10 Administrative og økonomiske konsekvenser
10.1 Innledning
De administrative og økonomiske konsekvensene av arbeidet med å fjerne køene vil bl.a. avhenge av fremtidig behov for fengselsplasser, jf. nærmere omtale under kapittel 3. I tillegg til kriminalitetsutviklingen kan blant annet økt bruk av DNA-analyser, økt bemanning i resten av straffesakskjeden og et økende antall bruddsaker ved samfunnsstraff og prøveløslatelse medføre behov for økt kapasitet for straffegjennomføring. Samtidig er det trekk ved anmeldelsesstatistikken og saksporteføljen hos påtalemyndigheten og domstolene som trekker i motsatt retning.
Det vil bli lagt opp til at endringene i straffegjennomføringsloven mv. ikke settes i kraft før det er budsjettmessig dekning for tiltakene. Tiltak som har økonomiske konsekvenser, men som ikke krever lovendring, vil regjeringen eventuelt komme tilbake til i de årlige budsjettforslagene.
Samlet sett anslås de foreslåtte tiltakene å ha en positiv samfunnsøkonomisk effekt. Det er gitt en nærmere vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene under pkt 10.4.
10.2 Lovendringer
10.2.1 Samfunnsstraff
Regjeringen går inn for å endre reglene for deldom i straffeloven § 28 a for å øke bruken av samfunnsstraff. I utgangspunktet vil en økt andel av straff gjennomført ved samfunnsstraff gi lavere kostnader knyttet til straffegjennomføringen da samfunnsstraff er billigere enn straffegjennomføring i fengsel. Forslaget bygger på en forutsetning om at det skal fullbyrdes mer samfunnsstraff og mindre fengselsstraff. Tiltaket vil så lenge det er soningskø ikke gi en innsparing da fengselsplasser i stedet vil bli benyttet til andre domfelte som venter på å gjennomføre straff.
10.2.2 Straffbart å ikke møte til soning
Regjeringen vil gjøre det straffbart å ikke møte til soning etter innkalling for at kriminalomsorgen skal utnytte fengselsplassene på en effektiv måte og redusere behovet for overbooking.
Forslaget kan gi en mindre merbelastning for domstolene og også en viss økning i behov for fengselsplasser som følger av at det gjøres straffbart å ikke møte til soning. Samtidig kan forslaget føre til at politiets ressursbruk til oppsporing av domfelte som har unndratt seg soning, reduseres. Videre antas forslaget å gi en mer effektiv straffegjennomføring både ved at kriminalomsorgen unngår at tomme celler står ledige, men også ved at kriminalomsorgen unngår problemer som følger av overbooking. Totalt sett forventes forslaget å føre til en effektivisering av strafferettspleien.
10.2.3 Utvidelse av promilleprogrammet
Regjeringen foreslår at promilleprogrammet utvides til også å gjelde personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 jf. § 22 første ledd og som har problemer med annet berusende eller bedøvende middel enn alkohol.
Det er anslagsvis 800 ubetingede dommer i året som kan relateres til annen ruspåvirket kjøring enn alkohol. Gjennomsnittsstraffen for ruspåvirket kjøring er cirka 30 dager. Det betyr at de 800 dommene beslaglegger om lag 24 000 fengselsdøgn, som tilsvarer rundt 70 fengselsplasser. En utvidelse av promilleprogrammet antas på sikt å kunne frigjøre om lag 30–50 fengselsplasser.
10.2.4 Økt bruk av overføring til fortsatt straffegjennomføring utenfor fengsel etter straffegjennomføringsloven §16
Straffegjennomføringsloven § 16 åpner for at domfelte kan overføres til fortsatt straffegjennomføring utenfor fengsel. Vilkårene for ordningen er meget strenge og ordningen benyttes i liten grad. Justisdepartementet foreslår derfor en lovendring som skal føre til at ordningen kan benyttes i større grad. Kostnadene forbundet med tiltaket avhenger av hvor mange flere domfelte som vil bli overført til straffegjennomføring utenfor fengsel etter straffegjennomføringsloven § 16. Det er antatt at økningen vil kunne tilsvare mellom 36 og 72 fengselsplasser.
10.2.5 Straffegjennomføring med elektronisk kontroll
Regjeringens ønsker å gjennomføre en prøveordning med elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform. Ordningen vil forankres i straffegjennomføringsloven § 16. Kostnadene knyttet til eventuell iverksetting av elektronisk kontroll avhenger av hvor mange elektroniske sett som tas i bruk og hvordan ordningen innrettes. Innføring av elektronisk kontroll vil medføre behov for investeringer og driftsmidler. Dersom elektronisk kontroll introduseres på seks ulike steder med totalt 150 elektroniske sett, antas dette å ha en effekt som tilsvarer et gjennomsnitt på 130 plasser fullt belagt i ett år. Dette vil innebære en mulighet til å erstatte om lag 47 500 fengselsdøgn.
Danmark har nylig iverksatt elektronisk kontroll med en kapasitet på 150 elektroniske sett. Dersom erfaringstall fra Danmark legges til grunn, kan det forventes at driftskostnadene ved elektronisk kontroll vil være omtrent på samme nivå som driftskostnadene ved åpen soning.
Ordningen med straffegjennomføring med elektronisk kontroll kan også ha konsekvenser for arbeidsmiljøet. Før en prøveordning med elektronisk kontroll settes i verk, vil departementet sørge for å utrede hvilke konsekvenser ordningen kan få for de tilsattes arbeidsmiljø.
Samlet anslås lovendringsforslagene å ha et samlet potensial tilsvarende om lag 200-250 fengselsplasser årlig.
