5 Nærmere om forslaget til lov om fylkeskommunale sykehusselskaper

5.1 Lovens virkeområde

Utvalgets vurderinger og forslag

Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var behovet for å utrede tilknytningsformene for offentlige sykehus. Utvalget foreslår allikevel en generell tilknytningsform som skal gjelde for både kommuner og fylkeskommuner, og i prinsippet for all kommunal virksomhet der sektorlovgivningen ikke er til hinder for det. I NOU 1999:15 uttaler utvalget om dette:

«Utvalgets mandat og sammensetning tilsier at det har begrenset seg til å utrede tilknytningsformer for offentlige sykehus. Den nye modellen som presenteres i punkt 7.4 tar utgangspunkt i de behov som har gjort seg gjeldende i sykehussektoren, se kapittel 4 og kapittel 5. Lovutkastet er likevel utformet som en generell lov rettet mot fylkeskommunal og kommunal virksomhet i alminnelighet, slik at organisasjonsformen også kan ha gyldighet utover sykehussektoren. Dette er gjort med utgangspunkt i forvaltningspolitiske prinsipper om at organisasjonsformer bør være generelle og ikke virksomhets- eller sektor spesifikke. Utformingen av en generell lov framfor en spesiell lov, er også gjort ut fra antakelsen om at de behov som gjør seg gjeldende i sykehussektoren og den avveiningen som er foretatt mellom handlefrihet for virksomhetsledelsen og behovet for overordnet eierstyring også kan gjør seg gjeldende i forhold til annen kommunal og fylkeskommunal tjenesteyting. Det er imidlertid ingen ting i veien for at lovens anvendelsesområde kan begrenses til sykehussektoren dersom det skulle være ønskelig.»

Til spørsmålet om i hvilken lov reguleringen av sykehusselskap skal foretas, uttaler utvalget:

«Fylkeskommunalt selskap og kommunalt selskap er en selvstendig rettslig og økonomisk enhet som er skilt fra kommunen/fylkeskommunen. Dette innebærer at det ikke er naturlig å regulere organisasjonsformen innenfor kommuneloven. Selskapsformen reguleres derfor i egen lov.»

Høringsinstansene

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om hvorvidt den foreslåtte tilknytningsformen bør gjøres gjeldende generelt for kommunal virksomhet, eller om den kun bør være en ny tilknytningsform for sykehusvirksomhet. Det er i alt 12 høringsinstanser som uttaler seg om dette, hvorav fire fylkeskommuner og en kommune. Disse høringsinstansene går alle inn for at tilknytningsformen bør være generell og begrunner det, på samme måte som utvalget, med at all organisatorisk lovgivning bør være generell. Det er ingen av disse høringsinstansene som vurderer om det er behov for en slik selskapsform som utvalget foreslår for annen kommunal virksomhet. Det er heller ingen som uttaler seg om hvilken annen type virksomhet enn sykehusvirksomhet den eventuelt er egnet for.

Departementets merknader

Departementet er enig i at hensynet til oversiktlighet i rettssystemet tilsier at lovgivning av organisatorisk karakter er generell for hele kommunesektoren. Likeledes at det i utgangspunktet ikke er ønskelig å etablere særlovgivning på det organisatoriske området. Departementet kan imidlertid ikke slutte seg til utvalget når det mener at man kan konkludere fra det spesielle til det generell på dette området og presumere et generelt behov. I Ot.prp. nr. 53 (1997-98) side 56 ble det tvert i mot konkludert med at man ikke så noe behov for å etablere en ny organisasjonsform for virksomheter som kommuner og fylkeskommuner driver alene, og som er skilt ut som et eget rettssubjekt. Heller ikke utvalgets utredning i NOU 1999:15 gir grunnlag for å fastslå at det er behov for en slik generell organisasjonsform for kommunal sektor, i og med at utvalget kun har vurdert behovet i forhold til sykehus. Departementet mener derfor at det foreløpig ikke er grunnlag for å foreslå å lovfeste en generell adgang for kommuner og fylkeskommuner til å skille ut enhver virksomhet som eget rettssubjekt.

I og med at det gjennom utvalgets utredning har fremkommet at det er behov for en ny tilknytningsform når det gjelder sykehusvirksomhet, vil det verken være hensiktsmessig eller fornuftig å utsette lovfesting på dette området til et eventuelt generelt behovet er fastslått, i sær når konklusjonen i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) tilsier at man for tiden antagelig ikke vil komme til at det eksisterer et tilsvarende behov for andre virksomhetstyper enn sykehus. På bakgrunn av at mange sykehus er meget omfattende og kompliserte institusjoner, både medisinskfaglig, teknisk, personalmessig og økonomisk, er det ikke urimelig å anta at eiere av offentlige sykehus har behov for andre tilknytnings- og styringsformer enn det offentlige har når det gjelder annen virksomhet. Departementet har derfor kommet til at den foreslåtte tilknytningsformen kun bør omfatte sykehusvirksomhet, se lovforslaget § 1.

Det er grunner som taler både for og i mot å foreta regulering av tilknytningsformer for fylkeskommunal virksomhet som ikke er en del av fylkeskommunen som juridisk person, i kommuneloven. På bakgrunn av konklusjonen over, er det ikke i noe tilfelle naturlig å ta de foreslåtte bestemmelsene inn i kommuneloven nå. Det kunne skape grunnlag for misforståelser om bestemmelsenes virkeområde. Et alternativ er å ta bestemmelsene inn i spesialisthelsetjenesteloven. Spesialisthelsetjenestelovens bestemmelser gjelder først og fremst oppgavefordeling og ansvarstildeling når det gjelder offentlige helsetjenester. Det er derfor ikke hensiktsmessig å ta inn så omfattende organisatoriske bestemmelser i denne loven. Dersom tilknytningsformen sykehusselskap ble regulert i spesialisthelsetjenesteloven mens andre tillatte tilknytningsformer ble regulert i annen lovgivning, kunne dette fremstå som om staten anbefalte fylkeskommunene å benytte sykehusselskapsformen fremfor andre tilknytningsformer, hvilket ikke er tilfellet.

Departementet har derfor kommet til at lovforslaget kun bør omfatte tilknytningsformer som gjelder sykehus og at det bør tas inn i en egen lov.

5.2 Sykehusselskapet som eget rettssubjekt

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget fremhever flere steder i utredningen at sykehusselskapets rettslige status som eget rettssubjekt er et av hovedtrekkene ved den nye tilknytningsformen som det foreslår for fylkeskommunale sykehus.

Høringsinstansene

Flertallet av høringsinstansene, de som er positive til å åpne for en ny tilknytningsform, mener at modellen bør innbefatte at sykehusselskap blir eget rettssubjekt.

