6 Økt representativitet i utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere
6.1 Innledning. Gjeldende rett
De hovedhensyn som ligger til grunn for ordningen med lekdommere, tilsier at utvalgene av lagrettemedlemmer og alminnelige meddommere bør representere et visst mangfold med hensyn til alder, kjønn, bakgrunn og kultur. Lekdommerordningen innebærer en fordeling av formell innflytelse, som etter demokratiske idealer bør favne bredt. Deltakelse som lekdommer kan dessuten dessuten fungere som et bindeledd mellom ulike befolkningsgrupper på den ene siden og domstolene og andre offentlige myndigheter på den annen. Regjeringen har et mål for inkludering som blant annet går ut på at andelen lekdommere med innvandrerbakgrunn skal økes, jf. særskilt vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) «Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og mål for inkludering». I inneværende valgperiode (2004-2008) har 2,8 prosent av lagrettemedlemmene og meddommerne innvandrerbakgrunn, mens andelen innvandrere i befolkningen er 8,3 prosent.
Som det fremgår av kapittel 5, velges det i dag to like store utvalg av lagrettemedlemmer og meddommere, ett med kvinner og ett med menn. I den enkelte sak skal det trekkes fra dem begge, slik at kjønnene blir likt representert. For øvrig stiller ikke loven bestemte krav til sammensetningen av utvalgene. I rundskriv G-50/99 har Justisdepartementet uttalt at «utvalgene bør være sammensatt slik at de representerer alle samfunnslag og forskjellige aldersgrupper. Departementet uttaler også at det er «viktig at utvalgene gjenspeiler den norske befolkning», og at det derfor er «naturlig at det velges inn personer med ulik etnisk bakgrunn».
6.2 Lekdommerutvalgets forslag
Lekdommerutvalget foreslår å opprettholde ordningen med ett utvalg for hvert av kjønnene. Som det fremgår av kapittel 5, går utvalget dessuten inn for at kandidater til utvalgene av meddommere til tingretten skal trekkes tilfeldig fra folkeregisteret. Trekningen skal fordeles likt på aldersgruppene 21-28 år, 29-36 år, 37-46 år, 47-56 år og 57-66 år, jf. utvalgets forslag til ny § 74 i domstolloven. Utvalget legger videre til grunn at ordningen med trekning fra folkeregisteret på landsbasis i utgangspunktet vil gi full representativitet også med hensyn til minoritetsbakgrunn. Utvalget uttaler videre blant annet (NOU 2002: 11 side 82-83):
«Men forskjellene kommunene i mellom vil være stor. Og uten andre tiltak vil representativiteten antakelig reduseres etter at egnethetskontrollen av de uttrukne er gjennomført. En del av de uttrukne vil for eksempel ikke ha tilstrekkelige norskkunnskaper. Andre vil vegre seg mot å påta seg vervet – for eksempel ved ikke å svare på informasjonsbrevet fra valgorganet ... Slik vegring vil for eksempel kunne skyldes manglende kjennskap til det norske rettssystemet, mistillit til myndigheter generelt, manglende selvtillit etc. Utvalget antar at særlig kvinner vil falle fra i denne runden.
Det vil imidlertid være praktisk vanskelig å lovfeste en bestemt fordeling etter etnisk bakgrunn. Utvalget antar at det går an å utarbeide beregningsmodeller for etnisk representasjon, slik at man kan regne seg frem til mål for etnisk representasjon, også lokalt. Det er imidlertid ikke entydig hva som kvalifiserer til betegnelsen minoritetsbakgrunn. Dessuten er det tvilsomt om valgorganet vil ha tilgang til offentlige registre der etnisk bakgruunn fremkommer (annet enn utenlandsk statsborgerskap). Etter utvalgets syn vil det være vanskelig å sette en klar og praktisk grense i lovteksten. Hvilke opprinnelsesland lekdommerne skal ha, om personer med blandet etnisk bakgrunn kan velges, om det er tilstrekkelig å være tredje-generasjonsinnvandrer etc. er spørsmål som raskt vil dukke opp. Økt innslag av personer med minoritetsbakgrunn må etter utvalgets syn derfor søkes oppnådd ved å etablere et valgsystem med en mer tilfeldig uttrekning enn i dag. På den måten vil man som nevnt få en statistisk representativ andel personer med minoritetsbakgrunn, i hvert fall i utgangspunktet.
Et mer realistisk alternativ til lovfesting av en bestemt andel med minoritetsbakgrunn, vil være å fastsette en bestemmelse i loven om at det så vidt mulig bør velges (en nærmere bestemt andel) lekdommere med minoritetsbakgrunn. En slik bestemmelse vil nok ha en viss signaleffekt, men vil etter utvalgets syn neppe være tilstrekkelig.