10.3 Øvrige tiltak
Det sterke presset på fengselsplasser gjør at Justisdepartementet løpende vurderer ulike alternativer for å øke plasskapasiteten i de områdene der behovet er størst. Frem til Halden fengsel er ferdigstilt i 2009, vil det ikke bli iverksatt bygging av større fengsler. Det er gjort nærmere rede for kriminalomsorgens kostnader til etablering og drift av fengsler i kapittel 3.
Regjeringen vil foreslå at tilsigelsesfristen ved innkalling til soning normalt settes til tre uker, men slik at fristen kan fravikes etter nærmere fastsatte kriterier. Forslaget antas ikke å ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.
Regjeringen mener det er nødvendig å øke bruken av dublering i enmannsceller. Tiltaket forventes å tilsvare inntil 20 fengselsplasser. Tiltaket skal i så stor grad som mulig være frivillig og bare benyttes i køavviklingsperioden. Siden økningen er relativt begrenset sett i forhold til det totale antall fengselsplasser og anstalter, antas forslaget ikke å føre til vesentlige økonomiske konsekvenser for det enkelte fengsel.
Regjeringen går inn for å øke bruken av overføringer til institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12. Justisdepartementet har beregnet potensialet for å øke antall døgn i § 12-institusjoner til å tilsvare om lag 63 fengselsplasser. Kostnadene forbundet med en økning i bruken av § 12-soning avhenger av om det benyttes helsefinansierte institusjoner eller andre institusjoner. Dersom overføringer til institusjon etter straffegjennomføringsloven skal økes, vil det være behov for at berørte departementer blant annet avklarer hvordan overføringene skal finansieres.
Det er vanskelig å komme med sikre tall på hvor mange fengselsplasser overføring til fortsatt soning i hjemlandet vil utgjøre. Kriminalomsorgen vil imidlertid intensivere arbeidet med soningsoverføring innenfor gjeldende regelverk. Et prosjekt som skal jobbe videre med dette er allerede etablert.
10.4 Vurdering av samfunnsmessige konsekvenser
Både i forhold til straffens allmennpreventive og individualpreventive formål er det viktig at straffegjennomføringen kommer raskt. Det er også viktig av hensyn til ofrene for lovbruddene. Mangel på tilstrekkelig varetekts- og soningskapasitet forsterker også problemet med gjengangerkriminelle. Når straffedømte eller tiltalte som venter på dom og soning, begår ny kriminalitet svekkes tilliten til straffesystemet og kriminalpolitikken. Det betyr kostnader i form av direkte verditap for samfunn og individ, og andre belastninger og skadevirkninger.
Et gjennomgående trekk ved de foreslåtte lovendringene, er at straffegjennomføringen foreslås flyttet fra fengsel til straffegjennomføring ute i samfunnet. I tillegg til å innebære lavere direkte driftskostnader, gir dette en indirekte samfunnsøkonomisk gevinst ved at domfelte i større grad kan gjennomføre sin straff på en konstruktiv måte i sitt nærmiljø og også kunne beholde jobb/utdanning og bolig.
Soningskøen innebærer at det kan gå lang tid mellom dom og straffegjennomføring. For domfelte kan dette bl.a. kan føre til at:
Arbeidet med rehabilitering blir vanskeligere. Den lange ventetiden kan skape problemer for domfelte som skal etablere seg i arbeidslivet. Dette kan påvirke motivasjonen for å komme ut av en kriminell karriere. Fortsatt kriminalitet vil antakelig også gjøre rehabiliteringsarbeidet under fengselsoppholdet vanskeligere.
Tilliten til at samfunnet kan bli redusert når fornærmede og andre vet at den domfelte ikke blir kalt inn til straffegjennomføring.
Den preventive effekten av straffen kan bli redusert både for den domfelte selv (individualprevensjon) og andre (allmennprevensjon) når det går lang tid mellom dom og straffegjennomføring.
En god personalpolitikk og et godt arbeidsmiljø for de tilsatte er også en viktig forutsetning for en god straffegjennomføring. Dagens soningskø med høy kapasitetsutnyttelse er krevende for arbeidsmiljøet for de tilsatte. Høy kapasitetsutnyttelse gir også mindre tid til å følge opp de innsatte som kan føre til at antall rehabiliterte domfelte/innsatte er lavere enn det ellers ville vært. Tiltak som setter kriminalomsorgen i stand til å ta seg av de til en hver tid straffedømte og ha tilstrekkelig kapasitet i forhold til varetekt, antas derfor å ha en positiv samfunnsøkonomisk effekt.
En levekårsundersøkelse blant innsatte viser at om lag 60 % oppgir å ha et rusmiddelmisbruk ved innsettelse (Fafo 2004). I tillegg til at bruk og salg av narkotiske rusmidler er kriminalisert, er rusmiddelbruk nært knyttet til andre typer kriminalitet. Ofte vil vinningskriminalitet bli en finansieringskilde for rusbruken. Også den lovlige rusmiddelbruken medfører flere tilfeller av lovbrudd. Levekårsundersøkelsene fra SSB viser at svært mange av ofrene for vold oppgir at gjerningspersonen er påvirket av rusmidler. Dette gjaldt 63 % av mannlige og 27 % av kvinnelige voldsoffer i 2004. Statistikk fra landets 50 krisesenter viser at 45 % av overgriperne av og til eller alltid var ruspåvirket når de utøvde volden. (SSB, 2006).
Departementet foreslår å utvide ordningen med promilleprogram til også å omfatte personer som kjører påvirket av andre rusmidler enn alkohol. Dette antas å ha en positiv samfunnsøkonomisk effekt.