Departementets merknader

Departementet mener liksom utvalget at det er behov for at sykehusselskap rettslig og økonomisk, blir en egen enhet adskilt fra eieren. Sykehus bør kunne få en sterkere grad av økonomisk og driftsmessig selvstendighet i forhold til eier. Derfor bør et sykehusselskap kunne vedta sitt eget budsjett og selv disponere sine inntekter og forvalte sin formue. Se bl.a. lovforslaget §§ 5, 17, 18 og 24. For å ansvarliggjøre sykehusselskapet, bør det selv får rettigheter, plikter og det ansvar som følger av dette. Det vil blant annet si at sykehusselskap bør bli erstatningsansvarlig for egne handlinger, at det kan bli part i avtaler og få partsstilling både i saker for forvaltningen og i saker som føres for domstolene. Se lovforslaget § 4. Sykehusselskap bør også få arbeidsgiveransvar for de ansatte. Her foreslås det en begrensning når det gjelder tariffavtaler som omtales nærmere nedenfor i 5.8. For at sykehusselskap skal kunne gjøres ansvarlig overfor eier for forvaltning og drift av sykehuset, har departementet kommet til at sykehusselskap må få den driftsmessige frihet som ligger i at det blir en selvstendig juridisk person. Stilling som eget rettssubjekt vil gjøre det mulig å etablere et avtaleforhold mellom fylkeskommunen og sykehusselskapet slik at sykehusselskapet yter sykehustjenester til fylkeskommunen mot betaling. Fylkeskommunen vil dermed kunne etablere kontraktsstyring av sykehusselskap.

5.3 Eiers økonomiske ansvar

Utvalgets vurderinger og forslag

Når det gjelder eiers ansvar for sykehusselskapets økonomiske forpliktelser uttaler utvalget:

«Når et fylkeskommunalt sykehusselskap organiseres som eget rettssubjekt, innebærer dette at de nevnte bestemmelsene i kommuneloven om fylkeskommunens økonomiforvaltning ikke gjelder. Dette betyr likevel ikke at selskapsledelsen bør stilles fritt når det gjelder selskapets økonomi. Fylkeskommunen har et overordnet ansvar for å sørge for at befolkningen har tilgang til spesialisthelsetjenester. Det at fylkeskommunens sykehus organiseres som et eget rettssubjekt, betyr ikke at fylkeskommunen kan fri seg fra ansvaret for virksomheten. Dette betyr at konkurs ikke vil være noe tenkelig alternativ i et sykehusselskap som ikke kan innfri sine forpliktelser. Dette er nedfelt i lovutkastet § 30. Et naturlig motstykke til at selskapet ikke kan tas under konkursbehandling er at fylkeskommunen er ansvarlig for at selskapskreditorer får dekning.»

Høringsinstansene

Så godt som alle høringsinstansene støtter utvalget i disse vurderingene.

Departementets merknader

Fylkeskommunen er pålagt å sørge for et spesialisthelsetjenestetilbud til befolkningen i fylket. I det ligger det at fylkeskommunen skal planlegge og organisere tilbudet av slike tjenester slik at befolkningens behov for tjenestene blir dekket. Somatiske og psykiatriske sykehustjenester utgjør en sentral del av dette tilbudet. Som eiere av offentlige sykehus har fylkeskommunen ansvar for dekning av sykehusenes utgifter. Dette ansvaret er nedfelt i spesialisthelsetjenesteloven.

Selv om det foreslås at sykehusselskapet skal være eget rettssubjekt, mener departementet at det ikke ville være akseptabelt om eier skulle få et begrenset ansvar for sykehusselskapets økonomiske forpliktelser ved at eiers ansvar ble begrenset til de verdier som er skutt inn i sykehusselskapet. Forslaget til ny tilknytningsform omfatter ikke noe forslag til endring av fylkeskommunens ansvar, heller ikke dens finansieringsansvar. Uansett hvilken tilknytningsform og organisasjonsmodell fylkeskommunen velger for sin sykehusvirksomhet, endres ikke finansieringsansvaret. Det er i praksis heller ikke noe reelt alternativ at fylkeskommunen lar et sykehus som det eier, gå konkurs.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at den foreslåtte tilknytningsformen, sykehusselskap, bør være fullt ut offentlig eid og at sykehusselskap forutsettes eid av en enkelt fylkeskommune. Dette er sentrale trekk i den forslåtte tilknytningsformen. Se lovforslaget § 1.

Når forslaget verken åpner for at sykehusselskap skal kunne gå konkurs eller at kreditor som ikke får oppfylt sine fordringer på sykehusselskap, skal kunne ta initiativ til oppløsning av sykehusselskapet, tilsier hensynet til sykehusselskapets kreditorer at de etter påkrav mot sykehusselskapet, bør gis anledning til å kreve dekning av fylkeskommunen. En slik adgang vil også virke positiv for tilliten til sykehusselskap som medkontrahent i forretningsmessige forhold. Se lovforslaget § 6 første ledd.

Kreditor bør først kunne rette krav mot fylkeskommunen når det er rimelig grunn til å tro at kravet ikke vil bli dekket av sykehusselskapet. Det vil også eliminere faren for dobbeltdekning av kravet. Departementet mener dessuten at kreditorer som har omtvistede krav på sykehusselskapet, ikke bør kunne gå på fylkeskommunen og få dekning for et krav som det senere kan vise seg at sykehusselskapet ikke var ansvarlig for. Kreditor har heller ikke noe umiddelbart behov for å kreve dekning av fylkeskommunen dersom et krav er betryggende sikret. Departementet foreslår derfor at det først åpnes for at kreditor kan rette krav mot fylkeskommunen dersom han forgjeves har krevd sykehusselskapet for uomtvistet og forfalt gjeld. Departementet har dessuten kommet til at det bør stilles noe større krav til kreditors aktivitet når det gjelder å få dekning hos sykehusselskap før han får adgang til å rette kravet mot fylkeskommunen enn det utvalget har funnet nødvendig. Det foreslås derfor at loven stiller som vilkår for å kreve fylkeskommunen at kreditor tidligst fire uker etter første påkrav har sendt ytterligere et påkrav til sykehusselskapet med en betalingsfrist på minst to uker uten å få dekning. Se lovforslaget § 6 annet ledd.

5.4 Forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget forutsetter at forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde for sykehusselskap. Noen nærmere vurdering av dette spørsmålet er ikke foretatt i utredningen.

Høringsinstansene

Høringsinstansene er enige i dette forslaget i den grad de har merknader til det.

Departementets merknader

Utgangspunktet etter forvaltningsloven § 1 er at loven bare regulerer virksomhet som drives innenfor fylkeskommunen. Hvis bestemmelsene skal gjelde for sykehusselskap, må de derfor gjøres uttrykkelig gjeldende slik utvalget foreslår.

Rettslig og praktisk vil det ha begrenset betydning om forvaltningslovens bestemmelser gjøres gjeldende for sykehusselskap i og med at sykehusselskap i liten utstrekning vil treffe enkeltvedtak. Dessuten følger det av spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 at taushetsbestemmelsene i forvaltningsloven gjelder.

