5 Valg til utvalgene av lekdommere og til forliksrådet

5.1 Innledning

I dette kapitlet behandles en rekke spørsmål om valgordningen for lagrettemedlemmer, meddommere, skjønnsmedlemmer og medlemmer til forliksrådet. Det første som drøftes, er om det skal gjøres endringer i reglene om valg til utvalgene av lagrettemedlemmmer og alminnelige meddommere (punkt 5.2). De sentrale spørsmålene for disse lekdommere er om dagens ordning med personlig valg skal erstattes av en ny valgmodell med større grad av tilfeldighet med hensyn til hvem som velges, og om det skal gjøres endringer vedrørende hvem som skal forestå valget og på hvilket tidspunkt valget skal finne sted.

I en del kommuner skal det etter dagens regler velges et særskilt utvalg av meddommere som har særlig fagkyndighet innenfor ett eller flere bestemte fagområder. Lekdommerutvalget har foreslått at ordningen med egne utvalg av fagkyndige meddommere skal oppheves. Spørsmålet om opphevelse behandles i punkt 5.3.

Enkelte spørsmål om valg av medlemmer til forliksrådene og til utvalgene av skjønnsmedlemmer blir tatt opp i punkt 5.4 og 5.5.

5.2 Valg av lagrettemedlemmer og alminnelige meddommere

5.2.1 Dagens ordning

Utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere velges i dag av kommunestyret, jf. domstolloven § 75. Valget finner sted hvert fjerde år, på nyåret etter hvert kommunestyrevalg. Prosessen starter i august samme år som kommunestyrevalget, ved at lederne for de domstolene som kommunen sogner til, underretter kommunen om hvor mange som skal velges, jf. §§ 70 og 71. Innen 15. januar skal så formannskapet – eller et fast utvalg som kommunestyret har lagt oppgaven til – holde et forberedende valgmøte, jf. § 74. På det forberedende valgmøtet avgjøres fritaksbegjæringer, og det fremsettes forslag om hvem som skal velges til utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere. Forslagene legges ut til alminnelig ettersyn i to uker.

Senest 15. februar velger kommunestyret lagrettemedlemmer og meddommere, jf. § 75. Kommunestyret avgjør også de søknader om fritak m.v. som er fremsatt etter det forberedende møtet, og tar stilling til eventuelle innsigelser. Valget foregår etter kommunelovens alminnelige regler, med anledning til å benytte forholdstallsvalg, jf. Justisdepartementets rundskriv G-50/99 side 29. I kommuner som skal velge et særskilt utvalg av fagkyndige meddommere, velges dette først, jf. § 75. Dette valget skal skje gruppevis, slik at kyndige i handel velges for seg, osv. Etter det særskilte utvalget av fagkyndige meddommere, velges det to utvalg av lagrettemedlemmer og meddommere til lagmannsretten, ett for hvert kjønn. Til slutt velges det på samme måten to utvalg av meddommere til tingretten. Samme person kan ikke velges både til utvalget til lagmannsretten og til utvalget til tingretten, jf. § 75 siste punktum.

Kommunen bestemmer selv hvordan den vil finne kandidater til utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere. En undersøkelse som Lekdommerutvalget foretok, viste at de aller fleste kommunene tar utgangspunkt i listene fra forrige periode. I mer enn halvparten av kommunene i undersøkelsen hadde de politiske partiene i kommunestyret ansvaret for å finne kandidater. Av de meddommerne og lagrettemedlemmene som deltok i undersøkelsen, oppga halvparten partimedlemskap som hovedgrunnen til at de ble valgt. Det vises til NOU 2002: 11 vedlegg 1 for flere opplysninger om resultatene fra undersøkelsen.

Kommunen skal føre fortegnelse over dem som er valgt, og sende kopi til tingretten og lagmannsretten. Domstolloven § 80 gir nærmere regler om hvilke opplysninger fortegnelsene skal inneholde. Kommunen har også ansvar for å holde opplysningene à jour og for å melde fra om endringer til domstolene, jf. §§ 81 og 83.

5.2.2 Lekdommerutvalgets forslag

Lekdommerutvalget har pekt på fire ulike modeller for valg av lagrettemedlemmer og alminnelige meddommere. To av modellene tar utgangspunkt i dagens modell, mens de to øvrige er basert på at lekdommerne skal trekkes fra folkeregisteret. Modellene er (NOU 2002: 11 punkt 8.4):

Dagens modell med krav om aldersfordeling

Samme ordning som i dag, men med den endringen at kommunene må sørge for at alderssammensetningene i utvalgene følger en lovbestemt fordeling. Utvalget har antatt at denne modellen ikke vil gi større mangfold i utvalgene, ut over aldersmessig representativitet, og at dagens rekrutteringspraksis i hovedsak vil bli videreført.

Dagens modell med krav om aldersfordeling og skifte av valgansvarlig organ

Samme ordning som førstnevnte modell, men slik at et annet organ enn kommunestyret skal gjennomføre valget. Utvalget har antatt at en slik ordning vil medføre at man unngår en ensidig rekruttering fra det lokalpolitiske miljøet, men at ordningen likevel – siden den vil være basert på personlig kjennskap til den som velges – vil utelukke en stor del av befolkningen fra å bli valgt.

Trekning fra folkeregisteret til den enkelte sak

Modellen går ut på at lagrettemedlemmer og meddommere skal trekkes direkte fra folkeregisteret for hver sak. Utvalget har pekt på at en slik ordning innebærer at det løpende må foretas kontroll av lekdommernes egnethet og vandel, hvilket etter utvalgets syn vil være både arbeidskrevende og upraktisk. Siden trekningsgrunnlaget vil være stort, vil lekdommerne dessuten ikke opparbeide seg erfaring med den dømmende virksomheten.

