld, er det eksempler på stater med sterkere virkemidler enn man finner i norsk lov. I USA og Canada er det eksempelvis adgang til å inndra ulike typer lisenser og bevillinger fra de som kan, men ikke vil betale. Det er i mange delstater i USA og enkelte provinser i Canada adgang til å inndra førerkort for bil, jaktlisenser, fiskekort og lignende. Man kan også i enkelte tilfelle inndra advokat- og legebevillinger og lignende lisenser for å drive et yrke. I Norge er inndragelsesadgangen begrenset til passbeslag.

Arbeids- og sosialdepartementet mener at arbeidsgrupperapporten gir et godt grunnlag for ny lovgivning på området og har i stor grad fulgt opp tilrådingene når det gjelder behov for modernisering og forenkling av lovgivningen på området.

Rapportens forslag til materielle endringer er fulgt opp i proposisjonen her, med unntak av visse forslag som antas å burde utgå på grunn av innvendinger framsatt i høringsrunden. Et hovedproblem knyttet til disse forslagene var at de innebar at fullmaktene i bidragsinnkrevingsloven i større eller mindre grad ble mer omfattende enn etter de generelle reglene om tvangsfullbyrdelse. Selv om forslagene kunne sies å peke på uheldige forhold som skaper vansker for innkrevingsarbeidet, var de likevel av en slik art at de primært bør få en generell løsning, dvs. en løsning gjeldende for all tvangsfullbyrdelse i Norge. For eksempel gjelder dette et forslag om presisering av adgang til utleggstrekk i offentlige tilskott til næringsvirksomhet og i vederlag for varer levert som ledd i næringsvirksomhet.

I denne forbindelse må det også tas i betraktning at det for tiden pågår et arbeid med sikte på samordning av lønnstrekk mv. for å unngå at den som blir utsatt for gjeldsinndriving får en for stor belastning. Formålet er videre å redusere arbeidet for de trekkpliktige samt unngå at arbeidsgivere mv. får kjennskap til de ansattes private forhold i større grad enn nødvendig. Målene med dette arbeidet innebærer at det i mindre grad enn i dag blir rom for særfullmakter hos den enkelte namsmyndighet.

Arbeids- og sosialdepartementet vil på enkelte av disse punktene vurdere å ta initiativ til endringer i de generelle reglene om tvangsfullbyrdelse.