Selv om det antagelig ikke vil få stor praktisk betydning at forvaltningslovens bestemmelser gjøres gjeldende for sykehusselskap, mener departementet at det har en selvstendig verdi å synliggjøre at de prinsippene som denne lovgivningen bygger på, fortsatt skal gjelde selv om sykehus omdannes til sykehusselskap. Se lovforslaget § 3 første ledd. Sykehus yter offentlige tjenester av en slik art at de som blir parter i et sykehus forvaltningssaker, ikke bør få reduserte saksbehandlingsmessige rettigheter på grunn av sykehusets tilknytningsform til eier.

I de tilfellene sykehusselskap treffer avgjørelser som er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 og parten har klagerett etter forvaltningsloven § 28 første ledd, vil det oppstå spørsmål om hvilket organ som er klageinstans. Spesialisthelsetjenesteloven har ikke bestemmelser om forvaltningsklage og klageorgan. Etter forvaltningsloven § 28 er klageinstansen det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet sykehusselskapet. I og med at det foreslås at sykehusselskap skal bli et eget rettssubjekt, vil det ikke foreligge noe overordningsforhold i forvaltningsrettslig betydning mellom sykehusselskapet og fylkeskommunen. Departementet har derfor kommet til at det bør reguleres uttrykkelig i lovforslaget hvilket forvaltningsorgan som er klageinstans. I og med at fylkeskommunen er det forvaltningsorgan som gjennom sin eiermyndighet har instruksjonsrett overfor sykehusselskapet, er det mest nærliggende at fylkeskommunen avgjør klager over sykehusselskapets enkeltvedtak. I samsvar med prinsippet i forvaltningsloven § 28 annet ledd, foreslår departementet at klagemyndigheten legges til fylkestinget som kan delegere myndigheten til fylkesutvalget, eller en eller flere klagenemnder oppnevnt av fylkestinget. Se lovforslaget § 3 første ledd.

Etter gjeldende rett er det antagelig ikke noen automatisk følge av utskilling til eget rettssubjekt at en virksomhet ikke omfattes av offentlighetsloven, særlig må det gjelde tjenestebasert virksomhet. Det er allikevel grunn til å klargjøre om offentlighetslovens regler skal gjelde for sykehusselskap. Det vil ha noe begrenset betydning om offentlighetslovens bestemmelser gjøres gjeldende for sykehusselskap. Mange av et sykehus sine dokumenter vil være underlagt taushetsplikt og må derfor unntas offentlighet. Allikevel anser departementet dette spørsmålet å være av stor prinsipiell betydning.

I St.meld. nr. 32 om offentlighetsprinsippet i forvaltningen påpekes det at det blir stadig mer vanlig at kommunale oppgaver blir utført av virksomhet som er organisert på siden av den tradisjonelle forvaltningsstrukturen. Regjeringen uttrykker bekymring for at slik omorganisering kan få uønskede følger for anvendelsen av offentlighetsloven. Regjeringen påpeker at hensynet til demokrati, kontroll, rettssikkerhet og adgang til informasjon gjør at rett til innsyn i offentlige eide selskapers drift og interne administrasjon, selvsagt kan ha interesse for allmennheten. Komiteens flertall støtter i Innst. S. nr. 21 (98-99) regjeringens syn om at valg av organisasjonsform ikke i seg selv skal påvirke retten til innsyn i offentlig eid virksomhet og påpeker at dette også er viktig i forhold til virksomhet som er kommunalt eid. Selv om spesielle mothensyn gjør seg gjeldende i forhold til offentlig eide selskaper som driver konkurranseutsatt næringsvirksomhet, gjelder mothensynene i samme grad selskaper som driver allmenn tjenesteyting, som sykehusselskaper. Departementet har kommet til at det ikke bør gjelde forskjellige regler for fylkeskommunale sykehus som er forvaltningsorganer og fylkeskommunale sykehusselskap i forhold til allmennhetens rett til innsyn i driften.

Når departementet foreslår at offentlighetsloven skal gjøres gjeldende for sykehusselskap, er det også lagt vekt på at sykehusselskap får plikt til å vurdere meroffentlighet etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd.

5.5 Forholdet til kommuneloven

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget foreslår vesentlige endringer i kommunelovens bestemmelser om kommunalt og fylkeskommunalt foretak.

Høringsinstansene

Høringsinstansene har ikke særskilte merknader til utvalgets forslag ut over det som ligger i generell tilslutning til utredningen.

Departementets merknader

Etter kommunelovens kapittel 11 kan all kommunal og fylkeskommunal virksomhet organiseres som kommunalt foretak. Modellen er utarbeidet ut fra behov som er erfart innen kommunale virksomhetsområder gjennom en årrekke. Bestemmelsene om kommunalt foretak ble fremmet i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) og er ikke trått i kraft ennå. Det foreligger derfor ingen erfaringer med hvordan modellen vil fungerer i praksis. Utvalgets endringsforslag er kun begrunnet med behov som er erfart innenfor sykehussektoren. Dessuten forutsetter utvalgets endringsforslag at det fremmes forslag om en generell lov om kommunalt selskap. Departementet mener at den begrunnelsen som ligger til grunn for utvalgets forslag om endring i kommunelovens kapittel 11, ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å følge opp forslaget, spesielt ikke når det foreslås en sykehusspesifikk selskapslov. Departementet kan ikke se at de behov som er avdekket når det gjelder sykehusvirksomhet, tilsier at det foreslås både en tilknytningsform som åpner for organisering av sykehus som sykehusselskap som er eget rettssubjekt, og en foretaksform som ikke er eget rettssubjekt, men med mer selskapsbasert styring enn nåværende kommunalt foretak.

Departementet forslår derfor ikke noen endring i kommunelovens bestemmelser om kommunalt foretak.

Utvalget har ikke klargjort hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde dersom fylkestinget bestemmer at det selv skal være selskapsmøte. Departementet mener at det er grunn til å klargjøre at når fylkesting behandler saker om sykehusselskap i kraft av å være fylkestinget, gjelder som vanlig kommunelovens saksbehandlingsregler. Men når fylkestinget opptrer som selskapsmøte, gjelder de saksbehandlingsreglene som følger av forslaget til sykehusselskapslov. Se lovforslaget § 3 tredje ledd.

5.6 Sykehusselskaps vedtekter og stiftelsesdokument

Det foreslås at sykehusselskap, på linje med andre selskaps- og foretaksformer, skal ha egne vedtekter.

Utvalgets vurderinger og forslag

Om eierstyring av sykehusselskap gjennom vedtekter uttaler utvalget blant annet:

«Gjennom sin overordnede myndighet i selskapsmøtet vil fylkeskommunen kunne gi instrukser og sette rammer for styrets ledelse av selskapet. Den overordnede myndigheten kan brukes til å fastsette mål og krav til sykehusdriften, og til å kontrollere at dette blir ivaretatt. Vedtektene og særlig formålsbestemmelsen vil være et virkemiddel i denne sammenheng. Det er forutsatt at fylkestinget selv fastsetter selskapsvedtekter (jf. lovutkast §§ 6 og 7) og endringer i vedtekter (jf. lovutkast § 8). Sykehusets grunnleggende forpliktelser bør fastsettes i vedtektene.»