Trekning fra folkeregisteret til utvalg

Modellen går ut på at det trekkes kandidater til et utvalg fra folkeregisteret. Trekningen kan skje på en måte som gir en bestemt kjønns- og aldersmessig fordelingen. Antallet kandidater som trekkes måtte være større enn det antallet som endelig skal velges. De som er trukket ut, kontrolleres for egnethet og vandel. Når alle er kontrollert, trekker man så ved loddtrekning ut dem som skal utgjøre det endelige utvalget.

Utvalget har anbefalt at kontrollen av om den enkelte er egnet for vervet, kan gjennomføres ved at de kandidatene som er trukket ut, orienteres om regelverket vedrørende rett til fritak mv., og samtidig bes melde fra om de er utelukket fra valg, krever seg fritatt eller påtar seg vervet. Utvalget legger til grunn at denne metoden, som ble brukt av Oslo kommune ved siste valg, effektivt kan sluse ut mange av dem som av en eller annen grunn ikke ville egne seg. Etter utvalgets oppfatning sikrer imidlertid ikke denne metoden i seg selv at det ikke kommer inn personer i utvalget som er uegnet til vervet. Metoden bør derfor kombineres med strengere vandelskrav og en mer aktiv bruk av domstolenes eksklusjonsrett etter domstolloven § 82. En domstols beslutning om eksklusjon skal etter utvalgets mening til gjengjeld kunne påkjæres.

Uansett hvilken modell som velges, anbefaler utvalget at tidspunktet for valget flyttes til midt imellom to kommunevalg, slik at det blir klart at det ikke er tale om et politisk valg, jf. NOU 2002: 11 side 92.

Utvalget har konkludert med at det er den siste modellen – trekning fra folkeregisteret til utvalg – som er den beste. Den byr ikke på særskilte problemer vedrørende vandelskontroll, og åpner for at lekdommere kan opparbeide seg erfaring. Trekningen fra folkeregisteret innledningsvis i prosessen vil gi stor grad av representativitet. Under henvisning til at det kan komme et stort antall fritakssøknader, har utvalget presisert at antallet personer som trekkes ut må være tilstrekkelig stort.

For lagrettemedlemmer foreslår utvalget at det skal være krav om erfaring som meddommer fra tingretten. Som en konsekvens av dette forslaget går utvalget inn for at utvalget at lagrettemedlemmer og meddommere til lagmannsretten skal trekkes tilfeldig blant meddommerne til tingretten i foregående periode.

Lekdommerutvalget har også vurdert hvem som bør ha ansvaret for gjennomføringen av valget (NOU 2002: 11 punkt 8.9, side 94-99). Forutsatt at valget skal skje gjennom trekning fra folkeregisteret, mener utvalget at det er fylkesmannen som er best egnet for denne oppgaven. Som begrunnelse har utvalget vist til at fylkesmannen generelt nyter stor tillit, at fylkesmannsembetene har større ressurser til rådighet enn de fleste kommuner, at det kan gi en betydelig effektivitetsgevinst at samme organ skal velge lagrettemedlemmer og meddommere for flere domstoler, og at domstolene, med en slik løsning, vil kunne forholde seg til bare ett valgorgan. Dersom lekdommerne skal trekkes fra folkeregisteret, vil ikke oppgaven med å gjennomføre valget innebære noen mulighet til å påvirke personvalget. Etter utvalgets syn knytter det seg dermed ikke prinsipielle betenkeligheter til å legge oppgaven til fylkesmannen.

Som begrunnelse for at kommunestyrene ikke lenger skal ha oppgaven, peker utvalget blant annet på at det - med den valgmodellen utvalget går inn for - ikke er åpenbart at det lenger finnes noen praktisk eller prinsipiell begrunnelse for at et politisk organ skal ha ansvaret. Utvalget peker også på en generell tendens i retning av å etablere administrative ordninger som skal sikre domstolene uavhengighet i forhold til politiske myndigheter, og på en erfaring for at mange kommuner har lagt liten vekt på oppgaven og vist liten vilje til å gå utenfor det lokale politiske miljøet ved rekrutteringen. Etter utvalgets oppfatning bryter dagens ordning også med den naturlige funksjonsfordelingen mellom staten og kommunene.

Utvalget har vurdert om domstolene selv bør få oppgaven med å gjennomføre valget av lagrettemedlemmer og meddommere. Særlig fordi det etter utvalgets syn kan virke lite tillitvekkende om domstolene skal velge sine egne, har utvalget kommet til at dette ikke er den beste løsningen.

Lekdommerutvalgets konklusjoner vedrørende valg til utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere kommer til uttrykk i utvalgets forslag til domstolloven § 74, som lyder:

«Valget foretas av fylkesmannen.

Kandidater til utvalgene for lagmannsretten trekkes tilfeldig fra de eksisterende utvalgene for tingrettene, likt fordelt mellom aldersgruppene 25-36 år, 37-46 år, 47-56 år, 57-66 år. Det endelige valget av lagrettemedlemmer og meddommere til lagmannsretten skjer deretter ved tilfeldig trekning blant de av kandidatene som oppfyller vilkårene i § 65 og som ikke er utelukket etter §§ 66 eller 66a eller kan kreve seg fritatt etter § 67. Dersom det ikke er mulig å velge et tilstrekkelig antall etter disse reglene, velges de resterende på samme måte som meddommere til tingrettene, jf. tredje ledd, men slik at det fra folkeregisteret bare trekkes kandidater over 25 år.

Kandidater til utvalgene for tingrettene trekkes tilfeldig fra folkeregisteret, likt fordelt på aldersgruppene 21-28 år, 29-36 år, 37-46 år, 47-56 år og 57-66 år. Det endelige valget av meddommere til tingrettene skjer deretter ved tilfeldig trekning blant de av kandidatene som oppfyller vilkårene i § 65 og som ikke er utelukket etter §§ 66 eller 66 a eller kan kreve seg fritatt etter § 67.

Ingen kan velges til mer enn ett av utvalgene.»