Utvalget heller til at det ikke bør være lovgivers ansvar å sørge for at andelen personer med minoritetsbakgrunn ikke minsker vesentlig etter en egnethetskontroll.»
Faren for at folk skal vegre seg mot oppgaven som lekdommer, bør etter utvalgets syn bekjempes gjennom informasjon, også særlig rettet mot minoritetsorganisasjoner og innvandrermiljøer. Også med et valgsystem tilnærmet slik som i dag, mener utvalget at «god informasjon vil være vesentlig for å få personer med minoritetsbakgrunn på banen» (NOU 2002: 11 side 83).
Lekdommerutvalget har vurdert om vi bør ha regler som sikrer etnisk representativitet i den enkelte sak , slik at der hvor en av partene har minoritetsbakgrunn, skal retten settes med lekdommere som har slik bakgrunn. Under henvisning blant annet til at det i internasjonal forskning ikke er påvist at etnisk representativitet i den enkelte sak spiller noen rolle for resultatet, foreslår ikke utvalget slike regler. Tilliten til rettssystemet vil etter utvalgets syn bli tilstrekkelig godt ivaretatt gjennom representativitet i utvalgene (samme sted side 83-84).
6.3 Høringsinstansenes syn
Barne- og familiedepartementet er den eneste høringsinstansen som eksplisitt har uttalt seg om forslaget om å videreføre dagens ordning med egne utvalg for kvinner og menn, og har støttet forslaget.
Alle høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste en jevn aldersfordeling, støtter dette. Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering har imidlertid pekt på at det, på grunn av barnepass, skolesituasjon, usikre ansettelsesforhold, liten kontroll over egen arbeidssituasjon mv., vil være større tilbøyelighet til å søke om fritak i de yngre aldersgruppene. Organisasjonen har derfor foreslått at det innføres et system med vekting av alder i den endelige loddtrekningen. Den har også pekt på at tiltak som sikrer yngre aldersgrupper representasjon, samtidig vil bidra til at etniske minoriteter blir bedre representert, siden det er en langt større andel etniske minoriteter blant de yngre enn de eldre.
Den Norske Advokatforening har gått inn for å lovfeste prinsippet om at en nærmere bestemt andel av de som velges bør ha minoritetsbakgrunn, da dette kan være bevisstgjørende. Det samme gjelder Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD) , som har gått inn for at etnisitet skal være et fordelingskriterium også ved uttaket til den endelige listen. Organisasjonen har uttalt blant annet:
«Uten et slikt tiltak ser OMOD en opplagt risiko for at lekdommerutvalgene får lav etnisk representasjon trass i tilfeldig trekning fra folkeregistrene. Etniske minoriteter er allerede dårligere representert ved at mange flere faller utenfor trekningene på grunn av krav til botid, norskkunnskaper osv. I tillegg er etniske minoriteter dessverre en marginalisert og sårbar gruppe bl.a. på arbeidsmarkedet som har større vansker med å be om fri. Hvis barna passes hjemme er det et praktisk barnepasningsproblem. Manglende selvtillit og tro på egne ferdigheter kan spille inn i høyere grad enn ellers i befolkningen. Negative erfaringer med autoriteter i Norge for eksempel politikontroller og utlendingsmyndigheter kan også virke demotiverende.
Et viktig hinder for deltakelse som lekdommer vil dessuten være etniske minoriteters generelt dårlig boligsituasjon som gjør at de flytter betydelig mer enn andre befolkningsgrupper. Skiftende jobber og jobbsøking fører også til mer flytting mellom kommuner i Norge enn i andre befolkningsgrupper. Kravet om at lekdommere skal stå innført i folkeregisteret i den aktuelle kommunen på valgdagen, jf. forslag til domstolloven § 65, vil derved føre til at en større andel personer med etnisk minoritetsbakgrunn blir uaktuelle som lekdommere sammenlignet med etniske nordmenn. Offentlige myndigheter er også selv medvirkende til mye flytting blant etniske minoriteter.
I noen tilfeller kan det også være holdninger blant etniske minoriteter selv som er hinder, for eksempel i forhold til kvinnedeltakelse noe som kan ramme den etniske representativitet i kvinneutvalgene.»
OMOD ser at det vil være større praktiske problemer forbundet med å lovfeste en bestemt fordeling etter etnisk bakgrunn enn å lovfeste en bestemt aldersfordeling, men mener at dette vil være mulig ved hjelp av Statistisk sentralbyrås «fødelandsfil». Det ideelle ville etter OMODs syn være et system med en kategori for etniske minoriteter og en for den øvrige befolkning, og som sikrer at disse er likt representert i de endelige lekdommerutvalgene. Organisasjonen beklager også at Lekdommerutvalget ikke har foreslått regler om representativitet ved behandlingen av den enkelte sak.