Utvalget foreslår at vedtektene minst må fastsette selskapets form, selskapets formål, den kommune eller fylkeskommune som eier selskapet, hvor selskapet har sitt hovedkontor, kommunenes eller fylkeskommunens innskudd, antall styremedlemmer eller laveste og høyeste antall. Utover disse kravene forutsetter utvalget at det vil være opp til fylkeskommunen som eier å bestemme i hvilken grad vedtektene skal brukes til å styre sykehusselskapet.

Departementets merknader

Fastsettelse av vedtekter er det sentrale virkemiddel eier kan bruke for å sette ramme for virksomheten og styre sykehusselskapet. Departementet følger opp utvalgets forslag om vedtektskrav. Se lovforslaget § 11. Vedtektene må vedtas av eiers øverste styringsorgan, fylkestinget. Se lovforslaget § 7. Dette formkravet må også gjelde ved endring av vedtektene etter at sykehusselskap er opprettet og satt i drift. Se lovforslaget § 12.

Departementet foreslår at loven bare skal regulere organisering av fylkeskommunalt sykehusselskap. På denne bakgrunn er det grunnlag for å stille mer sykehusspesifikke krav til vedtektene. Departementet har kommet til at dette vil være hensiktsmessig. Utvalget forutsetter at fylkeskommunen selv kan velge hvorledes den vil benytte de styringsmulighetene loven gir. Det vil si hvor mye av styringen som skal skje gjennom henholdvis vedtekter, ved instruksjon gjennom selskapsmøtet og gjennom kontraktsstyring. I og med at departementet foreslår å stille krav om statlig godkjenning av opprettelse av sykehusselskap, vil sannsynligvis dette medvirke til at vedtektene får større betydning når fylkeskommunen skal fastsette rammene for driften av sykehusselskapet. Dette taler, etter departementets vurdering, også for å stille mer omfattende krav til vedtektenes innhold i loven.

Det foreslås derfor at fylkeskommunen, i tillegg til de krav utvalget har foreslått, også skal vedtektsfeste hvilke helsepolitiske målsettinger fylkeskommunen har med sykehusselskapet. Likeledes bør hovedoppgaver og hovedprioriteringer fastsettes gjennom vedtektene. At vedtektene skal fastsette hovedoppgavene, vil ikke bare si at fylkeskommunen må angi om sykehusselskap skal tilby visse spesialistfunksjoner, akuttfunksjoner, og lignende. Fylkeskommunen må være mer detaljert og for eksempel sørge for å angi hvilke plikter sykehusselskap har når det gjelder utdanning og forskning, og hvilken prioritering slik oppgaveløsning skal gis. Departementet mener at det også er viktig at fylkeskommunen allerede før sykehusselskapet trer i virksomhet etablerer formelle rutiner og krav til sykehusselskap som legger til rette for gjennomføring av nødvendig eierkontroll og demokratisk kontroll med sykehusselskapets drift. Dette kan blant annet gjøres ved å stille krav til sykehusselskapet om planlegging og tilbakemelding til fylkeskommunen. Slike krav bør nedfelles i vedtektene slik at departementet kan vurdere dem i forbindelse med godkjenningen.

I og med at det foreslås at departementets godkjenning skal være en stiftelsesforutsetning i tillegg til fylkestingets vedtak, har departementet kommet til at det er hensiktsmessig å foreslå å innføre en ordning med stiftelsesdokument som utferdiges administrativt på grunnlag av fylkestingets vedtak, og at det er undertegningen av stiftelsesdokumentet som etablerer det rettslige grunnlaget for selskapsstiftelsen. Se lovforslaget § 8. Stiftelsesdokumentet kan først opprettes etter at departementet har godkjent opprettelsen av sykehusselskapet og må inneholde en henvisning til godkjenningen. Dersom departementets godkjenning gis under forutsetning om at fylkeskommunen foretar endringer i vedtektene, kan stiftelsesdokumentet først opprettes etter at fylkeskommunen har behandlet vedtektene på nytt.

5.7 Planlegging og økonomiforvaltning

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget uttaler følgende om planlegging, gjennomføring og kontroll av sykehusselskaps økonomiforvaltning:

«Når et fylkeskommunalt sykehusselskap organiseres som eget rettssubjekt, innebærer dette at de nevnte bestemmelsene i kommuneloven om fylkeskommunens økonomiforvaltning ikke gjelder.

Dette betyr likevel ikke at selskapsledelsen bør stilles fritt når det gjelder selskapets økonomi. Fylkeskommunen har et overordnet ansvar for å sørge for at befolkningen har tilgang til spesialisthelsetjenester. Det at fylkeskommunens sykehus organiseres som et eget rettssubjekt, betyr ikke at fylkeskommunen kan fri seg for ansvaret for virksomheten. Dette betyr at konkurs ikke vil være noe tenkelig alternativ i et sykehusselskap som ikke kan innfri sine forpliktelser.»

«Et naturlig motstykke til at selskapet ikke kan tas under konkursbehandling er at fylkeskommunen er ansvarlig for at selskapskreditorer får dekning. En ordning hvor fylkeskommunen har et ansvar for sykehusselskapets forpliktelser, må gi fylkeskommunen kontroll med sykehusselskapets økonomiforvaltning. Denne kontrollen bygger på flere elementer:

• Fylkeskommunen godkjenner gjennom selskapsmøtet sykehusets budsjett som er bindende for selskapsledelsen. Dette er nedfelt i lovutkastet § 25. Vesentlig budsjettavvik må rapporteres til fylkeskommunen (jf. lovutkast § 26).

• Fylkeskommunen godkjenner gjennom selskapsmøtet sykehusselskapets økonomiplan. Nærmere bestemmelser om dette er nedfelt i lovutkastet § 27.

• Sykehusselskapets adgang til å ta opp lån og avgi garantier bør begrenses. Utgangspunktet må være at selskapet bare kan ta opp lån etter særskilt fullmakt fra fylkeskommunen. Låneopptak skal godkjennes av selskapsmøte. I denne forbindelse må den som representerer fylkeskommunen påse at selskapets låneopptak ligger innenfor fylkeskommunens låneramme. Dessuten skal låneopptak godkjennes av departementet etter tilsvarende regler som gjelder for fylkeskommunens egne låneopptak. Sykehusselskapet bør ikke ha adgang til å avgi garantier. Disse begrensningene er nedfelt i lovutkastet § 29.