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på utvalgets forslag om trekning av meddommere fra folkeregisteret. Det generelle trekket er at domstolene, særlig lagmannsrettene, er negative til denne måten å rekruttere lekdommere på, mens de fleste høringsinstanser som ikke er domstoler, er positive. Blant dem som har uttalt seg positivt, er Kommunal- og regionaldepartementet, Vardø tingrett, Den Norske Advokatforenings lovutvalg for strafferett og prosess, Hordaland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Fylkesmannen i Rogaland, Hamar kommune, Oslo kommune, Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering og Statens seniorråd .

Den Norske Advokatforenings lovutvalg for strafferett og straffeprosess har vist til at forslaget om trekning fra folkeregisteret er det som best ivaretar representasjonsprinsippet, og til at det i dag er vanskelig å avdekke hvordan kommunene vurderer den enkeltes egnethet. Denne høringsinstansen gir blant annet uttrykk for at dagens system muligens fungerer like mye som en begrensning i representasjonsprinsippet som det ivaretar et kvalifikasjonsprinsipp.

Kommunal- og regionaldepartementet har lagt vekt på at metoden med trekning fra folkeregisteret vil være den som gir best mulighet for å oppnå etnisk representativitet i utvalgene, og har uttalt:

«Vi er enige i at den foreslåtte ordningen vil bidra til etnisk representativitet blant lekdommere på landsbasis. Dette er viktig i et kulturelt mangfoldig samfunn. Utvalget viser imidlertid til at det er en risiko for at andelen personer med minoritetsbakgrunn minsker vesentlig etter en egnethetskontroll. Departementet deler utvalgets bekymring på dette punktet. Etter vår mening bør derfor ordningen evalueres for å overvåke utviklingen på dette området når ordningen trer i kraft. Å utvikle målrettede tiltak for å motvirke underrepresentasjon av etniske minoriteter, vil være en viktig forutsetning for å gjennomføre representasjonsprinsippet når det gjelder denne delen av befolkningen.»

Også Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD) har lagt vekt på hensynet til etnisk representativitet. OMOD mener at det sannsynligvis vil være betydelig vanskeligere å oppnå etnisk representativitet i lekdommerutvalgene gjennom en moderert utgave av dagens uttakssystem, og uttaler blant annet:

«Hvis rekrutteringen via personlige og politiske nettverk som utelukker etniske minoriteter skal endres i praksis, vil det kreve strenge regler og en betydelig arbeidsinnsats fra kommunale myndigheter, minoritetsorganisasjoner m.m. Da blir trekning fra folkeregistrene er raskere, mer målrettet og sannsynligvis mer konfliktfri metode.»

Når det gjelder kontrollen med den enkeltes egnethet for vervet, har OMOD advart mot at denne utelukkende skal bestå i at kandidatene skal motta og returnere et skjema. Etter organisasjonens syn må de som ikke melder seg, følges opp på annen måte. OMOD har vist til at kravet om tilstrekkelige norskkunnskaper bør presiseres til å gjelde grunnskoleeksamen i norsk eller liknende, og har pekt på følgende om sammenhengen mellom kravet til språkkunnskaper og egnethetskontrollen:

«OMOD ønsker å unngå at personer med minoritetsbakgrunn ekskluderes av domstolene i stor stil eksempelvis som følge av at domstolene har en sin egen og kanskje ganske strenge fortolkning av det lite presise kravet om »tilstrekkelige norskkunnskaper». Dersom man får et egenmeldingssystem hvor etniske minoriteter selv bes vurdere om de lever opp til kravet om tilstrekkelige norskkunnskaper, er det en nærliggende risiko at en del personer som selv oppfatter at de har tilstrekkelige norskkunnskaper, ekskluderes når de møter i retten. OMOD mener ikke at det kan være i noens interesse at det skjer mange eksklusjoner på dette trinn i prosessen. De er heller ikke hensiktsmessig med norskkrav som kan fortolkes svært ulikt ved forskjellige domstolene og hos etniske minoriteter som skal vurdere egne evner.

OMOD ber derfor ennå en gang om at kravet til norskkunnskaper defineres objektivt slik at etniske minoriteter og domstolene kan ha en noenlunde lik fortolkning. Derved kan antallet av personer som ekskluderes ved domstolene begrenses. Samtidig kan det sikres at domstolene får en noenlunde lik eksklusjonspraksis. OMOD foreslår som nevnt at domstolloven kan stille krav om bestått grunnskoleeksamen i norsk eller tilsvarende eksamen eller praktiske kunnskaper. Derved vil domstolenes oppgave med å foreta en etterkontroll av norskkunnskaper i hovedsak begrense seg til personer som har oppgitt å ha praktiske norskkunnskaper tilsvarende grunnskoleeksamen, men ikke har skriftlig dokumentasjon. Dette kan sakliggjøre en vurderingsprosess og konsentrere den om personer hvor det er reell tvil.

Personer med minoritetsbakgrunn som har skriftlig dokumentasjon for gode norskkunnskaper, skal ikke utsettes for tvil og kontrolltiltak som etniske nordmenn ikke utsettes for. Dette kan oppfattes som diskriminerende.»

Oslo kommune støtter forslaget om å benytte et elektronisk uttrekk fra folkeregisteret som utgangspunkt for det videre arbeid, men mener at det er usikkert om den kontrollen med den enkeltes egnethet som utvalget har skissert, er tilstrekkelig til å finne frem til meddommere som kan anses egnet til oppgaven. Kommunen har redegjort for at Oslo bystyre i 1999 vedtok retningslinjer for det forberedende arbeidet for valgperioden 2000-2004 for bedre å ivareta de kvalitetskravene som ligger i domstolloven § 76. Ett av tiltakene var å gjennomføre en prosess med kontroll av egnetheten som blant annet innebar at den enkelte ble gjort kjent med fritaksreglene. Kommunen har også redegjort for positiv tilbakemelding fra domstolene med hensyn til utvalgene, og om bydelenes generelle informasjonsarbeid og kontakt med lokale grupper og organisasjoner som sannsynlige bidrag til dette. Oslo kommune mener for øvrig at utvalgets forslag til valgmodell ikke nødvendigvis behøver å føre til at flere med minoritetsbakgrunn blir valgt og benyttet i rettene, og har uttalt:

«Oslo kommune erfarer at det er få personer med minoritetsbakgrunn som blir foreslått og valgt til tross for informasjonskampanjer rettet mot målgruppen, samt at flere av de som velges fritas etter søknad. Dette kan forklares hovedsakelig i mangelfulle norskkunnskaper.»

Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Nord-Troms tingrett, Trondheim tingrett, Asker og Bærum tingrett, Oslo tingrett og Regjeringsadvokaten er blant dem som er kritiske til forslaget om trekning fra folkeregisteret. Noen av dem gir uttrykk for sterk skepsis. Det er særlig manglende sikkerhet for at kandidatene vil være egnet til vervet, som begrunner skepsisen.

Nord-Troms tingrett har pekt på at det er vesentlig at meddommere er i stand til å utføre vervet, og at det blir vanskelig for rettens leder, og systemet uten hensikt, dersom meddommerne ikke klarer å følge med. Før hovedforhandlingen vil rettens formann normalt ikke vite om meddommerne er tilstrekkelig oppegående. Som regel vil dette vise seg først et stykke ut i hovedforhandlingen eller under domskonferansen. Å avbryte eller gjenoppta forhandlingene da, fordi en meddommer ikke er skikket, skal svært mye til. Man må derfor ha en slags sikkerhet for at meddommerne er egnet, før rett settes. Etter tingrettens syn vil ikke dette være tilfelle dersom meddommere skal trekkes fra folkeregisteret. En adgang for domstolene til å «luke ut» uegnede meddommere, med rett til kjæremål for den avgjørelsen gjelder, kan ikke påregnes brukt i særlig utstrekning fordi domstolene vil se det som særdeles ubehagelig å treffe slike avgjørelser.

Asker og Bærum tingrett har påpekt at et utgangspunkt med tilfeldig trekning fra folkeregisteret vil gi flere personer som er lite egnet enn etter nåværende system. Fylkesmannen vil ha liten mulighet til «å sile». Egnethetskontrollen vil måtte skje ved bruk av spørreskjema og egenerklæringer. De som har rett til fritak, vil sannsynligvis kunne siles ut på denne måten, og noen vil gjennom sitt svar eller manglende svar gi grunnlag for utelukkelse. Den egentlige egnethetskontrollen vil imidlertid måtte skje i domstolene. Om denne oppgaven, uttaler domstolen:

«Dette er en til dels vanskelig oppgave og vil ofte kunne oppleves ydmykende for den det gjelder. Dette er personer som ikke selv har valgt å komme i situasjonen, men tvert i mot har oppfattet vervet som en plikt. Problemer med syn og hørsel vil som regel være greit å ta opp. Sviktende mental helse og grunnleggende lite egnethet er vanskeligere både å vurdere og å ta opp. Et annet praktisk forhold er språkkunnskaper. Det bør stilles større krav til språklig forståelse enn å kunne føre en enkel samtale. Tiltalte og vitner kan være preget av situasjonen, snakke lavt og i dialekt. Hvordan skal dette testes? For alle tilfeller gjelder at domstolene som regel vil stå overfor situasjonen umiddelbart etter at rettsmøtet er begynt. Dommerne er i et dilemma om hvorvidt saken kan fortsette eller må utsettes.»

Borgarting lagmannsrett har uttalt at den ikke er enig i at den fremgangsmåten som utvalget har skissert for kontakt med dem som trekkes fra folkeregisteret, på en enkel måte vil «sluse ut» mange av dem som ikke vil egne seg som lekdommere. Domstolen har pekt på at mange av dem som er lite egnet, må antas å gi et positivt svar, og at utvalget ikke har drøftet en situasjon der flere enn ventet svarer negativt på en forespørsel om å påta seg vervet. Etter Borgarting lagmannsretts syn er det mye som kan tale for at langt flere vil kvie seg for å bli valgt når det ikke lenger vil være noen form for ære knyttet til det å bli foreslått. For øvrig uttaler domstolen blant annet:

«Tillit til domstolene må først og fremst baseres på en tro i befolkningen på at det gjøres godt arbeid der. I så måte utgjør lekdommernes personlige egnethet et langt mer vesentlig moment for tilliten enn at de utgjør et statistisk sett representativt utvalg av befolkningen.»

Etter Borgarting lagmannsretts syn bør ikke en lav andel meddommere med innvandrerbakgrunn lede til kvotering eller loddtrekning. Domstolen ser situasjonen som utslag av et mer generelt problem med at det er vanskeligere å få folk med innvandrerbakgrunn til å delta i samfunnslivet, og mener at det ikke er grunn til at dette problemet skal søkes løst på noen særskilt måte for rettslivet.

Regjeringsadvokaten er på generelt grunnlag skeptisk til at meddommere skal trekkes tilfeldig fra folkeregisteret. Hvis dette blir vedtatt, må en etter hans mening legge større vekt på at personer som er lite egnet, skal utelukkes. Regjeringsadvokaten stiller spørsmål ved om det fremgår tydelig nok av utvalgets forslag til lovtekst at domstolene i så fall får en helt annen rolle i å vurdere eksklusjon enn de har i dag.

Trondheim tingrett og Oslo tingrett har foreslått at dagens ordning videreføres, eventuelt med en lovbestemt aldersfordeling, og mener at man bør stimulere til økt representativitet på andre måter enn ved trekning fra folkeregisteret, for eksempel gjennom informasjonskampanjer, forhåndsmøter mellom domstolleder og kommunen mv.