Kommunal- og regionaldepartementet påpeker at Lekdommerutvalget bare har hatt fokus på personer med innvandrerbakgrunn, og ikke mot urfolk og nasjonale minoriteter, selv om problemstillingene kan være de samme. Departementet har videre bemerket at sedvaner tilknyttet urfolk og minoriteter – i større grad enn for minoriteter med innvandrerbakgrunn – vil kunne anses som rettskilder, og har uttalt at:
«I saker hvor for eksempel samisk sedvane er et sentralt punkt, vil det for tilliten til rettsvesenet være ønskelig ... at personer med samisk kulturkunnskap er representert i juryen.»
6.4 Departementets vurdering
Departementet ser ikke grunn til å endre dagens system med at det skal velges ett utvalg for hvert kjønn, jf. lovforslaget §§ 64 og 65.
Som det fremgår under punkt 5.2 foran, viderefører ikke departementet forslaget om trekning av meddommere fra folkeregisteret. Utgangspunktet for vurderingen av om det skal lovfestes en viss representativitet i utvalget med hensyn til alder og etnisk bakgrunn, blir dermed et annet enn for utvalget. For departementet blir spørsmålet om det skal gis presise regler for sammensetningen av utvalgene med hensyn til alder og/eller andre egenskaper, eller om det skal gjelde en mer generell regel om krav til mangfold i utvalgene.
Statistisk sentralbyrå definerer «innvandrerbefolkningen» som «personer med to utenlandsfødte foreldre: førstegenerasjonsinnvandrere som har innvandret til Norge, og personer som er født i Norge med to foreldre som er født i utlandet» (se www.ssb.no, «Innvandring og innvandrere – temaside», under «Ordforklaringer»). I tillegg benytter Statistisk sentralbyrå uttrykket «Annen innvandringsbakgrunn», som omfatter utenlandsadopterte, utenlandsfødte med en norskfødt forelder og norskfødte med en utenlandsk forelder. Byrået gir ikke samme sted noen definisjon av betegnelsen «innvandrer». Departementet har inntrykk av at det er en viss uenighet blant dem som arbeider med denne typen statistikk om alle som inngår i definisjonen av «innvandrerbefolkningen» skal betegnes som innvandrere, eller om denne betegnelsen skal forbeholdes for personer som selv har innvandret. Dersom domstolloven skal stille krav om en bestemt andel innvandrere i utvalgene, vil det samtidig være nødvendig å definere hvem som skal være «innvandrer» i lovens forstand.
Departementet ser ikke bort fra at det i prinsippet ville være mulig å utarbeide de definisjoner og få frem de opplysningene om befolkningen som ville være nødvendig dersom det stilles krav om at utvalgene skal være et nøyaktig «speilbilde» av befolkningen med hensyn til aldersfordeling, andel innvandrere eller andel personer med minoritetsbakgrunn. Etter departementets syn er det imidlertid ikke hensiktsmessig å etablere så presise regler for sammensetningen. Det vises til at oppgaven med å velge utvalgene da ville bli vesentlig mer ressurskrevende for kommunene, og at det finnes også andre, mindre ressurskrevende tiltak som kan bidra til større mangfold i utvalgene, jf. straks nedenfor. Krav om en helt bestemt fordeling i utvalgene med hensyn til eksempelvis alder og innvandrerbakgrunn vil for øvrig ikke kunne gjøres absolutt, siden man da ville risikere at kommunene ikke klarer å etablere utvalg som tilfredsstiller lovens krav.
Departementet går isteden inn for å lovfeste en regel om at utvalgene skal ha en allsidig sammensetning, slik at utvalgene i størst mulig grad representerer alle deler av befolkningen. Den vil innebære en plikt for kommunene til å sørge for spredning i utvalgene med hensyn til blant annet alder, innvandrer- og minoritetsbakgrunn og kultur. For å legge til rette for allsidighet og mangfold i utvalgene, bør kommunene også ha plikt til å oppfordre allmennheten til å foreslå kandidater. Departementets forslag kommer til uttrykk i § 67 i lovforslaget.
En regel om etnisk representasjon i den enkelte sak vil stride mot de prinsippene vi ellers har for lekdommerdeltakelse. Behov for særskilt kunnskap, eksempelvis om en minoritets sedvane, bør dekkes på samme måte som andre kunnskapsbehov, det vil si ved bruk av sakkyndig og/eller fagkyndige meddommere. På denne bakgrunnen slutter departementet seg til utvalgets forslag om at det ikke skal vedtas regler om en bestemt representasjon i den enkelte sak.