Det bør være kontroll- og revisjonssystemer som gir eieren kontroll med selskapets stilling og utvikling. Etter lovutkastet skal det være en revisor som velges av selskapsmøtet. I tillegg kan fylkeskommunen i vedtektene eller ved instruks fastsette ytterligere kontrollordninger. Fylkeskommunens kontrollutvalg og den fylkeskommunale revisor omfatter ikke sykehusselskapet. Derimot utøver disse kontroll med fylkeskommunens utøvelse av eierskap i selskapet. I tillegg kommer de muligheter for kontroll og styring med virksomheten som følger av fylkeskommunens eiermyndighet gjennom selskapsmøtet. Av sentral betydning for sykehusselskapets økonomi vil dessuten være de driftsavtaler om levering av sykehustjenester som fylkeskommunen må inngå med sykehusene.»

Utvalget uttaler følgende om sykehusselskaps kapitalgrunnlag:

«Fylkeskommunen vil ha et eneansvar for tilførsel av egenkapital til selskapet. Sykehusene vil skaffe seg inntekter ved salg av sykehustjenester, først og fremst gjennom driftsavtaler med fylkeskommunen selv. Det nærmere innholdet av disse og andre avtaler vil være av helt sentral betydning for sykehusselskapenes økonomi.

Til forskjell fra sykehus som organiseres innenfor kommunelovens system, vil fylkeskommunen som eier av sykehusselskapet ikke rå fritt over selskapets inntekter og formue. Dette tilhører sykehusselskapet og disponeres av selskapets egne organer. Ønsker eieren å ta ut midler fra selskapet for å bruke disse utenom sykehusselskapet må dette skje gjennom egne regler for utdeling av utbytte mv.. Vedtak om dette treffes i selskapsmøtet jf. lovutkastet § 35. Denne begrensningen i fylkeskommunens adgang til å rå over sykehusselskapets midler, bidrar til at sykehusledelsen lettere kan forutberegne selskapets økonomiske ressurser.»

Høringsinstansene

Stort sett gir høringsinstansene full støtte til utvalgets forslag om økonomibestemmelser for sykehusselskap og til at fylkeskommunen skal ha god kontroll med selskapets planlegging og gjennomføring av økonomien.

Departementets merknader

I og med at kommunelovens bestemmelser om økonomisk planlegging og forvaltning ikke gjelder for sykehusselskapet, foreslås det egne økonomibestemmelser. Se lovforslaget § 29 - 38. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at disse bestemmelsene bør tilsvare økonomibestemmelsene i lov om interkommunale selskaper. Det er også en fordel at de lovene som regulerer fylkeskommunenes adgang til å selskapsorganisere sin virksomhet, tilsvarer hverandre mest mulig. Det vil gjøre det letter å forholde seg til regelverket for organisering av fylkeskommunal virksomhet utenfor fylkeskommunen.

Økonomibestemmelsene for interkommunale selskaper bygger på hovedprinsippene i kommuneloven. De pålegg og begrensninger som kommuneloven legger på fylkeskommunen på dette området, for eksempel pålegg om å vedta et realistisk årsbudsjett og begrensningene i adgangen til å lånefinansiere, må også legges på sykehusselskap. Hvis sykehusselskap skulle kunne få vesentlig mer vidtgående økonomiske fullmakter enn fylkeskommunen selv, ville opprettelse av sykehusselskap kunne fungere som en måte å unngå kommunelovens økonomibestemmelser på.

Liksom utvalget, ser departementet ikke noe behov for å tillate at sykehusselskap skal kunne garantere for andres forpliktelser (stille kausjon mv.). Se lovforslaget § 33 tredje ledd. Det foreslås at fylkeskommunen selv må avgjøre - i vedtektsform - om sykehusselskap skal ha adgang til å ta opp lån og i tilfellet godkjenne konkrete låneopptak eller lånerammer. Se § 33 første ledd. På samme måte som departementet av blant annet nasjonaløkonomiske hensyn må godkjenne fylkeskommunen egne låneopptak, foreslås det at sykehusselskapets låneopptak også må godkjennes av departementet, jf. § 33 fjerde ledd. Godkjenningen kan skje i form av rammevedtak for kommende budsjettår og for langvarige prosjekter der det forutsettes at låneopptakene skjer over flere budsjettår, også for kommende budsjettår.

Det foreslås at årsbudsjett og økonomiplan skal vedtas av selskapsmøtet. Det gir fylkeskommunen mulighet til å holde kontroll med sykehusselskapets budsjettrammer og kostnader. Budsjettet må være bindende for styret og daglig leder med den følge at budsjettavvik straks skal meldes til fylkeskommunen. Se lovforslaget § 30. For sykehusselskap som har driftsavtale med fylkeskommunen, må budsjettarbeidet samordnes med avtalen dersom den er avgjørende for en vesentlig del av sykehusselskapets inntekter og utgifter.

Forslaget forutsetter at sykehusselskap liksom interkommunale selskaper bør pålegges å føre regnskap etter regnskapsloven. Se lovforslaget § 36. Regnskapsføring som krever at avskrivninger synliggjøres, vil være av betydning ved beregningen av det vederlaget sykehusselskapet må ha for de tjenestene det yter. Departementet viser også til Innst. O. nr. 14 (1998-99) der komiteen forslår at interkommunale selskaper primært skal ha regnskapsplikt etter regnskapsloven. Det bør også åpnes for at fylkeskommunen i vedtektsform kan beslutte at sykehusselskap i tillegg skal avgi regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper. Dette kan lette den politiske bevilgningskontrollen.

Departementet finner ikke grunn til å følge opp utvalgets forslag om at departementet gjennom forskrifter skal kunne regulere selskapsmøtets adgang til å delegere budsjettmyndighet til selskapets styre. Det vil si at fylkeskommunen gjennom selskapsmøtet kan bestemme hvor stor finansiell handlefrihet den vil gi styret.

5.8 De ansattes stilling og arbeidsgiveransvaret

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget uttaler følgende om de ansattes stilling i sykehusselskap:

«Utgangspunktet er at ansatte i egne rettssubjekter ikke er ansatt i fylkeskommunen. Det vil dermed være sykehusselskapet som har arbeidsgiveransvar for sykehuset ansatte, og ikke fylkeskommunen. Overgangsordninger i forbindelse med omdanning til fylkeskommunalt sykehusselskap må vurderes i forhold til arbeidsmiljøloven kapittel 12 a.

De ansatte skal være representert i selskapets ledende organer i samsvar med de prinsipper som gjelder for det private området. Dette innebærer at de ansatte blir representert med 1/3, med minst to av medlemmene av styret.

Etablering av et sykehusselskap gir en mulighet for at sykehuset kan endre tilknytning til arbeidsgiverorganisasjon. Eier kan velge å overlate en slik beslutning til selskapets styre, eller eier kan gjennom sin myndighet i selskapsmøte fastsette hvilken arbeidsgiverorganisasjon som sykehusselskapet skal være tilsluttet.»