Agder lagmannsrett, Nord-Troms tingrett, Asker og Bærum tingrett, Regjeringsadvokaten og Den Norske Advokatforeningen er negative til at en domstols beslutning om eksklusjon av en meddommer fra utvalgene skal kunne påkjæres. Regjeringsadvokaten har begrunnet sitt syn slik:

«Ein må gå ut frå at domstolane i utgangspunktet vil ha ein viss terskel for å ekskludera ein meddommar. Misbruk av eksklusjonsretten kan vanskeleg tenkjast å bli eit problem. Ein domstol som går til dette steget vil vonleg gjera det på grunn av røynsle med personen i ei konkret sak. Dette er eit tema som vanskeleg let seg overprøva av overordna rett ved skriftleg handsaming av kjæremål. Også av omsyn til personen som blir ekskludert, kan det stundom vera betre at spørsmålet er endeleg avslutta med avgjerda i fyrsteinstansen, utan at det fullstendige grunnlaget for eksklusjonen blir drøfta i full breidd.»

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, har sluttet seg til forslaget om at ansvaret for gjennomføringen av valget skal overføres til fylkesmannen. Flere fylkesmenn har imidlertid påpekt at ressurssituasjonen i fylkesmannsembetene er svært anstrengt, og at det ikke er mulig å pålegge dem nye oppgaver uten en inngående vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene og tilstrekkelig kompensasjon. Fem høringsinstanser har gått imot forslaget om at det er fylkesmannen som skal stå for gjennomføringen av valget. Fylkesmannen i Hedmark mener at det er uheldig at et forvaltningsorgan skal ha oppgaver tilknyttet domstolene.

5.2.4 Departementets vurdering

Departementet ser det som et mål at utvalgene av meddommere og lagrettemedlemmer skal være både representative for befolkningen som helhet og bestå av personer som har gode personlige forutsetninger for oppgaven. Å dømme folk i retten er – og må være – en ansvarsfull gjerning.

Trekning av kandidater fra folkeregisteret vil kunne gi mer representative utvalg enn det en ordning med personlige valg i praksis ofte fører til. Samtidig er det, slik blant annet Kommunal- og regionaldepartementet har påpekt, ikke gitt at en ordning med trekning fra folkeregisteret vil medføre at de endelige utvalgene får samme grad av mangfold. Om mangfoldet «blir med» inn i utvalgene, vil avhenge både av de uttruknes holdning til et verv som lekdommer og av innholdet av en eventuell ytterligere kontroll med den enkeltes egnethet. Dersom det er behov for krav eller kontroll som stenger mange ute, kan dette være en indikasjon på at trekning fra folkeregisteret ikke er et godt utgangspunkt for utvelgelsesprosessen.

For å ivareta partenes rettssikkerhet og kravene til en forsvarlig saksbehandling, er det nødvendig at retten settes med lagrettemedlemmer og meddommere som kan fylle dommeroppgaven. I dette ligger blant annet at medlemmene av utvalgene må kunne se, høre og konsentrere seg om forhandlingene lang tid i sammenheng, ta stilling til de spørsmål saken reiser også der det er argumenter som peker i hver sin retning, og fremføre sitt syn på saken. De må også kunne innrette seg etter reglene for når det skal stilles spørsmål mv., og kunne bevare taushet om innholdet i rådslagninger og domskonferanser ut over det som er offentlig. Departementet er enig med Lekdommerutvalget i at en stor del av befolkningen vil være i stand til utføre oppgaven på en forsvarlig og god måte. Men, som også utvalget legger til grunn, er det mange som – av ulike grunner – ikke vil være i stand til dette.

Det systemet for egnethetskontroll som utvalget har skissert, vil kunne avklare mange tilfeller. En kan imidlertid ikke regne med at det er fullt samsvar mellom den enkeltes oppfatning av egen egnethet og de reelle behovene. Departementet er enig med utvalget i at det skisserte systemet med utsending av en orientering om regelverket og spørsmål om den enkelte påtar seg vervet, alene ikke er tilstrekkelig til å sikre at den som trekkes ut til det endelige utvalget er egnet for oppgaven.

Lekdommerutvalget har vist til to tiltak som etter utvalgets oppfatning bør supplere den skisserte egenkontrollen. Det ene er innføring av strengere vandelskrav. Det andre er at domstolene skal ha en klar eksklusjonsrett, og at domstolene «i fremtiden [må] påregne å være noe mer aktive og bevisst i bruken av eksklusjonsadgangen enn utvalget har inntrykk av at de er i dag» (NOU 2002: 11 side 84).

Departementet er enig i at vandelskravene bør skjerpes, og viser til behandlingen av dette i kapittel 8 nedenfor. Når det gjelder domstolenes eksklusjonsrett, konstaterer departementet at mange domstoler er skeptiske til at kontrollen av lekdommernes egnethet i større grad skal legges på dem. Departementet viser til uttalelsene fra Nord-Troms tingrett og Asker og Bærum tingrett, og er enig med disse domstolene i at vi må ha et system som gir en rimelig grad av sikkerhet for at meddommerne er egnet for oppgaven før retten settes. Domstolenes eksklusjonsrett kan forhindre at en uegnet meddommer skal gjøre tjeneste i nye saker. Både fordi muligheten til å ekskludere på grunn av manglende egnethet i praksis forutsetter at domstolen allerede har en erfaring med personen, og fordi retten ofte ikke vil ha kapasitet til å treffe beslutninger ut over det som er nødvendig for den saken som enhver tid er til behandling, er imidlertid ikke denne mekanismen egnet til å gi sikkerhet for at domstolene alltid settes med meddommere som er egnet. På denne bakgrunnen ser ikke departementet at domstolenes eksklusjonsadgang kan avhjelpe det behovet for kontroll med den enkeltes egnethet som etter både utvalgets og departementets syn foreligger.