Høringsinstansene

En god del av høringsinstansene uttrykker bekymring for at utvalgets forslag om at sykehusselskap skal bli eget rettssubjekt, vil føre til at sykehusselskapene går inn i tariffmessig samarbeid som fører til konkurranse mellom sykehusene om helsepersonell og at konkurransen vil resultere i geografisk skjevfordeling av helsepersonell som det er mangel på. De påpeker at konsekvensen kan bli at det ikke blir mulig å realisere den helsepolitiske målsettingen om et likeverdig helsetilbud uansett bosted. Helsetilsynet uttaler i sin høringsuttalelse:

«I Norge har det de siste årene vært knapphet på bestemte typer helsepersonell. Dette gjelder leger og sykepleiere og særlig legespesialister og spesialsykepleiere. Helsepersonellmangelen er også geografisk skjevfordelt. Høsten 1998 gjennomførte Helsetilsynet kartlegging av kapasitets- og driftsforholdene ved intensivavdelingene. Den dominerende og viktigste årsak til disse vanskene var personellmangel, særlig sykepleiermangel Det er derfor grunn til å ha ekstra oppmerksomhet rettet mot fordeling av helsepersonell som problemstilling dersom sykehusene blir fristilt. Større konkurranse mellom sykehusene vil også gjelde personell. Tilstrekkelig antall personell med relevant kompetanse er en forutsetning for å opprettholde en kvalitativt god spesialisthelsetjeneste. En skjerpet konkurranse om personell kan føre til en større konsentrasjon av spesialisert personell i sentrale strøk, noen som kan resultere i vansker med å opprettholde spesialisthelsetjenester i alle deler av landet. Innføring av fritt sykehusvalg vil kunne forsterke en slik skjevfordeling av helsepersonell.»

Kommunenes Sentralforbund uttalte følgende:

«KS anbefaler at det ikke blir anledning til å organisere sykehus som egne rettssubjekt før det er sikret at det ikke blir vridninger i konkurransen om helsepersonell.»

...................

«Dersom problemet med konkurranse om helsepersonellet løses, mener KS at det ikke lenger er grunnlag for å fravike det generelle prinsippet om frihet for den enkelte fylkeskommune til å organisere seg selv.»

Departementets merknader

Ved omlegging av et sykehus fra forvaltningsetat til sykehusselskap vil de ansatte fortsatt ha de samme rettighetene etter arbeidsmiljøloven av 4. februar 1977 nr. 4 og arbeidstvistloven av 5. mai 1927 nr. 1. De ansatte vil derimot ikke ha krav på deltagelse i partssammensatte utvalg (administrasjonsutvalg) etter kommuneloven. I stedet har utvalget foreslått at de ansatte skal ha samme type representasjonsrett i sykehusselskapets styre som etter selskapslovgivningen. I og med at sykehusselskap stort sett vil yte offentlige tjenester og ikke utføre tradisjonell forvaltning, slutter departementet seg til utvalgets forslag om at ansatte i sykehusselskap skal få samme rett til medinnflytelse på sykehusselskapets drift som ansatte i konkurrerende selskaper i privat sektor. Det foreslås at de ansatte gis rett til representasjon i styret etter samme system som ansatte i aksjeselskaper og ansvarlige selskaper. Se lovforslaget § 20. I og med at dette systemet ikke gir de ansatte representasjonsrett i små virksomheter, foreslås det i tillegg at de ansatte i sykehusselskap med færre enn 31 ansatte, skal ha møte- og talerett i styret når det behandler saker som gjelder forholdet mellom sykehusselskapet som arbeidsgiver og de ansatte. Av hensyn til folkestyreprinsippet foreslås det imidlertid at de ansatte må tre ut av styret dersom det treffer vedtak som er enkeltvedtak eller forskrift etter forvaltningsloven.

Om omdanning av sykehus fra forvaltningsorgan til sykehusselskap skal bli vellykket i forhold til de helsepolitiske målsettingene, vil i stor grad avhenge av at fylkeskommunen etablerer et godt samarbeid med de ansatte omkring omdanningsprosessen. I forbindelse med stortingsbehandlingen av Ot.prp. nr. 53 (1997-98) om lov om interkommunale selskaper uttalte flertallet i komiteen i Innst. O. nr. 14 (1998-99):

«Flertallet legger stor vekt på at de ansattes rettigheter og medbestemmelse ikke skal svekkes i forhold til någjeldende situasjon ved opprettelse av interkommunale selskaper eller kommunale foretak.»

Dette prinsippet er etter departementets mening like viktig enten sykehus omdannes til fylkeskommunale foretak, interkommunale sykehusselskap eller sykehusselskap eid av en enkelt fylkeskommune. Det må derfor legges til grunn ved enhver omlegging av tilknytningsform for sykehus.

Forslaget om at sykehusselskap skal bli eget rettssubjekt, vil innebære at de ansatte vil være ansatt i sykehusselskapet, ikke i fylkeskommunen som eier selskapet. Se lovforslaget § 4 første ledd. Sykehusselskapet vil få arbeidsgiveransvaret og myndighet i personalsaker. Etter utvalgets forslag vil sykehusselskap ikke bare få adgang til å inngå arbeidsavtaler med den enkelte ansatte, men sykehusselskap vil også få rett til å inngå og si opp tariffavtaler og gi og motta kollektiv arbeidsoppsigelse.

Tilknytningsformen sykehusselskap vil i seg selv verken medføre økt konkurranse om helsepersonell eller økt geografisk skjevfordeling. For å fremme effektivitet og god utnyttelse av ressursene er det imidlertid tatt i bruk virkemidler i sykehussektoren som har til hensikt å fremme konkurranse på kvalitet og effektivitet. Blant annet vil innsatsstyrt finansiering i samvirke med fritt sykehusvalg, kunne føre til økt konkurranse mellom sykehusene om pasienter, helsepersonell og finansieringskilder. Fremvekst av privat finansiering av spesialisthelsetjenester gjennom forsikringsselskaper og arbeidsgivere vil kunne trekke i samme retning. I en arbeidsmarkedssituasjon med mangel på visse grupper helsepersonell, mener departementet det er grunn til å være oppmerksom på at organisering av sykehus som egne rettssubjekter vil kunne være med på å forsterke virkningen av disse incentivene på en uheldig måte, og at det vil kunne føre til en usunn konkurranse om helsepersonell det er knapphet på, dersom det oppstår en ytterligere oppsplitting av kommunesektoren som tariffområde.

På denne bakgrunn har departementet kommet til at utvalgets forslag om å gi sykehusselskap legalkompetanse til å inngå og si opp tariffavtaler og til å gi og motta kollektiv arbeidsoppsigelse (streik og lock out), ikke bør følges opp. Det foreslås derfor at denne delen av arbeidsgiverkompetansen, retten til å forhandle og til å inngå tariffavtaler mv., etter loven fortsatt skal ligge til fylkeskommunen som eier sykehusselskapet. Se lovforslaget § 4 annet ledd. Det vil si at de avtalene fylkeskommunen inngår på dette området, blir direkte bindende for sykehusselskapet som blir part i de tariffavtalene som inngås.