Departementet har vurdert muligheten for en mer omfattende kontroll med den enkeltes egnethet, eksempelvis i form av intervjuer eller nye vilkår for å kunne trekkes til utvalgene, slik som en viss grad av formell utdanning, yrkeserfaring, førerkort for bil, legeerklæring for syn og hørsel mv. Både intervjuer og krav om legeerklæring vil kreve betydelige ressurser, og fremstår allerede av den grunn som lite aktuelle tiltak. For vilkår som krav om formell utdanning over et visst nivå, yrkeserfaring eller førerkort for bil, gjelder at det er vanskelig å finne ett eller noen få kriterier som treffer godt i forhold til den kompetansen som lekdommere rent faktisk må ha. Eksempelvis nevnes at formell utdanning ut over et visst nivå muligens kan ses som en indikasjon på at en person er egnet, samtidig som det finnes mange meddommere med liten formell utdannelse som fyller vervet på en god måte, og som det ville være et stort tap å gå glipp av. Muligheten for representativitet, som er utgangspunktet for forslaget om trekning fra folkeregisteret, vil dessuten svekkes med denne typen vilkår.

Dagens ordning med personlig valg i kommunene byr ikke på de samme utfordringene med hensyn til kontroll av den enkeltes egnethet som en ordning med trekning fra folkeregisteret. Også i dag forekommer det at en lekdommer ikke har de nødvendige forutsetningene, men dette synes etter departementets oppfatning å være et mindre problem enn man må være foreberedt på med utvalgets forslag.

På denne bakgrunn tar departementet ikke opp utvalgets forslag om trekning av meddommere fra folkeregisteret. Departementet foreslår å opprettholde ordningen med personlige valg, og kommer nedenfor i kapittel 7 tilbake til andre mulige tiltak som kan bidra til større mangfold i utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere.

Med en videreføring av ordningen med personlige valg mener departementet at det ikke bør være ulike ordninger for valg til utvalgene til henholdsvis lagmannsretten og tingretten. Selv om tjeneste som lagrettemedlem utøves noe mer selvstendig i forhold til juridiske dommere enn tjeneste som meddommer, er det ikke åpenbart at lekdommere i lagmannsretten har større behov for tidligere erfaring som meddommer. Departementet legger også vekt på at et krav om erfaring som meddommer i tingretten for å kunne velges til utvalgene til lagmannsretten ville komplisere valgordningen.

Når ordningen med personlige valg blir videreført, er det heller ikke nærliggende å flytte oppgaven med å velge lagrettemedlemmer og meddommere fra kommunestyret til fylkesmannen. Det er kommunene som først og fremst har nærkontakt med innbyggerne, og som således har de beste forutsetningene for å finne egnede kandidater. Ved at det er kommunestyrene som velger medlemmene til utvalgene, får utvalgene dessuten en demokratisk legitimitet som ikke oppnås dersom de skal oppnevnes av fylkesmannen.

Lekdommerutvalget foreslår å flytte valgperiodens start fra 1. mai året etter kommunestyrevalget til 1. januar samme år som stortingsvalgene (utvalgets forslag til domstolloven § 64). Begrunnelsen for forslaget er at valgperioden ikke lenger skal være knyttet til valget av politiske utvalg etter kommunestyrevalget, jf. utvalgets særmerknader til § 64 jf. § 57 (NOU 2002: 11 side 105-106). De høringsinstansene som har uttalt seg om dette, har vært positive til å endre tidspunktet for valget. Departementet er enig i at det kan være hensiktsmessig på denne måten å markere at det ikke er partipolitiske preferanser som bør være styrende for valget av lagrettemedlemmer og meddommere. Etter departementets syn er det imidlertid ikke nødvendig å flytte valgtidspunktet og valgperiodens start med mer enn noen måneder for å bryte forbindelsen mellom disse valgene og valgene til de ulike politiske organer. Departementet foreslår derfor at kommunene skal velge medlemmer til utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere innen 15. oktober året etter kommunestyrevalget, og at valgperioden skal løpe i fire år fra 1. januar påfølgende år (forslaget til § 66).

Dagens lagrettemedlemmer og meddommere er valgt for perioden 1. mai 2004 til 1. mai 2008. Med en bestemmelse tilsvarende § 66 i lovutkastet, skulle det i utgangspunktet velges nye lekdommere innen 15. oktober 2008, og ny valgperiode løpe fra 1. januar 2009. For å unngå at man står uten lagrettemedlemmer og meddommere i perioden 1. mai 2008 til 1. januar 2009, foreslår departementet en overgangsbestemmelse som går ut på at kommunene, etter kommunestyrevalget høsten 2007, skal velge medlemmer til utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere innen 15. februar 2008. Valgperioden for dem som velges da, skal være 1. mai 2008 til 1. januar 2013, det vil si fire år og åtte måneder.

5.3 Særskilte utvalg av fagkyndige meddommere

5.3.1 Dagens ordning

Etter domstolloven § 72 skal kommunene der Domstoladministrasjonen har bestemt det, velge et særskilt utvalg av meddommere som har særlig kyndighet innen ett eller flere av de fagområdene som bestemmelsen nevner. I inneværende valgperiode er det ett eller flere fagkyndige utvalg i 149 kommuner, det vil si under halvparten av alle kommunene. Der det skal velges slike utvalg, skjer valget etter samme prosedyre som for valg til utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere.

5.3.2 Lekdommerutvalgets forslag

Lekdommerutvalget har foreslått av ordningen med valg av egne utvalg av fagkyndige meddommere opphører. Forslaget er begrunnet slik (NOU 2002: 11 side 94):

«Som nevnt kan domstolen i dag fritt velge om den vil bruke personer som er oppført i utvalgene, eller om de vil gå utenfor disse. Etter det utvalget erfarer, gjøres ofte det siste. Mange domstoler har dessuten ikke en eneste kommune innenfor domssognet der det er opprettet slike utvalg. På et av de viktigste rettsområdene for bruk av fagkyndige meddommere, barneverns- og barnefordelingssakene, er det ikke opprettet slike utvalg i det hele tatt. Dette viser at domstolene klarer seg uten utvalg, og at de utvalgene man har pr. i dag ikke helt samsvarer med behovet for fagkyndighet.

Selv om egne utvalg av fagkyndige meddommere nok i visse tilfelle kan lette domstolens arbeid med å få tak i egnede personer, er dette etter utvalgets vurdering ingen nødvendighet. Uten at utvalget har foretatt noen undersøkelse av ressursbruken forbundet med opprettelsen og vedlikeholdet av utvalgene, har utvalget mistanke om at ressursbruken ikke står i forhold til nytten av utvalgene, og at utvalgene derfor bør opphøre. Domstolene vil dermed få ansvar for selv å skaffe fagkyndige meddommere ved behov. Utvalget har kunnskap om at enkelte domstoler også i dag har utarbeidet egne oversikter over fagkyndige meddommere innen bestemte yrkeskategorier.

De arbeidsmiljøkyndige utvalgene som opprettes i medhold av arbeidsmiljøloven § 61 B før fortsatt bestå. Her gjør særlige hensyn seg gjeldende, blant annet forholdet mellom arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden.»

Hvis utvalgene av fagkyndige meddommere skal bestå, mener utvalget at det bør være fylkesmannen som oppnevner dem (NOU 2002: 11 side 98-99).

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter forslaget om å oppheve ordningen med særskilte utvalg av fagkyndige meddommere.

Frostating lagmannsrett uttaler at det i dag ikke er et stort behov for fagkyndige utvalg. Der det er behov for fagkyndighet, oppnevnes det slike meddommere uavhengig av om de er i utvalg eller ikke.

Agder lagmannsrett uttaler at det, i tillegg til utvalget av arbeidslivskyndige meddommere, er behov for å ha i hvert fall et utvalg av bygningskyndige meddommere. Agder lagmannsrett anmoder dessuten om at det opprettes et nytt utvalg av meddommere i saker om overprøving av fylkesnemndvedtak i barnevernssaker.

ØKOKRIM opplyser at det oppnevnes fagkyndige dommere etter straffeprosessloven § 277 annet ledd i så å si alle deres saker, og at meddommerne alltid oppnevnes utenfor de særskilte utvalgene. For ØKOKRIM vil det således ikke ha noen betydning om de egne utvalgene opphører. ØKOKRIM understreker behovet for at domstolene i den enkelte sak tar ansvaret for å skaffe meddommere med den nødvendige kyndigheten tidlig nok, blant annet for å unngå at saker må utsettes.

Skattedirektoratet uttaler at det benyttes fagkyndige meddommere i skatte- og avgiftssaker i både straffeprosessen og sivilprosessen, og at det i kompliserte saker regelmessig har vist seg vanskelig å finne fram til fagkyndige meddommere med tilstrekkelig erfaring. Direktoratet ser ikke betenkeligheter ved at det i enkle saker trekkes lekdommere «fra det alminnelige utvalg». Skattedirektoratet reiser imidlertid spørsmål om ikke sakens parter vil være best tjent med å kunne velge meddommere fra «et kvalifisert utvalg av meddommere bestående av personer som representerer begge sider og det akademiske miljø.»

Arbeidsgruppen nedsatt av Domstoladministrasjonen for revisjon av domstolloven kap. 5 (se punkt 2.3 foran) uttaler i sin rapport av oktober 2004 (side 15) at den har forespurt domstolene om ordningen med særlige utvalg av fagkyndige meddommere bør opphøre. Av de ti domstolene som uttalte seg om dette, var ni positive til forslaget om å oppheve ordningen. Ved høringen av denne rapporten uttaler Regjeringsadvokaten at det «neppe er tilstrekkelig grunn til å videreføre den nåværende ordningen med særlige utvalg.»

5.3.4 Departementets vurdering

En opphevelse av den generelle ordningen med fagkyndige meddommerutvalg etter domstolloven § 72 vil innebære en forenkling av regelverket. Kommunene vil få en oppgave mindre, og således få frigitt ressurser til andre oppgaver. Forutsetningen for å oppheve ordningen, må imidlertid være at endringen ikke vil gjøre det mer ressurskrevende enn før for domstolene å skaffe kvalifiserte fagkyndige meddommere. Blir ordningen opphevet, må fagkyndige meddommere alltid oppnevnes etter regler tilsvarende § 94 i lovforslaget (dagens § 88 i domstolloven)

Høringen og det som er opplyst fra Domstol­administrasjonens arbeidsgruppe for revisjon av domstolloven kapittel 5 gir inntrykk av at de aller fleste domstolene mener at det ikke vil være noen nevneverdig ulempe for dem om ordningen med særlige utvalg etter domstolloven oppheves. Departementet foreslår derfor at ordningen blir opphevet.

Enkelte lover har regler om særskilte utvalg av fagkyndige meddommere til bruk for saker innenfor det området loven gjelder, jf. arbeidsmiljøloven 2005 §§ 17-6 og 17-7. Videre gir tvisteloven § 36-4 «Kongen» hjemmel til å opprette ett eller flere utvalg av personer med fagkyndighet i saker om administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren som behandles etter tvisteloven kapittel 36. Disse reglene er utslag av behov som knytter seg særskilt til de aktuelle sakstypene. Enkelte domstoler har påpekt at det fortsatt kan være slike behov, jf. uttalelsen fra Agder lagmannsrett. Departementet foreslår ikke noen endring i slike særskilte ordninger, og peker på at reglene i tvisteloven og arbeidsmiljøloven 2005 nylig har vært vurdert av Stortinget.

Oppheving av ordningen etter domstolloven § 72 står ikke i veien for at den enkelte domstol kan lage lister over fagkyndige som det kan være aktuelt å oppnevne som meddommere, forutsatt at de tilfredsstiller kravene til oppnevning etter domstolloven kapittel 5, jf. lovforslaget § 94.