Fylkeskommunen kan delegere til sykehusselskapet å forhandle, inngå og si opp tariffavtaler. Det samme gjelder å gi og motta kollektiv arbeidsoppsigelse i forhold til sykehusselskapets ansatte. Delegasjonsvedtaket må treffes i vedtektsform. Dersom fylkeskommunen foretar slik delegasjon, forutsetter departementet at den overveier nøye den omtalte faren for oppsplitting av tariffområdet og legger klare føringer på sykehusselskapet både når det gjelder utførelsen av forhandlingsretten og medlemskap i arbeidsgiverorganisasjon, slik at hensynt til gjennomføringen av de regionale helseplanene og de helsepolitiske målsettingen i helsesektoren ivaretas..

Det foreslås at fylkeskommunen skal kunne gi en sammenslutning av kommuner og fylkeskommuner fullmakt til å inngå og si opp tariffavtale, samt å gi eller motta kollektiv arbeidsoppsigelse på vegne av et sykehusselskap. Se lovforslaget § 4 tredje ledd. Det vil si at sammenslutningen utøver forhandlingsretten på vegne av sykehusselskapet i stedet for at fylkeskommunen gjør det.

Forslagene ovenfor berører ikke sykehus som fylkeskommunene eier og som er organisert som aksjeselskap. Det vil si at sykehus som er organisert som aksjeselskap selv kan forhandle med de ansattes organisasjoner, inngå og si opp tariffavtale, samt gi eller motta kollektiv arbeidsoppsigelse, eller det kan velge å overlate dette til en arbeidsgiverorganisasjon. I en arbeidsmarkedssituasjon med mangel på visse grupper helsepersonell, mener departementet at man ikke kan se bort fra at organisering av sykehus som aksjeselskap kan bidra til en ytterligere oppsplitting av kommunesektoren som tariffområde, en usunn konkurranse om etterspurt helsepersonell og distriktsmessig skjevfordeling av dette helsepersonellet. Etablering av fylkeskommunale sykehus som aksjeselskap kan derfor komme i strid med nasjonale helsepolitiske målsettinger. Dersom det viser seg at dette er situasjonen i en konkret godkjenningssak, kan det føre til at departementet ikke kan godkjenne at dette sykehuset omdannes til aksjeselskap.

5.9 Godkjenning

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalgets flertall anbefaler ikke at det stilles krav om statlig godkjenning av opprettelse av sykehusselskap. Utvalget uttaler følgende:

«Utvalgets utgangspunkt er at et offentlig sykehus som er organisert som forvaltningsorgan er godkjent av statlige helsemyndigheter i henhold til bestemmelser som lovgivningen om helseinstitusjoner fastsetter for sykehus. Hjemmelen for nåværende godkjenningsordning er sykehuslovens § 3. I forslaget til ny spesialisthelsetjenestelov i Ot.prp. nr. 10 (1998-99) er reglene om statlig godkjenning tatt inn i § 4, som lyder:

Ǥ 4-1 Godkjenning av helseinstitusjoner og helsetjenester

Sykehus må godkjennes av departementet før det kan yte helsetjenester.

Departementet kan gi forskrift om at det kreves godkjenning av departementet for

1. andre typer helseinstitusjoner og helsetjenester enn nevnt i første ledd,

2. vesentlige endringer i helseinstitusjoner eller tjenestetilbud som har godkjenning.

Ved vurderingen av om godkjenningen skal gis, kan det blant annet legges vekt på om samfunnsmessige eller faglige hensyn taler for at helseinstitusjonen eller helsetjenesten godkjennes, om helseinstitusjonen eller helsetjenesten er tatt inn på regional helseplan, jf. § 5-3, og om de tjenester som skal ytes pasientene synes forsvarlige.

Departementet kan i hvert enkelt tilfelle knytte slike vilkår til godkjenningen som er påkrevet for å sikre oppfyllelse av denne loven og bestemmelser gitt i medhold av den.»

Følgende siteres fra Ot.prp. nr. 10:

«Staten bør etter departementets oppfatning bare kobles inn som godkjenningsmyndighet i de tilfeller hvor det skjer større endringer i virksomheten. Ved en vesentlig endring i virksomhet som har godkjenning kan det kreves ny godkjenning. <...>Dersom en godkjent virksomhet organiseres på en ny måte, f. eks. et fylkeskommunalt sykehus omdannes til et aksjeselskap, vil dette i enkelte tilfelle kunne være en vesentlig endring i virksomheten. Omdanning av virksomheten til et aksjeselskap kan blant annet innebære en vesentlig endring av fylkeskommunens styringsmuligheter i forhold til virksomheten. Det vil i denne sammenheng være sentralt hvordan vedtektene til selskapet er utformet og hvilke avtaler som er inngått mellom fylkeskommunen og selskapet.» (s. 73).

Etter dagens lovgivning skal det foretas en konkret vurdering av forholdene ved den enkelte omorganisering. Forholdene kan altså være av en karakter som gjør endringen vesentlig, og dermed utløser ny godkjenningsplikt. Utvalget har ikke gått inn på tolkningen av dagens lovgivning. Uavhengig av dagens lovgivning mener utvalget at det eventuelt vil være overgangen til selvstendig rettssubjekt som medfører de nye rammebetingelsene for styring og oppfølging av sykehuset. Det bør ikke skilles mellom de ulike formene for selvstendige rettssubjekter.

Nedenfor vurderer utvalget spørsmålet om framtidig godkjenningsordning.

Flertallet »....« mener at det ikke er behov for en slik godkjenningsordning. Dette begrunnes ut fra følgende forhold: Det er fullt mulig å etablere en formell styringsordning som sikrer at både sykehuseiers og sykehusets forpliktelser kan oppfylles. Det bør være et ansvar for sykehuseier at organiseringen er i samsvar med de lovbestemte forpliktelsene. En godkjenningsordning på dette området vil uansett ikke oppheve risikoen for at forpliktelser ikke oppfylles. Dette vil også være avhengig av hvilke kontrakter som inngås med sykehuset og hvilken supplerende eierstyring som eventuelt utøves, på samme måte som det i forvaltningsmodellen vil være en risiko for at etatsstyringen utøves på en måte som medfører at forpliktelser ikke oppfylles. Hvis de rammebetingelser som er etablert for sykehuset som eget rettssubjekt ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for å følge opp rettslige forpliktelser, vil rollen som eneeier innebære at de nødvendige endringer kan foretas uten å måtte ta hensyn til andre eierinteressenter.

Medlemmene Eggen, Johansen og Stangnes mener at det bør innføres en godkjenningsordning for de tilfeller der en sykehuseier ønsker å omorganisere sykehuset til selvstendig rettssubjekt. Medlemmene Johansen og Stangnes viser også til sine vurderinger i punkt 9.4.5, og at dette er deres motiver for en godkjenningsordning. Medlemmene Eggen, Johansen og Stangnes mener at omorganisering av offentlig sykehus til eget rettssubjekt må betraktes som en så vesentlig endring at dette må bli gjenstand for ny statlig godkjenning. Slik godkjenning kan gi den nødvendige sikkerhet for at vedtektene gir eier den nødvendige styring og kontroll i forhold til sine forpliktelser, inklusive de nasjonale helsepolitiske målene og det regionale samarbeidet. Disse medlemmene vil spesielt nevne at sykehuspolitikken forutsetter også en utstrakt grad av koordinering og samarbeid mellom sykehus, blant annet for utarbeidelse og gjennomføring av de regionale helseplanene.»