5.4 Valg av medlemmer til forliksrådet

5.4.1 Innledning

I likhet med utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere velges forliksrådsmedlemmene av kommunestyret, jf. domstolloven § 57. Det skal velges tre medlemmer og like mange varamedlemmer, jf. domstolloven § 27 første ledd. Valget skal skje innen 15. januar i året etter kommunestyrevalget. Valgperioden er fire år og løper fra 1. mai samme år. Valget skal følge de generelle reglene om valg til kommunale nemnder m.v. i kommuneloven kapittel 6, men med enkelte avvik etter domstolloven §§ 57 og 27. Valget holdes som forholdsvalg når minst ett kommunestyremedlem krever det, og ellers som flertallsvalg. Etter at kommunestyret har valgt medlemmer og varamedlemmer, velger det ett av medlemmene som formann, jf. § 27 annet ledd. Resultatet av valget skal innberettes til fylkesmannen, som foretar den formelle oppnevningen.

Lekdommerutvalget har gitt uttrykk for at det er behov for en vurdering av valgordningen for forliksrådsmedlemmer. På grunn av det generelle arbeidet med organiseringen av den sivile rettspleien på grunnplanet, fant imidlertid ikke utvalget det fornuftig å gå dypt inn i spørsmålet om hva som er en hensiktsmessig valgordningen for forliksrådsmedlemmer (NOU 2002: 11 side 98-99). På samme måte som for valgene av lagrettemedlemmer og meddommere, har utvalget foreslått at kommunestyrets valg av medlemmer til forliksrådet skal forskyves i tid, slik at det i mindre grad skal knyttes til valgene til de ulike politiske kommunale organer (utvalgets forslag til § 57 første ledd i domstolloven).

5.4.2 Departementets vurdering

Staten overtok det administrative ansvaret for forliksrådene 1. januar 2006. Det skal imidlertid fortsatt være ett forliksråd i hver kommune. Vervet som medlem av forliksrådet er viktig, og det er av stor betydning for tilliten til forliksrådene at det velges personer som har forutsetninger for å fylle oppgaven. Særlig på grunn av kommunens lokalkunnskap og gode forutsetninger for å finne frem til egnede kandidater, går departementet inn for at det fortsatt skal være kommunene som velger medlemmer til forliksrådene, jf. forslaget til endring av domstolloven § 57. Departementet ser heller ikke grunnlag for andre endringer i hovedtrekkene for dette valget.

Også for valg av medlemmer til forliksrådet mener departementet at det vil være en fordel å flytte valget noe i tid. På samme måte som for lagrettemedlemmer og meddommere foreslås det derfor at valget skal skje innen 15. oktober i året etter kommunestyrevalget, og at valgperioden skal løpe i fire år fra 1. januar året deretter. Endringen forutsetter en overgangsordning, som i prinsipp kan være den samme som for lagrettemedlemmer og meddommere, se lovforslaget del XIII.

5.5 Valg til de fylkesvise utvalgene av skjønnsmedlemmer

Etter skjønnsprosessloven § 14 skal det være et utvalg av «skjønnmenn» (skjønnsmedlemmer) i hvert fylke. Antallet skjønnsmedlemmer i hvert domssogn bestemmes av Justisdepartementet. Utvalget velges av fylkestinget på grunnlag av forslag fra tingrettene og kommunestyrene. Oppnevningsmyndigheten kan delegeres til fylkesutvalget, jf. Justisdepartementets rundskriv G-50/99 side 42.

Valget skal skje etter hvert fylkestingsvalg og gjelder for fire år fra 1. mai i påfølgende år, jf. skjønnsprosessloven § 14 jf. domstolloven § 64. For øvrig gir ikke loven særskilte frister eller regler for valget av skjønnsmedlemmer. Justisdepartementet har i nevnte rundskriv anbefalt at valget finner sted til samme tid som kommunene skal velge medlemmer til utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere. Det henvises også til de alminnelige saksbehandlings- og avstemmingsreglene som gjelder for fylkestinget.

Lekdommerutvalget har gått inn for at ordningen med fylkesvise utvalg av skjønnsmedlemmer skal opprettholdes. Etter utvalgets syn bør imidlertid fylkesmannen overta oppgaven med å oppnevne utvalget, med rett og plikt for kommunene til å foreslå kandidater. Siden utvalgene etter utvalgets mening fortsatt bør være fylkesvise, har Lekdommerutvalget ikke anbefalt at oppgaven med å velge utvalget overføres til kommunene.

Departementet har mottatt flere henvendelser, også forut for Lekdommerutvalgets utredning, med anmodning om å vurdere en endring, slik at det ikke lenger skal være en oppgave for fylkeskommunene å velge skjønnsmedlemmer. Som begrunnelse pekes det gjerne på at oppnevningen skal skje på faglig grunnlag, og ikke etter politiske vurderinger. Flere fylkeskommuner har tatt til orde for at oppgaven bør overføres til kommunene, og også enkelte domstoler har anmodet om dette. Det er også foreslått at oppgaven skal overføres til tingretten eller lagmannsretten.

Departementet er enig i at skjønnsutvalgene fortsatt bør være fylkesvise og at det er gode grunner for at fylkeskommunene bør fritas fra oppgaven med å velge medlemmer til utvalgene, eksempelvis ved at oppgaven overføres til fylkesmannen. Slik departementet ser det, bør imidlertid spørsmålet om hvem som skal ha ansvaret for å velge eller oppnevne de fylkesvise skjønnsrettsutvalgene vurderes i en bredere sammenheng, enten i forbindelse med den generelle gjennomgåelsen av oppgavefordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene (regionalreformen), eller i en fremtidig revisjon av skjønnsprosesssloven. På denne bakgrunnen foreslår ikke departementet en endring for denne oppgaven nå.

På samme måte som for utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere foreslår departementet fristen for valget til utvalgene av skjønnsmedlemmer flyttet til 15. oktober i året etter kommune- og fylkestingsvalgene, jf. utkastet til skjønnsprosessloven § 14 annet ledd jf. § 66.