Høringsinstansene

Halvparten av høringsinstansene går inn for en særskilt godkjenningsordning for sykehus som omdannes til, eller opprettes som, eget rettssubjekt. Det vil si at sykehus som allerede er godkjent for å yte helsehjelp, må godkjennes på nytt dersom det omdannes til eget rettssubjekt, det vil si sykehusselskap, aksjeselskap eller stiftelse.

Departementets merknader

Etter gjeldende sykehuslov og etter lov om spesialisthelsetjenesten har departementet hjemmel til å kreve godkjenning av helseinstitusjoner. Denne hjemmelen omfatter også adgang til å kreve ny godkjenning av helseinstitusjoner som omdannes til eget rettssubjekt når omdannelsen er en vesentlig endring av helseinstitusjonen. Ved vurderingen av om godkjenning skal gis, kan departementet legge vekt på om samfunnsmessige hensyn tilsier det. Samfunnsmessige hensyn vil blant annet være om tilknytningsformen, i seg selv og slik fylkeskommunen har utformet den for den aktuelle institusjonen, gir fylkeskommunen tilstrekkelig styring og kontroll med at sykehuset oppfyller forpliktelsene etter helselovgivningen og de regionale helseplanene eller om omdanningen kan bli til hinder for at fylkeskommunen oppfyller de nasjonale og fylkeskommunale helsepolitiske målsettingene.

Det synes uklart om utvalgets flertall foreslår at departementets godkjenningshjemmel skal oppheves, og om mindretallets forslag går på at hjemmelen skal «flyttes» fra spesialisthelsetjenesteloven til lov om fylkeskommunale sykehusselskaper.

Departementet har vurdert om det er behov for statlig godkjenning av at sykehus omdannes til, eller opprettes som, fylkeskommunalt sykehusselskap.

I utgangspunktet vil behovet for å godkjenne opprettelse som, og omdanning til, sykehusselskap ikke være så stort som behovet for å godkjenne omdanning til andre tilknytningsformer som gjør sykehuset til eget rettssubjekt. Sykehusselskapsmodellen skal i seg selv sikre nødvendig offentlige styring og eierinnflytelse. På den annen side må man ta i betraktning at loven vil gi en ramme for tilknytningsformen og at mye av utformingen, blant annet av vedtekter og driftsavtaler, overlates til fylkeskommunene. I og med at modellen er ny og uprøvd, og det ikke er noen erfaring med offentlig eierstyring gjennom vedtekter på dette området, er departementet kommet til at det bør gjennomføres tilsvarende statlig kontroll med opprettelse som, og omdanning til, sykehusselskap som til aksjeselskap og stiftelse. Gjennom en godkjenningsordning vil departementet også ha mulighet til å stille vilkår overfor fylkeskommunen om at tilknytningsformen må utformes på en slik måte at man hindrer ytterligere oppsplitting av tariffområdet innenfor sykehussektoren dersom dette vil komme i strid med nasjonale helsepolitiske mål og regionalt samarbeid, se nærmere om dette i kapittel 5.8.

For å skape full klarhet i lovverket, foreslår departementet at det tas inn en godkjenningsbestemmelse som gjelder fylkeskommunale sykehusselskaper, i sykehusselskapsloven. Se lovforslaget § 10. For å samordne godkjenningsbestemmelsene på dette området, foreslås det i tillegg å ta en tilsvarende, ny godkjenningsbestemmelse inn i spesialisthelsetjenesteloven i en ny § 4-2. Denne bestemmelsen vil generelt hjemle godkjenning av overføring av sykehus til eget rettssubjekt og vil få betydning for etablering av sykehus som interkommunalt selskap, aksjeselskap eller stiftelse. Etter begge bestemmelsene foreslås det at departementet skal kunne stille vilkår for godkjenning, for eksempel om endring av vedtektene.

En problemstilling som kan oppstå, er at sykehus som har fått godkjenning og som er organisert som fylkeskommunalt sykehusselskap, ønsker å skille ut deler av aktiviteten i eget selskap - for eksempel heleid fylkeskommunalt aksjeselskap. Dette kan gjelde ikke-medisinske servicefunksjoner og medisinske servicefunksjoner. Det kan i slike tilfeller oppstå spørsmål om i hvilken grad fylkeskommunen og sykehusselskapet kan foreta slik organisatorisk utskilling uten at det er nødvendig med ny godkjenning. Departementet legger til grunn at det vil være grenser for i hvilket omfang en fylkeskommune og et sykehusselskap vil ha adgang til å etablere egne underselskaper uten at det kreves ny godkjenning. Dette fordi helheten i de tjenester som sykehusselskap yter, normalt vil være en premiss for godkjenningen. Spørsmålet om hvilke grenser som vil gjelde, må vurderes i forhold til den enkelte godkjenning som er gitt for å etablere fylkeskommunalt sykehusselskap. Generelt kan det sies at det vil være videre grenser for utskillelse av ikke-medisinske servicefunksjoner enn for kliniske tjenester eller medisinske servicefunksjoner fordi utskillelse av medisinske funksjoner kan føre til at den kontrollen som følger av å ha aktivitetene i egen organisasjon, endres. På samme måten som for selve godkjenningsspørsmålet, vil det sentrale vurderingskriteriet være hvilke effekter endringen har i forhold til helsepolitiske mål. Etablering av slike selskaper vil også kreve egne offentlige godkjenninger på grunn av oppgavenes karakter, for eksempel etter spesialisthelsetjenesteloven.

5.10 Omorganisering til andre tilknytningsformer

Departementet har kommet til at det bør foreslås bestemmelser som forenkler prosessen med å endre tilknytningsform for sykehus. Det gjelder omorganisering av sykehus som er fullt ut fylkeskommunalt aksjeselskap til fylkeskommunalt sykehusselskap og omorganisering av sykehus som er fylkeskommunalt sykehusselskap til interkommunalt selskap. Se lovforslaget §§ 43 og 44. Rettslig sett innebærer omorganisering etter de foreslåtte bestemmelsene at sykehusvirksomheten, eller en del av denne virksomheten, overføres til en annen selskapsform hvor virksomheten videreføres. Det foreslås en særskilt hjemmel for rettighets- og pliktkontinuitet slik at fordringshavere og andre rettighetshavere ikke kan reise innsigelse mot overføringen. Videre inneholder forslaget en spesialregulering av omregistrering i offentlige registre som blant annet har som konsekvens at overføring av fast eiendom i forbindelse med omdanningen ikke utløser dokumentavgift og tinglysningsgebyr.